De bedrijfsvoeringsparagraaf gaat in op de niet ordelijk en beheerst verlopen bedrijfsvoeringsprocessen van het ministerie van Financiën in 2020. Het betreft een uitzonderingsrapportage, wat inhoudt dat alleen majeure tekortkomingen in het financieel beheer, materieel beheer en de bedrijfsvoering worden genoemd.
Inleiding
Het ministerie van Financiën heeft een roerig jaar achter de rug. Het coronavirus en zijn ontwrichtende maatschappelijke effecten hebben een grote impact gehad op het functioneren van het ministerie als geheel. Door het thuiswerken werd het contact tussen de diverse organisatieonderdelen bemoeilijkt en voor de Belastingdienst heeft de coronacrisis veel invloed gehad op de wijze waarop taken konden worden uitgevoerd, met name op het gebied van het uitoefenen van toezicht, dwanginvordering en de hulp bij aangifte. Er is naar (digitale) oplossingen gezocht om de werkzaamheden en de dienstverlening aan burgers en bedrijven zo «normaal» mogelijk voort te zetten. Daarnaast heeft het kabinet een groot aantal crisismaatregelen getroffen, waarbij een substantieel aantal ook gevolgen had voor het ministerie en in het bijzonder de Belastingdienst, zoals de verlaging van de belasting- en invorderingsrente en uitstel van betaling. Tot slot is veel energie gaan zitten in het herstel van de fouten bij de kinderopvangtoeslag. De Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) is opgericht en de eerste gedupeerden zijn gecompenseerd.
Belastingdienst
Ondanks de coronacrisis hebben de reguliere processen bij de Belastingdienst het afgelopen jaar doorgang gevonden: aangiftes zijn ingediend, aanslagen zijn opgelegd, vragen aan de Belastingtelefoon zijn beantwoord, kantoortoetsen zijn uitgevoerd, het uitbetalingsproces is ongestoord doorgelopen en belastingplichtigen hebben aan hun belastingverplichtingen kunnen voldoen. In korte tijd is de Belastingdienst erin geslaagd om die processen, waarvoor geen fysiek contact of bezoek op locatie nodig was, grotendeels vanuit huis voort te zetten. Voor die zaken waarvoor dat wel nodig was, zijn voor zover mogelijk alternatieven gezocht, zoals digitaal overleg. Daarmee is de continuïteit van de belastingheffing en -inning verzekerd geweest. De compliance, zoals die tot uiting komt in de begrotingsindicatoren «tijdig aangifte», «juiste en volledige aangifte» en «tijdig betalen», is op peil gebleven. Ook de streefwaarden in de begroting voor de correctieopbrengsten zijn behaald. De gemiddelde bereikbaarheid van de Belastingtelefoon is in 2020 toegenomen van 84% naar 88% (de norm is 90%). De gemeten klanttevredenheid voldeed aan de in de begroting gestelde normen.
Dit neemt niet weg dat Belastingdienst al geruime tijd met een aantal hardnekkige problemen kampt die voornamelijk verband houden met het op orde krijgen van de sturing en beheersing van de organisatie. Zo is er sprake van tekortschietende managementinformatie, personele onderbezetting, overvraging van de ICT en nog onvoldoende ontwikkeling van het risicomanagement. Op deze onderdelen zijn verbeterprogramma’s gezet die gaandeweg resultaat leveren. In dit licht en vanwege de uiteenlopende takenpakketten en de span of control van het management op het niveau van de directeur-generaal, is besloten Douane en Toeslagen te ontvlechten van de Belastingdienst. Dit moet resulteren in een hogere kwaliteit van dienstverlening en maatwerk naar burgers en bedrijven. De Tweede Kamer is bij brief van 15 juli 202097 geïnformeerd over de aanpak van de vorming van de drie directoraten-generaal. Het ontvlechtingproces zal een aantal jaren in beslag nemen en vraagt om nauwe samenwerking tussen de drie directoraten-generaal en extra inspanningen om de bedrijfsvoering op voldoende niveau te houden. Over de problematiek bij de Belastingdienst als ook over de verbeteringen en samenhang tussen de plannen voor de toekomst, is de Tweede Kamer met de brief van 14 september 202098 uitgebreid geïnformeerd. In het vervolg op deze brief hebben de beide staatssecretarissen van Financiën op verzoek van de Kamer op 27 november 202099 een nadere duiding gegeven van de problemen. Als belangrijkste onderliggende problemen worden gezien dat burgers en ondernemers onvoldoende centraal zijn gezet in beleid en uitvoering, de Belastingdienst op onderdelen onvoldoende rechtstatelijk handelt, fiscale wet- en regelgeving steeds complexer is geworden, er grote uitstroom is geweest van ervaren en deskundige medewerkers, het ICT-landschap complex en veelal verouderd is en de Belastingdienst nog over onvoldoende sturingsmiddelen beschikt om als organisatie in control zijn.
Hersteloperatie Toeslagen
Om de hersteloperatie van de toeslagen vorm te geven, is een tijdelijk crisisorganisatie - UHT - ingericht. De inrichting en werking van UHT is medio 2020 doorgelicht door een externe partij, Boston Consultancy Group (BCG). De doorlichting van BCG bevestigt het beeld dat de goede opstart van de hersteloperatie meer tijd vraagt dan verwacht en dat de cruciale organisatorische randvoorwaarden nog onvoldoende zijn gerealiseerd, met name op de gebieden van personeel, processen, IT/IV en besturing. De daarop gerichte aanbevelingen uit de doorlichting zijn overgenomen. Op 8 februari 2021 is de tweede doorlichting100 - dit keer door Andersson Elffers Felix (AEF) - naar de Tweede Kamer gestuurd. Hieruit blijkt dat de aanbevelingen uit de eerste doorlichting grotendeels zijn opgevolgd. AEF doet een aantal aanvullende aanbevelingen, gericht op het beheersbaar maken van de werklast voor medewerkers en daarmee de belasting voor de burger. Op een aantal punten zoals de personele bezetting, de tijdige beschikbaarheid van specifieke historische informatie en de tijd die de organisatie krijgt om de uitvoering van de aanpassingen in de regelgeving vooraf goed te toetsen en te implementeren, is de organisatie kwetsbaar. De oprichting van UHT heeft impact op de bedrijfsvoering van de Belastingdienst, omdat voor de uitbetaling van compensatiebedragen gebruik gemaakt wordt van voorzieningen van de Belastingdienst.
Voor veel van de betrokken ouders is de kwalificatie «opzet/grove schuld» gesteld, waardoor deze ouders ten onrechte een persoonlijke betalingsregeling is geweigerd. Daarom is in de Wet hardheidsaanpassing Awir101 een aparte regeling opgenomen voor ouders die hierdoor gedupeerd zijn. In november 2020 werd door de Belastingdienst geconstateerd dat – in tegenstelling tot eerdere informatie aan de Tweede Kamer – deze kwalificatie ook is toegekend bij ouders die minder dan € 1.500 moeten terugbetalen. De Tweede Kamer is hierover door de staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane geïnformeerd bij brief van 27 november 2020.102 Er vindt een onderzoek plaats door de ADR naar de werkwijze rond de kwalificatie van opzet/grove schuld en de gevolgen die dit heeft gehad voor de terugvordering van toeslagen en de behandeling van verzoeken voor deelname aan minnelijke schuldsanering.
Fraude Signalering Voorziening (FSV), nationaliteit en projectcode 1043
Bij brief van 10 juli 2020103 hebben de staatssecretarissen van Financiën de Tweede Kamer geïnformeerd over het externe onderzoek naar de FSV. De bevindingen uit het onderzoek waren ernstig. Er is niet voldaan aan wettelijke vereisten - waaronder de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) - en noodzakelijke waarborgen rond risicoselectieprocessen en behandeling van (fraude)signalen bleken onvoldoende. Dit heeft potentieel gevolgen gehad voor burgers en bedrijven. Met name voor toeslagen leidde een vermelding in de FSV tot intensiever toezicht. Zo had een registratie in FSV gevolgen voor verzoeken tot deelname aan minnelijke schuldsanering van zowel toeslag- als belastingschulden. De Belastingdienst onderzoekt daarom hoeveel burgers - in de periode januari 2012 tot en met december 2019 - geen mogelijkheid voor deelname aan minnelijke schuldsanering hebben gekregen door een onterechte opzet/grove schuld-kwalificatie en/of FSV-registratie.
De Belastingdienst heeft in reactie hierop een aantal risicomodellen uitgezet. Deze worden pas weer in gebruik genomen nadat is aangetoond dat de modellen aan alle vereisten op het gebied van zorgvuldige gegevensverwerking voldoen. De Belastingdienst onderzoekt of de vereisten uit de AVG, Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) en de Archiefwet bij de betrokken applicaties op een juiste wijze zijn ontworpen en geïmplementeerd.
De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft in juli 2020 onderzoek gedaan naar het gebruik van nationaliteit bij Toeslagen. De AP heeft van drie typen verwerkingen aangegeven dat deze onrechtmatig zijn. Twee typen verwerkingen zijn eveneens discriminerend en daarmee onbehoorlijk. Daarnaast is de AP in maart 2020 gestart met een onderzoek naar het gebruik van de FSV. Dat onderzoek loopt nog.
In het najaar is een omvangrijk project - genaamd «Herstellen, Verbeteren en Borgen» (HVB) - van start gegaan om alle processen rond risicoselectie en signalen van mogelijke fraude aan te pakken. Het plan van aanpak is bij brief van 13 oktober 2020104 naar de Kamer gestuurd. De staatssecretarissen van Financiën hebben de Tweede Kamer bij brief van 27 januari 2021105 uitgebreid geïnformeerd over de stand van zaken van het project HVB.