Inleiding: stappen gezet
Het jaar 2020 zal herinnerd worden als het jaar dat in het teken stond van COVID-19. De verwachting vooraf was dat 2020 onder meer in het teken zou staan van 75 jaar vrijheid. De viering die ons zou herinneren aan het belang van vrijheid ging niet door, maar desalniettemin voelden we het belang van vrijheid. Want door COVID-19 is duidelijk geworden hoe kwetsbaar de vrijheid kan zijn, ook zonder oorlogsdreiging. Defensie heeft in 2020 aangetoond dat het altijd klaarstaat. Onze mensen worden daarom dag en nacht getraind en ingezet. Om te beschermen wat ons dierbaar is. Het medisch personeel springt bij, militair personeel staat stand-by voor teststraten en vaccineren en onze planners helpen bij de patiëntenspreiding. Niet alleen in Nederland is bijstand geleverd aan civiele autoriteiten in verband met COVID-19, maar ook in het Caribisch deel van het Koninkrijk. Defensie liet zich opnieuw zien als onmisbare partner in de samenleving. Naast deze inzet is het reguliere werk van Defensie doorgegaan. Op dagelijkse basis staan onze mensen gereed voor bijvoorbeeld de Quick Reaction Alert (QRA), de Explosieven Opruimingsdienst (EOD) en beveiliging door de Koninklijke Marechaussee. In het buitenland zijn we onder andere actief voor de Enhanced Forward Presence (eFP) in Litouwen en in Irak en Afghanistan alwaar we met bondgenoten en partners de invloed van IS en andere extremisten tegengaan. COVID-19 heeft invloed gehad op het doorgaan van oefeningen, maar ook hierbij toont zich het improvisatievermogen van onze organisatie. Zo kon de oefening Zebra Sword in het buitenland niet doorgaan, maar is die in Nederland georganiseerd. Voor werving en opleidingen zijn aanpassingen gedaan zodat deze toch zo veel als mogelijk konden doorgaan. Naast alle positieve kanten van inzet, zien we soms ook de verdrietige kant van het werk, zoals het verlies van twee dierbare collega’s door een noodlottig ongeval met een NH-90 boordhelikopter boven de Caribische Zee.
Er zijn de afgelopen jaren belangrijke eerste stappen gezet na decennia van bezuinigingen. Er is gewerkt aan het herstel van vertrouwen door betere arbeidsvoorwaarden, meer aandacht voor fysieke en sociale veiligheid en door achterstallig onderhoud op het gebied van voorraden, vastgoed en IT stapsgewijs aan te pakken. De operationele gevechtsondersteuning en andere ondersteuning is versterkt, met als uiteindelijk doel dat de krijgsmacht beter kan oefenen en trainen, beter inzetbaar is en missies langer kan volhouden. Er is aanzienlijk geïnvesteerd in de modernisering van de krijgsmacht, onder andere met de meer dan honderd projecten van het investeringsprogramma uit de Defensienota. Het reservistenbestand is met ruim twintig procent gegroeid; reservisten worden ook veel vaker ingezet en dragen in belangrijke mate bij aan onze veiligheid. Het laat zien dat de samenleving zich betrokken voelt bij Defensie en wil bijdragen. Op het gebied van investeringen in het materieel zijn besluiten genomen over bijvoorbeeld de vervanging van de onderzeebootcapaciteit, van de M-fregatten, van de Fennek en van de gevechtsuitrusting. Dit heeft grote betekenis voor het inlopen van de achterstand in de slagkracht en inzetbaarheid van de krijgsmacht. Al deze belangrijke stappen zijn gezet met het vizier op de toekomst: Defensie herstelt niet terug naar de oude situatie, maar richt zich op modernisering en vernieuwing om zo de huidige en toekomstige dreigingen het hoofd te kunnen bieden.
Transparantie is hierbij voor Defensie van groot belang. De Defensievisie onderstreept dit nogmaals, allereerst door transparant aan te geven wat er nodig is voor de organisatie, maar ook door transparantie een inrichtingsprincipe te maken van de organisatie. In al het werk en de bedrijfsvoering van Defensie is hier aandacht voor. Zo zijn en in de jaarverslagen van Defensie de meldingen over bedrijfsveiligheid opgenomen. In 2021 worden de jaarverslagen van alle interne toezichthouders openbaar. Daarnaast is er al een nieuwe procedure afgesproken met de Tweede Kamer over hoe we informatie verstrekken wanneer er mogelijk burgerslachtoffers zijn te betreuren als gevolg van ons optreden. Transparantie geldt ook voor toekomstige opgaves voor de organisatie. Met het onder andere het Plan van Aanpak Energietransitie, inventarisaties op IT-gebied en het Strategisch Vastgoedplan (SVP) hebben we duidelijk gemaakt wat er nodig is voor de organisatie. Daarnaast draagt het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF) bij aan de voorspelbaarheid en toekomstbestendigheid van de Defensiebegroting. Defensie heeft met betrekking tot transparantie een speciale positie, omdat Defensie met informatie werkt die niet altijd openbaar mag worden. Maar Defensie streeft naar meer transparantie, omdat het publiek afleggen van verantwoording belangrijk is gezien de publieke taken.
De verbeteringen worden gezien door de organisatie en daarbuiten. Zowel de tevredenheid als de motivatie van medewerkers nam in 2020 toe ten opzichte van 2019. Daarnaast steeg de waardering van de samenleving voor de competenties van Defensie van een 6,1 in 2017 naar een 7,0 in 2020. De meest prangende problemen zijn aangepakt, maar zoals in het begin van deze kabinetsperiode is benoemd in de Defensienota, zijn de investeringen slechts een eerste stap. De gevolgen van decennia aan bezuinigingen kunnen niet in één kabinetsperiode worden afgewend. Met de huidige inrichting en staat van de defensieorganisatie is de organisatie echter niet adequaat toegerust voor toekomstige (en ook sommige huidige) dreigingen. Er zijn lange lijnen naar de toekomst nodig om te zorgen dat Defensie zijn grondwettelijke taak kan blijven uitvoeren. Op 15 oktober 2020 is de Defensievisie 2035 gepresenteerd, waarin de volgende stappen beschreven zijn. Defensie is met de Defensievisie transparanter dan ooit over wat nodig is voor de organisatie en wat het betekent een goede bondgenoot en partner te zijn, die verantwoordelijkheid neemt en ook rekent op steun van anderen als het erop aankomt. Als we alles zo goed mogelijk inrichten dan is er structureel € 13 miljard tot € 17 miljard extra nodig. Het is op dit moment duidelijk dat niet alles kan en niet alles tegelijk kan. Keuzes en fasering zijn dus noodzakelijk. Deze keuzes zijn aan een volgend kabinet.
Figuur 3 Groeipaden op basis van Defensievisie 2035
Iedere dag wordt ons Koninkrijk bedreigd, zichtbaar en onzichtbaar. Het is de taak van Defensie om het Koninkrijk te beschermen en om een bijdrage te leveren aan de bescherming van het bondgenootschappelijk grondgebied. Nederland is de 5e economie van de EU, maar staat onderaan lijst van defensie-uitgaven binnen de NAVO. Ook internationaal wordt dat gezien, en niet begrepen. De NAVO vraagt dan ook om stappen, teneinde tekortkomingen bij het invullen van de toegewezen capaciteitendoelstellingen te adresseren. De NAVO uit grote zorgen over toekomstige ontwikkeling van het Nederlandse defensiebudget (Kamerbrief 28676, nr. 347). Naast de NAVO is ook de EU van belang. Voor de veiligheid van Europa en daarmee voor het hele Koninkrijk. Gelet op de veranderende veiligheidssituatie is het noodzakelijk dat Europa meer verantwoordelijkheid kan nemen voor de eigen veiligheid. Europa moet zelfstandiger kunnen optreden wanneer de Europese belangen in het geding zijn. Daarmee versterken we ook de NAVO.
Volgende kabinetten zullen zich ook buigen over eventuele vervolgstappen. De Defensievisie 2035 ondersteunt bij het stellen van de beleidsprioriteiten in het spanningsveld tussen behoeften en budget. Langjarig politiek commitment is nodig om veranderingen bij Defensie te realiseren. En ondertussen gaan we met de visie als richtsnoer aan de slag in de laatste periode van dit kabinet – het is het nieuwe profiel van de defensieorganisatie. Defensie moet een slimme, technologisch hoogwaardige organisatie zijn met een groot vermogen om zich aan te passen aan situaties. Defensie moet kunnen handelen op basis van de beste informatie. Dat is nodig omdat wereldwijd fysieke en digitale dreigingen de komende jaren alleen maar toenemen en het grijze gebied tussen oorlog en vrede steeds groter wordt. Wat er van Defensie op basis van de grondwettelijke taak wordt gevraagd en welke middelen daarvoor beschikbaar zijn, moet weer in balans komen.
Afgelopen jaar was eens te meer te merken en te voelen dat veiligheid geen luxe is en zeker niet vanzelfsprekend. Nederland moet klaar zijn voor een onzekere toekomst, als voorwaarde voor vrijheid, welvaart en democratie.
Financiële ontwikkelingenCOVID-19 heeft in 2020 duidelijke operationele gevolgen gehad voor Defensie. Het is daarmee niet verassend dat de pandemie de financiële ontwikkelingen bij Defensie heeft beïnvloed. Defensie heeft bij de Najaarsnota incidenteel € 60 miljoen aan extra middelen gekregen. Deze middelen zijn gebruikt voor onder andere de inzet van de Zr.Ms. Karel Doorman, het Nationaal Crisis Centrum (NCC), compensatie voor lagere ontvangsten van zorgkosten en het aanschaffen van beschermingsmiddelen. Ondanks de beperkingen van COVID-19, gaat de taakuitvoering van Defensie onverminderd door. Het gevolg hiervan is dat de verschillende budgetten zoals geprognosticeerd, volgens plan gerealiseerd zijn. Ondanks COVID-19 was er een lichte over-realisatie in de exploitatie, net als vorige jaren. De onder-realisatie in de investeringen bleef, ondanks dat de markt onvoorspelbaarder werd, zeer beperkt. De afgelopen jaren stegen de geplande investeringsverplichtingen van Defensie significant, wat laat zien dat Defensie qua verwerving op stoom komt na jarenlange bezuinigingen.
Figuur 4 Aangegane verplichtingen en IQ
Defensie maakt zich klaar voor de toekomst: in 2020 was de investeringsquote van Defensie 24,6% van de totale begroting en het vijfjaarsgemiddelde kwam voor het eerst boven de 20% uit. Daarmee voldoen we volgens de Nederlandse berekeningswijze aan de gestelde NAVO-eis van 20%.
Figuur 5 Ontwikkeling gemiddeld bbp percentage 2018-2024 Europese bondgenoten
Wat is de prijs van veiligheid, wat hebben we ervoor over?Wanneer de focus verschuift naar de relatieve uitgaven voor Defensie, is er minder reden tot optimisme. Het percentage defensie-uitgaven als percentage van het BBP steeg weliswaar van 1,33% in 2019 naar 1,41% in 2020, maar deze stijging is zo goed als in zijn geheel te wijten aan de neerwaartse BBP-ontwikkeling door COVID-19. Dit kwam niet alleen door neerwaartse economische ontwikkelingen in Europa, maar ook doordat partnerlanden fors investeerden in Defensie, zoals bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland. Maar ook kleinere Europese landen zoals Kroatië, Albanië en Tsjechië willen in 2024 op 2% uitkomen. Het Europese gemiddelde stijgt naar verwachting van 1,76% in 2021 naar 1,92% in 2024. Nederland raakt hierdoor verder achterop. Om toe te groeien naar het Europees gemiddelde in 2024 betekent dit omgerekend een toename van de begroting van ruim € 4 miljard structureel. De EU en de NAVO verwachten meer van Nederland als het gaat om een fair share.