Taakopdracht IBO Bekostiging Elektriciteitsinfrastructuur
Inleiding
De ombouw van het energiesysteem is een enorme uitdaging waar een langjarige en planmatige aanpak nodig is. Zonder duidelijke richting en sturing op hoe de ontwikkeling van het energiesysteem er uit gaat zien, kunnen netbeheerders, bedrijven en consumenten niet op tijd investeren om de ombouw daadwerkelijk te realiseren. Het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) geeft richting voor de ontwikkeling naar een volledig duurzaam en strategisch autonoom energiesysteem en beschrijft deze ontwikkeling via vier ketens (namelijk elektriciteit, waterstof, warmte en koolstof) en systeemintegratie (het slim inzetten van het systeem om maatschappelijke kosten te verlagen).
Elektriciteit vormt de basis van het nieuwe energiesysteem en om het systeem goed te laten functioneren is een forse uitbreiding van de elektriciteitsinfrastructuur cruciaal. Het huidige elektriciteitsnet heeft onvoldoende capaciteit, er zijn omvangrijke investeringen nodig zowel voor het hoogspanningsnet als op het midden- en laagspanningsnet bij regionale beheerders. Het kabinet wil voldoende zekerheid geven aan gebruikers om verder stappen te kunnen zetten in de transitie, om te zorgen dat concurrentiepositie (gelijk speelveld energie intensieve industrie) en betaalbaarheid gewaarborgd blijven en om te zorgen dat de overheids- en maatschappelijke uitgaven beheersbaar blijven. Deze netverzwaring gaat echter niet over een nacht ijs. De totale kosten hiervan zijn hoog, en dat roept vragen op over de betaalbaarheid voor eindgebruikers en de gevolgen voor de overheidsfinanciën. Tegelijkertijd zijn er zowel nationaal als in Europees verband keuzes te maken over bekostiging en financiering, die de totale energiekosten en de verdeling ervan voor eindgebruikers en rijksbegroting kunnen beïnvloeden.
Benodigde investeringen in andere energie-infrastructuur dan elektriciteit (b.v. warmtenetten, waterstof) zijn niet de focus van dit IBO, maar worden wel meegenomen in het kader van interactie-effecten en het overzicht van de omvang van investeringen. Daarnaast zal bij aanbevelingen aandacht worden besteed aan de toepasbaarheid van de aanbevelingen op andere onderdelen van het energiesysteem.
Doel van het IBO
Het doel van dit onderzoek is om meer inzicht in en grip te krijgen op de omvang van de investeringen in de elektriciteitsinfrastructuur tussen nu en 2040, en de bekostiging en financiering ervan, zowel vanuit nationaal als Europees perspectief. Dit IBO moet leiden tot concrete beleidsopties, die bijdragen aan onze concurrentiepositie en de betaalbaarheid. De werkgroep wordt gevraagd de volgende vragen te adresseren:
Onderzoeksvragen
Omvang kosten
1. Wat is de omvang van de investeringen die nodig zijn voor de transitie tot 2040?
2. Welke scenario’s zijn er voor de omvang en de daaraan verbonden investeringskosten richting 2040?Doelmatigheid
3. Welke mogelijkheden zijn er om de doelmatigheid van de investeringen door netbeheerders in Nederland en internationale onderdelen te vergroten c.q. de maatschappelijke kosten te verlagen?
4. Hoe worden haalbaarheid, kosten en financierbaarheid van netwerkkosten (incl. net op zee) bij besluitvorming (zowel aanbod- als vraagstimulering) meegenomen in de integrale besluitvorming?Verdelingseffecten bij huidige structuur
5. Welke andere kosten worden doorberekend in de nettarieven naast de investeringskosten (bijv. kosten voor netbalancering)? En kunnen deze kosten worden beïnvloed?
6. Op basis van welke uitgangspunten is de huidige verdeling tot stand gekomen (bijv. kostenreflectiviteitsprincipe)?
7. Waar slaan de kosten van de uitbreiding en verzwaring van de netten volgens de huidige systematiek neer?
1. Welk effect hebben deze investeringen op de nettarieven van burgers? (Wat zijn verschillende archetype gebruikers en wat is per archetype de impact?)
2. Welk effect hebben deze investeringen op de nettarieven van bedrijven? (Wat zijn verschillende archetype gebruikers en wat is per archetype de impact, onder andere op de concurrentieverhoudingen?)
3. Welk effect hebben deze investeringen op de overheidsfinanciën (saldo en schuld) op korte en lange termijn?
4. Welke (gewenste en ongewenste) effecten en risico’s zitten er aan de huidige verdelingssystematiek?Interventies
5. Welke opties zijn er om de ordening bij elektriciteitsinfrastructuur anders in te richten om, met inachtneming van publieke belangen verbonden aan energie-infra zoals leveringszekerheid en duurzaamheid, de kosten voor de maatschappij en begroting aan elektriciteitsinfrastructuur te beperken:
1. Aanbod en vraag. Welke gerichte maatregelen kunnen aan de aanbod- en vraagkant van elektriciteit worden getroffen om maatschappelijk baten van investeringen te vergroten en investeringskosten te beperken?
2. Bekostiging. Welke beleidsopties zijn er om de investeringskosten en andere kosten van netbeheerders (elektriciteit) anders te verdelen? (breed verkennen, van begroting tot aanpassing afschrijvingstermijnen, tariefdifferentiatie etc.).
3. Regulering. Is het wettelijke (Europees en Nederlands) kader en de bijbehorende bevoegdheid van de ACM nog toereikend in deze fase van de energietransitie?
4. Financiering. Welke opties zijn er om financieringsstructuur van de netbeheerders anders in te richten, om zo de kosten voor de maatschappij en begroting aan elektriciteitsinfrastructuur te beperken? Hierbij worden eventuele gevolgen voor de governance en de toepassing van het deelnemingenbeleid in de voor- en nadelen van de opties geschetst.
5. Randvoorwaarden. Welke interventies gericht op randvoorwaarden (bijv. capaciteit bij de netbeheerders, ruimtelijke ordening/energieplanologie, rol van decentrale overheden) zijn kansrijk om maatschappelijke kosten te beperken?
Grondslag
Het in kaart brengen van alle benodigde investeringen in het elektriciteitsnet is onderdeel van het IBO. Het IBO zal niet ingaan op de (on)wenselijkheid van de klimaatdoelstellingen of adviseren over de wenselijkheid van specifieke energiebronnen (wind op zee, kerncentrales). De keuzes en ontwikkelingen zoals geschetst in het NPE zijn uitgangspunt. Daarbij kijkt het IBO naar eerste orde verdelingseffecten voor diverse groepen eindgebruikers (huishoudens en verschillende typen bedrijven) en de overheid.
De IBO-spelregels schrijven voor dat tenminste één besparingsvariant van ‒ 10 tot ‒ 20% wordt uitgewerkt. Dit IBO is daar een uitzondering op, omdat reeds is besloten tot grote investeringen in het elektriciteitsnet en het kabinet deze ook nodig acht om de klimaattransitie het hoofd te bieden. Uiteraard dienen de financiële gevolgen van de verschillende beleidsopties wel in beeld worden gebracht. Herverdeling speelt daarnaast een grote rol in dit IBO, omdat de investeringen niet alleen van de overheid komen, maar ook van private investeerders, bedrijven en burgers.
Organisatie
De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van FIN, EZK, BZK en SZW. Ook worden experts van CPB en PBL verzocht om deel te nemen aan de werkgroep. ACM, TenneT en (regionale) netbeheerders worden zo direct mogelijk betrokken om hun technische en financiële kennis in te brengen. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door secretarissen van de ministeries van FIN en EZK. Het onderzoek start in mei 2024. De werkgroep rond haar eindrapport uiterlijk februari 2025 af. In dit IBO zullen ook externe onderzoeken naar dit thema worden meegenomen. De omvang van het rapport is niet groter dan dertig bladzijden plus een samenvatting van maximaal vijf bladzijden.