De bedrijfsvoeringsparagraaf bij het Jaarverslag VWS 2020 is uitgebreider dan gebruikelijk omdat het ministerie van VWS in de aanpak van de coronacrisis verantwoordelijkheden heeft genomen en taken heeft uitgevoerd, die voor VWS buitengewoon zijn. Daarin is veel bereikt, maar dat heeft ook meer risico’s in de rechtmatigheid en de getrouwheid met zich meegebracht. Dat vergt enige toelichting. Deze toelichting wordt gegeven in de inleiding voorafgaand op de drie hiervoor genoemde paragrafen en bestaat uit de onderdelen: context, verbetermogelijkheden en bereikte resultaten en leerpunten. Bij laatstgenoemd onderwerp wordt ingegaan op: de opschaling van IC-capaciteit, vaccins, COVAX, de bonus voor zorgmedewerkers, activiteiten van GGD, GGD-GHOR en Veiligheidsregio, de CoronaMelder-app, amateursport, het Caribisch deel van het Koninkrijk, de inkoop van persoonlijke beschermingsmiddelen door VWS en de inkoop van persoonlijke beschermingsmiddelen en testbenodigdheden door het Landelijk Consortium Hulpmiddelen (LCH).

Cijfermatige duiding

De aanpak van de coronacrisis heeft het afgelopen jaar ook een forse impact gehad op de begroting en verantwoording van het ministerie van VWS. De realisatie op de verplichtingen bedroeg afgelopen jaar namelijk circa € 34,9 mld. Dat betekende een toename van circa 88% ten opzichte van de ramingen in de ontwerpbegroting. Van die € 34,9 mld. was circa € 4,3 mld. fout en circa € 1,8 mld. onzeker ten aanzien van de rechtmatigheid. Dat is samen circa 17,4% van het over 2020 verantwoorde bedrag. 89% daarvan was gerelateerd aan de noodmaatregelen die VWS heeft genomen in het kader van de aanpak van de coronacrisis. De overige 11% van de fouten en onzekerheden houdt voor het overgrote deel verband met onzekerheden op het terrein van staatssteun bij subsidies, waarvan een aantal in 2022 afloopt. De realisatie op de uitgaven en ontvangsten bedroeg afgelopen jaar circa € 28 mld. Dat betekende een toename van circa 48% ten opzichte van de ramingen in de ontwerpbegroting. Van die € 28 mld. was circa 1,5 mld. fout en circa € 611 mln. onzeker ten aanzien van de rechtmatigheid. Dat is samen circa 7,6% van het gerealiseerde bedrag. Circa 95% van de fouten en onzekerheden is gerelateerd aan de noodmaatregelen die VWS heeft getroffen voor de aanpak van COVID-19.

Het overgrote deel van de fouten en onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid – namelijk een bedrag ter hoogte van € 5,4 mld. – is coronagerelateerd. Van dat bedrag betreft circa € 4,95 mld. begrotingsonrechtmatigheden op grond van art. 2.27 lid 2 van de Comptabiliteitswet.

De twee financieel meest omvangrijke COVID-posten van VWS uit 2020 zijn de Subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19 (circa € 2,1 mld.) en de aanschaf en distributie van persoonlijke beschermingsmiddelen, IC-apparatuur en testmaterialen (circa € 1,8 mld.). Op de rechtmatigheidsvraagstukken die het afgelopen jaar hebben gespeeld, onder meer vanwege de grote tijdsdruk waaronder gewerkt moest worden, wordt in deze bedrijfsvoeringsparagraaf nader ingegaan.

Inleiding

Context

In de strijd tegen corona heeft het ministerie van VWS het afgelopen jaar onder grote tijdsdruk maatregelen moeten treffen die niet voorzien waren in de Ontwerpbegroting 2020 en een ander karakter hadden dan het gebruikelijke beleidsinstrumentarium van een systeemverantwoordelijk ministerie. VWS heeft bijvoorbeeld zelf mondkapjes en andere persoonlijke beschermingsmiddelen ingekocht, heeft in korte tijd een subsidieregeling opgesteld om zorgmedewerkers door middel van een bonus voor hun bijzondere inzet te waarderen en heeft samen met de GGD’en en het RIVM een niet eerder vertoond omvangrijk test- en vaccinatiebeleid opgezet. Dit heeft ook tot gevolg gehad dat de beleidsinstrumentkeuzes en de financiële administratie onder druk kwamen te staan. Dit heeft er ook toe geleid dat binnen het departement veel energie moest worden gestoken in het, waar mogelijk, achteraf repareren van zaken in het financieel beheer die niet correct waren uitgevoerd of waar twijfels over bestonden. Dat leverde een concentratie van werkzaamheden op eind 2020 en in het 1e kwartaal van 2021.

De aanpak van de coronacrisis heeft grote impact gehad op de primaire processen van VWS. Er is een groot beroep gedaan op de slagvaardigheid, wendbaarheid en capaciteit van het ministerie. VWS heeft vanaf het begin van deze buitengewone situatie de focus gelegd op de voorkant van processen. VWS heeft zich daarbij ingezet om de beschikbare middelen voor de crisisaanpak zoveel mogelijk doelmatig en rechtmatig te besteden. Daarbij is niet alles rechtmatig verlopen. Vandaar dat de minister van VWS de Tweede Kamer al vanaf de 1e incidentele suppletoire begroting van 2020 inzake Coronamaatregelen heeft geïnformeerd over mogelijke rechtmatigheidsproblemen waarbij VWS uiteraard heeft geprobeerd om de rechtmatigheid na te streven13. Echter, de huidige comptabele wet- en regelgeving verhouden zich niet altijd goed tot een crisissituatie. Crisisbestrijding gaat gepaard met het continu maken van keuzes onder grote tijdsdruk. Zo heeft VWS in een aantal gevallen noodgedwongen bewust gangbare procedures losgelaten om zo slagvaardig mogelijk te kunnen handelen in het belang van de volksgezondheid. Bijvoorbeeld bij de aanschaf van persoonlijke beschermingsmiddelen, testmateriaal en IC-apparatuur was sprake van dwingende spoed. Onder grote tijdsdruk en met grote risico’s moest VWS, buiten de gebruikelijke verantwoordelijkheid als systeemdepartement, contracten afsluiten met leveranciers in een markt die zeer gespannen was, met leveranciers buiten de Europese Unie en tegen prijzen die hoger lagen dan vóór de coronacrisis. In de aanpak van de coronacrisis was het voor VWS echter zaak om alles op alles te zetten om de verspreiding van het virus te beheersen en de negatieve gevolgen te beperken. Dat is ten koste gegaan van de kwaliteit van het financieel en materieel beheer. Zo had VWS niet in alle gevallen de tijd en de gelegenheid om bij de levering van de persoonlijke beschermingsmiddelen een bevoegde functionaris de prestatieverklaring te laten tekenen.

In andere gevallen, met name bij COVID-19-maatregelen die meer aansluiten bij de gebruikelijke verantwoordelijkheden en taken van VWS, was het wel mogelijk om de bestaande procedures zoveel mogelijk te volgen en de rechtmatigheid te borgen. Dit betreft bijvoorbeeld de subsidies die zijn verleend voor de opschaling van de IC-capaciteit en voor de zorgbonus. Hoewel ook deze subsidies onder grote tijdsdruk tot stand zijn gekomen en verleend, was het mogelijk om in dit geval een betere balans te bereiken tussen snelheid en zorgvuldigheid.

De aanhoudende coronacrisis vergt een niet aflatende grote inzet van de medewerkers van VWS, zowel de medewerkers in de beleidskolommen als in de ondersteunende functies. Veel VWS-medewerkers zijn al geruime tijd zwaar belast en hebben weinig tijd gehad om tussentijds te herstellen. Voor VWS ligt de prioriteit onverminderd bij het nemen van maatregelen om het coronavirus eronder te krijgen. Dit heeft ook gevolgen voor de wijze waarop VWS zich kan verantwoorden over de bedrijfsvoering.

Voor de continuïteit van de crisisaanpak heeft VWS extra medewerkers aangetrokken. Ook heeft VWS besloten dat beleidsmedewerkers en financiële medewerkers in de beleidskolommen prioriteit moeten blijven geven aan de huidige crisisaanpak en ontlast moeten worden ten aanzien van het leveren van controle-informatie voor de financiële verantwoording over het jaar 2020. Het ontsluiten en verzamelen van de relevante verantwoordingsinformatie vergt namelijk veel tijd en inzet van deze medewerkers en gaat onherroepelijk ten koste van de inzet van de crisisaanpak. De directie Financieel-Economische Zaken is daarom gevraagd om op basis van de bij hen beschikbare informatie een beeld te geven van de onzekerheden en fouten in de rechtmatigheid ten aanzien van de corona-gerelateerde verplichtingen en uitgaven ten behoeve van deze bedrijfsvoeringsparagraaf. Op basis van de beschikbare informatie is het beeld dat ten aanzien van het overgrote deel van de verplichtingen en uitgaven voor de aanpak van de coronacrisis sprake is van onzekerheden in de rechtmatigheid.

In deze bedrijfsvoeringsparagraaf wordt toegelicht dat voor meer dan de helft van de corona-gerelateerde uitgaven sprake is van één of meerdere onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid. Dit zou ten onrechte het beeld kunnen geven dat deze coronamiddelen niet goed zijn besteed. Daarom wordt hier bij uitzondering ook toegelicht hoe VWS het maatschappelijk belang heeft gediend met de afzonderlijke coronamaatregelen, wat daarmee is gedaan en in hoeverre de beoogde doelstellingen zijn gerealiseerd. Dit onderbouwt VWS waar nodig ook op alternatieve manieren. Immers, dat het maatschappelijk belang is gediend door de coronamaatregelen kan ook plausibel worden gemaakt door naar de realisatie in de werkelijkheid te kijken in plaats van alleen naar (financiële) administraties.

Verbetermogelijkheden

De hiervoor genoemde aspecten dienen in ieder geval onderdeel te zijn van een meer grondige probleemanalyse en daaruit volgende verbeteraanpak die VWS in 2021 inzet. VWS schakelt daarbij externe deskundigheid in om te helpen. Doel daarvan is de kwaliteit en objectiviteit van de probleemanalyse te bevorderen en er tevens voor te zorgen dat er een verbeteraanpak komt die inhoudelijk ambitieus én realistisch is voor wat betreft de uitvoering ervan. Van belang is dat tekortkomingen in het financieel beheer duurzaam worden opgelost. De belastbaarheid van de VWS-organisatie en haar medewerkers zijn daarbij belangrijke aandachtspunten. De aanpak van de coronacrisis duurt nu immers al langer dan een jaar en vraagt ook in 2021 om buitengewone inspanningen.

Bereikte resultaten

Opschaling IC-capaciteit

Nederland dreigde tijdens de eerste piek van de coronacrisis in een situatie te belanden waarin te weinig IC-capaciteit beschikbaar was. Hierdoor zou in ziekenhuizen gekozen moeten worden wie wél en wie géén plek op de IC zou krijgen. Om die situatie te voorkomen, of op zijn minst het risico daarop te verkleinen, heeft het ministerie van VWS met een subsidieregeling de IC-capaciteit en de daarmee samenhangende capaciteit van klinische bedden laten opschalen. Aldus waren en zijn ziekenhuizen beter toegerust om de eventueel (nog) hogere toestroom van COVID-19-patiënten op te vangen en dit zo min mogelijk ten koste te laten gaan van de reguliere zorg. De gefaseerde opschaling, verdeeld in vaste en flexibele capaciteit, omvat in totaal circa 650 IC-bedden.

Tijdens de looptijd van deze subsidieregeling worden ziekenhuizen twee keer gevraagd om een tussentijdse voortgangsrapportage op te leveren. Bij de aanvraag tot vaststelling van een subsidie sturen ziekenhuizen een financieel verslag waarbij inzicht wordt gegeven in de werkelijk gemaakte kosten van de bouwkundige aanpassingen, de medische inventaris en het geaggregeerde volume en de totaalkosten van de COVID-19-crisisvoorraad aan geneesmiddelen. Daarnaast verstrekken ziekenhuizen een activiteitenverslag waarin inzicht wordt gegeven in het aantal gerealiseerde IC- en klinische bedden op aangegeven peildata, de manier waarop aan de voorwaarden en verplichtingen van de regeling is voldaan, de gegeven en gevolgde opleidingen, inclusief het aantal opgeleide personen per opleiding per opschalingsfase en tot slot de wijze waarop invulling is gegeven aan de beschikbaarheid van personeel.

Het financieel verslag gaat vergezeld van een controleverklaring van een accountant conform een door de minister van VWS vastgesteld model met inachtneming van een door de minister vastgesteld accountantsprotocol. Wat het aantal bedden (vast, flexibel, IC en klinisch) betreft, leggen ziekenhuizen verantwoording af aan VWS door het overleggen van een assurance-rapport van een accountant.

Vaccins

Vaccinatie van de Nederlandse bevolking is een belangrijke maatregel om uit de coronacrisis te komen. Vaccins zijn daarmee een belangrijke schakel in de exitstrategie. Bij de verwerving van vaccins werkt Nederland samen met Europese partners onder de vlag van de Europese Commissie. De Europese Commissie sluit namens de lidstaten van de Europese Unie contracten af met aanbieders van kandidaatvaccins. Daarbij zet de Commissie het budget van het ‘Emergency Support Initiative’ in om voorinvesteringen te financieren die de producenten moeten doen om een voldoende hoog productieniveau te bereiken. In september 2020 heeft Nederland gehoor gegeven aan de oproep van de EC om extra middelen in dit fonds te storten. Nederland krijgt daardoor een lager tarief in rekening gebracht voor het uiteindelijke vaccin en hierdoor is Nederland één van de partijen die vaccins toegewezen krijgt. De Commissie draagt dus de kosten van de voorfinanciering en de lidstaten dragen de kosten voor de aankoop van de vaccins. Daadwerkelijke afname is voorzien op het moment dat het vaccin door het Europees Geneesmiddelenagentschap (EMA) tot de Europese markt toegelaten is.

Het ministerie van VWS heeft voor Nederland een optie genomen op alle door de EU met vaccinproducenten gesloten contracten. Daarbij heeft Nederland recht op het naar rato van het aantal inwoners door de EU gecontracteerde totaalaantal doses vaccins per leverancier. In totaal had Nederland in 2020 een optie op 38 miljoen doses door middel van 4 verschillende hoofdcontracten.

De daadwerkelijk bestelling van vaccins doet het RIVM in opdracht van VWS. Levering vindt plaats aan een door het RIVM aangewezen opslagfaciliteit. Van daaruit vindt distributie plaats aan de organisaties die de vaccins toedienen. Deze organisaties leggen vast wie gevaccineerd zijn. Leveranciers van vaccins factureren op basis van geleverde doses en de met de EU overeengekomen prijs.

COVAX

De WHO (Wereldgezondheidsorganisatie) heeft in september 2020 met onder andere de president van de Europese Commissie, de regeringsleiders van Duitsland en Frankrijk, diverse andere overheden, NGO’s en filantropische organisaties de zogenoemde ACT-Accelerator opgericht. De ACT-Accelerator is een wereldwijd samenwerkingsmechanisme dat gericht is op het versnellen van de ontwikkeling, productie en globale beschikbaarheid van vaccins en therapeutische en diagnostische middelen tegen COVID-19. De ACT-Accelerator heeft een drietal pilaren opgericht om deze drie doelstellingen (vaccins, therapieën en diagnostiek) te behalen. De vaccinpilaar is COVAX genoemd. COVAX is een mechanisme waarin GAVI (the Global Vaccin Alliance), CEPI (Coalition for Epidemic Preparedness Innovations) en de WHO nauw samenwerken en waarmee vraag en middelen worden gebundeld om de beschikbaarheid van en de rechtvaardige toegang tot COVID-19-vaccins voor alle landen te ondersteunen. Nederland heeft zich aan het initiatief gecommitteerd om vaccins beschikbaar te krijgen voor laag- en middeninkomenslanden en voor kleinere zelf financierende landen door hiervoor een bijdrage te leveren.

VWS is betrokken bij het initiatief en ziet toe dat een hoeveelheid vaccins bij deze laag- en middeninkomenslanden wordt geleverd. In Europese setting wordt hierover gesproken en worden afspraken gemaakt.

Bonus voor zorgmedewerkers

Tijdens de eerste piek van de coronacrisis in het voorjaar van 2020 hebben zorgmedewerkers zich uitzonderlijk ingezet bij het behandelen en verzorgen van door COVID-19 getroffen patiënten. Om die reden is een motie van Tweede Kamerlid Van Kooten-Arissen aangenomen die toeziet op de uitbetaling van een bonus ter hoogte van € 1.000 netto aan professionals in de sector zorg en welzijn die zich tussen 1 maart en 1 september 2020 uitzonderlijk hebben ingezet bij de bestrijding van COVID-19. Bij de uitbetaling van de bonussen wordt gewerkt via subsidies die door de zorgaanbieders aangevraagd kunnen worden. In de periode dat het bonusloket openstond, is door ruim 8.600 zorgaanbieders een aanvraag voor subsidie ingediend en is voor een bedrag van circa € 2,1 mld. uitbetaald (stand februari 2021).

Controle vindt plaats aan de hand van gegevens die vooraf door VWS zijn nagetrokken (SBI-code, 2 werkzame personen, KvK-inschrijving), in combinatie met steekproeven bij subsidies. Steekproeven vinden plaats voorafgaand aan de vaststelling. Voor subsidies tot een bedrag van € 25.000 beperkt de controle zich hiertoe. Voor hogere subsidies is er aanvullend een controle die afhankelijk is van de hoogte van de toegekende subsidie. Voor subsidies tussen € 25.000 en € 125.000 vindt controle plaats aan de hand van een verklaring inzake werkelijke kosten, waaruit dient te blijken dat de bonus is uitbetaald en dat is voldaan aan de aan de verleende subsidieverbonden verplichtingen. Voor subsidies boven € 125.000 vindt controle plaats aan de hand van een bijlage bij de jaarrekening die vergezeld gaat van een verklaring van een externe accountant. Dit overeenkomstig een nog door de minister vast te stellen en bekend te maken verantwoordingsprotocol. Voor subsidies vanaf € 125.000 aan GGD’en vindt controle plaats via de SISA-systematiek. De door GGD’en af te leggen jaarverantwoording vindt in de meeste gevallen plaats via de gemeentelijke begroting. Een aantal GGD’en is onderdeel van een Gemeenschappelijke Regeling en hebben een eigen jaarverantwoording.

Activiteiten GGD, GGD-GHOR en Veiligheidsregio

Door de coronacrisis zijn voor GGD, GGD-GHOR en veiligheidsregio’s activiteiten deels gewijzigd en zijn in dat kader ook meerkosten gemaakt.

Bij de GGD’en gaat het bijvoorbeeld om extra inzet op taken als bron- en contactonderzoek en bemonstering. De 25 GGD’en hebben bijvoorbeeld sinds begin april 2020 ruim 130 testlocaties in Nederland opgezet. Ook wijzigden reguliere taken en werd reguliere dienstverlening deels stilgelegd waardoor inkomsten uitbleven. De GGD’en worden bekostigd op basis van voorschotten. Zij verantwoorden de middelen in september 2021 in een jaarrekening met daarin een opgave van de werkelijk gemaakte meerkosten. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het systeem CoronIT.

GGD-GHOR heeft een aantal coördinatietaken opgepakt in opdracht van VWS. Dat leidde onder andere tot meerkosten betreffende het Klant Contact Centrum Testen, het Klant Contact Centrum Bron- en Contactonderzoek, het Landelijk Serviceloket Teststraten en het automatiseringssysteem CoronIT. Met GGD-GHOR zijn afspraken gemaakt over de verantwoording in het jaarverslag 2020. Daarin wordt onder meer aangegeven welke taken GGD-GHOR van VWS heeft gekregen, welke werkzaamheden in dat kader zijn uitgevoerd en wat de omvang is van de kosten die hiermee gepaard gingen. Prestatiebepaling is net als bij de GGD’en gebaseerd op het systeem CoronIT.

Het Rijk draagt de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de corona-aanpak. De veiligheidsregio’s spelen daarnaast een belangrijke rol in het vertalen en uitvoeren van landelijk beleid en coördineren op regionaal niveau. De voorzitters van de veiligheidsregio’s kunnen dwingende maatregelen nemen om de uitbraak tegen te gaan.

Een belangrijke les voor VWS is dat bij deze interventies een afhankelijkheid is ontstaan van de verantwoordingsinformatie van derden. Naast het kunnen vertrouwen op financiële verantwoordingsinformatie uit systemen van derden dienen ook bij contracten en bijdragen sluitende en aanvullende beleidsmatige verantwoordingsafspraken te worden gemaakt.

CoronaMelder-app

Een belangrijk element in de COVID-bestrijding is het zo snel mogelijk kunnen informeren over een mogelijke besmetting, zodat daarop acties kunnen worden ondernomen (testen en eventueel in quarantaine gaan). Met de CoronaMelder-app wordt beoogd een bijdrage te leveren aan het zo snel mogelijk informeren van burgers over hun risico op besmetting met COVID-19 en daarmee aan het beheersen van de verspreiding van het coronavirus. De CoronaMelder is een aanvulling op de reguliere bron- en contactopsporing (BCO) van de GGD’en om de verspreiding van COVID-19 zo veel en zo snel mogelijk te helpen beteugelen.

De CoronaMelder-app waarschuwt mensen nadat is gebleken dat zij minimaal 15 minuten binnen een afstand van 1,5 meter in de buurt zijn geweest van een met corona besmet persoon. Met de CoronaMelder-app kunnen meer contacten van een besmette persoon sneller worden bereikt en worden personen bereikt die besmette personen zich niet herinneren of die ze niet kennen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan personen die bij een besmet persoon in het openbaar vervoer in de buurt hebben gezeten. Mocht iemand achteraf positief op COVID-19 worden getest, dan kan de app contacten anoniem waarschuwen.

Uit marktconsultatie en de daaropvolgende openbare beproeving (Appathon) is geen werkende oplossing gekomen die voldeed aan alle eisen op het gebied van privacy, informatieveiligheid, nationale veiligheid, bruikbaarheid en toegankelijkheid. Om aan deze eisen geen concessies te doen, is een team van experts samengesteld die op transparante wijze, met open source en aansluitend op het ‘framework’ van Apple en Google een app heeft gebouwd. Het team bestond uit experts van binnen en buiten de Rijksoverheid. Naast het bouwteam is een programmateam, twee taskforces en een begeleidingscommissie ingesteld.

Naast het binnenhalen van experts voor het ontwikkelen van de app, is een zorgvuldig traject van testen en checks ingericht om de app te beproeven. Hiervoor zijn diverse inkoopopdrachten uitgezet. De werking van CoronaMelder-app zal blijvend worden geëvalueerd aan de hand van een evaluatieprotocol dat in samenwerking met het RIVM, de GGD’en, de Universiteit Utrecht en de Rijksuniversiteit Groningen is opgesteld. Doel is om te bekijken of er daadwerkelijk sprake is van breder, sneller en efficiënter opsporen van besmette mensen en of er wellicht niet beoogde neveneffecten zijn die om bijsturing vragen. Deze evaluatie kan zo nodig leiden tot aanpassingen en bijstellingen van de app, het werkproces of de informatievoorziening over de app. De hosting en het beheer van de CoronaMelder-app is ondergebracht bij het CIBG en is ter ondersteuning van de landelijke implementatie van de CoronaMelder-app een massamediale (online- en offline) publiekscampagne ontwikkeld en ingezet.

Amateursport

Door de beperkende maatregelen om de COVID-pandemie te bestrijden, moesten ook amateursportverenigingen hun accommodaties sluiten waardoor inkomstenbronnen, zoals kantineverkoop, wegvielen. Het behoud van de sportinfrastructuur van amateursportorganisaties heeft een belangrijke maatschappelijke functie. Vandaar dat het kabinet heeft besloten om deze organisaties vitaal te houden om zo een bijdrage te kunnen blijven leveren aan het fit en weerbaar houden en maken van Nederlanders na de lockdown.

Het ministerie van VWS heeft voor de ondersteuning van de amateursport twee subsidieregelingen opgezet, te weten: de TASO (Tegemoetkoming Amateursportverenigingen) en de TVS (Tegemoetkoming Verhuurders Amateursport). Daarnaast is een storting gedaan in een fonds van de Stichting Waarborgfonds Sport (SWS).

Amateursportorganisaties die voor de TASO in aanmerking kwamen, moesten aan kunnen tonen dat zij doorlopende vaste lasten hebben gehad, zoals energiekosten en verzekeringen. Ruim 4.300 sportverenigingen hebben een aanvraag ingediend, gemiddeld voor een bedrag van € 5.800 per vereniging. Verhuurders van sportaccommodaties die een aanvraag hebben ingediend voor de TVS hebben een deel van de huursom per jaar voor amateursportorganisaties kwijt moeten schelden of annuleren. Bijna 1.300 verhuurders hebben een aanvraag ingediend voor ruim 18.800 huurders ter hoogte van gemiddeld circa € 37.000. Door de SWS is het mogelijk om bij hoge financiële nood een lening met een looptijd van 7 jaar af te sluiten tegen een zeer laag rentepercentage. Tot nog toe is hier pas 3 keer gebruikt van gemaakt voor een totaalbedrag van circa € 100.000.

Caribisch deel van het Koninkrijk

Ook de eilanden van het Caribische deel van het Koninkrijk zijn getroffen door COVID-19 met als gevolg een grote behoefte aan persoonlijke beschermingsmiddelen, test- en IC-capaciteit.

Eind maart 2020 is in de Ministerraad besloten dat Nederland het Caribisch deel van het Koninkrijk, dus alle eilanden, helpt bij de opbouw van de zorgcapaciteit ten behoeve van bestrijding van de COVID-crisis. Uitgangspunt daarbij is uitbreiding van de IC-capaciteit, versterking van de publieke gezondheidszorg en van de testcapaciteit door uitbreiding van de personele capaciteit en zorg te dragen voor voldoende persoonlijke beschermingsmiddelen.

Het Caribisch deel van het Koninkrijk heeft onder meer de inzet van tijdelijk IC-personeel, GGD-capaciteit, de levering van persoonlijke beschermingsmiddelen, IC-apparatuur en -materiaal, charters voor acute zorg (Medicair) en repatriëring geleverd gekregen.

Persoonlijke beschermingsmiddelen, inkoop door VWS

Om een tekort aan persoonlijke beschermingsmiddelen (PBM’s) voor zorgmedewerkers te voorkomen, heeft het ministerie van VWS bij de uitbraak van de coronacrisis in februari en maart 2020 deze PBM’s zélf ingekocht. Dat was vóór die tijd ondenkbaar. Deze centrale inkoop was aanvullend op de inkopen die zorgpartijen zelf deden. Mondiaal was er een tekort aan PBM’s ontstaan en reguliere leveranciers waren niet in staat om de zorgsector van voldoende beschermingsmiddelen te voorzien.

Naarmate de centrale inkoop van persoonlijke beschermingsmiddelen verder werd opgeschaald, ontstond de behoefte om een aparte inkooporganisatie in te richten. VWS heeft daarom samen met een team van professionals uit ziekenhuizen, academische centra, leveranciers en vertegenwoordigers uit de industrie een gezamenlijk tijdelijk initiatief opgericht: het Landelijk Consortium Hulpmiddelen (LCH). Dit consortium is operationeel sinds 23 maart 2020. Vanaf dat moment zijn de door VWS ingekochte PBM’s opgeslagen in de loodsen van het LCH. De inkopen van VWS hebben er mede aan bijgedragen dat in de zorg voldoende PBM’s voorhanden zijn om aan de vraag bij volgende coronagolven te voldoen.

Persoonlijke beschermingsmiddelen en testbenodigdheden, inkoop door LCH

Zoals hiervoor is aangegeven heeft het ministerie van VWS bij de uitbraak van de coronacrisis zelf persoonlijke beschermingsmiddelen ingekocht en is de inkoop ná 23 maart 2020 via het LCH verlopen. De formele relatie die daaraan ten grondslag ligt, is de garantieovereenkomst met Mediq Nederland B.V. Dankzij het LCH en Mediq beschikte Nederland eind 2020 over een ruime voorraad persoonlijke beschermingsmiddelen en testbenodigdheden.

Met Mediq is afgesproken dat een onafhankelijke accountant een controleverklaring opstelt per 31 december 2020 en uiteindelijk ook bij afrekening van de voorschotten bij het einde van de looptijd van het contract. De accountant zal de omvang van de goederenvoorraad en de gepresenteerde financiële cijfers dan valideren.

Paragraaf 1 – Uitzonderingsrapportage

Rechtmatigheid

In de onderstaande tabellen zijn de overschrijdingen van de tolerantiegrenzen betreffende rechtmatigheid opgenomen.

Het totaal aan fouten op de verplichtingen bedraagt over 2020 circa € 4,3 mld. en het totaal aan onzekerheden circa € 1,8 mld. Dit veroorzaakt overschrijdingen van de tolerantiegrenzen op de artikelen 1, 2, 4, 5, 6, 9 en 10 en het totaal van de artikelen op de VWS-begroting. Circa 89% van de fouten en onzekerheden is gerelateerd aan de noodmaatregelen die VWS heeft getroffen voor de aanpak van COVID-19. De overige 11% van de fouten en onzekerheden houdt voor het overgrote deel verband met onzekerheden op het terrein van staatssteun bij subsidies, waarvan een aantal in 2022 afloopt.

Het totaal aan fouten op de uitgaven en ontvangsten bedraagt over 2020 circa € 1,5 mld. en het totaal aan onzekerheden circa € 611 mln. Dit veroorzaakt overschrijdingen van de tolerantiegrenzen op de artikelen 1 en 2 en het totaal van de artikelen op de VWS-begroting. Circa 95% van de fouten en onzekerheden is gerelateerd aan de noodmaatregelen die VWS heeft getroffen voor de aanpak van COVID-19.

Het overgrote deel van de fouten en onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid zoals genoemd in bovenstaande tabellen – namelijk een bedrag ter hoogte van € 5,4 mld. – is coronagerelateerd. Van dat bedrag betreft circa € 4,95 mld. begrotingsonrechtmatigheden op grond van art. 2.27 lid 2 van de Comptabiliteitswet. De oorzaak hiervan is dat voor een rechtmatig beroep op dat artikel de Tweede én de Eerste Kamer moeten worden geïnformeerd als de minister in het belang van het Rijk niet kan wachten op toestemming van beide Kamers. Bij de eerste suppletoire begroting van VWS is geen beroep gedaan op dat artikel en bij de daaropvolgende incidentele suppletoire begrotingen is wél de Tweede Kamer, maar niet de Eerste Kamer tijdig geïnformeerd.

Om de omvang van de begrotingsonrechtmatigheden te bepalen is allereerst gekeken naar de voorwaarden of een beroep is gedaan op art. 2.27 lid 2 CW, vervolgens of beide Kamers zijn geïnformeerd en wat het moment is van aangaan van de verplichting (i.c. het moment van het boeken van de verplichting) vergeleken met het moment dat de Eerste Kamer is geïnformeerd met de (incidentele) suppletoire begroting.

Omgang met uitzonderlijke omstandigheden

De uitzonderlijke omstandigheden waarin het ministerie van VWS in 2020 heeft moeten werken hebben ook gevolgen gehad voor het subsidie- en inkoopbeheer. Hieronder wordt op hoofdlijnen ingegaan op die gevolgen.

Aanpassingen subsidieregime

Tijdens de voorbereiding van de hiervoor genoemde besluiten is gekeken of er ruimte was binnen de geldende regelgeving, zoals ontheffings- en vrijstellingsmogelijkheden, hardheidsclausules, de inherente afwijkingsbevoegdheid bij beleidsregels en het verlengen van eigen beslistermijnen. Ook is gekeken naar het digitaal verzenden van beschikkingen, het al dan niet opvragen van het rapport van feitelijke bevindingen en het herzien van verleningen na melding. Het spreekt voor zich dat het legitiem is om deze afwijkingsmogelijkheden in deze bijzondere omstandigheden te benutten. Afgesproken is dat de gekozen bijzondere oplossingen wel rechtstreeks gerelateerd moeten zijn aan de coronacrisis en dat de oplossingen proportioneel zijn.

Indien er geen afwijkingsmogelijkheden zijn in een specifiek geval (een aantal regelingen kent geen enkele mogelijkheid van afwijking), is afgesproken om naar bevind van zaken te handelen. In zo’n geval kan bezien worden of contra legem (dus in strijd met de regeling) handelen noodzakelijk en rechtmatig is. Afwijken van een regeling kan in juridische zin dan toch rechtmatig zijn. Hier kunnen de juridische en financiële rechtmatigheid uit elkaar gaan lopen. Financieel onrechtmatig handelen moet zo veel mogelijk worden voorkomen, maar kan in een bepaald geval toch beleidsmatig nodig of juridisch proportioneel zijn. Indien nodig, kan ook worden overwogen ten behoeve van die regelingen een verzamelwijzigingsregeling te maken waarin enkele aanpassingen worden gedaan om resterende knelpunten te verhelpen. Overigens wordt een voorstel om – bewust – een onrechtmatigheid aan te gaan via de lijn in een escalatieprocedure altijd ter besluitvorming aan de minister van VWS voorgelegd.

Een concreet voorbeeld van een subsidie waar aanvragers tegemoet zijn gekomen vanwege de bijzondere omstandigheden in 2020 is de KiPZ-regeling (Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Personeel Ziekenhuiszorg). VWS verstrekt jaarlijks circa € 200 mln. via deze regeling. Deze subsidie is bedoeld voor alle activiteiten ten behoeve van het opleiden van medewerkers in ziekenhuizen en klinieken. De uitbraak van COVID-19 heeft grote impact op de uitvoering van de opleidingsactiviteiten: veel activiteiten zijn komen te vervallen of zijn vervangen voor alternatieve activiteiten. Begin juli 2020 heeft VWS daarom bestuurlijke afspraken gemaakt met de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen (NVZ) en de Nederlandse Federatie van Universitair Medisch Centra (NFU). De kern van deze afspraken is dat ziekenhuizen zo goed als mogelijk volgens de huidige regeling zullen verantwoorden. Het gedeelte dat niet verantwoord kan worden in 2020 zal niet worden teruggevorderd. Gelet op de hoge druk die is ontstaan op de ziekenhuizen is tevens gezocht naar een manier om de administratieve last bij de verantwoording te verminderen voor de duur van de regeling (t/m 2022). Daarbij is gekozen voor een beoordelingsverklaring in plaats van een controleverklaring. De beoordelingsverklaring in combinatie met het aan te leveren activiteitenverslag geeft VWS inzicht hoe ziekenhuizen en klinieken de KiPZ-subsidiegelden hebben besteed.

Samengevat heeft VWS in een vroegtijdig stadium van de coronacrises binnen het Subsidiedomein maatregelen getroffen om problemen met aanvraag, uitvoering en verantwoording van subsidieregelingen te voorkomen of op zijn minst zo beperkt mogelijk te houden.

Afwijkingen en onzekerheden op inkoopterrein

Zoals in de inleiding van paragraaf 1 van deze bedrijfsvoeringsparagraaf is aangegeven, heeft VWS afgelopen jaar moeten handelen in uitzonderlijke omstandigheden. Dat bracht ten aanzien van inkoop onzekerheden en fouten betreffende de rechtmatigheid met zich mee doordat niet is gehandeld conform de bepalingen in de Comptabiliteitswet, dat aanbestedingsregels niet zijn gevolgd of dat het handelen van VWS onvoldoende is gedocumenteerd. Dat wil overigens níet per definitie zeggen dat er sprake was van fraude of misbruik of dat geld niet goed is besteed. VWS heeft gedaan wat de crisis op dat moment vroeg. Hieronder een drietal voorbeelden ter illustratie.

Het ministerie van VWS heeft in het begin van de COVID-pandemie persoonlijke beschermingsmiddelen en IC-apparatuur ingekocht, nog voordat het LCH bestond. Hierover is de Tweede Kamer geïnformeerd in de voortgangsbrieven. Vanwege de schaarste en de noodzaak om snel te handelen, heeft VWS zelf direct ingekocht zonder aan te besteden. Deze handelswijze heeft de Europese Commissie onderkend en heeft bepaald dat lidstaten tijdens de crisis een beroep mochten doen op de dwingende spoedbepaling in de Aanbestedingswet (art. 2.32 lid 1 sub c AW). Het ministerie van VWS heeft vanwege de enorme hectiek destijds in een groot aantal gevallen geen specifieke motivering per dossier vastgelegd. VWS heeft onderzocht of het binnen de bestaande regelgeving mogelijk is met een generieke motivering een onrechtmatigheid te voorkomen, maar dat blijkt helaas niet het geval te zijn.

De hulpmiddelen zijn afgeleverd bij één van de locaties van het LCH. Omdat deze goederen niet in ontvangst zijn genomen door een door VWS bevoegde medewerker en deze ontvangstbewijzen bovendien niet altijd aanwezig zijn, zijn leveringen niet met zekerheid vast te stellen en zijn vervolgens de betalingen van deze hulpmiddelen comptabel-technisch onrechtmatig. Een externe accountant doet momenteel een onderzoek om de voorraden te valideren teneinde aan te tonen dat die goederen er wél zijn. Deze onrechtmatigheid is evenwel niet te repareren, bijvoorbeeld vanwege het ontbreken van de juiste wijze van prestatieverklaring.

Op grond van artikel 2.27 lid 2 uit de Comptabiliteitswet mogen verplichtingen niet eerder worden aangegaan en betalingen niet eerder worden verricht dan nadat zowel de Tweede als de Eerste Kamer zijn geïnformeerd en hebben ingestemd met daartoe ingediende voorstellen van wet. VWS heeft de Tweede Kamer wel tijdig geïnformeerd over nieuw beleid door middel van de voortgangsbrieven, maar de Eerste Kamer diende op grond van dit artikel ook gelijktijdig geïnformeerd te worden, voorafgaand aan het uitvoeren van nieuw beleid. Dat is voor het overgrote deel niet gebeurd, hetgeen in de betreffende gevallen leidt tot een begrotingsonrechtmatigheid. In 2021 worden daarom zowel de Tweede als de Eerste Kamer geïnformeerd via de voortgangsbrieven en worden voorstellen van wet gelijktijdig ingediend bij de Tweede Kamer en ter informatie gestuurd naar de Eerste Kamer.

Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

De verzorging en aanlevering van niet-financiële informatie door beleidsdirecties van VWS (die hier primair voor verantwoordelijk zijn) wordt op een ordelijke en controleerbare wijze uitgevoerd. Er wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de Staat van Volksgezondheid, wanneer dit niet mogelijk is komt de informatie uit andere openbare bronnen. In afwijking op de Rijksbegrotingsvoorschriften is het beleidsverslag langer dan acht pagina's. Dit om recht te doen aan het omvangrijke domein van VWS en tegemoet te komen aan de wens van de Tweede Kamer om meer indicatoren en kengetallen in het jaarverslag te zien.

Begrotingsbeheer, financieel beheer en materiële bedrijfsvoering

Subsidiebeheer

Ten aanzien van het subsidiebeheer bij VWS wordt hierna achtereenvolgens ingegaan op staatssteuntoetsing, het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies en het reviewbeleid.

Staatssteuntoetsing

Ultimo 2020 heeft de minister van VWS de Tweede Kamer per brief15 geïnformeerd over de stand van zaken ten aanzien van staatssteuntoetsing bij zijn departement. Hiermee gaf hij invulling aan de toezegging die aan de Kamer is gedaan tijdens het verantwoordingsdebat met de minister van Financiën op 25 mei 2020 over het jaar 201916.

In de bedrijfsvoeringparagraaf van het jaarverslag 2019 heeft VWS in totaal € 666 mln. aan onzekerheden en fouten gemeld in de rechtmatigheid in relatie tot staatssteun. Van dat bedrag was € 595 mln. onzeker en € 71 mln. fout ten aanzien van de rechtmatigheid. De onzekerheden zien op het vraagstuk of de betreffende subsidies volledig voldoen aan de staatssteunregels. Over de aard van de onzekerheden en fouten, de wijze van beoordelen en de mogelijkheden tot herstel is VWS in 2020 in overleg getreden met de Auditdienst Rijk.

Moment van toetsing

Het ministerie van VWS verstrekt jaarlijks subsidies aan duizenden ontvangers. Deze kunnen worden onderverdeeld in drie categorieën, te weten: subsidieregelingen, instellingssubsidies en projectsubsidies. Deze worden op per categorie passende momenten getoetst op staatssteun. Nieuwe subsidieregelingen worden getoetst voordat ze worden vastgesteld. Instellingssubsidies – dit zijn jaarlijkse subsidies voor structurele activiteiten – worden voorafgaand aan de verlening getoetst. De verlening van deze instellingssubsidies vindt in de regel plaats aan het einde van het jaar, voorafgaand aan het uitvoeringsjaar. Projectsubsidies – die verstrekt kunnen worden voor meerdere jaren – kunnen gedurende het hele jaar worden aangevraagd en worden na aanvraag getoetst op staatssteun, eveneens voordat zij worden verleend.

In 2018 – toen de uitvoering van een plan van aanpak binnen VWS van start ging – bestonden er ook reeds lopende projectsubsidies en subsidieregelingen, waarbij vooraf geen toetsing aan de staatssteunregels had plaatsgevonden. Destijds is besloten – mede om redenen van rechtszekerheid bij de ontvangers – alleen staatssteuntoetsen op te stellen voor nieuwe projectsubsidies, voor projectsubsidies die worden herzien of voor projectsubsidies die worden verlengd. De lopende subsidieregelingen die nog niet reeds op staatssteun waren getoetst, zouden worden getoetst op het moment dat zij inhoudelijk worden herzien of verlengd.

Stand van zaken

De hiervoor beschreven toetsmomenten gelden dus sinds 2018. Sindsdien zijn de processen van VWS aangepast en is in de hele organisatie fors ingezet op het verhogen en verbreden van kennis over staatssteuntoetsing. Zo is de capaciteit van gespecialiseerde juristen in de afgelopen jaren toegenomen. Nieuwe regelingen en herzieningen van regelingen worden getoetst voorafgaand aan bespreking in het Expertisecentrum Subsidies17. De instellings- en projectsubsidies zijn inmiddels getoetst op staatssteun. De uitkomst van alle toetsen wordt vastgelegd, of de uitkomst nu is dat geen sprake is van staatssteun of dat sprake is van gerechtvaardigde staatssteun.

Ook nieuwe subsidieregelingen (in werking getreden vanaf 2018) en wijzigingen van bestaande subsidieregelingen zijn de afgelopen jaren getoetst. Voor reeds lopende regelingen was in het plan van aanpak opgenomen om deze te toetsen bij herziening of verlenging. Omdat van een aantal lopende regelingen de eerstvolgende verlenging of wijziging pas na enkele jaren gepland was en het subsidiebedrag dusdanig hoog, is besloten om deze regelingen in 2019 tóch versneld te toetsen. Dat betrof bijvoorbeeld de Subsidieregeling stageplaatsen zorg en de Subsidieregeling kwaliteitsimpuls personeel ziekenhuiszorg. Van een derde grote regeling – de Regeling publieke gezondheid – zijn onderdelen in 2019 beoordeeld. Dat betreft de pneumokokkenvaccinatie en de griepprik. Het onderdeel in deze regeling over bevolkingsonderzoeken is nog níet volledig op staatssteun getoetst. De reden hiervan is dat de Regeling publieke gezondheid wordt geëvalueerd waarbij de financieringsmogelijkheden en –instrumenten worden bezien. De gehele regeling wordt na deze evaluatie bij de eerstvolgende herziening getoetst. Dat zal naar verwachting in 2021 zijn.

Er zijn nog enkele andere reeds bestaande regelingen die nog niet volledig zijn getoetst op staatssteun. Het gaat hierbij om: de Subsidieregeling opleiding tot ‘advanced nurse practioner’ en de opleiding tot ‘physician assistant’, de Subsidieregeling vaccinatie stageplaatsen zorg en de Subsidieregeling opleidingen in een Jeugd ggz-instelling. Deze regelingen lopen in 2022 af. Daarnaast zijn er regelingen die weliswaar in het verleden zijn getoetst maar waarvan de staatssteuntoetsing bij een eventuele verlenging of herziening wordt geactualiseerd. Het betreft de Regeling palliatieve terminale zorg, de Subsidieregeling huisvestingslasten en de Subsidieregeling Impulsfinanciering PGO-leveranciers 2018-2021.

Werkproces staatssteuntoetsing

In de afgelopen jaren is binnen VWS een grote inhaalslag gemaakt. Zoals hiervoor is aangegeven, worden sinds 2018 subsidies die worden verstrekt standaard vooraf getoetst op staatssteun. Indien een subsidieaanvraag wordt ingediend, wordt door VWS per activiteit beoordeeld wat het risico op staatssteun is. Ter illustratie: een subsidieaanvraag kan meer dan 10 activiteiten bedragen. Voor subsidieregelingen wordt voor het geheel der activiteiten getoetst op staatssteun. Deze toetsen worden in het subsidiedossier gearchiveerd.

In veel gevallen kan geconcludeerd worden dat er geen risico op staatssteun is. In dat geval kan de subsidie worden verleend. Soms wordt geconstateerd dat subsidie voor bepaalde activiteiten wél staatssteun met zich meebrengt. Dat kan ertoe leiden dat deze activiteiten niet worden gesubsidieerd: dat zou immers de mededinging kunnen verstoren. In andere gevallen is het toch – om beleidsmatige redenen – wenselijk de activiteiten te subsidiëren. Er wordt dan gezocht naar alternatieve beleidsinstrumenten of een manier om de subsidies in lijn met de staatssteunregels te verstrekken.

Er zijn verschillende manieren om subsidies in lijn met de staatssteunregels te verstrekken. Zo kan bij subsidies die voldoen aan de voorwaarden van de algemene groepsvrijstellingsverordening18 (AGVV) worden volstaan met een kennisgeving van de steun aan de EC nadat subsidieverlening heeft plaatsgevonden. Ook is het op grond van de staatssteunregels mogelijk om – met name in de zorgsector – subsidies te verstekken voor diensten van algemeen economisch belang (DAEB’s). Indien dat noodzakelijk en wenselijk is, zal VWS de subsidieontvanger belasten met de uitvoering van een DAEB. Indien de subsidie voor de DAEB voldoet aan de eisen gesteld in het DAEB-vrijstellingsbesluit19, kan deze zonder voorafgaande melding worden gevestigd. Van deze laatste mogelijkheid maakt VWS regelmatig gebruik. Eens in de twee jaar rapporteert VWS over DAEB’s aan de Europese Commissie. Recentelijk is gerapporteerd over de DAEB’s van 2018 en 2019. De rapportages van de nationale autoriteiten worden door de EC online gepubliceerd. Indien er geen mogelijkheid is tot vrijstelling van melding, kan VWS ook kiezen voor het starten van een formele meldingsprocedure bij de EC. Deze kan de steun dan goedkeuren.

Resterende risico’s en aandachtspunten

Op de hiervoor beschreven wijze sluit VWS zo veel mogelijk de staatssteunrisico’s uit voor VWS-subsidies. De staatssteunregels zijn zo ingericht dat het in eerste instantie aan de nationale autoriteiten zélf is om te beoordelen of er wel of geen sprake is van staatssteun. Vanwege de complexiteit van het staatssteunrecht is er vaak sprake van interpretatieruimte. Als er geconstateerd wordt dat géén sprake is van staatssteun, dan hoeft geen melding te worden gedaan bij de EC. Slechts wanneer een nationale autoriteit van oordeel is dat sprake is van staatssteun waarvoor geen vrijstelling mogelijk is en zij die steunmaatregel toch wil verlenen, dient de steunmaatregel te worden genotificeerd aan de EC. De Commissie onderzoekt dan of inderdaad sprake is van staatssteun en of de steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt.

Nationale autoriteiten kúnnen de EC over een steunmaatregel om advies vragen; ze zijn daartoe echter niet verplicht. Zoveel volgt uit de «Gedragscode voor een goed verloop van de staatssteunprocedure» die tot doel heeft de notificatie en het onderzoek van een steunmaatregel zo soepel mogelijk te laten verlopen en waarin de mogelijkheid tot het vragen van informeel advies is opgenomen. De gedragscode roept geen nieuwe rechten en plichten in het leven, dus ook geen plicht tot het inwinnen van advies.

Omdat staatssteun geen exacte wetenschap is, kan het voorkomen dat de EC, of de Nederlandse of Europese rechter een ander oordeel heeft dan de minister van VWS. Bij een klachtprocedure bij de EC of een juridische procedure bij de Nederlandse of Europese rechter kan dan geconstateerd worden dat toch sprake is van staatssteun. Daarom is niet altijd complete zekerheid te geven dat een subsidie volledig ‘staatssteunproof’ is. Overigens heeft in de afgelopen jaren op het zorgterrein als het gaat om staatssteun slechts een enkele nationale rechtszaak gespeeld, waarbij de eiser stelde dat VWS ten onrechte staatssteun verstrekte. In die zaak is VWS in hoger beroep in het gelijk gesteld. In de afgelopen jaren zijn geen klachten aanhangig gemaakt.

Onzekerheden over de rechtmatigheid

Ondanks dat VWS de staatssteuntoetsing zo goed mogelijk uitvoert, kan dus niet in alle gevallen worden gegarandeerd dat het risico op ongeoorloofde staatssteun nihil is. Het is vervolgens de vraag hoe dergelijke restrisico’s te wegen en op welke wijze daarover verslag te doen in de bedrijfsvoeringspargraaf in het jaarverslag van VWS.

De Rijksbegrotingsvoorschriften vragen van VWS dat het totaal van alle onzekerheden opgenomen wordt in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag. Conform deze voorschriften worden ook de kleinere onzekerheden ongewogen meegenomen in het totaalbeeld van fouten en onzekerheden. Een gevolg daarvan kan bijvoorbeeld zijn dat bij een niet geheel uit te sluiten risico op staatssteun bij een grote subsidieregeling, voor het gehele bedrag van deze regeling een onzekerheid ten aanzien van de rechtmatigheid wordt gerapporteerd. Hierdoor kan ten onrechte het beeld ontstaan dat deze middelen – in de volle omvang – voor verkeerde doelen of zelfs frauduleus worden uitgegeven.

Ter bestrijding van (de gevolgen van) COVID-19 is naast inkoop ook het subsidie-instrument door VWS ingezet (bijvoorbeeld de zorgbonus), alsmede bijdragen (aan agentschappen, ZBO’s/RWT’s, medeoverheden en internationale organisaties, zoals het CEPI20). Ten aanzien van staatssteun heeft de EC, naast de Tijdelijke Kaderregeling COVID-19, specifiek voor de zorg aangegeven dat steun ten behoeve van zorg om de coronacrisis het hoofd te bieden buiten de staatssteuncontrole valt. Deze lijn is te vinden op de website van de Europese Commissie, zie: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_458 

Beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies

Ten opzichte van 2019 zijn wat de voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies betreft twee bijzonderheden te melden. Ten eerste is ultimo 2020 het besluit genomen om de bestaande MenO-registratie betreffende VWS-subsidies uit te breiden. In paragraaf 3 van deze bedrijfsvoeringsparagraaf wordt daar op ingegaan. Ten tweede is eind 2019 het interdepartementaal MenO-register na de pilotperiode stopgezet omdat discussie was ontstaan over de wettelijke basis voor uitwisseling van persoonsgegevens. In 2020 heeft het Ministerie van Financiën rijksbreed geïnventariseerd hoeveel gevallen van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies bekend zijn en hoe noodzakelijk departementen een interdepartementaal register vinden. Deze inventarisatie was nodig in het kader van de zoektocht naar versteviging van de rechtsbasis voor de uitwisseling van persoonsgegevens. Nut en noodzaak van het register moet worden aangetoond door onderbouwing van het (eventuele) MenO-probleem met subsidies, aldus JenV-juristen en de Autoriteit Persoonsgegevens. Het ministerie van Financiën geeft, na afstemming met subsidieverstrekkende departementen, aan het register in te willen zetten als preventieve maatregel om daarmee de belangen van de rijkssubsidies te beschermen. Financiën kan hierbij in ieder geval rekenen op draagvlak bij VWS.

Reviewbeleid

Het Ministerie van VWS heeft in 2019 het reviewbeleid verder uitgewerkt en bekrachtigd. Dit aangescherpte beleid bevat onder meer wijzigingen in het proces en de verantwoordelijkheden van de verschillende stakeholders in het proces. Daarnaast is een afwegingskader gemaakt voor de selectie van te reviewen objecten. VWS heeft in 2020 een inhaalslag gemaakt met de uitvoering op de uitgevoerde accountantscontroles bij de instellingen over boekjaar 2018 en 2019. De uitvoering is eind 2020 conform planning uit het reviewbeleid afgerond. De resultaten van de uitgevoerde reviews laten zien dat de instellingsaccountants de controlewerkzaamheden op de prestatie-eenheden van de instellingen toereikend hebben uitgevoerd.

Inkoopbeheer

De keuze voor een beleidsinstrument tussen een subsidie of een inkoopopdracht wordt binnen VWS ondersteund met een beslisboom in de subsidiegids voor beleidsmedewerkers. Verder kunnen beleidsmedewerkers hierbij ondersteuning krijgen van financieel en juridisch adviseurs.

Bij financieel adviseurs van VWS en bij de Haagse Inkoop Samenwerking (HIS) is het bewustzijn vergroot omtrent de noodzaak om in contracten scherper te expliciteren wat VWS geleverd krijgt. Zo zijn bijvoorbeeld voor de contracten inzake ‘open house’ constructies de factuurvereisten verduidelijkt en worden accountants betrokken bij de controle.

Om het contractbeheer, de ‘spend-analyses’ en de inkoopfunctie in de breedte verder te versterken is een onderzoek naar de inkoopfunctie uitgevoerd. Op basis van de bevindingen uit dat onderzoek wordt in 2021 verdere versterking aangebracht. Het inkoopbeleid wordt geactualiseerd en worden ‘sourcingadviseurs’ en contractmanagers aangesteld om het departement te helpen met het scherper formuleren van de behoeften, te adviseren over de aanbestedingsstrategie en mee te denken over de indicatoren die in overeenkomsten moeten worden opgenomen. Daarnaast wordt standaard ICT-functionaliteit aangeschaft om een transparante workflow te realiseren en de stuurinformatie te verbeteren. Tot slot is onderzocht hoe de uitzonderingsprocedure betreffende afwijkingen verbeterd kan worden. Noodzakelijke verbeteringen betreffende tijdige informatieverstrekking en het bevorderen van een actueel overzicht met behulp van ICT worden in het eerste kwartaal van 2021 ter besluitvorming aangeboden.

Onrechtmatigheden categoriemanagement

In 2020 heeft VWS onrechtmatige uitgaven gedaan voor inkopen onder categoriemanagement. Het ministerie van IenW is categoriemanager op een aantal rijksbrede raamovereenkomsten. In november 2020 is VWS door het ministerie van IenW geïnformeerd over het oordeel van de ADR dat een viertal overbruggingscontracten onrechtmatig is. Het gaat daarbij om: Interim Management & Organisatieadvies, Inkoopadvies, Auditdiensten en Financiële Adviesdiensten. Het ministerie van IenW heeft dit toegelicht in de bedrijfsvoeringsparagraaf in haar jaarverslag. IenW verwacht in het derde kwartaal van 2021 te kunnen voorzien in rechtmatige rijksbrede raamovereenkomsten.

Externe inhuur

Het ministerie van VWS heeft in 2020 de norm voor de maximale inhuur van externen met 5,4% overschreden (norm bedraagt 10%). Met name bij het CIBG en DUS-I was sprake van relatief hoge uitgaven voor externe inhuur. In de bijlage Inhuur externen wordt de achtergrond voor deze uitgaven bij de genoemde onderdelen nader toegelicht.

Overige aspecten van de bedrijfsvoering

Informatiebeveiliging

In 2020 heeft VWS een aantal stappen gezet in het professionaliseren van haar informatiebeveiliging. Zo is de samenwerking tussen de centrale functies als Beveiligingsambtenaar, Functionaris Gegevensbescherming, de concern Privacy Officer en Chief Information Security Officer verder geprofessionaliseerd. Hierbij zijn de taken en verantwoordelijkheden nauwgezet op elkaar afgestemd. Daarnaast is samen met de concernonderdelen het dreigingsprofiel van VWS aangevuld om beter aan te sluiten op de belangrijkste actuele dreigingen op het gebied van informatiebeveiliging. Ook is een nieuwe richtlijn voor buitenlandse reizen opgesteld en zijn enkele grote incidenten afgehandeld op het gebied van informatiebeveiliging, zoals de kwetsbaarheid in de Citrix digitale werkomgeving

In februari 2021 heeft VWS met de jaarlijkse In Control Verklaring (ICV) gerapporteerd over de risico’s op het gebied van informatiebeveiliging aan het Ministerie van BZK. VWS stuurt op informatiebeveiliging door nauwe samenwerking tussen de concernonderdelen van VWS. Aan de hand van een virtueel security operations center wordt gezamenlijk gewerkt aan het uitvoeren van ‘peer reviews’ en het uitwisselen van ervaringen met penetratietesten. Daar waar de informatiebeveiliging nog verbetering behoeft zijn verbeterplannen aanwezig om de benodigde maatregelen uit te voeren, zoals het uitvoeren van een cyberoefening en het formuleren van departement brede uitgangspunten voor risicomanagement.

Lifecycle management

In het verantwoordingsonderzoek 2019 van de Algemene Rekenkamer dat zich richtte op de vraag in hoeverre VWS concern voldoende grip heeft op de ‘Lifecycle’ van zijn primaire processen en de risico’s van bestaande ICT-systemen, is het Applicatie Lifecycle management als onvolkomenheid aangemerkt. In 2020 is door de Directie Informatiebeleid van VWS gehoor gegeven aan de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. In het vierde kwartaal van 2020, is de werkgroep Applicatie Lifecycle Management in het leven geroepen. Daarmee is een start gemaakt met het formuleren van een strategie voor de toekomst van het applicatielandschap, uitgewerkt in acties. Ook is gestart met de inrichting van een rapportage die inzicht biedt in de huidige stand van het applicatielandschap, zodat het onderhoud en de daarbij behorende investeringen op een gecontroleerde wijze kan worden uitgevoerd en tijdig gestart kan worden met het vervangen of vernieuwen van het applicatielandschap of onderdelen daarvan. De CIO VWS heeft hiermee een ‘tool’ in handen om integraal te kunnen sturen en adviseren over het onderhoud en beheer van alle ICT-applicaties die vallen onder de verantwoordelijkheid van VWS.

Paragraaf 2 – Rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen

MenO-beleid

Fraudebestrijding

De ketenbrede samenwerking in de aanpak van zorgfraude is de afgelopen jaren met medische professionals, zorgaanbieders, zorgverzekeraars, zorgkantoren, gemeenten, toezichthouders, opsporingsdiensten, inspecties en het Openbaar Ministerie geïntensiveerd in het programmaplan «Rechtmatige Zorg 2018-2021 – aanpak van fouten en fraude in de zorg»21.

De derde – en tevens laatste – voortgangsrapportage Rechtmatige Zorg 2018-2021 is op 29 januari 2021 aan de Tweede Kamer aangeboden22. Hierin zijn de belangrijkste resultaten uit het programma gepresenteerd. Het investeren in een goede samenwerking heeft de afgelopen jaren geloond. Er zijn bijvoorbeeld grootschalige (strafrechtelijke) onderzoeken in de sectoren farmacie en wijkverpleging succesvol afgerond. Tevens zijn de acties uit de sectoraanpak grotendeels voltooid en is ruim 50% van de gemeenten inmiddels aangesloten bij het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ). Voor de structurele borging van de aanpak is de afgelopen jaren veel wet- en regelgeving ontwikkeld. Zo ligt het Wetsvoorstel bevorderen samenwerking rechtmatige zorg (Wbsrz) ter behandeling in de Tweede Kamer voor en treden de Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza) en de Aanpassingswet (A)Wtza per 1 januari 2022 in werking. Voor meer duidelijkheid over declaratieregels hebben diverse brancheverenigingen binnen hun eigen sectoren plannen opgesteld en grotendeels afgerond. In de voortgangsrapportage is een volledig overzicht van wet- en regelgeving opgenomen.

Inhoudelijk vooruitkijkend, is het van belang dat de onderhanden wet- en regelgeving tot invoering komt en partijen tot implementatie kunnen overgaan. Daarnaast blijft het delen van gegevens tussen ketenpartners een terugkerend en belangrijk vraagstuk in de toekomst. Met de Wbsrz en de uitwerking van de wettelijke grondslagen voor onder andere de gegevensuitwisseling tussen gemeenten en zorg­kantoren wordt daar een vervolg aan gegeven.

Uitvoerings- en privacyrisico’s grote lopende ICT-projecten

Het CAK is in 2018 begonnen met de uitwerking van de invoering van het abonnementstarief WMO (per 1 januari 2020). Met de invoering van het abonnementstarief wordt de stapeling van eigen bijdragen boven op de zorgkosten van het eigen risico voor de Zorgverzekeringswet beperkt. Daarnaast beoogt het abonnementstarief de uitvoeringskosten en de regeldruk te verlagen en te zorgen voor meer eenvoud voor de cliënt.

De ontwikkeling van de specifieke WMO ICT is sterk verweven met de modernisering van de ICT-omgeving van het CAK, waardoor de kosten van deze projecten niet specifiek toe te delen zijn. Door vertraging in de uitvoering vanwege benodigde aanpassingen ten behoeve van ‘performance’ en stabiliteit is de programmaorganisatie per 1 januari 2020 in de omvang van eind 2019 blijven bestaan. Daarvoor zijn extra kosten gemaakt. Medio 2020 is de business case WMO2020 herijkt, waarin de extra kosten voor ontwikkeling en ondersteuning van de live-gang en beheer zijn opgenomen. De meerkosten voor de uitvoering en de invoering van het abonnementstarief WMO2020 per 1 januari 2020 bedragen € 1,36 mln. De totale kosten van deze projecten gezamenlijk vallen hoger uit dan begroot en zijn in samenhang gerapporteerd op het Rijks ICT-dashboard, zie: https://www.rijksictdashboard.nl/ministeries/200455. Het is project is per 31 december 2020 opgeleverd.

In 2020 heeft VWS de Coronamelder-app ontwikkeld. De ontwikkelkosten bedroegen minder dan € 5 mln. waardoor de Coronamelderapp in financieel opzicht daarom niet als een groot ICT-project is aangemerkt. Gezien het politieke en maatschappelijke belang van dit project is de Coronamelderapp toch in dit verslag opgenomen. De CIO van EZK heeft een CIO-oordeel uitgebracht en daarnaast is een DPIA (Data Protection Impact Assessment) uitgevoerd. Het Adviescollege ICT-toetsing (voorheen BIT) verricht nu een evaluatieonderzoek naar de Coronamelder in opdracht van het ministerie van BZK.

Gebruik open standaarden en open source software

Binnen het concern VWS wordt gestreefd naar het gebruik van open standaarden. In een aantal gevallen, bijvoorbeeld precaire bedrijfsvoering met gevoelige informatie, is het gestandaardiseerd uitwisselen van gegevens niet altijd mogelijk en/of verantwoord. Ditzelfde principe geldt voor functionele inkoop van software binnen VWS. Indien het proces kan voldoen aan alle denkbare wensen en eisen van de gebruikers aan het informatiesysteem, hebben open source-oplossingen de voorkeur en worden als wens in het programma van eisen opgenomen.

Betaalgedrag

In 2020 heeft VWS een percentage van 96% tijdig betaalde facturen gerealiseerd (facturen betaald binnen 30 dagen). Dit ligt boven de norm van 95%.

Activiteiten audit committee

Het audit committee van VWS heeft in 2020 drie keer vergaderd. In het eerste half jaar van 2020 zijn de gebruikelijke onderwerpen zoals het jaarverslag VWS 2019, het Auditrapport VWS 2019 en het Verantwoordingsonderzoek VWS 2019 besproken. Vanwege het beslag dat de bestrijding van de coronabestrijding op de organisatie legde is in het audit committee in het najaar van 2020 met name veel aandacht besteed aan de rechtmatigheidsrisico’s die de coronamaatregelen met zich meebrachten.

Checks and balances subsidieregelingen

Voorafgaand aan publicatie en inwerkingtreding, worden subsidieregelingen door het Expertisecentrum Subsidies getoetst op rechtmatigheid en uitvoerbaarheid. De risicoanalyse, die bij elke subsidieregeling verplicht is, vormt daarvoor belangrijke input. Het Expertisecentrum Subsidies bestaat uit subsidiespecialisten van de directie Wetgeving en Juridische Zaken, de directie Financieel-Economische Zaken en de Dienst Uitvoering Subsidies aan Instellingen. Alleen regelingen voorzien van een paraaf van de voorzitter van het Expertisecentrum mogen ter ondertekening worden voorgelegd aan de Minister. In 2020 zijn extra overleggen van het Expertisecentrum gevoerd om coronamaatregelen en coronaregelingen te bespreken. Hierbij zijn de bestaande checks and balances zo veel mogelijk gebruikt.

Toezicht normenkader financieel beheer

Het ministerie van VWS past in zijn toezichtsrelaties met de zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak het normenkader financieel beheer waar mogelijk toe. Er hebben zich in 2020 geen beleidsmatige of algemene ontwikkelingen voorgedaan ten aanzien van het toezicht op dit normenkader.

Overige corona-gerelateerde bedrijfsvoeringsrisico’s

Het ministerie van VWS heeft het afgelopen jaar op meerdere terreinen maatregelen genomen om bedrijfsvoeringsrisico’s het hoofd te bieden. Daarbij kan gedacht wordt aan opschaling en herschikking van de personele capaciteit, het treffen van voorzieningen om werken op afstand mogelijk te maken, gezondheid en vitaliteit van medewerkers te bevorderen, ziekteverzuim te beperken, informatie veilig te stellen en maatregelen te treffen om terug te keren naar normale werkomstandigheden.

Met de uitbraak van COVID-19 is de crisisorganisatie binnen het rijk en bij VWS – in het bijzonder RIVM – opgeschaald om de gevolgen van deze crisis het hoofd te bieden. Er zijn verschillende nieuwe (tijdelijke) organisatieonderdelen opgericht, zoals de Programmadirectie COVID-19, de Dienst Testen en de Programmadirectie nafase COVID-19. Daar waar nodig is meer personele capaciteit ingezet.

VWS Flex heeft direct vanaf maart 2020 ‘crisismatching’ opgezet. Medewerkers van VWS van wie het werk wegviel, hebben werkzaamheden voor de COVID-gerelateerde directies verricht en het aanbod van buiten VWS is ‘gematched’ met de vraag binnen VWS.

VWS is in maart 2020 van de ene op de andere dag overgeschakeld op thuiswerken. Als gevolg hiervan zijn medewerkers in 2020 grootschalig het platform Webex gaan gebruiken om met elkaar door middel van video te kunnen vergaderen. Het ministerie van VWS heeft – samen met SSC-ICT en de Belastingdienst – videovergadersoftware ingericht, waardoor medewerkers sindsdien grootschalig digitaal kunnen overleggen. Ook zijn andere voorzieningen getroffen om medewerkers thuis te kunnen laten werken, zoals de levering van hardware aan huis en het leveren van bureaustoelen. Online vinden nu ook bijvoorbeeld (grootschalige) evenementen plaats.

Veel inzet is gepleegd op het verduidelijken van de COVID-19-effecten en maatregelen op de medewerkers en de organisatie. De COVID-19-situatie heeft tevens het belang van gerichte interventies en voorzieningen op gebied van gezondheid en vitaliteit onderstreept. VWS heeft zich op deze onderwerpen ingespannen om verzuim te voorkomen en de medewerkers betrokken te houden bij de organisatie. VWS heeft zich tevens ingezet om tot een aanpassing van de arbeidsvoorwaarden te komen en de extra aanstellingen en overplaatsingen intern VWS als gevolg van COVID-19 te verwerken.

De werkzaamheden die VWS in 2020 heeft verricht en nog steeds verricht om het virus te bestrijden hebben geleid tot een grote hoeveelheid aan informatie. Om deze informatie veilig te stellen en te ordenen is de Hotspot Corona opgezet. Deze Hotspot Corona wordt ingezet om medewerkers te ontzorgen met betrekking tot de archivering van hun informatie.

De intrede van de 1,5 meter-samenleving en het eigentijds werken stellen andere voorwaarden aan werkplekken en kantoren. Met het project Resident 1.5 heeft VWS in 2020 alle COVID-19-gerelateerde maatregelen die betrekking hebben op het pand en de facilitaire ondersteuning geïmplementeerd. Hierbij is een plan van aanpak opgesteld voor de gefaseerde terugkeer naar de Resident, wanneer de COVID-19-maatregelen dit toelaten.

Paragraaf 3 – Belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen bedrijfsvoering

Verbeteringen in subsidiebeheer

De ingeslagen weg om het subsidiebeheer structureel te verbeteren is voortgezet. Zo is begin 2020 de risicoanalyse geactualiseerd. Op basis hiervan zijn onderzoeken uitgevoerd naar het beheer die zijn gedeeld met de organisatie. Door de coronacrisis is in 2020 extra ingezet op het via intranet delen van kennis en informatie over subsidies. Er is na de start van de crisis een handreiking opgesteld die vragen over subsidies beantwoordt.

Uitrol MenO-registratie

Om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen, houdt het ministerie van VWS een overzicht bij van onregelmatigheden bij subsidies. Alle toegepaste sancties worden vastgelegd in een verplicht aan te houden departementaal MenO-register. Dit register wordt beheerd door DUS-I. Met het oog op verdere verbetering van het subsidiebeheer en mede ingegeven door de subsidiepraktijk in 2020, heeft de directie FEZ vanuit haar kaderstellende rol ultimo 2020 besloten tot een uitbreiding van de bestaande MenO-registratie. Die uitbreiding ziet op de verplichting voor andere uitvoerders van VWS-subsidies – zoals ZiNL, ZonMw en RVO – om óók onregelmatigheden bij subsidies vast te leggen en deze door te geven aan DUS-I ten behoeve van het MenO-register.