Artikel 1. Gemeentefonds

A. Algemene beleidsdoelstelling

Via het gemeentefonds wordt bewerkstelligd dat de gemeenten middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee beleidsthema’s:

• 1. gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken;

• 2. een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Financiën – namens deze de Staatssecretaris van Financiën – hebben een regisserende en financierende rol ten aanzien van het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het gemeentefonds. Tevens zorgen zij voor een adequate uitbetaling en vaststelling van de algemene uitkering, de integratie-uitkeringen en decentralisatie-uitkeringen aan de verschillende gemeenten.

Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of gemeenten als collectiviteit andere prioriteiten zouden kunnen stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven maatschappelijke opgaven. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten. Naast de fondsbeheerders hebben hierbij ook de desbetreffende vakministers een rol.

In het regeerakkoord zijn op dit vlak ambitieuze beleidsvoornemens geformuleerd. Maatschappelijke opgaven spelen steeds vaker op meerdere schaalniveaus tegelijk en oplossingen liggen niet in het bereik van één overheidslaag. Een toenemend aantal maatschappelijke opgaven is alleen op te lossen wanneer gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk als één overheid samenwerken richting partners. Samenwerking vindt ook in toenemende mate plaats op regionaal niveau. Vrijwel overal in Nederland zijn regionale coalities van overheden en andere partijen op zoek naar passende governance arrangementen om aan te sluiten op hun regionale opgaven. In de uitvoering van overheidstaken spelen medeoverheden een steeds belangrijkere rol. Daarom heeft het kabinet extra geld beschikbaar gesteld aan gemeenten.

Voor de realisatie van de beschreven beleidsthema’s wordt een aantal instrumenten en activiteiten ingezet.

Beleidsthema 1: gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken.

A) Normeringssystematiek

De jaarlijkse ontwikkeling van de omvang van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt – naast taakmutaties – bepaald door de normeringssystematiek. De normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van het fonds gekoppeld is aan de ontwikkeling van de accres-relevante uitgaven van het Rijk (ARU), dit wordt ook wel aangeduid als het principe «samen de trap op, samen de trap af». De jaarlijkse toe- of afname van het gemeentefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven, wordt het accres genoemd. De normeringssystematiek is in werking sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Met ingang van 2018 is de basis van de normeringssystematiek verbreed. Naast de uitgaven onder het kader rijksbegroting worden nu ook de uitgaven onder de kaders zorg en sociale zekerheid meegenomen in de normeringssystematiek.

B) Artikel 2 Financiële-verhoudingswet

Er zijn jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het gemeentefonds kunnen leiden. Uitgangspunt hierbij is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dit artikel geeft aan dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door gemeenten, in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de gemeenten zijn. Tevens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de gemeenten kunnen worden opgevangen.

C) Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen

Het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW) zal twee keer per jaar plaats vinden, rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij kan agendapunten inbrengen. Zo nodig kunnen ook andere bewindspersonen dan de fondsbeheerders aan het overleg deelnemen. De uitkomst van de normeringsystematiek (vgl. A) kan – indien bekend – in het Bofv bestuurlijk worden gewogen.

D) Macronorm OZB

De OZB-opbrengst van gemeenten wordt op macroniveau gemaximeerd door jaarlijks een percentage vast te stellen waarmee de som van de OZB-opbrengsten van alle gemeenten mag groeien.

E) Artikel 12 gemeenten

Een indicator voor de financiële positie van gemeenten is het aantal gemeenten dat een beroep doet op artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Dat aantal is de laatste jaren beperkt gebleven, zoals onderstaande tabel laat zien. In de tabel is bovendien het totaalbedrag van de door die gemeenten ontvangen aanvullende uitkeringen opgenomen.

F) Monitoring nieuwe middelen sociaal domein

Het college van burgemeester en wethouders legt over de besteding van de middelen sociaal domein uitsluitend financiële verantwoording af aan de gemeenteraad. Het Rijk vraagt geen verantwoording over de rechtmatigheid van de besteding door gemeenten. Wel monitort het Rijk de uitvoering van de taken van het sociaal domein, om de systeemverantwoordelijkheid van vakministers en fondsbeheerders te kunnen borgen. Het Rijk ontvangt daartoe via het informatiesysteem Informatie voor derden (Iv3) per gemeente informatie over de uitgaven in het sociaal domein. Iv3 is geen verantwoordingsinformatie en op basis van Iv3 kan niet worden teruggevorderd.

Beleidsthema 2: een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

G) Verdeelmaatstaven

Het budget van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een systeem van verdeelmaatstaven. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor ontwikkeling en onderhoud van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem heeft als doel gemeenten in staat te stellen hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten.

Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld wordt nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Dit streven geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Als er gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar definitieve volumegegevens beschikbaar komen, leidt dit tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

H) Periodiek onderhoudsrapport

Voor de verdeling van de financiële middelen is het Periodiek onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog adequaat is. De verdeling is adequaat als deze nog voldoende aansluit bij de daadwerkelijke uitgaven zoals blijkt uit de gemeentelijke begrotingen. Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting.

C. Beleidsconclusies

Het gemeentefonds heeft in 2018 gefunctioneerd zoals beoogd; gemeenten hebben middelen toebedeeld gekregen om hun taken naar behoren uit te voeren. Om dat te bestendigen wordt het verdeelmodel regelmatig bekeken en, waar nodig, geactualiseerd. De verdeelmodellen van het gemeentefonds zijn de afgelopen jaren aangepast waardoor deze actueel zijn en zo veel mogelijk aansluiten op de kostenverschillen tussen gemeenten. Via het verdeelmodel zijn de middelen zodanig verdeeld dat gemeenten in staat waren hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenniveau te bieden tegen globaal gelijkwaardige lasten.

In het kader van de aangekondigde heroverweging financiële verhoudingen (TK 34 775-B, nr. 18) wordt onder meer de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds in zijn totaliteit tegen het licht gehouden.

Een goede indicator voor het naar behoren functioneren van het gemeentefonds is de gerealiseerde afname van het aantal artikel 12 gemeenten.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden de budgettaire gevolgen van beleid weergegeven.

E. Toelichting op de financiële instrumenten

Onderdeel verplichtingen

Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting zijn de verplichtingen met € 1.088,5 mln. opwaarts bijgesteld. Dit bedrag is het saldo van de mutaties die bij 1^e suppletoire (€ 855,9 mln.), 2^e suppletoire (€ 222,5 mln.) en in de slotwet (10,1 mln.) zijn aangebracht. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (TK 34 960-B, nr 2 en TK 35 095-B, nr 2) en in de slotwet.

Onderdeel uitgaven

Opdrachten

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 0,2 mln. lager uit dan in de ontwerpbegroting 2018 werd geraamd. Het gerealiseerde bedrag voor de kosten Financiële-verhoudingswet onder opdrachten komt hiermee op € 1,5 mln. Een toelichting is te vinden in de memorie van toelichting van 1^e suppletoire begroting (TK 34 960-B, nr 2) en in de slotwet.

Bijdragen aan ZBO’s/RWT’s

Kosten Waarderingskamer

Het gerealiseerde bedrag komt uit op € 0. Het beschikbare budget is bij 1^e suppletoire begroting overgeboekt naar de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Een toelichting is te vinden in de memorie van toelichting van de 1^e suppletoire begroting (TK 34 960-B, nr 2)

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 0,1 mln. hoger uit dan in de ontwerpbegroting 2018 werd geraamd, doordat een bijdrage is verstrekt die niet was begroot. Het gerealiseerde bedrag voor de kosten Financiële-verhoudingswet onder Bijdragen aan ZBO’s/RWT’s komt hiermee op € 0,1 mln.

Bijdragen aan medeoverheden

Algemene uitkering

Integratie-uitkeringen overig

Decentralisatie-uitkeringen

Integratie-uitkering sociaal domein

Onderdeel ontvangsten

Ontvangsten

Sinds de invoering van de Financiële-verhoudingswet zijn de uitgaven en de inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting van het gemeentefonds voor 2018 worden de ontvangsten met € 800,5 mln. verhoogd tot € 29.083,1 mln. Deze verhoging is de som van de mutaties die bij 1^e suppletoire (€ 877,3 mln.), 2^e suppletoire (€ 222,5 mln.) en in de slotwet (- € 299,3 mln.) zijn aangebracht.