Inleiding
In deze leeswijzer wordt de indeling van het jaarverslag toegelicht, waarbij een beperkt aantal afwijkingen van de Rijksbegrotingsvoorschriften wordt beschreven. Ook wordt er ingegaan op de relatie met enkele andere beleidsdocumenten (onder andere de resultatenrapportage). De afgelopen jaren werd het beleidsverslag opgebouwd aan de hand van de kabinetsdoelstellingen van het Kabinet Balkenende IV. Met de val van dit kabinet en het aantreden van het huidige kabinet komt deze indeling te vervallen. Het begrotingsjaar 2010 kende het grootste deel van het jaar een demissionair kabinet. Alleen de eerste zeven weken van 2010 was het vorige kabinet niet demissionair. Concreet betekent dit dat de initiatieven die waren aangekondigd in de beleidsagenda 2010 niet volledig tot uitvoering zijn gebracht. De afspraak om de begroting en het jaarverslag aan elkaar te spiegelen blijft echter overeind. Om toch op hoofdlijnen informatie te verschaffen over de afloop van het vorige kabinetsprogramma treft u tot slot van deze leeswijzer twee tabellen aan. In de eerste wordt de relatie gelegd tussen de kabinetsdoelstellingen van het kabinet Balkenende IV en de bijbehorende operationele doelstellingen enerzijds en de bijbehorende uitgaven en behaalde resultaten anderzijds. De tweede tabel licht kabinetsdoelstelling 6 (Duurzame economische ontwikkeling bevorderen en armoedebestrijding met kracht voortzetten en uitwerken in het Project «De Millenniumdoelen Dichterbij») verder toe door de acht Millennium Development Goals (MDG’s) te relateren aan de operationele doelstellingen. Met deze twee tabellen is de lezer in staat de beleidsagenda uit de begroting die op basis van de kabinetsdoelstellingen was opgesteld te koppelen aan het beleidsverslag dat per beleidsartikel is opgesteld.
Groeiparagraaf en relatie met experiment
Het ministerie van Buitenlandse Zaken deed tot en met 2010 mee aan een experiment om het departementale begrotings- en verantwoordingsproces een meer politieke focus te geven met minder verantwoordingslasten. De Tweede Kamer heeft hiermee ingestemd tijdens een Algemeen Overleg op 8 februari 2008. Hierdoor kent dit jaarverslag van het ministerie van Buitenlandse Zaken een andere opzet dan de jaarverslagen van veel andere ministeries. Het grootste verschil is dat er een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de twee kernonderdelen: het beleidsverslag en de (financiële) beleidsartikelen. Wat in het ene onderdeel staat komt niet terug in het andere onderdeel. Overlap wordt daarmee dus voorkomen. Een andere verandering in het «experiment jaarverslag» was dat de slotwet en het jaarverslag geïntegreerd waren tot één document. Dat is nu niet meer het geval. De slotwet is weer een apart document. Wel zijn de slotwetmutaties in dit jaarverslag apart opgenomen in de financiële toelichting per begrotingsartikel (het tweede deel van het jaarverslag) naast de overige mutaties. De slotwet maakt onderdeel uit van de accountantscontrole in die zin dat gecontroleerd wordt of de slotwetmutaties niet het gevolg zijn van grote beleidsmatige wijzigingen die ten onrechte niet vooraf aan de Kamer zijn gemeld.
HGIS jaarverslag
Samen met het jaarverslag van het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt het HGIS-jaarverslag 2010 aangeboden aan het parlement. De Nederlandse uitgaven voor internationale samenwerking, die op verschillende departementale begrotingen staan, zijn gebundeld in de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). In aanvulling op de departementale jaarverslagen geeft het HGIS-jaarverslag een integraal overzicht van de besteding van de middelen voor internationale samenwerking.
Beleidsverslag
Het beleidsverslag begint met een inleiding waarin wordt ingegaan op de context van het buitenlands beleid en de belangrijkste resultaten. Vervolgens wordt artikelsgewijs op hoofdlijnen gerapporteerd over de belangrijkste resultaten van 2010. In het jaarverslag 2010 wordt systematisch teruggekomen op de «na te streven resultaten» uit de begroting 2010, maar dat betekent niet dat die allemaal in detail worden beschreven. In de beleidsconclusies wordt per artikel aangegeven welke lessen getrokken zijn uit opgedane ervaring en eventuele evaluaties en tot welke beleidswijzigingen dit eventueel heeft geleid. Het beleidsverslag besluit met een paragraaf waarin de financiële ontwikkelingen op hoofdlijnen zijn uiteengezet aan de hand van de gerealiseerde uitgaven in 2010 ten opzichte van de ontwerpbegroting voor 2010.
Meetbaarheid en prestatie-indicatoren
Kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren zijn – daar waar zinvol en haalbaar – naast en in de beschrijvende teksten opgenomen om de voortgang op de doelstellingen van het beleidsprogramma te laten zien. Daarbij is het belangrijk te vermelden dat het kenmerkend is voor de doelstellingen van het ministerie van Buitenlandse Zaken dat zij onderdeel zijn van een internationale context waarin veel spelers en factoren van invloed zijn op het uiteindelijk te bereiken doel. Dit geldt ook voor de hieraan gekoppelde effectindicatoren. Vaak is er sprake van een gezamenlijke inspanning waarbij het niet zinvol is om (een deel van) de resultaten aan Nederland, als leverancier van een klein deel van de input, toe te rekenen. Een goed voorbeeld daarvan is de voortgang van de Millennium Development Goals. Die wordt in internationaal verband gemeten op basis van internationale indicatoren (zie www.un.org/millenniumgoals).
Tussen de specifieke Nederlandse inzet van financiële en personele middelen en de door het ministerie van Buitenlandse Zaken beoogde effecten bestaat daarom vaak geen direct en volledig causaal verband. Wel kan in de meeste gevallen de plausibiliteit van die relatie worden aangetoond. Daarvoor is evaluatieonderzoek een belangrijk instrument.
Sinds 2006 is voor het opnemen van indicatoren in de beleidsartikelen een zogenaamde «comply or explain» regeling van kracht. Deze houdt in dat er kan worden afgeweken van de bepaling om het beleid met kwantitatieve indicatoren meetbaar te maken mits wordt uitgelegd waarom dit niet zinvol of relevant is. Zoals in de begroting al is aangegeven zijn de mogelijkheden voor (kwantitatieve) effectmeting van beleid voor de verschillende beleidsterreinen van het ministerie van Buitenlandse Zaken zeer beperkt. De werkelijkheid is vaak complex en het ingewikkelde krachtenspel bij het realiseren van beleidsdoelstellingen speelt een rol. Bruikbare gegevens zijn vaak moeilijk objectief meetbaar, niet beschikbaar en/of kunnen niet (tijdig) worden verzameld. Zoals vermeld in de begroting 2010 zijn alleen prestatie-indicatoren beschikbaar voor de effectiviteit van de hulp, kennisontwikkeling en consulaire dienstverlening (operationele doelstellingen 4.4, 5.2, 7.1 en 7.2). Deze indicatoren zijn opgenomen in het beleidsverslag per artikel (het eerste deel van dit jaarverslag), met uitzondering van de indicatoren voor de effectiviteit van de hulp (OD 4.4), aangezien die pas medio 2011 beschikbaar zijn. Voor de overige prestaties wordt het niet zinvol en haalbaar geacht om prestatie-indicatoren op te nemen gezien de aard van de werkzaamheden. Wel zijn onder OD 1.2 nog kengetallen opgenomen en onder OD 2.4 nog indicatoren, die allen een kwantitatief inzicht geven in de vooruitgang ten aanzien van doelen die Nederland onderschrijft en waar Nederland aan werkt, maar waar het niet op afgerekend kan of wil worden, vanwege de afhankelijkheid van andere landen.
Financiële verantwoording per artikel
Per beleidsartikel wordt ingegaan op de financiële verantwoording. Opmerkelijke verschillen tussen de begroting en de realisatie worden toegelicht evenals de belangrijkste wijzigingen in de slotwet. Hierbij is sprake van een financiële verantwoording op hoofdlijnen door mutaties toe te lichten die een afwijking van 10% of meer laten zien ten opzichte van de planning. Voor de uitgaven en ontvangsten wordt daarbij gekeken naar de afwijkingen op subartikelniveau en voor de verplichtingen naar afwijkingen op artikelniveau. Voor niet-beleidsartikel 11 worden mutaties voor de uitgaven toegelicht die een afwijking van 1% of meer kennen. Daarnaast worden nog die mutaties toegelicht die weliswaar een afwijking van minder dan 10% hebben, maar die wel politieke prioriteiten van de bewindspersonen betreffen. In de verantwoording over 2010 gaat het om de volgende prioriteiten: internationale rechtsorde (artikel 1.1), regionale stabiliteit (artikel 2.5), milieu en water (artikel 6.1) en consulaire dienstverlening (artikel 7.1). Aan het eind van elk artikel is een overzicht opgenomen met evaluatieonderzoek waarvan de afronding in 2010 geprogrammeerd stond. In het geval er niet aan is voldaan, wordt er een toelichting gegeven. De tabel wijkt af van het model, zoals is aangegeven in de Rijksbegrotingvoorschriften, om zo eenduidig mogelijk te zijn met het overzicht dat per beleidsartikel is opgenomen in de begroting. Meer gedetailleerde informatie over de evaluatieonderzoeken is te vinden in de zogenoemde BZ-evaluatieprogrammering (BZEP). Deze notitie is online te raadplegen op http://www.minbuza.nl/nl/Producten_en_Diensten/Evaluatie.Via deze website zijn ook de evaluatieonderzoeken zelf toegankelijk evenals, indien van toepassing, de betreffende beleidsreacties van de ministers.
Overige onderdelen van het jaarverslag
De acht beleidsartikelen worden gevolgd door drie niet-beleidsartikelen. De niet-beleidsartikelen zijn het verplichte artikel 9 (geheim), artikel 10 waarop de HGIS-mutaties worden verantwoord en artikel 11 waar de bedrijfsvoeringskosten op worden verantwoord.
Daarna volgen de bedrijfsvoeringsparagraaf en de jaarrekening met onder meer de verantwoordingsstaat van het agentschap Centrum tot Bevordering van de Import uit Ontwikkelingslanden (CBI). De bijlagen betreffen: 1) het sanctiebeleid en malversaties, 2) de toezichtrelatie op het zelfstandig bestuursorgaan: de Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO), 3) de externe inhuur, 4) de afkortingenlijst en 5) het trefwoordenregister.
Controleverklaring en auditrapport
In het kader van de wettelijke controletaak geeft de auditdienst van het ministerie jaarlijks een controleverklaring af bij het departementale jaarverslag.
Daarnaast heeft de auditdienst een wettelijk taak om de totstandkoming van de niet-financiële informatie evenals het gevoerde financieel- en materieel beheer en de daartoe bijgehouden administraties te onderzoeken. Over de belangrijkste bevindingen van deze onderzoeken – evenals van eventuele onderzoeken naar overige aspecten van de bedrijfsvoering – brengt de auditdienst verslag uit in het jaarlijkse samenvattende auditrapport. Deze bevindingen vallen niet onder de reikwijdte van de controleverklaring. Voor de uitkomsten van de audit wordt verwezen naar het auditrapport over 2010 van de auditdienst, dat behoort bij dit jaarverslag.
Tabel A – Afhechting kabinetsdoelen van het kabinet Balkenende IV
Onderstaande tabel geeft inzicht in de relatie tussen de kabinetsdoelstellingen van het kabinet Balkenende IV en de operationele doelstellingen op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken, de bijbehorende financiële middelen en de behaalde resultaten in 2010. Voor de goede orde wordt gemeld dat een aantal operationele doelstellingen van het ministerie van Buitenlandse Zaken bij verschillende kabinetsdoelstellingen voorkomt. De bedragen in deze tabel illustreren het financieel belang van een kabinetsdoel of -project. De begroting is ingericht op beleidsartikelen en niet op kabinetsdoelen. Deze bedragen zijn daarom indicatief en niet 1 op 1 uit de departementale administratie te herleiden. Het is in dit overzicht mogelijk dat een bedrag ten goede komt aan meerdere doelstellingen en dus meerdere keren wordt genoemd.
Omschrijving kabinetsdoelstelling | Beleidsartikel/ OD | Realisatie in 2010 (x EUR 1 000) | Behaalde resultaten in 2010 |
|---|---|---|---|
1. Een Europa met een stevig draagvlak onder de burgers dat zich richt op terreinen waar het meerwaarde levert en zich niet begeeft op terreinen waar lidstaten het beter zelf kunnen regelen. | 2.8 | 0 | In 2010 was er een stevig draagvlak voor het EU-lidmaatschap. Wel blijkt dat de steun voor EU-beleid vooral bestaat op terreinen als terrorismebestrijding, milieubescherming en immigratie en veel minder als het gaat om werkloosheidsbestrijding, onderwijs en pensioenen. |
3.1 | 6 022 099 | ||
3.2 | 8 887 | ||
3.3 | 195 228 | ||
3.4 | 3 752 | ||
totaal | 6 229 966 | ||
2. Een Europa dat zijn eigen criteria voor uitbreiding serieus neemt en strikt toepast. | 3.2 | 8 887 | De noodzaak ons bij de uitbreiding strikt aan onze eigen regels te houden wordt inmiddels door steeds meer lidstaten gevoeld. |
totaal | 8 887 | ||
3. Dichterbij brengen van een oplossing voor de conflicten in het Midden-Oosten. | 2.5 | 379 585 | • In VN-kader is Nederland krachtig in verweer gekomen tegen eenzijdige resoluties over het Midden-Oosten vredesproces (MOVP) die niet bevorderlijk zijn voor het vredesproces • In EU-verband heeft Nederland bijgedragen aan gebalanceerde Raadsconclusies over het MOVP, waarmee de Europese inzet in het vredesproces wordt vormgegeven • Door Nederlandse inzet is export mogelijk gemaakt van landbouwproducten uit Gaza, waarmee de economische ontwikkeling van de Palestijnse gebieden werd ondersteund • Nederland participeerde in de politietrainingsmissie EUPOL COPPS, waarmee werd bijgedragen aan de opbouw van de Palestijnse veiligheidssector |
2.6 | 266 312 | ||
2.7 | 170 560 | ||
totaal | 816 457 | ||
4. Een moderne krijgsmacht die wereldwijd maatwerk kan leveren in grotere en kleinere crisisbeheersingsoperaties en bij het opbouwen van veiligheidsorganisaties in landen die we daarin willen ondersteunen | 2.1 | 12 187 | • Nederland beëindigde zijn vierjarige rol als lead nation in Uruzgan en heeft veel geïnvesteerd in de overdracht om de geboekte resultaten zo goed mogelijk te bestendigen • Actieve en continue operationele bijdrage aan de anti-piraterijoperaties van de NAVO en de EU, waarmee Nederland een bijdrage leverde aan internationale piraterijbestrijding • Tijdens de NAVO-top in Lissabon werd het nieuwe Strategisch Concept aangenomen, dat goed in overeenstemming is met de Nederlandse inzet • Een succesvolle Toetsingssconferentie van het Non-Proliferatieverdrag (NPV), waaraan Nederland heeft bijgedragen door strategische samenwerking en ontwikkeling van ideeën met sleutellanden |
2.2 | 500 | ||
2.3 | 9 575 | ||
2.4 | 0 | ||
2.5 | 379 585 | ||
totaal | 401 847 | ||
5. Samenhang en effectiviteit van het veiligheids- en ontwikkelingsbeleid vergroten. | 1.1 | 43 089 | • De geïntegreerde inzet van politieke, ontwikkelings- en veiligheidsinstrumenten werd verder ontwikkeld in het uitvoeren van projecten en activiteiten in fragiele gebieden als Soedan, Burundi, Congo, Palestijnse Gebieden, de Balkan en Afghanistan • Om de implementatie van VNVR-resolutie 1 325, over de rol van vrouwen bij conflictpreventie en conflictbeheersing, te bevorderen organiseerde Nederland een internationaal seminar dat resulteerde in concrete samenwerking met Spanje ten aanzien van opleiding van deelnemers aan vredesmissies. |
2.4 | 0 | ||
2.5 | 379 585 | ||
2.7 | 170 560 | ||
4.4 | 16 730 | ||
totaal | 609 964 | ||
6. Duurzame economische ontwikkeling bevorderen en armoedebestrijding met kracht voortzetten en uitwerken in het project De Millennium Ontwikkelingsdoelen Dichterbij. | 2.7 | 170 560 | • Veiligheid en Ontwikkeling: Nederland heeft de 3D-benadering (Defense, Diplomacy en Development) verder uitgevoerd. • Groei en verdeling: Het aangaan van publiekprivate partnerschappen is gestimuleerd en heeft een plaats gekregen binnen het Nederlandse OS-beleid. • Gender en SRGR: Nederland heeft met succes het MDG3-fonds en het NAP1325 gelanceerd. Daarnaast heeft Nederland een voortrekkersrol gespeeld bij het aankaarten in internationaal verband van (gevoelige) srgr-onderwerpen zoals het gebruik van voorbehoedsmiddelen en veilige abortus. • Duurzaamheid, klimaat en energie: De inzet van Nederland op de toppen van Kopenhagen en Cancun heeft niet op alle punten geleid tot uitvoering van de ambitieuze Nederlandse agenda. Duurzaamheid, klimaat en energie is echter wel, mede door de Nederlandse inzet, hoog op de internationale agenda blijven staan. |
3.3 | 195 228 | ||
4.1 | 216 993 | ||
4.2 | 372 354 | ||
4.3 | 395 542 | ||
4.4 | 16 730 | ||
5.1 | 309 653 | ||
5.2 | 168 272 | ||
5.3 | 40 151 | ||
5.4 | 271 182 | ||
5.5 | 156 639 | ||
5.6 | 602 125 | ||
6.1 | 234 539 | ||
6.2 | 112 891 | ||
totaal | 3 262 859 | ||
7. Een evenwichtige en uitgesproken inzet voor mensenrechten overal ter wereld | 1.1 | 43 089 | • Het mensenrechtenwerk van ambassades werd versterkt door, onder andere, de verstrekking van een handboek dat hen helpt bij het bijdragen aan de opbouw van mensenrechten-protectiesystemen, extra middelen uit het Mensenrechtenfonds en enkele pilot-projecten op gebied van vrijheid van godsdienst en maatschappelijk verantwoord ondernemen • Door Nederlandse inspanningen werden Raadsconclusies over kinderarbeid aangenomen, met maatregelen ter bestrijding van kinderarbeid. Met dit pakket zal de EU een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de uitbanning van de ergste vormen van kinderarbeid voor 2016 • In VN-verband is bijgedragen aan alle 48 Universal Periodic Review (UPR)-examens die in 2010 plaatsvonden • Het optioneel protocol bij het VN-anti-martelingverdrag werd geratificeerd • Details staan in de mensenrechtenrapportage 2010 |
1.2 | 51 918 | ||
1.3 | 14 074 | ||
3.5 | 9 669 | ||
totaal | 118 750 | ||
8. Actief bijdragen aan het tot stand komen van nieuwe ambitieuze internationale klimaatdoelstellingen voor na 2012 | 2.9 | 16 091 | Nederland heeft actief bijgedragen aan de onderhandelingen in Cancun die hebben geresulteerd in een serie besluiten met nieuwe, mondiale klimaatafspraken: twee besluiten betreffen de emissiedoelstellingen van ontwikkelde landen die Partij zijn bij het Kyoto-protocol, het derde besluit is vastgesteld onder het VN-klimaatverdrag (UNFCCC) en bevat zeven hoofdstukken over mitigatie, financiering, adaptatie, ontbossing en technologie. |
6.1 | 234 539 | ||
6.2 | 112 891 | ||
totaal | 363 521 | ||
9. Betere dienstverlening aan Nederlandse burgers en bedrijven in het buitenland. | 4.5 | 6 064 | • De consulaire dienstverlening is verbeterd en geprofessionaliseerd door de invoering van het management systeem consulair maatschappelijke dossiers (Kompas), door de opbouw van een consulair dienstencentrum op het ministerie van Buitenlandse Zaken en door verdere harmonisering en samenwerking met Schengenpartners in het kader van de visumcode. • De eind 2010 ingezette fusie tussen de ministeries van EZ en LNV zal binnen het postennet leiden tot verder geïntegreerde inzet van economische- en landbouwafdelingen. Het aantal Netherlands Business Support Offices (NBSO) in het buitenland is in 2010 verder gegroeid. Het gebruik van het klantbeheerssysteem Trade Connect werd actief gestimuleerd op de posten in twintig prioritaire landen voor economische dienstverlening. |
7.1 | 19 522 | ||
7.2 | 6 323 | ||
totaal | 31 909 | ||
10. Betere dienstverlening aan internationale organisaties en buitenlandse bedrijven die zich in Nederland vestigen | 1.3 | 14 074 | • Vestiging van het European Air Transport Command en toewijzing van het Restmechanisme voor het Joegoslavië-tribunaal en het Rwandatribunaal (deels) aan Nederland tonen het aantrekkelijk vestigingsklimaat aan. Voortdurende aandacht voor gastheerschap voor de bestaande internationale organisaties; concrete stappen gezet voor de (her)huisvesting van diverse organisaties (Speciaal Tribunaal voor Libanon, Europol, Internationaal Strafhof, Eurojust). • In totaal werden 155 buitenlandse investeringsprojecten naar Nederland gehaald, met een totale investeringswaarde van EUR 956 miljoen en op termijn 3 021 nieuwe directe banen. Bij zes buitenlandse projecten (772 banen), werd een vestiging in Nederland behouden. |
8.4 | 59 | ||
totaal | 14 133 |
Tabel B- MDG’s en de operationele doelstellingen
De MDGs staan centraal in het project «De Millennium Ontwikkelingsdoelen Dichterbij» en in kabinetsdoelstelling 6 van het kabinet Balkenende IV (Duurzame economische ontwikkeling bevorderen en armoedebestrijding met kracht voortzetten en uitwerken in het project «De Millennium Ontwikkelingsdoelen dichterbij»). Onderstaande tabel geeft aan waar de MDGs aan de orde komen in de diverse beleidsartikelen. Daarbij dient te worden opgemerkt dat de MDGs onderling sterk zijn verbonden. Onderstaande tabel doet daar, als schematisch overzicht, geen recht aan. Zo heeft de Nederlandse inzet op bijvoorbeeld onderwijs (MDG 2) en gezondheidszorg (MDG 4 t/m 6) ook invloed op het behalen van MDG 1 (extreme armoede en honger uitbannen).
1. De armoede halveren en minder mensen honger
2. Elk kind naar school
3. Mannen en vrouwen gelijkwaardig
4. Minder kindersterfte
5. Verbetering van de gezondheid van moeders
6. Bestrijding van HIV/aids, malaria en andere dodelijke ziektes
7. Bescherming van het milieu, iedereen schoon drinkwater en minder mensen in sloppenwijken
8. Globaal partnerschap voor ontwikkeling: toegang tot betaalbare medicijnen, een eerlijk handelssysteem, minder schulden voor ontwikkelingslanden