De bijdrage van de fondsbeheerders om te komen tot het bewerkstelligen dat de gemeenten via het gemeentefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren wordt geoperationaliseerd door twee doelstellingen:
• De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken.
• Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.
Operationele doelstelling 1: De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken.
Prestatie-indicator
De omvang van het gemeentefonds wordt bepaald op basis van de normeringsystematiek. Dit is een bestuurlijke afspraak tussen Rijk en VNG, die inhoudt dat het gemeentefonds evenredig meegroeit (of – krimpt) met de netto gecorrigeerde Rijksuitgaven. Het uitgangspunt is «samen de trap op en samen de trap af». Onderdeel van de afspraak is tevens, dat de uitkomst van de normering in het voor- en het najaar bestuurlijk wordt gewogen. Die weging vindt plaats in het Bestuurlijk Overleg Financiële verhouding (Bofv). Wanneer één van de partijen (Rijk of VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringsystematiek op enig moment onredelijk vindt, kan dit in het bestuurlijk overleg aan de orde worden gesteld.
Doelbereiking:
1. De werking van de normeringsystematiek
De normeringssystematiek betreft de afspraken over de ontwikkeling van het gemeente- en provinciefonds. Deze afspraken bestaan uit een rekenregel en uit de bestuurlijke weging van de uitkomst van die rekenregel. De rekenregel is uitgewerkt in de accresberekening die plaats vindt op basis van de jaar op jaar-mutatie van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. De bestuurlijke weging van de uitkomst (het accres) vindt twee maal per jaar plaats in het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen.
Eén keer per vier jaar wordt de normeringssystematiek geëvalueerd. Daarbij wordt niet alleen naar de uitkomsten gekeken, maar ook naar een afgesproken aantal toetsingscriteria. De meest recente evaluatie is in de zomer van 2010 afgerond. Het evaluatierapport is 22 november 2010 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2010–2011, 32 500 B, nr. 7) en is opgesteld door een ambtelijke werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van het ministerie van Financiën, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg. Het rapport is door alle betrokken partijen geaccordeerd in het bestuurlijk overleg van 8 juli 2010. Het rapport heeft als input gediend bij de totstandkoming van het Regeerakkoord van het Kabinet Rutte-Verhagen. In het Regeerakkoord is besloten om de normeringssystematiek op basis van evenredigheid, de zogenaamde «trap op, trap af» systematiek, vanaf 2012 opnieuw in werking te stellen. Verder is besloten dat de rente-uitgaven niet langer onderdeel uitmaken van de netto gecorrigeerde Rijksuitgaven.
Zoals eerder is gemeld, is voor de periode 2009–2011 de normeringssystematiek tijdelijk buiten werking gesteld. In plaats daarvan is met de gemeenten en provincies voor deze jaren een reeks van nominale uitkeringen voor het gemeentefonds en het provinciefonds overeengekomen. Op die manier wordt zekerheid geboden over de bedragen in onzekere tijden. Deze afspraken betreffen de gevolgen van de huidige economische situatie en het Aanvullend Beleidsakkoord.
2. Financieel overzicht gemeenten (FOG)
Een volgende belangrijke indicatie voor de toereikendheid van de omvang van het fonds valt na te gaan met behulp van het Financieel overzicht gemeenten, dat laat zien hoe de financiële ruimte van gemeenten zich ontwikkelt. Het FOG is een uitvloeisel van het Plan van aanpak transparantie (Plavat). Het doel van Plavat is het komen tot meer transparantie in de financiële verhouding. Het overzicht geeft (meerjarig) zowel een terugblik als een vooruitblik op de financiële situatie van de gemeenten. Doel van het FOG is een beter gefundeerd oordeel mogelijk te maken over de rekenkundige uitkomsten van de normeringsystematiek voor het gemeentefonds. Het overzicht ondersteunt het Rijk en de VNG bij het halfjaarlijkse overleg over de rekenkundige uitkomsten van de normering. Daarbij is het uitgangspunt dat de groei van de algemene middelen toereikend moet zijn om de voorzieningen op een voldoende niveau te handhaven, rekening houdend met prijs-, volume- en taakmutaties.
De laatst beschikbare kerngegevens Financieel overzicht gemeenten zoals gepubliceerd in de begroting 2011 van het gemeentefonds, laten voor de periode 2011–2014 zien dat de financiële ruimte voor gemeenten afneemt. Daarbij is wel de veronderstelling gemaakt dat het acress vanaf 2012 nul (nominaal 0) of maximaal de veronderstelde inflatie (reëel 0) bedraagd. In het bestuurlijk overleg is afgesproken het FOG niet meer apart uit te brengen, maar de relevante gegevens op te nemen in de fondsbegroting.
3. Beroep op artikel 12 van de Financiële verhoudingswet
Het aantal gemeenten dat de laatste jaren een beroep op artikel 12 van de Financiële verhoudingswet heeft gedaan, is beperkt gebleven. Voor de aantallen wordt verwezen naar tabel 2.2.3. van de begroting 2011 van het gemeentefonds (Kamerstukken II 2010-2011, 32 500 B, nr. 2)
Operationele doelstelling 2: Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren.
Prestatie-indicator
Voor wat betreft de verdeling van de beschikbare financiële middelen is het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog adequaat is, d.w.z. of deze, binnen bepaalde marges nog aansluit bij de daadwerkelijke uitgaven van de gemeenten zoals blijkt uit de begrotingen. Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.
Doelbereiking:
Periodiek Onderhoudsrapport (POR)
Het gemeentefonds is verdeeld in clusters. Deze betreffen brede beleidsterreinen, zoals wegen en water, maatschappelijke zorg, werk en inkomen, fysiek milieu, etc. Op het geaggregeerde niveau van deze clusters wordt gevolgd of de verdeling van het gemeentefonds nog overeenkomt met de kostenontwikkeling in de gemeenten, zoals die zichtbaar wordt uit de gemeentelijke begrotingen. Dit wordt jaarlijks onderzocht in het kader van het Periodiek Onderhoudsrapport. Het meest recente POR, het POR 2011, bevat een terugblik op de verdeling in 2010. Ook is de geactualiseerde onderhoudsagenda opgenomen.
In het POR 2010 is geconcludeerd dat nader onderzoek noodzakelijk is naar 5 uitgavenclusters (Kunst en ontspanning/Oudheid, Educatie, Openbare orde en veiligheid, Wegen en water en Groen) en de twee inkomstenclusters OEM en OZB. In april 2010 verscheen de Brede Heroverweging Openbaar Bestuur. Dit rapport geeft aanleiding om in de nadere POR-onderzoeken niet alleen te kijken naar het verdeelstelsel van het gemeentefonds, maar ook naar het volume van het gemeentefonds. Als gevolg van deze verbreding van de onderzoeksvragen worden alle clusters van het gemeentefonds onderwerp van nader onderzoek. Omdat alle clusters onderwerp zijn van nader onderzoek, zijn de analyses in het POR 2011 beperkter dan in voorgaande jaren. In het nader onderzoek zullen er per cluster immers al uitgebreidere analyses worden uitgevoerd.
De veertien uitgavenclusters in het gemeentefonds overziend, zijn er ook in het POR 2011 nogal wat signalen voor scheefheid in de verdeling en/of omvang. Grotendeels komen die overeen met de signalen uit het POR 2010.
In het POR 2010 is een nader onderzoek aangekondigd naar de inkomstenclusters OEM en OZB. Een onderzoek naar de OZB kan feiten opleveren die van invloed zijn op hoe tegen de hierboven gememoreerde «scheefheid» bij diverse uitgavenclusters wordt aangekeken. Zijn de extra uitgaven op bepaalde clusters het gevolg van de extra inkomsten of zijn de extra inkomsten noodzakelijk als gevolg van de uitgaven. De nadere onderzoeken naar de OEM en OZB worden dan ook in samenhang uitgevoerd met de aangekondigde nadere onderzoeken naar de uitgavenclusters.