6.2.1 M&O
De Belastingdienst bevordert naleving van wet- en regelgeving (compliance) door passende dienstverlening te leveren, massale processen juist en tijdig uit te voeren, adequaat toezicht uit te oefenen en waar nodig naleving bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen. Uitvoering en toezicht zijn gebaat bij eenvoudige, solide en fraudebestendige wetgeving. Met uitvoeringstoetsen wordt vooraf inzicht gegeven in de gevolgen voor de uitvoering van voorstellen voor nieuwe wet- en regelgeving.
Belastingheffing en toeslagen zijn gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O), omdat de hoogte van de heffing en de verplichting tot betalen afhankelijk zijn van gegevens die belastingplichtigen en toeslaggerechtigden zelf verstrekken. Dit kan van invloed zijn op de volledigheid van de belastingontvangsten en de juiste (voorlopige) toekenning van toeslagen. Het tegengaan van M&O bij de uitvoering van wet- en regelgeving is daarom een geïntegreerd onderdeel van het handhavingsbeleid. Het toezicht door de Belastingdienst wordt uitgevoerd gegeven de beschikbaar gestelde personele en financiële middelen. Verder zijn er maatschappelijke begrenzingen door wettelijke bepalingen, zoals de privacywetgeving, die controlemogelijkheden beperken of verhinderen. Dit betekent dat ook bij een toereikend M&O-beleid sprake blijft van een inherente onzekerheid over de volledigheid van de ontvangsten en de juistheid van de (toeslag)uitgaven. Deze onzekerheid is niet nader kwantificeerbaar.
Belastingdienst
In 2020 zijn zowel externe als interne factoren van invloed geweest op de opzet en uitvoering van de uitvoerings- en toezichtstrategie. Dit betrof in de eerste plaats de gevolgen van de coronacrisis. Daarnaast is een aantal selectiemodules stopgezet naar aanleiding van de ontstane ophef over het gebruik van de FSV en andere applicaties in het risicoselectieproces. Ook speelden bij verschillende directies capaciteitsproblemen. Gedurende de coronaperiode heeft de Belastingdienst dan ook een aantal toezichtactiviteiten ingeperkt dan wel opgeschort.
De directies Midden- en Kleinbedrijf (MKB) en Grote Ondernemingen (GO) hebben de buitenactiviteiten - zoals het afleggen van bedrijfsbezoeken en het uitvoeren van boekenonderzoeken op locatie - vanaf eind maart 2020 opgeschort, met uitzondering van specifieke gevallen zoals vrees voor verduistering. In de zomer zijn de buitenwerkzaamheden hervat tot het moment dat de tweede coronagolf wederom restricties noodzakelijk maakte. De bruto correctieopbrengsten van de boekenonderzoeken bij het MKB zijn wel behoorlijk op peil gebleven (€ 678 mln., dat is 92% van de streefwaarde). De kantoortoetsen hebben normaal doorgang gevonden. De correctieopbrengsten van kantoortoetsen op de inkomensheffing (IH) en vennootschapsbelasting (Vpb) voor Particulieren, GO en MKB lagen in lijn met vorig jaar. De bedrijfsgesprekken en bedrijfsbezoeken hebben zo veel mogelijk digitaal en op afstand plaatsgevonden. De directie GO heeft een nieuw instrument (Corona Impact Tool) voor grote ondernemingen ontwikkeld om het klantbeeld te verrijken met informatie over de gevolgen van de coronacrisis op de bedrijfsvoering van deze ondernemingen. Daardoor is GO beter in staat geweest de inzet van toezichtinstrumenten te differentiëren en maatwerk te leveren, gericht op dienstverlening en passend voor de individuele onderneming.
Sinds maart 2020 is de dwanginvordering van belastingen grotendeels stopgezet: de inzet van deurwaarders, overheidsvordering, loonvordering en vordering onder de bank liggen stil. Door een verminderd klantcontact en klantbeeld is er sprake van risico’s bij de invordering. Schulden lopen op en worden ouder, zonder dat hier actie op volgt. De mogelijkheid voor uitstel van betaling van belastingschulden versterkt dit. Op termijn zal dit naar verwachting tot meer oninbare vorderingen leiden. In de praktijk zijn er verschillende regimes ontstaan voor het uitstelbeleid van betalingen (met betrekking tot pre-coronaschulden, coronaschulden en post-coronaschulden). Onderzocht wordt of deze regimes kunnen worden gestroomlijnd om naar de ondernemers toe een soepele afwikkeling van het uitstel te bewerkstelligen.
Ook de opsporingswerkzaamheden van de FIOD zijn beïnvloed door de coronabeperkingen. Met name de doorlooptijden van de opsporingsonderzoeken zijn toegenomen en de afwerking van een aantal onderzoeken is noodgedwongen naar 2021 doorgeschoven. De rechtbanken hebben als gevolg van de coronacrisis enkele maanden de deuren moeten sluiten, waardoor minder zittingscapaciteit beschikbaar was voor de FIOD-onderzoeken. Er komen vanuit de directies minder signalen en vermoedens van fraude naar boven. Daarentegen heeft de FIOD wel corona-gerelateerde fraudesignalen opgepakt. Dit heeft onder meer geleid tot strafrechtelijke onderzoeken naar oplichting met beschermingsmiddelen zoals mondkapjes, handel in vervalste gezondheidsverklaringen en misbruik van steunmaatregelen. Door zowel de toename van het risico op fraude als de fysieke belemmeringen vanwege corona ontstaat druk op de taakuitvoering van de FIOD. Daarnaast is een aandachtspunt of de opsporingstaak adequaat wordt ondersteund door IT-voorzieningen.
Bij Particulieren is het aantal behandelde IH-aangiften (kantoortoetsen) achtergebleven bij de planning. Dit wordt veroorzaakt doordat het afhandelen van bezwaren en het proces van de schenk- en erfbelasting prioriteit heeft gekregen boven het toezicht. Tevens zijn 50 medewerkers van de directie Particulieren ingezet bij het herstel van toeslagen.
Het M&O-beleid voor belastingen is in 2020 vanwege specifieke omstandigheden onmiskenbaar anders uitgevoerd dan tevoren gepland. Zo zou zonder de coronacrisis het buitentoezicht niet grotendeels zijn stopgezet en zouden er minder extra werkzaamheden hoeven te zijn gedaan die capaciteit aan andere processen heeft onttrokken. Het capaciteitstekort was groter dan voorzien, onder andere omdat de opleiding van nieuwe medewerkers door corona is vertraagd en daarmee hun inzetbaarheid. Ook het stopzetten van processen en applicaties in vervolg op de problemen met FSV was niet voorzien.
Afgezet tegen de prestatie-indicatoren voor belastingen in de begroting ontstaat het volgende beeld: aan de streefwaarden voor compliance is voldaan. De coronacrisis heeft ervoor gezorgd dat de normen van enkele prestatie-indicatoren voor toezicht niet helemaal konden worden behaald. De correctieopbrengsten zijn grosso modo op peil gebleven. De uitkomsten van deze prestatie-indicatoren vormen daarmee op zichzelf geen aanleiding om te veronderstellen dat er geen sprake zou zijn van een toereikend M&O-beleid voor belastingen.
Toeslagen
Als gevolg van onderbezetting en de benodigde inzet voor het onderzoek naar CAF124-zaken heeft de directie Toeslagen in de tweede helft van 2019 te maken gekregen met sterk oplopende werkvoorraden en doorlooptijden in het reguliere proces. Toeslagen heeft in 2020 voorrang gegeven aan processen met wettelijke termijnen (bezwaar, beroep, klachten) en de behandeling van vragen en signalen van burgers, waardoor het aantal beschikbare uren voor handmatig toezicht sterk af nam. Toeslagen heeft in 2020 een wervingsplan uitgevoerd om de personele capaciteit binnen de verschillende onderdelen van de organisatie op het juiste (formatie)niveau te krijgen. De verwachting is dat vanaf 2021 deze nieuwe capaciteit (stapsgewijs) inzetbaar wordt en daarmee ook meer capaciteit voor handmatig toezicht beschikbaar komt.
Douane
De Douane heeft in overleg met haar opdrachtgevers - de beleidsdepartementen - vanaf het moment van de eerste coronamaatregelen in maart 2020 de handhaving afgeschaald, met uitzondering van de fiscaliteit en de gezondheid en veiligheid van de samenleving, zoals de controles op verdovende middelen. Prioriteit is gegeven aan de continuering van de aangiftebehandeling en de dienstverlening om te voorkomen dat internationale goederenstromen stil komen te staan. Verder heeft de Douane protocollen voor veilig werken ontwikkeld. Op basis van deze protocollen is de handhaving in de loop van het jaar - waar mogelijk - stapsgewijs opgeschaald. De coronacrisis heeft geleid tot fluctuaties in omvang en aard van internationale goederen- en passagiersstromen. Een deel van de douaniers die op Schiphol passagierscontroles uitvoeren, hebben bij gebrek aan vluchten andere werkzaamheden verricht.
De Tweede Kamer is gedurende het jaar over voorgaande problematiek geïnformeerd door middel van de voortgangsrapportages Jaarplan 2020 Belastingdienst125, brieven over fiscale steunmaatregelen en op verschillende momenten specifiek over FSV door middel van Kamerbrieven over het programma HVB.
6.2.2 Grote lopende ICT-projecten
ICT-verbeterprogramma
De Belastingdienst staat voor de opgave om zijn primaire werkprocessen te moderniseren, nieuwe wetgeving van het parlement te verwerken en tegelijkertijd de continuïteit te borgen.
De ICT-uitvoeringsorganisatie van de Belastingdienst kent een groot en complex ICT-landschap. Dit landschap is op een aantal onderdelen verouderd en gefragmenteerd. Daardoor wordt veel tijd besteed aan onderhoud, waardoor er weinig ruimte is voor vernieuwing en nieuwe wet- en regelgeving.
In 2020 is het ICT-verbeterprogramma van start gegaan, een omvangrijk programma dat de doelmatigheid en effectiviteit van de ICT-uitvoeringsorganisatie en de sturing op de uitvoering van de ICT-projecten binnen de Belastingdienst beoogt te verbeteren. Het programma heeft twee hoofdlijnen. De eerste is verdere optimalisering van het ICT-portfolioproces. De tweede is de verbetering van de kwaliteit van de IV-uitvoeringsorganisatie.
Op advies van het Adviescollege ICT-toetsing is in 2020 gewerkt aan een verbeterde prioritering van de ICT-werkpakketten voor 2021 en 2022. In deze herijking is gekeken naar het terugdringen van de technische schuld, het verhogen van de wendbaarheid van het ICT-landschap, de afname van de beheerlast en het verbeteren van de continuïteit op de middellange termijn.
Hoewel de afbouw van de technische schuld volgens planning verloopt (de technische schuld is ultimo 2020 36% en was ultimo 2019 44%), zijn er niettemin ICT-systemen waar sprake is van een hoger dan gemiddelde technische schuld en waarbij de continuïteit een belangrijk risico is. Het belangrijkste voorbeeld is het omzetbelastingsysteem.
Omzetbelastingsysteem
Het huidige omzetbelastingsysteem - met in de kern het 40 jaar oude OB (Omzetbelasting)-systeem en daaraan gekoppeld tal van lokale applicaties en robuuste tijdelijke voorzieningen - speelt een centrale rol in de transactieverwerking van de binnengekomen aangiften en verzoeken. Ook wordt dit systeem gebruikt om een koppeling te maken met andere onderdelen van de Belastingdienst en met derden, zoals het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Daarnaast worden op basis van EU-afspraken btw-gegevens ten behoeve van toezicht uitgewisseld met andere EU-lidstaten. Er is sprake van een beperkt herstelvermogen en een hoog risico op instabiliteit van het OB-systeem en de daarmee samenhangende transactieverwerking en geldstroom. Elke (wets)wijziging die wordt gevraagd, is een extra continuïteitsrisico, omdat onduidelijk is hoe een wijziging de werking van het geheel beïnvloedt.
Door andere prioriteiten en de recente ontwikkeling rond e-commerce (zie hierna) loopt de gewenste nieuwbouw vertraging op.
Btw op grensoverschrijdende leveringen van goederen en diensten
In 2021 wijzigen de EU-btw-regels voor grensoverschrijdende online verkopen. De huidige btw-regeling Mini One Stop Shop (MOSS) om te voorkomen dat een ondernemer zich in elk EU-land moet registreren waar digitale diensten geleverd worden, gaat over in de voorziening die de regeling voor EU-btw-e-commerce moet ondersteunen. De EC heeft de invoeringsdatum van EU-btw-e-commerce bepaald op 1 juli 2021.
De Belastingdienst heeft de mogelijkheden onderzocht om via noodvoorzieningen de uitvoering van de nieuwe regels in Nederland met ingang van 1 juli 2021 mogelijk te maken. Dit zogenaamde «noodspoor» wordt ingezet, waarbij extra personeel nodig zal zijn om handmatig werk te verrichten. De ICT-ondersteuning is bij de uitvoering van deze processen de eerste jaren nog beperkt en naar verwachting begin 2023 op peil. Het noodspoor heeft beperkingen en kent risico’s en onzekerheden. De Belastingdienst kan de gebruikelijke dienstverlening naar bedrijven en een ordentelijke procesbeheersing niet garanderen en spant zich in om in overleg met het bedrijfsleven de risico's zoveel mogelijk te beperken.
Vernieuwingsprojecten
Op dit moment loopt bij de Belastingdienst een aantal grote ICT-projecten, waarover het ministerie van BZK rapporteert in het Rijks-ICT-dashboard. Voor 2020 geldt voor een viertal ICT-projecten van de Belastingdienst dat de planning is uitgelopen dan wel het budget is overschreden. Hierover wordt gerapporteerd in een separate brief aan de Tweede Kamer. Hieronder wordt een tweetal projecten nader toegelicht vanwege de mogelijke effecten op burgers en bedrijven.
Vervanging en uitfasering Enterprise Tax Management (ETM)-systeem
Sinds enkele jaren wordt gewerkt aan een meerjarig vernieuwingstraject met als doel de vervanging van de huidige drie grote inningssystemen (waaronder ETM) door een aantal kleinere applicaties. In de ETM-applicatie zijn nu de inningsvoorzieningen voor ongeveer 25 aangifte- en aanslagmiddelen opgenomen, zoals de schenk- en erfbelasting, overdrachtsbelasting en autobelastingen. De vervanging en uitfasering van ETM was voorzien voor eind 2021, maar is vertraagd, omdat de benodigde ICT-capaciteit groter bleek dan verwacht. De voorziene einddatum is 31 juli 2022.
Rationalisatie Motorrijtuigenbelasting (MRB)
De Belastingdienst wil het proces van heffing en inning van de MRB moderniseren om klaar te zijn voor toekomstige wetgeving. De aanvankelijk beoogde implementatie van de systemen bleek te ambitieus en was moeilijk beheersbaar. Daarom is besloten tot gefaseerde invoering, waarbij de planning is opgeschoven naar eind 2022 en ook het budget is bijgesteld. Dit heeft geen gevolgen voor burgers en bedrijven.
6.2.3 Audit Committee (AC)
Het AC is in 2020 vier keer bijeengekomen. Belangrijke thema’s waren onder andere het risicomanagement, de voortgang en aanpak van de onvolkomenheden en bevindingen die zijn voortgekomen uit de controle van de AR en ADR over 2019 en een aantal meer strategische onderwerpen (waaronder de ontvlechting van de Belastingdienst, Toeslagen en de Douane en de cultuur binnen de Belastingdienst). Daarnaast zijn de producten van de planning- en controlcyclus besproken (zoals de concernrapportages, de beleidsagenda, het beleidsverslag en de bedrijfsvoeringsparagraaf uit het jaarverslag). Ook het auditplan van de ADR met de vraaggestuurde onderzoeken en de planning van wettelijke controle van de ADR stonden op de agenda.
Met ingang van 1 oktober jl. maken twee nieuwe externe leden deel uit van het AC. Zij zijn gespecialiseerd in ICT en gedrag/cultuur. Laatstgenoemd onderwerp is een nieuwe specialisatie binnen het AC. Het aantal externe AC-leden is in totaal vier (was voorheen drie).
Eind 2020 is de werkwijze van het AC op een aantal punten herijkt, waaronder de introductie van themasessies. Zo was de themasessie in het AC van december jl. gericht op het toezicht van het ministerie van Financiën op De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM).