Financieel beheer

In 2015 zijn verbeterplannen opgesteld gericht op de aandachtspunten van de ADR (waaronder voorschotbeheer en enkele omvangrijke administratieve boekingsfouten) en de door de Algemene Rekenkamer gesignaleerde onvolkomenheden in de bedrijfsvoering (waaronder de controlfunctie). De voortgang is in kwartaalrapportages systematisch gevolgd. Daarnaast vindt er standaard per kwartaal controle plaats op de financiële administratie.

Hieronder wordt de voortgang op de belangrijkste aandachtpunten in het financieel- en materieel beheer die de Algemene Rekenkamer over 2014 heeft gesignaleerd.

Verbetering voorschotbeheer

Omdat in 2014 nog niet alle voorschotten tijdig en juist in de administratie waren verwerkt, is in 2015 maandelijks gecontroleerd op de juistheid van de geboekte voorschotten. Tevens is er een inhaalslag gemaakt met de afrekening van oude voorschotten. Dit heeft er toe geleid dat eind 2015 de voorschotadministratie, op enkele voorschotten na, op orde was. Halverwege 2015 is het standenregister geïntroduceerd om controle uit te voeren op het voorschotbeheer. Dit heeft in 2015 gewerkt. In de correctieperiode is echter een correctie onterecht uitgevoerd. Deze is niet gecontroleerd met behulp van het standenregister en de aanwezige richtlijnen. Hierdoor is het voorschot voor de Raad voor de Rechtsbijstand € 446 mln. onterecht in 2015 afgeboekt in plaats van in 2016. Deze fout is niet van invloed op het jaar 2015 opdat deze alsnog in de tweede correctieperiode is gecorrigeerd. Voor 2016 zal de werkwijze worden aangepast.

Controlfunctie

Zoals in de inleiding is toegelicht, is in 2015 een aantal maatregelen getroffen om het financieel beheer verder te versterken.

In 2015 is de visie op de controlfunctie opgesteld inclusief maatregelen. Dit heeft plaatsgevonden als vervolg op het onderzoek dat in 2014 is uitgevoerd naar de controlfunctie, mede naar aanleiding van het advies van de Algemene Rekenkamer. De uitwerking en implementatie van deze maatregelen wordt gecombineerd met de aanpassing van de controlstructuur naar een tweelaagsmodel.

Tezamen met het programma «Verbeteren financiële beheersing begrotings(uitvoering) en intern toezicht» hebben deze structuur-, uitvoerings- en toezichtsmaatregelen tot doel een betrouwbaar financieel beheer te borgen. Deze maatregelen worden noodzakelijk geacht om op concernniveau adequate afwegingen te kunnen maken en sturen op de begroting(suitvoering).

Subsidie- en bijdragebeheer

De Algemene Rekenkamer constateerde dat in 2014 het beheer van subsidies en bijdragen nog niet op orde was. De AR, en ADR, was met name van mening dat door het niet altijd aanwezig zijn van actuele risicoanalyses er onvoldoende beeld is of de risico’s van misbruik en oneigenlijk gebruik voldoende zijn afgedekt, d.w.z. er onvoldoende zekerheid is dat subsidies en bijdragen rechtmatig en doelmatig worden besteed. Bij de Kamerbehandeling van het VenJ-jaarverslag is de motie Kooiman (TK 34 200 VI, nr. 11) aangenomen waarin de Minister is verzocht direct te starten met het opstellen van actuele risicoanalyses binnen het subsidie- en bijdragenbeheer en het controle-, review- en sanctiebeleid daarop aan te passen. In 2015 is als volgt uitvoering gegeven aan deze motie.

– Subsidiebeheer

• • Controles en aanvullende acties op de volledigheid van subsidiedossiers in het centrale documentatiesysteem, waaronder op de aanwezigheid van risicoanalyses. Dit m.b.t. subsidies die na juni 2015 (moment van toezegging) zijn toegekend;

• • Invulling van het reviewbeleid;

• • De organisatie van bijeenkomsten over het onderkennen van risico’s bij subsidies.

Eind 2015 was in een groot deel van de betreffende dossiers risicoanalyse aanwezig, waarmee het instrumentarium op orde is gebracht. In de uitvoering van het subsidiebeheer dient versterking van de aandacht voor de toepassing van het instrumentarium plaats te vinden.

– Bijdragebeheer

In 2015 is het instrument «risicoanalyse voor bijdrage-ontvangende organisaties» opgesteld. Eind 2015 hebben de meeste organisaties hun analyse uitgevoerd. Alle ontvangen risicoanalyses zijn beoordeeld door DFEZ. De ADR heeft voor een aantal van de ontvangen risicoanalyses ook een beoordeling uitgevoerd. Het commentaar van DFEZ en ADR is ter verwerking in de risicoanalyse gestuurd aan het desbetreffende DG. Voor de sui generis organisaties (rechtspraak en politie) is de facto nog geen volledige analyse beschikbaar.

Informatiebeveiliging

Op een groot aantal terreinen is in het jaar 2015 voortgang geboekt op het gebied van de informatiebeveiliging. De samenwerking tussen de CISO's (Chief Information Security Officer) en de Beveiligingsambtenaar is geïntensiveerd.

VenJ hanteert het uitgangspunt van risicomanagement door centraal de beveiliging te monitoren van de informatiesystemen die de VenJ onderdelen als «kritiek» hebben gelabeld. Begin 2015 beschikte ongeveer 74% van alle kritieke systemen (per ultimo 2015: 81 kritieke systemen) over een risicoanalyse in de vorm van een IRAM rapport dan wel een quick scan BIR. Sinds het 3e kwartaal 2015 is er steeds voor alle kritieke systemen een actuele risicoanalyse en een plan van aanpak beschikbaar.

Daarnaast zijn, op aanbeveling van de AR en ADR, realistische voortgangsafspraken gemaakt over de verbetering van de informatiebeveiliging, en zijn het toezichtkader en toezichtplan op de voortgang hiervan herzien.

Op basis van een pilot is de inzet van een Security Operations Center (SOC) voorbereid. Het SOC zal worden ingezet om cyberdreigingen sneller te detecteren en te mitigeren. In 2015 is de APT-module (Advanced Persistent Threat) operationeel gesteld in het VenJ netwerk.

Tot slot is ook de invoering van Meldplicht Datalekken voorbereid: er is materiaal ontwikkeld, zoals een addendum op de bewerkersovereenkomst en een geactualiseerde incidentenprocedure, en zijn er diverse voorlichtingssessies verzorgd over de Meldplicht Datalekken.

Personeelsbeheer

In 2015 heeft «Basis op Orde» het verbeterprogramma personeelsbeheer van VenJ zich verder doorontwikkeld. Daarbij zijn zowel stappen gemaakt in het invullen van de concernverantwoordelijkheid ten aanzien van het personeelsbeheer, waarmee de dienstonderdelen in staat worden gesteld een goed personeelsbeheer te voeren. Daarnaast is geïnvesteerd in de samenwerking met P-Direkt en in de integratie en samenwerking met de andere onderdelen van de bedrijfsvoering. De ADR heeft het verbeterprogramma Basis op Orde van VenJ in haar interimrapportage 2015 in dit kader gekwalificeerd als «Best practice» voor de rijksdienst.

De dienstonderdelen hebben op basis van aanwijzingen van het programma Basis op Orde en bevindingen in de rapporten van de ADR verbeterplannen opgesteld en uitgevoerd. Echter, verdere verbetering is nodig en om ook blijvend resultaten te behalen blijft aandacht en verantwoordelijkheid voor het personeelsbeheer in de lijnorganisatie van VenJ wel een succesbepalende randvoorwaarde. Ten einde structureel een goed personeelsbeheer te realiseren zullen in 2016 de uitvoeringsorganisaties daarom aangesproken en ondersteund blijven worden.

In samenwerking met P-Direkt zijn verschillende processen in het systeem P-Direkt geoptimaliseerd en is een controle programma over de gehele Personeelsbeheerketen van VenJ ingericht. De eerste ervaringen met de gewijzigde processen zijn positief, al hebben zich ook enkele opstartproblemen voorgedaan. Deze zijn inmiddels onder controle.

Ten aanzien van de Wet normering topinkomens (WNT) kan worden opgemerkt dat de complexiteit van deze wet en het feit dat de wet nog steeds in ontwikkeling is, maakt dat de uitvoering van de wet binnen VenJ bijzonder arbeidsintensief en om specialistische juridische en salaris-technische kennis vraagt. Om in de benodigde specialistische kennis te voorzien is binnen het ministerie een centraal kennis- en adviespunt ingericht. Dit kennis- en adviespunt verzorgt ook de jaarlijkse verantwoording inzake de uitvoering van de WNT binnen VenJ. Over 2015 kan worden gemeld dat er binnen het ministerie bij de topfunctionarissen één verklaarbare overschrijding te melden is. Voor de niet-topfunctionarissen is in 4 gevallen een overschrijding geconstateerd (zie hoofdstuk 12 in dit jaarverslag).

Inkoopbeheer

Totaalbeeld onrechtmatige inkoop

De VenJ-organisatie heeft ook in 2015 belangrijke stappen gezet in de ontwikkeling van het inkoopbeheer. Het proces van verbetering vraagt echter veel van de organisaties, mede door de druk van nieuwe regelgeving en de discussies over de interpretatie hiervan.

Gedurende het jaar is voor een totaal aan € 30,9 miljoen aan onrechtmatigheden vastgesteld. Ten opzichte van 2014 (€ 39,0miljoen) is dit een duidelijke verbetering maar verdere verbetering is mogelijk en blijft aandacht en lijnsturing vragen.

Bestuursdepartement

Bij het bestuursdepartement werd in totaal voor een bedrag van € 4,1 miljoen aan onrechtmatigheden geconstateerd. Dit is vergelijkbaar met 2014: € 3,9 miljoen. Hoewel uit de getallen dus nog geen verbetering blijkt, zijn de waarborgen in het proces (zoals spendanalyse, prestatieverklaringen en werkinstructies) gedurende het jaar wel duidelijk verbeterd. Daarnaast is als gevolg van interpretatieverschillen bij de aanbestedingswet € 13,7 miljoen bij bestuursdepartement en € 0, 513 miljoen bij JustID aan inkoopuitgaven door de ADR als onzeker aangemerkt. Verderop in deze paragraaf wordt deze rijksbrede problematiek nader toegelicht. De onzekere inkoopuitgaven hebben geleid tot een overschrijding van de tolerantiegrenzen op artikel 91 (Apparaatskosten).

Raad voor de Kinderbescherming

In 2014 kwalificeerde de ADR het inkoopbeheer van de Raad voor de Kinderbescherming als zorgelijk. De Raad is daarom een project gestart, waarmee in 2015 een aantal substantiële verbeteringen is doorgevoerd. De aanscherping van de interne beheersing heeft er voor gezorgd dat de Raad zelf meer onrechtmatigheden op het spoor is gekomen, in totaal € 4,5 miljoen. Hoewel dit een stijging is ten opzichte van 2014, is de verwachting dat het bedrag aan onrechtmatigheden door de genomen maatregelen in 2016 aanmerkelijk zal dalen.

Daarnaast is als gevolg van interpretatieverschillen bij de aanbestedingswet € 17,4 miljoen aan inkoopuitgaven door de ADR als onzeker aangemerkt. Verderop in deze paragraaf wordt deze rijksbrede problematiek nader toegelicht. De onzekere inkoopuitgaven hebben geleid tot een overschrijding van de tolerantiegrenzen op artikel 35 (Jeugd).

DJI

De DJI heeft in 2015 met het verbeterplan Inkoopbeheer maatregelen getroffen om het inkoopbeheer te verbeteren:

• • Actief toezicht op de naleving van de inkoopprocedures;

• • Proactief beheer van het contractenregister;

• • Bestaande overeenkomsten zijn gecontroleerd;

• • Inrichting van een centraal loket voor alle inhuur van personeel.

De maatregelen hebben bijgedragen aan een duidelijke daling van de inkooponrechtmatigheden in 2015 (€ 16,8 miljoen) ten opzichte van 2014 (€ 28,2 miljoen), en zullen, evenals het uitvoeren van materiële controles door DJI, ook in 2016 nodig blijven om verdere afname van de onrechtmatigheden te bewerkstelligen. De inkooponrechtmatigheden bij DJI dragen bij aan de lichte overschrijding van de tolerantiegrens bij de Samenvattende staat van baten en lasten van de agentschappen.

De bekostiging van de forensische zorg (DBBC’s en ZZP’s) brengt, gegeven de inrichting van het stelsel, onzekerheid met zich mee. Het geheel aan beheersmaatregelen, dat in overleg met de ADR is afgesproken, draagt bij aan het beperken van deze onzekerheid. Een beheersmaatregel is een controleprotocol dat op specifieke punten duidelijkheid biedt aan de controlerend accountants waarmee de onzekerheid over de juistheid van de kosten kan worden teruggedrongen.

Onzekerheid inkoopuitgaven door interpretatie aanbestedingswet m.b.t. motivering leverancierskeuze

Artikel 1.4 van de Aanbestedingswet (AW) stelt dat aanbestedende diensten bij meervoudig en enkelvoudig onderhandse aanbestedingen (onder de Europese drempel) de ondernemers die zij uitnodigen op basis van objectieve criteria kiezen. Bovendien moeten zij op verzoek van een ondernemer de motivering van die keuze verstrekken. Voor het verantwoordingsjaar 2015 bestond onduidelijkheid over de vraag of en zo ja welke documentatievereisten werden gesteld aan deze keuze. Voor het verantwoordingsjaar 2015 heeft de Algemene Rekenkamer aangekondigd dat in afwachting van nadere kaders voor het controlejaar 2015 de motivering van de objectieve leverancierskeuze voor alle inkopen tussen de nul en € 33.000,– niet in het rechtmatigheidsoordeel wordt betrokken. Bevindingen op dit punt bij inkopen boven deze grens kunnen leiden tot onzekerheden in de inkoopstroom. Voor 2016 en volgende jaren wordt een nader kader opgesteld dat kan rekenen op draagvlak bij alle betrokken partijen (regelgevers, kaderstellers, uitvoerders en controleurs). Bij VenJ leidt deze problematiek tot een overschrijding van de tolerantiegrenzen op de artikelen 35. (Jeugd) en 91 (Apparaat Kerndepartement).

Signaleren en aanpakken van M&O/frauderisico’s

– Rijksbrede aanpak van fraude

In een brief aan de Kamer zijn de belangrijkste resultaten in 2015 belicht van de in 2013 ingezette rijksbrede aanpak van fraude en van een drietal specifieke beleidsterreinen van afzonderlijke departementen (financiën, zorg en onderwijs) alsook enkele actualiteiten112. Mede door het rijksbrede actieplan en de verstevigde coördinatie is een sterke impuls gegeven aan het sneller en via integrale samenwerking wegnemen van de gelegenheden om te frauderen met publieke middelen. Ook is er sprake van verbeterde detectie van fraude en meer daadkrachtig en slagkrachtig optreden tegen fraudeurs.

In 2015 is nader interdepartementaal onderzoek verricht naar het tegengaan van fraude met rijkssubsidies. Aanbevelingen met concrete maatregelen zijn voorgesteld om frauderisico's op dat terrein beter te voorkomen en het fraudebewustzijn te vergroten. Deze worden thans door alle departementen opgepakt.

Verder zijn in de rapportage de voortgang en resultaten weergegeven op alle overige lopende of inmiddels afgeronde projecten van de rijksbrede aanpak van fraude, waaronder de geïntensiveerde aanpak van faillissementsfraude, gefingeerde dienstbetrekkingen en identiteitsfraude alsook op het gebied van het integraal afpakken, de subjectgerichte aanpak en het terughalen en terugvorderen van gelden uit het buitenland.

Risico’s (financiële) integriteitsschendingen bij VenJ

Naar aanleiding van meldingen eind 2014 over mogelijk onrechtmatig handelen waarbij VenJ betrokken was, is de ADR verzocht onderzoek te doen naar de bekendheid binnen de VenJ-organisatie van de integriteitsregels voor het aannemen van geschenken en het ingaan op uitnodigingen. De aanbevelingen van de ADR zijn overgenomen. Daarnaast zijn in 2015 alle rollen, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken op het gebied van integriteitsbevordering en -zorg beschreven, verhelderd en bekrachtigd door SG en Bestuursraad. Verder is in 2015 een onafhankelijk meldpunt integriteit ingericht en is de functie van de centrale coördinator integriteit geformaliseerd.

VenJ kent met ontvangsten uit boeten, transacties, leges en uitgaven aan subsidies, bijdragen en inkopen en interne betalingen (personeel, declaraties, etc.) diverse fraudegevoelige terreinen. Deze zijn systematisch voorzien van personele maatregelen zoals kaders, richtlijnen, protocollen, controle en toezicht om misbruik tegen te gaan of zo snel mogelijk te kunnen ontdekken. Ook in de betreffende informatie verwerkende (financiële) systemen zijn technische maatregelen ingebouwd die misbruik moeten belemmeren. Wanneer desondanks blijkt dat eigen personeel fraude pleegt is dat kwalijk. Kwalijk vooral omdat vertrouwen is geschonden, maar het stimuleert ook om beter de bestaande maatregelen tegen het licht te houden. Zo hebben de incidenten in 2015 geleid tot aanscherping van protocollen voor melding van en rapportage over financiële integriteitsschendingen in 2016.

Ontwikkelingen naar aanleiding van Rijksbrede afspraken

Er zijn geen punten die vermelding behoeven.