Financiën maakt voor de budgettaire nota’s een eigen raming van EMU-saldo en EMU-schuld. In de afgelopen jaren bleek de realisatie van het saldo vaak sterk af te wijken van de initiële raming. Ook zijn de verschillen met de raming van het CPB toegenomen. Deze box is bedoeld om achtergrond te geven bij de raming van Financiën om deze verschillen beter te kunnen duiden.
De raming van Financiën bestaat uit drie componenten: de uitgaven van het Rijk, de inkomsten van het Rijk en het EMU-saldo van de decentrale overheden. De verschillende onderdelen worden onderstaand kort toegelicht.
De raming voor de uitgaven bestaat uit de som van alle geraamde uitgaven op de verschillende begrotingshoofdstukken. Departementen zijn zelf verantwoordelijk voor het opstellen van de ramingen. De uiteindelijke bedragen worden vastgesteld in de bilaterale begrotingsbesprekingen tussen Financiën en de vakdepartementen. De uitgavenraming is daarmee in feite een optelling van de begrotingstotalen.
In recente jaren is gebleken dat de uitgavenramingen in de begroting niet altijd realistisch waren. Enerzijds is dit een gevolg van het begrotingsproces: ministers vragen met hun begrotingen toestemming aan het parlement om uitgaven te mogen doen tot een bepaalde hoogte. Als meer geld nodig is, dan dient de minister een suppletoire begroting in. Als echter blijkt dat minder geld nodig was, dan blijft dit aan het eind van het jaar over. Een zekere mate van onderuitputting is daarom te verwachten.
De onderuitputting is momenteel echter historisch hoog. Dit geldt ook voor de kasschuiven, die gedurende het lopende jaar worden ingezet om bestedingen in een ander kasritme te plaatsen. Beide factoren zorgen voor een afwijking tussen raming en realisatie. De reden hiervoor ligt in de combinatie van een ambitieuze investeringsagenda en een zeer krappe arbeidsmarkt. De beste oplossing voor dit probleem ligt in het aanpassen van de onderliggende ramingen, ofwel door eerder het kasritme aan te passen ofwel door afboeken op de begroting (en aanpassing van beleidsdoelen). Dit was ook een van de doelstellingen van de voorjaarsbesluitvorming.
Als dit niet mogelijk blijkt, is een alternatief om aanvullende onderuitputting in te boeken. Hiermee neemt Financiën een voorschot op onderuitputting die in de loop van het jaar waarschijnlijk ontstaat. Als deze zich uiteindelijk niet voordoet, leidt dit dan wel tot een overschrijding van het uitgavenplafond en een tegenvaller in het EMU-saldo. Om die reden wordt dit instrument terughoudend gebruikt. In deze Voorjaarsnota wordt geen aanvullende onderuitputting ingeboekt.
Aan de inkomstenkant maakt Financiën een eigen raming. De raming volgt uit een econometrisch model, dat gebruik maakt van gerealiseerde ontvangsten van de Belastingdienst, macro-economische ramingen van het CPB en doorgerekende effecten van beleidswijzigingen. De werking van dit model wordt elk jaar uitgebreid toegelicht in de Miljoenennota (bijlage 5). De uitkomsten van dit model worden alleen handmatig bijgestuurd als uitvoeringsinformatie (zoals aanslagoplegging) of maandelijkse kasrealisaties daar aanleiding toe geven. Belastinginkomsten zijn – meer dan de uitgaven – afhankelijk van economische ontwikkelingen. Als de economie zich anders ontwikkelt dan verwacht, kan de realisatie aanzienlijk afwijken van de initiële raming. Daarnaast zijn sommige belastingsoorten inherent lastig te ramen. Een bekend voorbeeld is de vennootschapsbelasting (vpb), vanwege onder andere de conjunctuurgevoeligheid van bedrijfswinsten en de verliesverrekening waar bedrijven gebruik van kunnen maken. De afgelopen jaren was de raming extra complex door de coronasteunmaatregelen, die de winstgevendheid van bedrijven heeft beïnvloed. Financiën herijkt zijn ramingen meerdere keren per jaar op basis van de meest recente cijfers en inzichten.
Het EMU-saldo bevat ook het EMU-saldo van de decentrale overheden. Deze voeren hun eigen boekhouding, waardoor Financiën niet beschikt over de gegevens voor een gedetailleerde raming. Financiën baseert de raming van het saldo decentrale overheden op een lopend gemiddelde van CBS-realisaties. De afgelopen jaren viel dit saldo steevast mee ten opzichte van het historisch gemiddelde. Mogelijke oorzaken zijn de toegenomen middelen voor Gemeente- en Provinciefonds en de arbeidsmarktkrapte.
Tot slot spelen statistische factoren een rol. Sommige uitgaven of inkomsten worden toegeschreven aan een ander boekjaar dan waarin ze plaatsvinden (kastranscorrectie). Ook worden sommige uitgaven – de zogeheten financiële transacties – volgens Europese regels (ESA 2010) uitgezonderd van het EMU-saldo. Financiën past de Europese regels zoveel mogelijk en gebaseerd op eerdere casuïstiek toe in zijn saldoberekening, maar het uiteindelijke oordeel is aan het CBS en Eurostat. Hierdoor kunnen ook verschillen optreden tussen raming en realisatie. De afgelopen jaren speelden statistische vraagstukken – bijvoorbeeld rondom kapitaalstortingen en coronasteunmaatregelen – een grote rol in het saldo.