INHOUDSOPGAVE

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

Wetsartikelen 1 en 2 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingen die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begroting van het ministerie van Justitie voor het jaar 2001 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2001. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2001.

Met de vaststelling van deze wetsartikelen wordt de in de begrotingsstaat opgenomen begroting van de uitgaven en de ontvangsten voor het jaar 2000 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden door middel van een algemene toelichting en een toelichting per begrotingsartikel toegelicht in de onderdelen B en C van deze memorie van toelichting.

Wetsartikel 3 (agentschapsbegrotingen)

Onder het ministerie van Justitie ressorteren de agentschappen Immigratie- en NaturalisatiedienstImmigratie- en Naturalisatiedienst, Dienst Justitiële Inrichtingen en het Centraal Justitieel Incassobureau.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de in de begrotingsstaat opgenomen begrotingen van baten en lasten en van kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de bovengenoemde agentschappen voor het jaar 2001 vastgesteld. De in die begrotingen opgenomen begrotingsartikelen worden door middel van een algemene toelichting en een toelichting per begrotingsartikel toegelicht in onderdeel D van deze memorie van toelichting.

B. ALGEMENE TOELICHTING BIJ DE BEGROTING

HOOFDSTUK 1: VERDER BOUWEN AAN DE RECHTSSTAAT

De taak die het kabinet bij zijn aantreden op zich nam, is samen te vatten als het behoud van de samenhang in onze samenleving «te bevorderen dat vrijheid en ontplooiing van individuele talenten samengaan met onderlinge verbondenheid en wederzijdse verantwoordelijkheid», zoals het regeerakkoord het verwoordt. Verder bouwen aan de – democratische en sociale – rechtsstaat, zo zou het ook gezegd kunnen worden. Aan een samenleving waarin burgers zich veilig weten en waarin de verhoudingen aan hun rechtsgevoel tegemoet komen. Justitie bouwt daaraan mee door het fundament te leveren, door de rechtsorde te waarborgen, nu en in de toekomst.

In deze begroting wordt aangegeven wat Justitie daartoe in het jaar 2001 zal doen. In detail gebeurt dat in hoofdstuk 2; in dit eerste hoofdstuk worden de grote lijnen gepresenteerd en de ambitie van waaruit gewerkt wordt.

1.1 De ambitie van Justitie

Het realiseren van een publiek domein dat voor de burger veilig en betrouwbaar is, waarbinnen hij zich kan ontplooien, is een taak die de overheid in al haar geledingen dient te vervullen. Justitie heeft daarbinnen de specifieke verantwoordelijkheid zorg te dragen voor een adequaat rechtssysteem waarin wetgeving, handhaving en rechtspleging op peil zijn, de rechtsgevolgen daarvan gerealiseerd worden en preventie van criminaliteit en bescherming van kwetsbare belangen een plaats hebben.

Een goed functionerend rechtssysteem dat tegemoet komt aan de eisen van de tijd is essentieel. Het biedt burgers, bedrijven en overheden houvast. Houvast dat het hen mogelijk maakt hun vrijheid te realiseren en tegelijkertijd hun verantwoordelijkheid te nemen. Een dergelijk houvast is in elke samenleving nodig, maar de behoefte eraan doet zich vooral voelen in een samenleving en een tijd die uiterst dynamisch zijn. Een samenleving en een tijd als de onze, dus. Waarin grenzen tussen landen lijken te vervagen als gevolg van bewust beleid, maar ook als gevolg van technologische ontwikkelingen. Waarin verhoudingen tussen burgers en overheid en tussen overheden onderling veranderen. Waarin de samenstelling van de bevolking ingrijpend gewijzigd is en nog zal wijzigen en waarin sociale verbanden losser lijken te worden. En waarin opvattingen over goed en kwaad, over wat mag en wat moet, niet als vanzelfsprekend gedeeld worden.

Het rechtssysteem

De economische bloei die ons land momenteel meemaakt is natuurlijk geen directe en zeker geen exclusieve verdienste van onze rechtsorde, maar vast staat wel dat een gezonde economie niet kan zonder een adequaat rechtssysteem, en dan in het bijzonder afgewogen wetgeving en betrouwbare rechtspraak. Uit een beoordeling door het World Economic Forum blijkt dat Nederland op de aspecten onafhankelijkheid van de rechtspraak, onpartijdigheid van de rechter en afwezigheid van corruptie zeer hoog scoort. Ook het feit dat Nederland begin dit jaar werd genoemd als aantrekkelijkste land om in te investeren, duidt op een adequaat functioneren van ons rechtssysteem.

In die dynamiek past Justitie het rechtssysteem aan. Juist om blijvend houvast, orde en zekerheid te kunnen bieden is het noodzakelijk om antwoord te geven op nieuwe vragen. Justitiebreed worden de ontwikkelingen in de samenleving en in de eigen organisatie en die van partners gevolgd, teneinde capaciteit, instrumentarium en kennis van Justitie tijdig aan de eisen van de tijd te kunnen aanpassen. Dat gebeurt overigens niet vanuit de gedachte dat er iets fundamenteel mis is. Integendeel. In de memorie van toelichting bij de begroting van justitie voor het jaar 2000 is geconstateerd dat het Nederlandse rechtssysteem het momenteel in algemene zin goed doet. En die constatering wordt hier herhaald. Niet om Justitie op de borst te kloppen of om wat er nog niet goed is te bagatelliseren. Maar wel omdat zij van zulk wezenlijk belang is – ook bij het beoordelen van beleid, bij het beantwoorden van de vraag wat er gedaan moet worden om problemen die geconstateerd worden, aan te pakken. Want het rechtssysteem, en in brede zin de rechtsorde, is een delicate zaak. Het waarborgen van rechtszekerheid, rechtsbescherming en rechtsgelijkheid is een kwestie van telkens weer de balans vinden. Tussen belangen van individuele deelnemers aan de rechtsorde. Tussen politieke wensen en praktische mogelijkheden. Tussen, meest wezenlijk, de individuele vrijheid van de burger en het belang van de samenleving als geheel. Een te haastige, te verstrekkende of onevenwichtige keuze – zelfs op een relatief klein punt – kan grote schade toebrengen aan het gebouw van de rechtsstaat. Bij het recht en dus bij wat Justitie doet, gaat het uiteindelijk om het garanderen van rechtszekerheid, rechtsbescherming en rechtsgelijkheid. Dat vergt een zekere behoedzaamheid. Het vergt vooral het telkens opnieuw vinden van de juiste vorm, de vorm die past bij de eisen die de samenleving en de tijd stellen en bij de te waarborgen belangen.

Afwegingen

In de samenleving bestaan veel wensen met betrekking tot onderwerpen waarvoor Justitie in eerste instantie verantwoordelijk is: veiligheid, wetgeving, rechtspleging. Justitie staat open voor die wensen, en wil daarop reageren. Maar bij het bepalen wat die reactie hoort te zijn en hoe die reactie geoptimaliseerd kan worden, dienen steeds afwegingen gemaakt te worden. Principiële, omdat basisprincipes van het recht grenzen stellen aan wat de overheid mag doen, zelfs als dat efficiënt is, en soms zelfs als daarvoor een politieke meerderheid gevonden kan worden.

En er dienen ook praktische afwegingen gemaakt te worden. Zelfs onder gunstige economische omstandigheden stellen de financiële mogelijkheden grenzen. Ook de overheid kan een gulden maar één keer uitgeven. Een afweging hoort dus steeds te zijn of we die gulden willen investeren in de rechtsstaat, willen uitgeven aan bevordering van rechtvaardigheid en veiligheid, of dat er urgenter of renderender bestemmingen voor zijn. En we dienen ons steeds af te vragen of wat we investeren in de rechtstaat ook altijd afkomstig moet zijn uit de algemene middelen, of dat op burgers en bedrijven een beroep gedaan mag worden om zelf te investeren.

Het tegemoetkomen aan gerechtvaardigde verlangens uit een veranderende samenleving en tegelijkertijd het voorkomen dat het gebouw van de rechtsstaat beschadigd raakt, is daarmee een zware verantwoordelijkheid. Van allen die daarin leven, maar in het bijzonder van de bewindslieden van Justitie, en van de beide kamers van het parlement in hun rol van medewetgever. Er moeten steeds, soms heel lastige, afwegingen worden gemaakt. Dat is ook gebeurd ten aanzien van de in het regeerakkoord en de regeringsverklaring aangekondigde maatregelen om het functioneren van het rechtssysteem te verbeteren. In de strafrechtketen is ervoor gekozen de schakels opsporing en vervolging te versterken, en wordt het sanctiebeleid aangepast door onder meer een betere aansluiting van de celcapaciteit op de behoefte en nieuwe vormen van detentie. Versterking van de zittende magistratuur streven we na door in de volle breedte te investeren; om een verkorting van de doorlooptijden te bereiken worden heel gericht de procedures en werkwijzen aangepast. Ook de nieuwe vreemdelingenwet is de weerslag van een aantal principiële keuzen.

In deze begroting wordt aangegeven hoe deze keuzen in 2001 resulteren in investeringen, maar ook in organisatorische maatregelen gericht op het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie.

Verbeteren van wat nog niet voldoet, is geen geringe ambitie. Maar het is nog niet voldoende. De doelstelling van het kabinet gaat verder. De rechtsstaat moet ook in de toekomst gewaarborgd zijn. Dat vergt dat Justitie een adequate strategie bepaalt teneinde te anticiperen op ontwikkelingen in de samenleving waarvan niet direct duidelijk is wat de gevolgen ervan zullen zijn. Justitie heeft die ambitie en brengt die in deze begroting tot uitdrukking.

1.2 Houvast bieden en evenwicht bewaren

Aanpassen om houvast te blijven bieden, aanpassen met behoud van evenwicht. Zes zaken waaraan in het komend jaar gewerkt zal worden zijn in het bijzonder illustratief. Het gaat dan om het tot stand brengen van een adequate juridische infrastructuur voor de informatiemaatschappij, het tegengaan van ongewenste juridisering van het openbaar bestuur, uitdragen van het drugsbeleid, verbetering van de criminaliteitsbeheersing, beheersing van de immigratiestromen naar ons land en het leveren van een adequaat scala van mogelijkheden aan burgers en bedrijven om hun conflicten te beslechten.

Juridische infrastructuur voor de informatiemaatschappij

Een van de terreinen waarop de maatschappelijke en technische ontwikkelingen zeer snel gaan en waar de behoefte aan aanpassing van het rechtssysteem dan ook bij uitstek gevoeld wordt, is dat van de informatie- en communicatietechnologie (ICT). In 1998 bracht de regering de nota Wetgeving voor de elektronische snelweg uit, waarin conclusies werden getrokken met betrekking tot de consequenties daarvan voor de juridische infrastructuur. In het kader van het verder vormgeven van het actieplan electronische snelweg is het voornemen om in het voorjaar van 2001 te komen met een actualisering van deze nota. Doel daarvan is te bezien in hoeverre de snelle ontwikkelingen op het gebied van ICT leiden tot bijstelling van de eerdere conclusies. Er valt overigens niet te verwachten dat die actualisering zal leiden tot ingrijpende bijstellingen van het beleid, wel tot nuancering doordat we nu meer inzicht hebben in de gevolgen van de ICT-ontwikkelingen voor het recht.

Dat inzicht heeft deels al zijn weerslag gevonden in de in mei jl. uitgebrachte notitie «Internationalisering en recht in de informatiemaatschappij». Uitgangspunt van deze notitie is dat een adequate juridische infrastructuur voor de informatiemaatschappij in elk geval een internationale is. Dit leidt tot een actieve en constructieve houding bij internationale onderhandelingen. In die juridische infrastructuur komt naar het oordeel van het kabinet een belangrijke rol toe aan zelfregulering. Bijzondere aandacht verdient dat de overheid moet zorgen voor de bescherming van kwetsbare belangen. Deze belangen kunnen per onderwerp verschillen. Het kan gaan om fundamentele rechten, maar bijvoorbeeld ook om het belang van een economisch zwakkere partij. Overigens blijft het beschermen van fundamentele normen en waarden een taak van de overheid. In 2001 zal veel energie gestoken worden in het toepassing geven aan de in de notitie opgenomen vuistregels voor de Nederlandse standpuntbepaling (tezamen met onder andere de ministeries van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken), het ontplooien van initiatieven op het gebied van internationale zelfregulering en het uitdragen van het gedachtegoed van de notitie zelf in het buitenland.

Vuistregels uit de notitie Internationalisering en recht

De Nederlandse inzet in de internationale onderhandelingen wordt geconcretiseerd in de volgende vuistregels.

– Het beschermingsniveau «on line» behoort gelijkwaardig te zijn aan het beschermingsniveau «off line».

– De zorgvuldigheid in het maatschappelijk verkeer en andere algemene rechtsbeginselen, die «off line» gelden, vormen de leidraad voor de opstelling in onderhandelingen.

– Vormgeving van specifieke regels voor de elektronische omgeving geschiedt waar mogelijk als «functioneel equivalent» van regels voor de off line-wereld.

– Gestreefd wordt naar het tot stand brengen van co-regulering en het stimuleren van zelfregulering op internationaal niveau.

– Gestreefd wordt naar het tot stand brengen van een kader voor alternatieve geschilbeslechting. De toepassing van alternatieve geschilbeslechting wordt gestimuleerd.

– Technologie-onafhankelijkheid van regels is uitgangspunt.

– Harmonisatie van regelgeving is uitgangspunt.

– Het «oorsprongslandbeginsel» is uitgangspunt.

– In het kader van de handhaving wordt gestreefd naar het tot stand brengen van regels die het achterhalen van «daders» op internet mogelijk maken.

– Regels over de uitoefening van rechtsmacht moeten zoveel mogelijk overlap in de uitoefening van bevoegdheden door verschillende staten vermijden.

– Er wordt niet langer gestreefd naar het opheffen van het vereiste van dubbele strafbaarheid.

– De inbreng in EU-verband wordt afgestemd op afspraken en uitgangspunten die gelden in breder internationaal verband.

Een belangrijke stimulans voor het noodzakelijke debat over de rol van het recht in de informatiemaatschappij is de oprichting van een virtueel juridisch kenniscentrum. Met het aanbesteden van een project dat moet leiden tot de oprichting daarvan is begonnen; naar verwachting zal het centrum begin 2001 van start kunnen gaan. Doel van het project is de vele beschikbare kennis op het gebied van ICT en recht goed toegankelijk te maken, zowel voor de beleidsontwikkeling als voor de betrokken universitaire instituten, die we hiervoor tot samenwerking willen bewegen. Ook biedt het kenniscentrum de kans om het Nederlands gedachtegoed uit te dragen in de internationale omgeving. Overleg vindt plaats met de gemeente Den Haag, die ook een juridisch kenniscentrum aan het opzetten is, waarvan het project mogelijk kan profiteren. In 2001 gaat Justitie ook door met het subsidieprogramma informatietechnologie en recht (ITER) dat de verdere ontwikkeling van kennis moet stimuleren.

Een aanzet tot de discussie over grondrechten in de informatiemaatschappij is gegeven door het rapport van de commissie Franken van mei 2000. Dit rapport doet een aantal voorstellen voor het moderniseren van de artikelen 7, 10 en 13 van de Grondwet (over vrijheid van meningsuiting, privacy en het briefgeheim) en stelt een nieuw grondrecht voor, het recht op toegang tot overheidsinformatie. In 2001 moet op grond van dit advies – onder eerste verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – een wijzigingsvoorstel van de Grondwet worden ingediend.

Wetgevingsactiviteiten op het gebied van de informatiemaatschappij behelzen de implementatie van de Richtlijn elektronische handel (2000/31/EG, PbEG L178 van 17 juli 2000), die begin 2002 gereed moet zijn, en de implementatie van de Richtlijn elektronische handtekening die juli 2001 gereed moet zijn. Daarnaast vindt de voorbereiding plaats van een wijziging van de Algemene Wet Bestuursrecht, beoogde inwerkingtreding is begin 2002, teneinde elektronische vergunningaanvraag en -verlening mogelijk te maken.

Naast wetgeving dragen de zogenaamde «Trusted Third Parties» (TTP's) bij aan de juridische infrastructuur voor de informatiemaatschappij. De TTP's zijn onafhankelijke organisaties die mogelijkheden aanbieden om elektronische berichten te versleutelen (vertrouwelijkheid) en te voorzien van een elektronische handtekening (identificatie, authenticatie). Hiermee dragen zij bij aan de juridische betrouwbaarheid van elektronisch berichtenverkeer en daarmee aan de ontwikkeling van elektronisch zakendoen. Het in de elektronische omgeving kunnen vaststellen van de identiteit van afzender en ontvanger vergt bijzondere aandacht. O.a. om identiteitsfraude tegen te gaan en ook in verband met de te verwachten ontwikkeling dat men anoniem of onder pseudoniem wil deelnemen aan het internetverkeer. Met de ministeries van Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat en relevante marktpartijen werkt Justitie mee aan een Nederlandse infrastructuur van gecertificeerde TTP's. Deze infrastructuur, die begin 2001 operationeel moet zijn, moet waarborgen dat het in TTP's gestelde vertrouwen gerechtvaardigd is. Daarnaast wordt met de ministeries van Economische Zaken, Verkeer & Waterstaat, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BVD), Defensie (MID) en relevante marktpartijen, gewerkt aan een zelfreguleringsmechanisme «Rechtmatige Toegang». Met behulp van dit systeem kunnen de Nederlandse opsporings- en inlichtingendiensten – onder strenge voorwaarden – toegang krijgen tot de inhoud van door TTP's versleutelde elektronische berichten. Het mechanisme moet begin 2001 ontwikkeld zijn. Daarna zal het in de wet worden verankerd. Niet alleen de mogelijkheid van identiteitsfraude is een probleem, maar ook de te verwachten ontwikkeling dat men voor de eigen veiligheid anoniem of onder pseudoniem wil deelnemen aan het elektronisch (rechts)verkeer. Naast TTP's vormt ook biometrie een oplossingsrichting, omdat deze persoonsgebonden herkenning zelfs bij anonieme toepassing de zekerheid biedt dat iemand dezelfde is die hij voorgeeft te zijn.

Samen met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken is daarom een eerste verkenning verricht naar overheidsbeleid en wetgeving nodig om gebruik van biometrie te bevorderen.

Tegengaan juridisering

Een essentieel aspect van een rechtsstaat is, dat het bestuur gebonden is aan regels. Het openbaar bestuur mag niet alles wat het wil, zelfs niet als die wil democratisch gelegitimeerd is. In een rechtsstaat dienen democratische meerderheden zorgvuldig om te gaan met legitieme belangen en rechten van individuele burgers. De mogelijkheid, voor burgers, om bij de onafhankelijke rechter bescherming te vinden tegen ongeoorloofde of onredelijke inbreuken op die rechten, is dan ook een noodzakelijk element van de rechtsstaat. In Nederland is deze mogelijkheid sinds een tiental jaren gesystematiseerd in de Algemene Wet Bestuursrecht, waarvan in toenemende mate gebruik wordt gemaakt.

In de praktijk van de afgelopen jaren is regelmatig en soms op opvallende wijze gebleken dat burgers niet alleen een beroep op de rechter kunnen doen, maar daarmee ook daadwerkelijk succes kunnen hebben – met andere woorden, dat de rechter oordeelt dat het bestuur zich niet aan de regels heeft gehouden en dat een besluit dus moet worden vernietigd. Daarmee – en dat heeft ook zijn weerklank gevonden in het regeerakkoord – zijn de effectiviteit en de legitimiteit van het bestuur, en tot op zekere hoogte de duidelijkheid voor de burger, in het geding. Dat is overigens temeer het geval waar niet alleen burgers, maar ook overheden gebruik maken van het bestuursrecht om hen ongevallige beslissingen van andere bestuursorganen aan te vechten.

De verhoudingen tussen burger, overheid en rechter zijn als gevolg hiervan in beweging. Het rechtssysteem biedt daardoor tijdelijk minder houvast dan gewenst. Tegenover uitspraken waarin de (bestuurs)rechter kwam tot een inhoudelijke beoordeling van besluiten van overheidsorganen, staan arresten van Hoven en de Hoge Raad en uitspraken van de Raad van State waarin deze ruime interpretatie van de rechterlijke bevoegdheid wordt gecorrigeerd. Weliswaar leidt deze rechtsvorming uiteindelijk weer tot rechtszekerheid, maar dat kost tijd – en energie bij het bestuur, dat wel in beroep moet gaan. Het regeringsbeleid is daarom gericht op het zo spoedig mogelijk bereiken van een stabiel evenwicht tussen de noodzakelijke rechtsbescherming van de burger en de niet minder noodzakelijke slagkracht van het bestuur essentieel voor het functioneren van de democratische rechtsstaat. Kernpunt van het beleid is het verbeteren van de kwaliteit van de wetgeving. Daarbij gaat het om twee zaken. In de eerste plaats het, waar nodig, doelmatiger organiseren van de rechtsbescherming van de burger door het aanpassen van procedures en het eenvoudiger en doorzichtiger maken van de (bestuurlijke) besluitvorming. In de tweede plaats, het verbeteren van de kwaliteit van de wetgeving in het algemeen. Dat gebeurt door voortdurend na te gaan of wetgeving wel het meest geschikte instrument is om een specifiek probleem op te lossen, of er alternatieve vormen van adequate probleemoplossing of conflictbeslechting zijn, of de gekozen oplossing niet op gespannen voet staat met algemene rechtsbeginselen en of bestaande wetgeving nog wel bij de tijd is.

Verbetering van de kwaliteit van de wetgeving zal zonder twijfel bijdragen aan het stabiliseren van de verhoudingen. Maar de verwachtingen moeten ook weer niet te hoog gespannen zijn. Voor een deel namelijk is juridisering van het openbaar bestuur onontkoombaar. In zijn algemeenheid, omdat een ingewikkelde samenleving als de onze ingewikkelde regels en besluitvormingsprocessen kent, iets wat nog sterker het geval is omdat die samenleving is gebaseerd op het principe van een geliberaliseerde markt. Meer in het bijzonder geldt voor ons land op dit moment dat ons nationale (bestuurs)recht moet functioneren binnen het grotere geheel van het recht van de Europese Unie – en ook daar valt een en ander te verbeteren. Op dat laatste richt het wetgevingskwaliteitsbeleid zich ook; het probleem van de ingewikkelde wetgeving en besluitvorming kan slechts het hoofd geboden worden door vergroting van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Correctie van bestuurlijke besluitvorming door de rechter kan daartoe mede een stimulans zijn.

Adequate conflictbeslechting

Ook in de evenwichtige samenleving die het kabinet voor ogen staat zullen conflicten voorkomen. Dat is inherent aan samenleven, en het ligt zelfs voor de hand dat het er meer zullen zijn naarmate de ambitie van die samenleving is meer doelen tegelijkertijd te realiseren. Het beslechten van die conflicten is in zo'n samenleving in potentie ook een samenbindende activiteit, in het bijzonder als dat gebeurt op een wijze die door alle betrokkenen als rechtvaardig gezien wordt. Voor een rechtsstaat die samenhang wil bieden kan het belang van een onafhankelijke, kwalitatief hoogwaardige en organisatorisch goed ingerichte en toegeruste rechterlijke macht dan ook moeilijk overschat worden.

Modernisering rechterlijke organisatie

Teneinde de rechterlijke organisatie geheel toegesneden te laten zijn op de eisen die er nu en in de afzienbare toekomst aan gesteld (zullen) worden, is in 1999 een start gemaakt met de uitvoering van een grootschalige moderniseringsoperatie. Deze operatie beoogt de volgende doelstellingen te realiseren:

• Rechtspraak op maat: nagegaan wordt of structurele voorzieningen van doorverwijzingen naar mediators bij de rechterlijke macht en binnen het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand bestaansrecht hebben.

• Tijdigheid: de doorlooptijden in de behandeling van zaken moeten worden bekort en de voorraden niet afgedane zaken moet sterk worden gereduceerd.

• Toegankelijkheid: de geografische en procedurele toegankelijkheid van de rechtspraak voor de justitiabelen dient te worden verbeterd en de financiële toegankelijkheid dient voldoende te zijn gewaarborgd.

• Eenheid van rechtspraak: de eenheid van rechtspraak, uitgedrukt in eenheid van rechterlijke uitspraken en eenheid van procedures, moet worden vergroot.

• Externe oriëntatie: de rechterlijke organisatie dient meer zicht te krijgen op de wensen en klachten van «klanten».

In de afgelopen jaren is met het oog hierop in het bijzonder de modernisering van de rechterlijke organisatie aan de orde geweest. In de Contourennota (TK 1998/99, 26 352, nr. 2) is een groot aantal maatregelen en een wetgevingsprogramma aangekondigd, met de uitwerking waarvan ook in 2001 voortgegaan zal worden. Deze modernisering, hoe nodig ook, heeft enigszins de aandacht afgeleid van een project waarmee al eerder begonnen was: de herziening rechterlijke organisatie. De eerste fase hiervan, die een ingrijpende hervorming van het stelsel van bestuursrechtspraak behelsde, trad in 1994 in werking. De tweede fase, die onder meer de opheffing van de kantongerechten beoogde, kreeg geen instemming van de Tweede Kamer. Een aantal van de ermee nagestreefde verbeteringen wordt nu echter in het moderniseringstraject op andere wijze gerealiseerd. Over de derde fase is het enige tijd stil gebleven, totdat in 1999 aan de Tweede Kamer hierover een nota werd toegezegd (TK 26 352, nr. 14). In deze verkennende nota, die momenteel nog in voorbereiding is, zal allereerst een analyse gegeven worden van de problematiek. Deze kan kort worden samengevat in drie punten. In de eerste plaats het gebrek aan rechtseenheid, zowel binnen het bestuursrecht als tussen het bestuursrecht en andere rechtsgebieden. Dit schept onzekerheid voor de rechtspraktijk en leidt tot juridisering en onnodige maatschappelijke kosten. Een tweede aspect van het probleem is dat het stelsel, hoewel eenvoudiger dan vóór 1994, nog altijd te ingewikkeld en ondoorzichtig is. En tenslotte moet geconstateerd worden dat de keuze voor rechtspraak in één of in twee (feitelijke) instanties soms meer historisch dan rationeel verklaarbaar is. In de nota zullen de verschillende modaliteiten voor een structuur die aan deze bezwaren tegemoet komt, op een rij worden gezet. Daarnaast zal de nota, conform toezegging aan de Tweede Kamer, ingaan op de wenselijkheid om, naar het voorbeeld van de Hoge Raad, ook bij de hoogste bestuursrechter een soort OM in te stellen dat in belangrijke zaken conclusies kan nemen. En ten slotte zal in de nota ingegaan worden op de betekenis voor de bestuursrechtspraak van het 7e Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, waarin een recht op hoger beroep is neergelegd en dat door Nederland niet is geratificeerd. Op basis van deze nota kan vervolgens een debat met de Tweede Kamer plaatsvinden en kan in de kringen van de rechtswetenschap en de bestuursrechtspraak discussie worden gevoerd. De uitkomsten hiervan kunnen dan weer betrokken worden bij besluitvorming door het (volgende) kabinet.

Zowel de modernisering als de herziening van de rechterlijke organisatie beogen de formele rechtspraak aan te passen aan de eisen van de tijd. Even belangrijk voor een goed functionerende en geaccepteerde conflictbeslechting is echter, te voorkomen dat conflicten onnodig op het bord van de rechter terecht komen. Onnodige juridisering dient immers tegengegaan te worden. In de Contourennota modernisering rechterlijke organisatie is daarom aangegeven dat het uitgangspunt dient te zijn dat geschillen zoveel mogelijk in de samenleving zelf tot een oplossing moeten worden gebracht. Rechtspraak dient beperkt te worden tot die gevallen waarin geschillen niet via alternatieve geschilafdoening tot een oplossing worden gebracht.

Om dit uitgangspunt in daden om te zetten, is binnen het project «Rechtspraak 21e eeuw» het deelproject ADR/mediation in het leven geroepen. In november 1999 hebben de Staatssecretaris en ik de beleidsbrief ADR 2000–2002 uitgebracht, waarin wij onze visie op de rol van de overheid bij de introductie van mediation in het rechtssysteem en de concrete beleidsvoornemens voor deze kabinetsperiode hebben uiteengezet. De Tweede Kamer heeft in februari jl. met deze voornemens ingestemd. Een aantal concrete projecten is inmiddels gestart, andere zullen in 2001 volgen.

Met dit alles zal in een voor de huidige tijd adequate conflictbeslechting voorzien worden. Dat betekent echter niet dat op dit gebied geen andere punten de aandacht vragen. Zo drukt het 7^e protocol bij het EVRM ons op het feit dat in meer rechtsgebieden dan het bestuursrecht momenteel een beroepsmogelijkheid ontbreekt – denk aan het arbeidsrecht. En dat roept weer de vraag op, of een zo belangrijk onderdeel van de rechtsstaat als de formele conflictbeslechting niet over de hele linie uniformer moet worden ingericht. Van een andere orde, maar niet minder relevant om de voors en tegens van af te wegen, is de vraag of het noodzakelijk is dat de hoogste rechterlijke colleges alle hen voorgelegde zaken daadwerkelijk behandelen, of dat een verlofstelsel zou kunnen bijdragen aan een efficiënte rechtseenheidsvoorziening zonder afbreuk te doen aan de rechtsbescherming. En ten slotte, weer van een heel andere orde, is er de paradox tussen de wens om de rechter «in de maatschappij» te laten staan en de noodzaak om de rechtszoekende te kunnen garanderen dat de rechter onafhankelijk en onbevooroordeeld tot een oordeel zal komen.

Ten aanzien van deze onderwerpen heeft het kabinet nog geen standpunt bepaald. Vooralsnog is dat ook niet mogelijk – er zijn teveel vragen die eerst beantwoord moeten worden. Daaraan zal in het komende jaar dan ook gewerkt worden.

Verbetering criminaliteitsbeheersing

«Persoonlijke integriteit, rechtmatig eigendom van goederen en veilige toegankelijkheid van de openbare ruimte behoren te worden gewaarborgd. Schendingen van deze waarborgen dienen – binnen het kader van onze rechtsstaat – consequent te worden tegengegaan.» Zo is het verwoord in de regeringsverklaring en zo is het natuurlijk ook. Beheersen van de criminaliteit en verschaffen van veiligheid zijn kerntaken van de overheid. Altijd, maar zeker op momenten dat er veel verandert in de samenleving.

Justitie heeft hierin een bijzondere verantwoordelijkheid, omdat zij zorg draagt voor het realiseren van de strafrechtelijke reactie op criminaliteit. Zij wordt daar ook specifiek op aangesproken, door burgers en volksvertegenwoordiging. Maar omdat die strafrechtelijke reactie slechts daadwerkelijk kan bijdragen aan het vergroten van de veiligheid als hij plaatsvindt binnen een consistent beleid, gericht op het wegnemen van oorzaken van en mogelijkheden tot criminaliteit, gaat de verantwoordelijkheid van Justitie verder. Justitie moet bevorderen dat eenieder die een bijdrage kan leveren aan het beheersen van de criminaliteit – en dat is in feite iedereen – daarin de juiste keuzen maakt.

Lokaal justitiebeleid

Zoals bekend, sloot het Rijk op 20 december 1999 met elk van de 25 grote steden een stadsconvenant, met een looptijd tot en met 2003. Daarin zijn afspraken vastgelegd over de (integrale) versterking van de economische, fysieke en sociale structuur van de steden. De steden hebben ter uitvoering van hun beleid meerjarige ontwikkelingsprogramma's met meetbare doelstellingen opgesteld. Veiligheid is één van de negen doelstellingen waaraan de steden invulling hebben gegeven. De steden ontvangen ter uitvoering van het veiligheidsbeleid geld uit de Bijdrageregeling sociale integratie en veiligheid.

Door Justitie worden geen budgetten rechtstreeks aan de steden beschikbaar gesteld. Justitie investeert wel extra in justitiële organisaties teneinde de lokale dienstverlening te verbeteren. Het gaat om middelen voor (in hoofdstuk 2 nader beschreven) individuele trajectbegeleiding, wijkgerichte preventieprogramma's zoals Communities that care (samen met VWS), strafrechtelijke opvang van verslaafden en een verdere uitbouw van Justitie in de buurt. In de loop van 2001 zullen naar verwachting circa twintig bureaus van Justitie in de buurt operationeel zijn.

Veiligheid, criminaliteit en overlast zijn voor een belangrijk deel lokale aangelegenheden. Justitie heeft zich in de laatste jaren ingespannen haar organisaties meer toe te snijden op de lokale problematiek, en deze aan te pakken in samenwerking met andere, al dan niet justitiële partners. In de komende jaren zal een programma in uitvoering genomen worden dat gericht is op het versterken van de regionale samenwerking binnen de justitiële organisatie. Daarbij zal het vooral gaan om uitbouw van effectief gebleken vormen van samenwerking en om vernieuwing op het gebied van werkwijze, communicatie en verhoudingen.

Ook nu al leveren justitiële organisaties een belangrijke bijdrage aan het lokale veiligheidsbeleid, onder andere door actief mee te werken aan de uitvoering van de stedelijke ontwikkelingsprogramma's. In de huidige kabinetsperiode is de rol van Justitie verder uitgebouwd of uitgekristalliseerd, bijvoorbeeld door de toename van het aantal kantoren Justitie in de buurt, de herijking van de rol van de kinderbescherming in de Bureaus Jeugdzorg en de ontwikkeling van nieuwe reacties op probleemgedrag zoals de Stop-reactie voor minderjarigen. Vanuit het departement wordt gestimuleerd dat op lokaal en regionaal (arrondissements)niveau werkafspraken worden gemaakt tussen de steden en de justitiële organisaties. De hoofdofficier van Justitie vervult daarbij een belangrijke coördinerende en sturende rol. In 2001 wordt dit beleid onverkort voortgezet. Justitie draagt op deze wijze via haar eigen lokale uitvoeringsorganisaties bij aan de ontwikkeling van het grotestedenbeleid.

CRIEM: drie sporen

In de afgelopen periode is gewerkt aan de ontwikkeling van de procedures en methodieken voor individuele trajectbegeleiding (ITB) van zowel zogenoemde CRIEM-jongeren (risicojongeren uit etnische minderheidsgroepen) als de harde kern (zowel allochtone als autochtone jongeren). Met enige verschillen in de aanpak voor de beide doelgroepen zal in 2001 de invoering van deze justitiële afdoeningsmodaliteit landelijk en structureel plaatsvinden. Deze invoering wordt vanuit het departement projectmatig ter plaatse begeleid en ondersteund.

De reeds eerder genoemde wijkgerichte preventieprogramma's, zoals Communities that Care, beogen een bijdrage te leveren aan het opvoedingsklimaat in aandachtswijken. Het gaat hierbij om een brede wijkaanpak. Ten aanzien van probleemgezinnen biedt de beleidsnotitie Niet-vrijblijvende vormen van opvoedingsondersteuning een belangrijk kader. Deze werd in juni 2000 aan de Tweede Kamer aangeboden. In de uitwerking daarvan zal aandacht besteed worden aan de aansluiting bij problemen en specifieke verwachtingen vanuit etnische minderheden.

De problemen met criminaliteit en overlast van een deel van de (jeugdige) etnische minderheden staan voor Justitie hoog op de strategische agenda. Enerzijds sluit Justitie zoveel mogelijk aan bij het integrale minderhedenbeleid van de rijksoverheid; anderzijds zijn juist ten aanzien van het criminaliteitsprobleem specifieke inspanningen noodzakelijk. De CRIEM-nota (van Justitie en Binnenlandse Zaken in 1997) beoogt vanuit dit perspectief marginalisering en afglijden naar criminaliteit van jongeren uit de etnische minderheidsgroepen tegen te gaan. Daarbij werden drie beleidssporen aangekondigd: individuele trajectbegeleiding (voor beginnend criminele jongeren), het tegengaan van schooluitval (voor risico-jongeren) en taal- en cognitieve ontwikkeling bij jonge kinderen en opvoedingsondersteuning.

Justitie zal ook in 2001 vasthouden aan het uitgangspunt dat vertegenwoordigers van etnische minderheden betrokken dienen te worden bij de aanpak van de problemen. Zo heeft de commissie Azzougarh onder andere aanbevolen vanuit de Justitie-organisaties meer aan te sluiten bij de eigen circuits en netwerken van Marokkanen. In samenwerking met uitvoeringsorganisaties wordt een trainingsprogramma uitgewerkt dat hieraan vorm zal moeten geven. Justitie continueert tevens haar ondersteuning van de werkgroep Islam en burgerschap. Daarnaast zal een adviescommissie de ministers van Justitie en GSI gaan adviseren over de beheersing van de criminaliteitsproblematiek onder Antilliaanse jongeren.

Bovenregionale prioriteiten

Door Justitie is in de afgelopen jaren een aantal bovenregionale prioriteiten gesteld voor een gecombineerde preventieve en repressieve aanpak. Tot deze prioriteiten behoren de financieel economische criminaliteit, kinderpornografie (ook op internet) en mensenhandel/mensensmokkel. Om deze «en vergelijkbare» vormen van criminaliteit aan te pakken is een grote mate van specifieke deskundigheid bij alle betrokkenen nodig, alsmede een goede informatiepositie. Ten behoeve van de repressieve aanpak, waarvoor uiteindelijk de minister van Justitie verantwoordelijk is, dienen met name de opsporingsinstanties adequaat toegerust en georganiseerd te zijn. Bij de opsporing van bovengenoemde vormen van criminaliteit zijn resultaten behaald met het vormen van gespecialiseerde teams, maar door alle betrokkenen wordt onderkend dat er regelmatig spanning is tussen de betrokkenen (korpsbeheerder, korpschef en officier van justitie) over de uiteindelijke afweging van prioriteiten in de opsporing.

Veiligheid en criminaliteit zijn niet alleen lokale aangelegenheden. Een deel van wat burgers in hun omgeving aan onveiligheid en overlast ervaren, hangt direct samen met bovenregionale of zelfs internationale criminaliteit. Maar ook waar dat niet het geval is, en de individuele burger niet direct slachtoffer is, wordt terecht van de overheid gevraagd dat zij dergelijke aantastingen van de rechtsorde zo mogelijk voorkomt of er ten minste op reageert – denk aan milieucriminaliteit of beursfraude. Daarvoor is capaciteit nodig, in alle schakels van de strafrechtelijke keten. Dat betekent dat er keuzen gemaakt moeten worden en dat niet aan alle wensen van burgers en lokale overheden tegemoetgekomen kan worden. Het betekent zeer zeker dat lokale overheden niet een eigen strafrechtelijk beleid kunnen voeren door geheel zelfstandig de prioriteiten van de politie te bepalen. De verantwoordelijkheid voor de nationale en internationale strafrechtshandhaving ligt bij de minister van Justitie, dus van de waarborgen die de nieuwe politiewet biedt voor het waarmaken van die verantwoordelijkheid zal uitdrukkelijk gebruik worden gemaakt. Ook in het binnenkort uit te brengen beleidsplan betreffende de wijze waarop het kabinet de transparantie van en samenhang in de werkzaamheden van de bijzondere opsporingsdiensten wil bevorderen, zal aan deze specifieke verantwoordelijkheid van Justitie aandacht besteed worden.

Veranderende wereld

In de samenleving en de techniek doen zich tal van ontwikkelingen voor die niet zonder gevolgen blijven voor de criminaliteitsbeheersing. Zaken als internationalisering, digitalisering, toename van bestuurlijke en private veiligheidszorg en Europeanisering van het openbaar bestuur kunnen zowel criminaliteitsbevorderende effecten hebben als nieuwe mogelijkheden voor preventie en repressie bieden.

Een nader standpunt ten aanzien van de verantwoordelijkheden en mogelijkheden van de diverse bij het veiligheidsbeleid betrokken partijen, gebaseerd op een fundamentele analyse van de rol en de mogelijkheden van het strafrecht in relatie tot andere middelen en in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen die van belang zijn voor de criminaliteit en de criminaliteitsbeheersing, zal bepaald worden in een medio 2001 uit te brengen nota. Daarbij zullen ook principiële vragen aan de orde komen rond bestuurlijke criminaliteitsbeheersing, de organisatie van de opsporing van bovenregionale criminaliteit en publiek-private samenwerking.

Investeren in een onzekere toekomst

Van sommige investeringen is direct duidelijk dat ze zeer effectief zijn. Maar zelfs dan kan vaak moeilijk voorspeld worden wat de gevolgen en de behoeften in de toekomst zullen zijn. Zo is inmiddels duidelijk dat het gebruik van DNA-profielen voor opsporing en als bewijsmiddel zeer effectief is. Daarom is ook de wetgeving aangepast en is extra geld ter beschikking gesteld. De snelle ontwikkeling van de techniek leidde echter al tijdens de behandeling van het betreffende wetsvoorstel tot de constatering dat naar alle waarschijnlijkheid op afzienbare termijn nieuwe mogelijkheden zouden ontstaan (afleiden daderkenmerken uit DNA). De Tweede Kamer is daarover ingelicht, en daarbij is ook de koers aangegeven die wij willen varen. In de komende tijd zal hiertoe onderzoek geëntameerd worden, waarbij intensief zal worden samengewerkt met de wetenschap in binnen- en buitenland.

Wat de financiële gevolgen zullen zijn van uitbreiding van de toepassing, is vooralsnog nog niet te overzien en ook niet wanneer ze zich zullen voordoen. Dat geldt overigens evenzeer voor de vraag wat de consequenties voor de capaciteit van de schakels vervolging, berechting en bestraffing van de strafrechtelijke keten zijn, als door het gebruik van DNA de ophelderingspercentages aanzienlijk hoger zouden komen te liggen. Lastig daarbij is, dat die consequenties volstrekt onvoorspelbaar zijn: ze zijn onder andere afhankelijk van het soort delicten dat meer wordt opgehelderd, het soort daders dat bekend wordt (veelplegers of incidentele daders) en van de uitwerking die een effectievere opsporing heeft op de omvang van de criminaliteit.

Gaat het bij het voorgaande vooral om de samenhang in de criminaliteitsbeheersing «samenhang in wat de verschillende direct betrokken organen doen, samenhang van hun activiteiten met wat anderen doen» en om het kiezen van de meest effectieve benadering bij elk van de uitdagingen waarvoor alle betrokkenen staan, voor een adequate criminaliteitsbeheersing is ook van groot belang dat er een versterking van de met de handhaving belaste organen plaatsvindt. In het regeerakkoord zijn voor Justitie extra gelden ter beschikking gesteld. Voor het onderwerp veiligheid is van belang dat daarvan een belangrijk deel bestemd was voor versterking van de rechterlijke organisatie. Vanaf 2000 komen structureel extra middelen beschikbaar voor bestrijding van jeugdcriminaliteit en voor Justitie in de buurt. De in het regeerakkoord overeengekomen investeringen in jeugdzorg en bestrijding van geweld en in de versterking van de rechterlijke organisatie en het openbaar ministerie zijn versneld. Voor het op peil houden van de cellencapaciteit, in het bijzonder in de TBS-sector, is zowel voor het jaar 2000 als voor 2001 extra geld beschikbaar gesteld.

Belangrijke intensiveringen vinden voorts nog plaats op het gebied van informatie- en communicatietechniek voor het openbaar ministerie en de gerechten, behandeling van gedetineerden met een psychische of persoonlijkheidsstoornis en toepassing van DNA-onderzoek in de opsporing en voor de bewijsvoering. Voor toezicht op zedendelinquenten na afloop van de TBS en voor de uitvoering van de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden is eveneens extra geld beschikbaar.

Van de overheid mag gevraagd worden dat zij ook op het gebied van de criminaliteitsbeheersing doelmatig werkt. Justitie streeft dan ook naar efficiëntie, onder andere door versobering in de tenuitvoerlegging van sancties en door te bevorderen dat waar mogelijk alternatieve sancties worden toegepast. Over dat laatste zijn afspraken gemaakt met openbaar ministerie en reclassering; in het masterplan van de Dienst Justitiële Inrichtingen wordt aangegeven hoe, met behoud van de balans tussen de verschillende uitgangspunten en doelstellingen van de gevangenisstraf, de in het regeerakkoord afgesproken taakstelling van f 115 miljoen zal worden gerealiseerd. Deze taakstelling wordt in het masterplan overigens geplaatst in het bredere kader van de capaciteitsproblematiek, waar overschotten in de ene sector staan tegenover tekorten in de andere. Het plan bevat een samenhangend pakket aan verreikende beleidsvoornemens.

Tegengestelde eisen en harde grenzen

Zowel de taakstelling bij het gevangeniswezen als de doelstelling het aantal taakstraffen uit te breiden, maken duidelijk dat er sprake kan zijn van een spanningsveld tussen doelstellingen. In beide gevallen moeten uiteenlopende maatschappelijke doelen (beveiliging, vergelding, afschrikking) en doelen ten aanzien van individuele personen (voorkomen schade, reïntegratie) tegen elkaar afgewogen worden. Daarbij moeten deze doelen bereikt worden binnen de grenzen van legaliteit en menswaardigheid. In de in 2000 uitgebrachte nota Sancties in Perspectief wordt nader op deze problematiek ingegaan, en worden de contouren geschetst van een besluitvormingsproces waarin de politieke, de inhoudelijke en de bedrijfsmatige rationaliteit gelijkelijk tot hun recht komen.

Meer samenhang, extra middelen en een efficiënter inzet daarvan dragen alle bij aan een verbetering van de criminaliteitsbeheersing. Maar zonder een besef van medeverantwoordelijkheid onder burgers voor de vraagstukken van criminaliteit en veiligheid zullen ze onvoldoende effectief zijn. Dat ook burgers en bedrijven zich verantwoordelijk voelen en die verantwoordelijkheid nemen is van groot belang voor het draagvlak en de reikwijdte van de Justitie-inspanningen. Tegen de achtergrond van een toenemend aantal burgerinitiatieven (comités tegen zinloos geweld, stille marsen, Marokkaanse buurtvaders en dergelijke) maar ook van het feit dat het jaar 2001 door de Verenigde Naties is uitgeroepen tot het jaar van de vrijwilligers, zal Justitie het vrijwilligerswerk op justitiële terreinen ondersteunen en stimuleren. Op deze wijze kan de betrokkenheid van burgers bij Justitie-aangelegenheden worden bevorderd. Justitie heeft goede ervaringen met de inzet van vrijwilligers, bijvoorbeeld in het kader van de hulp aan slachtoffers van criminaliteit. Deze ervaringen – met name ten aanzien van het professioneel begeleiden van vrijwilligers – kunnen worden gegeneraliseerd naar andere onderdelen van Justitie.

Op basis van een verkennend beleidsonderzoek zal een beleidsnota worden voorbereid, waarin een omvattende visie op justitieel vrijwilligerswerk zal worden gepresenteerd. Daarbij zullen zowel het onderhouden van het bestaande vrijwilligerswerk, als mogelijke intensiveringen en innovaties worden behandeld. Meer in het bijzonder zal aandacht worden besteed aan de vergroting van participatie van jongeren en allochtonen. Ter voorbereiding van de beleidsnota zullen uitvoeringsorganisaties en overige betrokkenen worden geconsulteerd.

Drugsbeleid

Het Nederlandse drugsbeleid blijft de aandacht opeisen. In binnen- en buitenland doen zich ontwikkelingen voor die nopen tot een nadere standpuntbepaling. De grondslagen van het beleid «zoals scheiding van de markten van harddrugs en softdrugs en het niet criminaliseren van de gebruikers maar het aanpakken van handel en productie» blijven daarbij actueel. Concreet betekent dit dat de vraag naar drugs wordt ontmoedigd en de risico's van drugsgebruik voor het individu en zijn directe omgeving worden verminderd door een professioneel zorg- en preventiebeleid. Het Nederlandse drugsbeleid richt zich eveneens op het verminderen van het aanbod van drus door bestrijding van de, veelal internationaal georganiseerde, drugshandel. Het komend jaar zal de regering zich met name ook buigen over de annexe fenomenen bij het drugsgebruik, zoals de rol van Internet bij het verspreiden van drugs. Met betrekking tot het coffeeshopbeleid wordt in 2001 door het WODC de toepassing van de OM-richtlijnen terzake geëvalueerd. Ook zal de regering, mede gelet op de wens van de Tweede Kamer, actief bevorderen dat internationaal draagvlak gecreëerd wordt voor de opvatting dat het gewenst is in het beleid ten aanzien van drugs uit te gaan van een scheiding van harddrugs en softdrugs zoals die in Nederland bestaat.

Het komende jaar zal de problematiek van de illegale hennepteelt met extra kracht worden aangepakt via een geïntensiveerde handhaving. Hetzelfde geldt voor de productie van en handel in XTC producten. Bij dit laatste speelt het optreden van de landelijke USD (Unit Synthetische Drugs) een centrale rol. De Nederlandse positie bij XTC is helaas bijzonder gelet op de grote betrokkenheid van ons land bij de vervaardiging van dit soort geestverruimende stoffen. Het is van groot belang dat ons land zich maximaal blijft inzetten om de criminele elementen in de drugswereld zo min mogelijk kansen te geven. Daarom blijft de bestrijding van de drugsgerelateerde misdaad hoog op de agenda van het openbaar ministerie staan. Met het vernieuwen van de vervolgingsrichtlijnen van het OM onder de (vernieuwde) Opiumwet is het kader daarvoor duidelijk bepaald.

Vanuit Justitie zal een actieve bijdrage worden geleverd aan het internationaal overleg over de bestrijding van de drugscriminaliteit. De leidende richting daarbij is dat landen die drugs produceren en de landen die als consumentenlanden bekend staan dienen samen te werken vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid voor het probleem. Het adequaat afhandelen van rechtshulpverzoeken uit andere landen heeft daarbij speciale aandacht, opdat langs die weg de internationale criminaliteit zo min mogelijk vluchtwegen worden geboden.

Heel concreet zal met de Bondsrepubliek Duitsland de bovenregionale samenwerking op het terrein van de drugscriminaliteit worden geïntensiveerd door in de tweede helft van 2000 een gezamenlijke analyse van de problematiek te maken. Hierbij zal Europol worden betrokken, onder meer door een bijeenkomst op deskundigenniveau te beleggen. De uitkomsten van de analyse zullen moeten leiden tot een plan van aanpak. Nederland zal het komend jaar het initiatief nemen om te bezien of de internationale cocaïnehandel effectiever kan worden aangepakt met een meer gestructureerde en intensievere samenwerking met Spanje, aangezien Spanje eveneens te maken heeft met import van cocaïne uit Zuid-Amerika. Ik streef er voorts naar de import via drugskoeriers uit Zuid-Amerika en het Caribisch gebied beter te bestrijden onder meer door de controle op Schiphol en in de havens op een beter niveau te brengen.

Op het gebied van het drugsbeleid lijkt Nederland langzamerhand minder geïsoleerd te staan. Meer en meer, zo blijkt uit de rapportage van het Europese waarnemingscentrum voor Drugs, is er ook in andere landen een tendens waar te nemen die de gezondheid van de gebruiker of van de verslaafde voorop stelt en die de schadelijke neveneffecten van het gebruik tracht in te dammen (harm reduction) en niet uitsluitend streeft naar beperking of, sterker, totale uitbanning van het gebruik. Het Nederlandse gedoogbeleid laat zich vooralsnog niet in wettelijke veranderingen onderbrengen omdat de internationale kaders de delicten op drugsgebied duidelijk hebben omschreven. Het gaat er in de eerste plaats om te bevorderen dat in Europa meer uitwisseling van kennis en ervaring zal plaatsvinden, op zowel de terreinen van preventie en zorg als op het terrein van de strafrechtelijke aanpak en dat waar mogelijk en noodzakelijk in de toekomst meer op deze gebieden zal worden samengewerkt. In de Tweede Kamer is bij de behandeling van de nota «Het pad naar de achterdeur» zelfs uitdrukkelijk opgeroepen het Nederlandse beleid internationaal uit te dragen. Ik streef in de tweede helft van 2001 naar een in Nederland te houden internationale conferentie van grote en middelgrote steden, om gezamenlijke nieuwe wegen bij de aanpak van drugsproblematiek te verkennen.

Beheersing immigratiestromen

Nederland heeft een sterke economie, een hoogwaardig sociaal stelsel en een cultuur van vrijheid, verantwoordelijkheidszin, tolerantie en solidariteit. Dat maakt Nederland, net als de meeste andere westerse landen, tot een aantrekkelijk land om te leven voor wie hier geboren is, maar ook voor wie in zijn of haar eigen land geconfronteerd wordt met armoede, onvrijheid en verdrukking. Velen zoeken daarom toegang. Sommigen op grond van regelingen die dat mogelijk maken voor wie hier werk heeft of zich bij familie wil voegen, anderen op grond van het Vluchtelingenverdrag van Genève dat Nederland verplicht om een verzoek om politiek asiel in behandeling te nemen en weer anderen illegaal. Nederland is daarmee de facto een immigratieland en het is de taak van Justitie de immigratiestromen in goede banen te leiden. Justitie doet dat door te beslissen op reguliere toelatingsverzoeken en op asielaanvragen en door degenen die hier illegaal verblijven te doen vertrekken.

Een correcte en transparante uitvoering van die taak is van groot belang voor het behoud van de samenhang in onze samenleving. Geen onderwerp, zo lijkt het wel, raakt zozeer aan gevoelens van rechtvaardigheid van velen als het asielbeleid. In het Regeerakkoord zijn daarom afspraken gemaakt ten aanzien van de belangrijkste aspecten daarvan, te weten: de toelating, de opvang en de terugkeer. In het bijzonder is de nieuwe Vreemdelingenwet daarvan een uitvloeisel. Deze biedt waarborgen voor een verbetering en versnelling van de toelatingsprocedure. Dit wordt enerzijds bereikt doordat de bezwaarfase in asielzaken komt te vervallen en anderzijds door een vereenvoudiging van het verblijfsvergunningenstelsel waardoor het zogenoemde doorprocederen wordt voorkomen. Voorts wordt het aantal procedures verminderd doordat als hoofdregel de beroepsfase in Nederland mag worden afgewacht. Verder leidt de negatieve beslissing op de asielaanvraag tevens tot beëindiging van de opvangvoorzieningen, de vertrekplicht voor de vreemdeling en de bevoegdheid voor de overheid tot uitzetting. Hierdoor worden afzonderlijke procedures tegen uitzetting en beëindiging van de opvang tegengegaan. Ook op deze wijze wordt het aantal procedures verminderd. Dit heeft tot gevolg dat meer capaciteit beschikbaar is voor de beslissing over de kernvraag: blijven of terugkeren. Hoewel de wet in 2001 zal worden ingevoerd, zal de doelstelling om tot versnelling te komen eerst zichtbaar worden in het geheel van de asielketen nadat ook zaken die nog onder het regime van de huidige wet vallen, zijn weggewerkt.

De doelstellingen van de nieuwe Vreemdelingenwet hebben tevens consequenties voor de opvang van asielzoekers. In de situatie waarin zowel nog zaken onder de oude als onder de nieuwe wet worden behandeld, is de behoefte aan opvangcapaciteit onverminderd groot. Het streven is er echter op gericht om in de structurele situatie, waarin alle zaken onder de nieuwe wet behandeld zullen kunnen worden, te beschikken over permanente opvangcentra en over centra die beschikbaar zijn voor situaties waarin behoefte is aan extra capaciteit.

In 2000 is met de implementatie van het geïntensiveerde terugkeerbeleid een begin gemaakt. In 2001 zal dit verder ter hand genomen worden. Van belang hierbij zijn afspraken met landen van herkomst over terug- en overnameregelingen. Een succesvol terugkeerbeleid draagt er toe bij dat de geloofwaardigheid van mensensmokkelaars wordt ondermijnd. De nieuwe Vreemdelingenwet speelt ook hierbij een rol, vanwege een aantal bepalingen die er toe zullen leiden dat de opvang gemakkelijker kan worden beëindigd dan tot nu toe.

Beschikt Nederland hiermee over een adequaat instrumentarium om degenen die ons land binnenkomen op correcte wijze tegemoet te treden? Voor het feitelijk beheersen of zelfs maar enigszins merkbaar beïnvloeden van de op West-Europa gerichte immigratiestromen is meer nodig. De tragische afloop van een poging tot mensensmokkel heeft recent in brede kring de aandacht op dit fenomeen gevestigd. Door de gang van zaken is nog eens bevestigd dat de hele problematiek rond asiel, visa en migratie beslist niet alleen op nationaal niveau aangepakt kan worden. Maar in analyses is er ook op gewezen dat de aantrekkingskracht van het Westen voor miljoenen mensen zo groot is, dat ze bereid zijn zeer grote offers te brengen en risico's te nemen. Wanneer we dat onder ogen zien, is duidelijk dat het hier gaat om een structureel en niet op korte termijn oplosbaar probleem. De aanpak van dit probleem vereist nauwere samenwerking binnen en buiten de Europese Unie. Bovendien dient het asiel- en migratiebeleid uit te gaan van een geïntegreerde aanpak, waarbij verschillende aspecten in onderlinge samenhang worden bezien. Deze geintegreerde aanpak beperkt zich niet tot beleid in de ontvangende landen, maar richt zich tevens op de landen van herkomst. In deze aanpak spelen behalve justitieel en politieel beleid ook buitenlands- en veiligheidsbeleid (waaronder mensenrechtenbeleid, crisespreventie en beheersing), ontwikkelingssamenwerking en economische samenwerking een rol. Deze uitgangspunten zijn terug te voeren op bepalingen uit het Verdrag van Amsterdam, uit het Actieplan inzake een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en op de conclusies van de Europese Raad van Tampere. Op basis van deze afspraken zal de komende tijd verder moeten worden gewerkt aan een gezamenlijk en geïntegreerd asiel- en migratiebeleid.

1.3 Minder grenzen, meer beleid

De Nederlandse rechtsstaat staat niet op zichzelf. Steeds belangrijker wordt het internationale krachtenveld waarbinnen Nederland, ook waar het om justitie gaat, opereert. Dit vraagt om een samenhangend internationaal beleid, zowel binnen de Europese Unie als op mondiaal niveau.

EU: implementatie Verdrag van Amsterdam

Ingevolge het Verdrag van Amsterdam, dat op 1 mei 1999 in werking is getreden, moet de Unie een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand brengen. De Europese Raad van Wenen van eind 1998 heeft daarom een actieplan goedgekeurd dat aangeeft op welke termijn de bepalingen in het Verdrag van Amsterdam ten aanzien van de totstandbrenging van die ruimte ten uitvoer moeten worden gelegd. Door de bijzondere Europese Raad in Tampere in oktober 1999 heeft de samenwerking op het terrein van justitie en binnenlandse zaken nog een extra impuls gekregen. De Europese Commissie zal aan de hand van een scorebord, dat voor de eerste maal werd gepresenteerd tijdens de JBZ-Raad van 27 maart 2000, de voortgang bijhouden van de talloze beleidsvoornemens die de Europese Raad in Tampere heeft vastgesteld of opnieuw heeft bevestigd. Het scorebord zal halfjaarlijks worden geactualiseerd.

De internationale samenwerking binnen de EU zal de agenda voor Justitie de komende jaren derhalve in toenemende mate gaan bepalen. Justitie beschouwt de volgende vijf onderwerpen als haar speerpunten bij de tenuitvoerlegging van de conclusies van de Europese Raad van Tampere: de ontwikkeling van een gemeenschappelijk asielstelsel, waaronder begrepen een gemeenschappelijke asielprocedure, de opstelling van procesregels voor grensoverschrijdende civielrechtelijke zaken, het instellen van gemeenschappelijke onderzoeksteams voor de aanpak van de internationale misdaad, met name ter bestrijding van drugs, mensenhandel en witwassen, de versterking van de rol van Europol bij criminaliteitsbestrijding van «hightech» criminaliteit en witwassen en de oprichting van Eurojust.

EU: Intergouvernementele Conferentie (IGC)

Op 14 februari 2000 is de Intergouvernementele Conferentie (IGC) inzake de herziening van het Verdrag van Amsterdam begonnen. Over de inzet van de Nederlandse regering tijdens deze conferentie heeft u inmiddels een drietal notities van de minister en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken ontvangen1 Om die reden kan hier worden volstaan met een korte aanduiding van die onderwerpen die voor Justitie van bijzonder groot belang zijn tijdens de onderhandelingen in IGC-verband.

In de eerste plaats is dat de vraag of de besluitvorming op het gebied van asiel, migratie en andere beleidsterreinen op het gebied van het vrije verkeer van personen, zoals civielrechtelijke samenwerking, na de komende wijziging van het Unieverdrag bij gekwalificeerde meerderheid zal kunnen plaatsvinden in plaats van bij unanimiteit. Het moge duidelijk zijn dat deze beslissing potentieel verstrekkende gevolgen zal krijgen voor de beleidsruimte die lidstaten hebben. Daarbij zij overigens opgemerkt dat drie landen, te weten: het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken, in dit opzicht een bijzondere positie innemen; zij nemen in beginsel niet deel aan de besluitvorming op dit terrein. De inzet van de regering is inderdaad ervoor te pleiten dat besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid zal worden ingevoerd direct vanaf het moment dat het nieuwe Unieverdrag in werking zal treden. Indien dat niet haalbaar is, zou na afloop van een periode van vijf jaar een automatische overgang naar besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid kunnen plaatsvinden. De besluitvorming op het terrein van de politiële samenwerking en de justitiële samenwerking in strafzaken zal daarentegen wat de regering betreft bij unanimiteit blijven geschieden.

In de tweede plaats gaat het om de noodzakelijke hervorming van het stelsel van communautaire rechtspleging. De lange duur die de prejudiciële procedure op dit moment gemiddeld in beslag neemt en de grote werklast van het Hof van Justitie baren de regering grote zorgen. Die zorg geldt des te meer in het vooruitzicht van de werklast die op het Hof van Justitie afkomt als gevolg van de communautarisering van bepaalde delen van de JBZ-samenwerking door de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam. De inzet van de regering tijdens de IGC ten aanzien van dit onderwerp zal er dan ook op primair op zijn gericht de duur van deze procedure aanmerkelijk te verkorten.

EU: Europees grondrechtenhandvest

De Europese Raad van Keulen heeft in juni 1999 besloten tot het opstellen van een EU-handvest van de grondrechten. Het opstellen van een ontwerphandvest is in handen gelegd van een orgaan dat thans de naam «Conventie» draagt en bestaat uit leden van het Europees Parlement en nationale parlementen, regeringsvertegenwoordigers en vertegenwoordigers van de Europese Commissie, het Hof van Justitie en de Raad van Europa. De Nederlandse regering wordt in de Conventie vertegenwoordigd door mr. F. Korthals Altes. Het is de bedoeling dat het handvest eind 2000 aan de Europese Raad wordt aangeboden.

Op 17 december 1999 is de Conventie in formele zitting voor het eerst bijeengekomen en daarna nog vier maal. Tussentijds komt de Conventie met grote regelmaat als werkgroep bijeen. De Conventie richt zich thans op de rechten die in het handvest moeten worden opgenomen. De volgende onderverdeling is voorgesteld: fundamentele rechten van de mens, vrijheidsrechten, gelijkheidsrechten, economische en sociale rechten, politieke rechten en justitiële rechten. Op 9 mei 2000 is een kabinetsstandpunt aan de Tweede Kamer gezonden waarin de regering ingaat op de uitgangspunten voor een EU-grondrechtenhandvest, de vraag of dit handvest juridisch bindend dan wel niet-bindend moet zijn, de gevolgen voor de taken en bevoegdheden van de EU, de vraag tot wie het handvest zich richt, welke rechten in het handvest moeten worden opgenomen, de rol van het Hof van Justitie en de mogelijkheid van toetreding van de EU tot het EVRM. De regering streeft in eerste opzet naar de totstandkoming van een juridisch niet-bindend instrument, dat het optreden van de Europese instellingen jegens de burgers beheerst. De regering hecht voorts grote waarde aan het EVRM als grondrechtencatalogus van allen die in Europa verblijven.

EU: uitbreiding

De komende uitbreiding van de Europese Unie met Midden- en Oost-Europese landen is een historische uitdaging voor Europa. Justitie heeft in het uitbreidingsproces aandacht voor de veiligheid van de burger als voor het beheer van de interne markt op verschillende gebieden van overheidstoezicht. De interne veiligheid in een grotere EU vergt versterking van de wetshandhavingsautoriteiten en de rechterlijke macht. De hoofdlijnen hiervan zijn neergelegd in een notitie van het kabinet (TK 21 501–20, nr. 10). Voor Justitie komt bij de uitbreiding een centrale plaats toe aan de kwaliteit van de rechtsstaat. «Rule of law» in de kandidaat-lidstaten heeft verschillende functies. Het vormt onderdeel van de politieke criteria die de EU toepast, het is economisch van belang voor de interne markt en is vereist voor wetshandhaving door de overheid. In het functioneren van de rechtsstaat in de betreffende landen bestaan nog ernstige tekortkomingen (functioneren rechterlijke macht, corruptie). Overgangstermijnen zijn waar het gaat om de rechtsstaat niet goed denkbaar. Ten behoeve van de toetreding moet door de kandidaat-lidstaten nog een grote inspanning worden geleverd.

Bilaterale samenwerking

De toekomstige uitbreiding van de Europese Unie heeft in 2001 een verdere intensivering van de contacten en samenwerking met een aantal Midden- en Oost-Europese landen tot gevolg. In de bilaterale samenwerking ligt daarbij het accent op de uitwerking en implementatie van een 3-jarig programma met Polen en Hongarije. Deze programma's zijn gebaseerd op de bestaande Memoranda of Understanding voor politiesamenwerking en bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.

Voorts zal, in overleg met de minister van BZK, ook met Slowakije een dergelijk bilateraal Memorandum of Understanding worden voorbereid. De werkzaamheden in het EU kader hebben vooral betrekking op de z.g. Phare-twinning projecten. Nederland zal in 2001 deelnemen in een twinning-project met Polen (tezamen met Frankrijk en het VK) en in een project met Slowakije (met Spanje en het VK). Op basis van twinning-projectvoorstellen die eind 2000 aan de EU-lidstaten zullen worden voorgelegd zal worden bezien of deelname van Nederland in één of meer van deze projecten zinvol en mogelijk is.

Justitie neemt in Brussel deel aan de werkzaamheden van een ambtelijke werkgroep die in het bijzonder de ontwikkelingen op JBZ-gebied in de kandidaat-lidstaten evalueert en daartoe ontwerp-landenrapporten opstelt (over grensbeheer, migratie en asiel, politie en douane alsmede justitie). Voorts levert Justitie een inbreng bij de Nederlandse standpuntbepaling terzake van de gemeenschappelijke standpunten van de EU op het gevoelige gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ). In deze standpunten wordt onder andere ingegaan op vereisten voor toetreding op het terrein van gegevensbescherming, visa, de buitengrenzen, migratie en asiel. Voorts komen aan de orde politiële samenwerking, de strijd tegen fraude en corruptie, drugs en douanesamenwerking. Tenslotte wordt behandeld de justitiële samenwerking in straf- en civiele zaken.

Op het gebied van de technische bijstand aan de Midden- en Oost-Europese landen is Justitie een project Coördinatie Midden- en Oost-Europa gestart met als doel de ondersteuning van de betrokken landen in de ontwikkeling tot een rechtsstaat.

Mondiaal: Internationaal Strafhof

Van 15 juni tot en met 17 juli 1998 vond te Rome de door de Verenigde Naties bijeengeroepen Diplomatieke Conferentie inzake de oprichting van een Permanent Internationaal Strafhof plaats. De Conferentie eindigde met de aanvaarding en openstelling voor ondertekening van het Statuut inzake het Internationaal Strafhof. Het Statuut treedt in werking na ratificatie door 60 landen. Op dit moment (juli 2000) hebben 98 landen, onder wie Nederland, het Statuut ondertekend. Veertien landen, onder andere Italië en Noorwegen, hebben het Statuut reeds geratificeerd. Het advies van de Raad van State over de Rijkswet tot goedkeuring van het Statuut is onlangs ontvangen.

Artikel 3 van het Statuut stelt dat de zetel van het Strafhof zal zijn gevestigd in Den Haag. Daarmee is een belangrijke wens van de Nederlandse regering, gericht op de versterking van Den Haag als juridische hoofdstad van de wereld, in vervulling gegaan.

De internationale onderhandelingen over de bijlagen bij het Statuut zijn in juli van dit jaar afgerond. Dat betekent dat dit najaar een aanvang kan worden gemaakt met de omvangrijke uitvoeringswetgeving. Over het voor Nederland belangrijke verdrag betreffende de zetel van het Internationaal Strafhof zullen komend jaar in New York de onderhandelingen plaatsvinden. Deze worden thans interdepartementaal voorbereid.

Mondiaal: bestrijding corruptie

Een belangrijk thema, zowel nationaal als internationaal (EU, VN, OESO) is de bestrijding van corruptie. Nederland heeft een belangrijke rol gespeeld tijdens de conferentie die van 24 tot en met 26 februari 1999 in Washington DC plaatsvond onder de naam «A Global Forum on Fighting Corruption: Safeguarding Integrity among Justice and Security Officials». De Amerikaanse Vice-President, Al Gore, die deze conferentie organiseerde, heeft Nederland bij die gelegenheid verzocht een vervolgconferentie te organiseren, aan welk verzoek de Nederlandse Regering gaarne gehoor heeft gegeven. Genoemde vervolgconferentie zal van 28 tot en met 31 mei 2001 plaatsvinden in Den Haag en draagt de titel «Global Forum on Fighting Corruption and Safeguarding Integrity II». Ten opzichte van Global Forum I is de reikwijdte verbreed: in de eerste plaats worden thans in beginsel alle landen wereldwijd uitgenodigd om aan de conferentie deel te nemen en niet, zoals tijdens Global Forum I, uitsluitend een selectie van meest betrokken landen. In de tweede plaats wordt de thematiek verbreed, aangezien tijdens Global Forum II de nadruk komt te liggen op allerlei vormen van corruptie, niet slechts die waarbij instanties belast met rechtshandhaving zijn betrokken. De conferentie kent een ministerieel segment, dat wordt voorafgegaan door enkele dagen waarbij het accent ligt op workshops op het niveau van senior-experts. Deze workshops zullen de volgende thema's bestrijken: integriteit, rechtshandhaving, douane, ontwikkelingsrelaties en het bedrijfsleven. Verwacht mag worden dat de uitkomsten van Global Forum II een belangrijke steun in de rug zullen zijn voor de vele internationale initiatieven tegen corruptie. Het is de bedoeling dat Global Forum een proces wordt, met tweejaarlijkse conferenties. Zuid-Korea heeft inmiddels aangegeven bereid te zijn in 2003 Global Forum III te organiseren.

1.4 Verder bouwen

In dit hoofdstuk zijn de ambities van Justitie en enkele hoofdlijnen van beleid voor 2001 geschetst. In het volgende hoofdstuk wordt concreet invulling gegeven aan de ambities van Justitie. Allereerst aan wat hiervoor is aangeduid als de «strategische ambitie». In de eerste paragraaf van hoofdstuk 2 zal met grove streken een aantal maatschappelijke ontwikkelingen worden geschetst die vragen oproepen. Justitie doet dat in het volle besef dat nog niet aangeven kan worden wat de antwoorden zijn, hoe het best gereageerd kan worden. Maar Justitie wil de discussie erover niet uit de weg gaan, juist omdat het een taak van Justitie is om wezenlijke problemen voor de rechtsstaat te agenderen op een zodanig tijdstip dat een zorgvuldige afweging mogelijk is.

Vervolgens komt in hoofdstuk 2 per beleidsterrein aan de orde wat Justitie in 2001 concreet zal doen. Kort samengevat is dat: verder bouwen aan de rechtsstaat. Dat is, als gezegd, een delicate klus. Het gaat dan ook, soms, trager dan gewenst of niet ver genoeg – hoewel er altijd mensen zullen zijn die zeggen dat het te snel gaat en te ver. Het kost ook geld – veel geld. Maar investeren in de rechtsstaat is niet alleen een dure plicht. Het betaalt zich terug. In veiligheid, in een bloeiende economie. En, vooral, in de basis voor een samenleving waarin vrijheid en ontplooiing van individuele talenten kunnen samengaan met onderlinge verbondenheid en wederzijdse verantwoordelijkheid. In dit hoofdstuk is gepoogd om zo concreet mogelijk de WWW-vragen te beantwoorden: Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat gaat dat kosten? In hoofdstuk 3 worden bedrijfsvoeringsthema's toegelicht.

HOOFDSTUK 2: BELEIDSMATIGE TOELICHTING

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt toegelicht wat Justitie in 2001 concreet zal doen. In het kader van de overgang naar een VBTB-begroting in 2002 zijn in deze begroting al zo veel als mogelijk beleid en de financiele middelen daarvoor aan elkaar te koppelen. Er is naar gestreefd om de zogenaamde WWW-vragen die centraal staan in het departementsbrede project Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording zo concreet mogelijk te beantwoorden. De WWW-vragen zijn: Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten?

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: een samenvatting van de budgettaire mutaties, inclusief de intensiveringsgelden 2001, is hieronder opgenomen. Daarna volgen de beleidsmatige voornemens van Justitie voor 2001, hierin worden eveneens de intensiveringsgelden toegelicht. De beleidsmatige teksten zijn in aanloop naar de begroting ingedeeld naar de 16 beleidsartikelen. Om de toegankelijkheid en de leesbaarheid te vergroten zijn de beleidsartikelen geclusterd naar 6 beleidsterreinen, te weten strategie, regelgeving, preventie en rechtshandhaving, rechtspleging en rechtstoegang, tenuitvoerlegging van rechtshandhaving en rechtspleging en tot slot asiel en migratie.

Beleidsterrein 1: Strategie

Beleidsartikel 1.1 Strategie

In hoofdstuk 1 worden de visie en ambitie geschetst van waaruit Justitie werkt en, daaruit voortvloeiend, de hoofdlijnen van de concrete beoogde activiteiten voor 2001. Daarmee zijn we er echter niet voor 2001. Het is evenzeer van belang om op tijd en zorgvuldig op nieuwe ontwikkelingen te anticiperen. Daarbij gaat het meestal niet om het ter hand nemen van nieuwe activiteiten of regelgeving, maar veel meer om het aanvatten van belangrijke onderwerpen die uit die nieuwe ontwikkelingen voortvloeien maar waarover nog veel onzekerheid en onduidelijkheid bestaat. Teneinde te waarborgen dat in onze snel veranderende samenleving juist deze onderwerpen de aandacht krijgen die ze verdienen zal Justitie met ingang van 2001 gaan werken met een afzonderlijke strategische agenda (zie paragraaf 1.1). Tot de strategische activiteiten die het hele Justitie-terrein bestrijken, rekenen we hier ook de inzet van beleidsevaluaties (paragraaf 1.2), onderzoek (1.3) en kennismanagement (1.4).

1.1.1 De strategische agenda voor 2001

Op de strategische agenda horen, als gezegd, essentiële en vaak moeilijke onderwerpen thuis die eerst aangevat moeten worden voordat nieuw beleid kan worden ontwikkeld of bestaand beleid kan worden herzien. Een onderwerp kan niet zomaar op deze strategische Justitie-agenda geplaatst worden. Omdat het vaak om complexe vraagstukken gaat is meestal eerst een zorgvuldig uitgevoerde strategische verkenning nodig. Daarna is de strategische discussie naar aanleiding van zo'n verkenning minstens even belangrijk. Als zo'n discussie in een aantal gevallen uitmondt in de beslissing om een onderwerp op de strategische Justitie-agenda te plaatsen hoort daar tevens de verplichting bij om te besluiten over het vervolgtraject. Dat kan het entameren van een publieke discussie over het onderwerp zijn, of het in gang zetten van een herijkings-, innovatief of visie-ontwikkelingstraject. Allerlei andere formules zijn daarnaast nog denkbaar maar het zal altijd gaan om trajecten voor nadere verkenning en ontwikkeling die voorafgaan aan formulering van concreet beleid. Het werken met een afzonderlijke strategische agenda zal zowel Justitiebreed als voor de verschillende beleidsvelden binnen Justitie worden ingevoerd.

In het voorjaar van 2000 is een belangrijke strategische verkenning naar de Tweede Kamer gezonden in de vorm van een eerste internationale vergelijking van de inspanningen en resultaten op het terrein van de criminaliteitsbeheersing. Een parlementair debat daarover is voor de tweede helft van 2000 voorzien. Vooruitlopend daarop is reeds besloten om twee belangrijke bevindingen uit de vergelijking te verwerken in het beleid ten aanzien van de beheersing van criminaliteit. De eerste bevinding houdt in dat er duidelijke indicaties zijn dat de totale inspanning die Nederland zich getroost om criminaliteit te beheersen niet in alle opzichten gelijke tred houdt met nieuwe ontwikkelingen in het patroon van criminaliteit in Nederland onder meer als gevolg van onze voortschrijdende verstedelijking en succesvolle economische ontwikkeling. De tweede bevinding houdt in dat in Nederland, in vergelijking met een aantal andere landen, er minder sprake lijkt te zijn van een omvangrijke inspanning op het terrein van de private preventie. Beide onderwerpen zullen dan ook aan de orde komen in de hiervoor (paragraaf 1.2) aangekondigde medio 2001 uit te brengen nota.

Daarnaast is in beginsel besloten om twee onderwerpen die voortvloeien uit de bevinding van de internationale vergelijking op de strategische Justitie-agenda te zetten. In de eerste plaats de vraag hoe criminogene aspecten van economische ontwikkeling, ruimtelijke ordening en woningbouw meer stelselmatig betrokken kunnen worden bij de ontwikkeling van beleid op deze terreinen. Daarbij zullen de resultaten van de momenteel door de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid uitgevoerde Verkenning Criminaliteit naar verwacht een rol kunnen spelen. In de tweede plaats is besloten om op een aantal specifieke deelterreinen een meer toegespitste internationale vergelijking te laten uitvoeren voor nader inzicht. Met name als het gaat om opvallende internationale verschillen in de omvang van staande en zittende magistratuur en de politie is dat gewenst. Zo is een nader onderzoek naar de overeenkomsten en verschillen in omvang van staande en zittende magistratuur en politie met de, blijkens eerder onderzoek in vele opzichten met Nederland goed vergelijkbare, Duitse deelstaat Nordrhein Westfalen voorzien.

In het najaar van 2000 zal de eerste Justitiebrede strategische verkenning verschijnen die voortvloeit uit het vorig jaar genomen besluit om meer methodisch aan strategie-ontwikkeling te werken. Het betreft een verkenning waarbij enerzijds de strategische vragen die in het werkveld van Justitie leven in kaart zijn gebracht en anderzijds de voor het werk van Justitie relevante nationale en internationale trends. De uitkomsten van de verkenning zullen een belangrijke impuls vormen voor het vaststellen van de strategische Justitie-agenda voor 2001. Vooruitlopend op het verschijnen van het rapport wordt thans voorzien dat onder meer voor de volgende onderwerpen aandacht wordt gevraagd:

• Wat zijn de ambities op het werkterrein van Justitie in Europees en in breder internationaal verband.

Zoals uit hoofdstuk 1 duidelijk blijkt is Justitie op een breed terrein actief betrokken bij internationale ontwikkelingen. Juist omdat die betrokkenheid zo veelomvattend is signaleren velen de noodzaak om daarbinnen tot nadere keuzes te komen over onderwerpen met betrekking tot welke Justitie in het bijzonder een weloverwogen ambitie heeft die dan ook een additionele inspanning terzake rechtvaardigt. Het gaat hierbij onder meer om vragen zoals de hiernavolgende.

Welke aspecten van de snel voortschrijdende Europese rechtsontwikkeling zijn zo essentieel – voor Nederland en/of Europa – dat wij bereid zijn om daarin een zo nodig innovatieve voortrekkersrol te vervullen? Welke balans moeten wij zoeken tussen internationalisering van ons recht in EU-verband en internationalisering in ander breder internationaal verband? De Nederlandse rechtspraak behoort qua kwaliteit tot de beste van de wereld. Wil Nederland bij sterk veranderende internationale omstandigheden tot die top blijven behoren en zo ja, wat is daar dan voor nodig? Hoe belangrijk vinden wij het dat Nederland actief bijdraagt aan versterking van de rechtsstaat in andere landen, zowel kandidaat-lidstaten als landen buiten die kring en hoeveel is die ambitie ons dan waard?

• Heeft Justitie een actieve rol bij het bevorderen van «nieuwe samenhang» in de samenleving en zo ja welke?

Geïnterviewde rechters en officieren van justitie merken bijna dagelijks in hun werk dat het recht een minder vanzelfsprekende gemeenschappelijke inhoudelijke grondslag begint te krijgen. Dat hangt naar hun beleving in de eerste plaats samen met de algemene individualisering en «pragmatisering» van onze samenleving. Maar het heeft ook te maken met het zich voordoen van geheel nieuwe ethische vragen die voortvloeien uit nieuwe technologie, bijvoorbeeld op medisch terrein en dat van de privacy, waarvoor het terugvallen op oude en beproefde waarden en normen geen direct overtuigende antwoorden oplevert. Tenslotte is door de zich wijzigende samenstelling van de Nederlandse bevolking het onderliggende waarden- en normenpatroon pluriformer geworden, ook als het gaat om de beginselen van het recht. Er is behoefte aan «nieuwe samenhang», zoals een van de rechters het formuleerde. Ligt hier een taak voor Justitie, bijvoorbeeld door actief bij te dragen aan het ontstaan van een nieuw en inhoudelijk geactualiseerd draagvlak onder het recht? Of juist niet en moet bij uitstek Justitie zich hier verre van houden, ondanks het feit dat de noodzaak om hier iets aan te doen wel vanuit het werk van Justitie gesignaleerd wordt.

• Hoever moeten we eigenlijk gaan, en tot welke prijs, in ons op zich begrijpelijke verlangen om risico's zoveel mogelijk uit te bannen en als we dan toch door onheil getroffen worden reële compensatie voor de geleden schade te eisen?

Het betreft hier een achterliggende vraag die in toenemende mate speelt op alle terreinen van het recht: publiek-, privaat- en strafrecht. De vraag wordt steeds belangrijker, enerzijds door het ontstaan van nieuwe technologische mogelijkheden om onheil (bijvoorbeeld ziekte) te voorkomen of te voorspellen en anderzijds door een voortschrijdende verandering in het rechtsgevoel van burgers en organisaties welke tendeert naar het hebben van een vanzelfsprekend en natuurlijk recht op compensatie van geleden schade. De uiteindelijke beantwoording van de hier aan de orde zijnde vraag kan ingrijpende consequenties hebben zowel voor de posities van de klassieke deelnemers aan het strafproces, als voor de rechtsbeginselen die ten grondslag liggen aan het aansprakelijkheidsrecht en de verdere ontwikkeling van de opvattingen over de onrechtmatige overheidsdaad.

• Naar welke soort van staat en naar welk soort van recht zijn wij op weg als wij het publieke domein en het private domein tegelijkertijd ontvlechten en vervlechten?

De uitvoering van het MDW-programma en de voortschrijdende privatisering van daarvoor in aanmerking komende publieke taken zullen er op termijn toe leiden dat er een scherper afgebakende scheiding tussen het publieke en private domein zal ontstaan en dat de rol van de overheid als marktmeester steeds belangrijker zal worden. De zich tegelijkertijd voordoende tendens tot projecten en trajecten van Publiek Private Samenwerking plaatst de overheid echter steeds vaker in de rol van mede-ondernemer. Deze problematiek komt ook in het kader van het Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing (NPC), het samenwerkingsverband van overheid en bedrijfsleven op het terrein van de criminaliteitsbeheersing, aan de orde. Wat is de betekenis van deze beide ontwikkelingen voor de richting waarin de staat zich per saldo ontwikkelt en voor inhoud en legitimiteit van de rechtsregels die de staat uitvaardigt?

• Hoe groot is de spankracht van ons rechts- en bestuurlijk systeem als het gaat om het opvangen van de gevolgen van toenemende internationale mobiliteit en zijn er strategieën denkbaar voor het hanteren van internationale mobiliteit die een minder zwaar beroep op ons rechts- en bestuurlijk systeem doen?

Alle trendanalyses wijzen zonder meer naar een steeds sterker toenemende internationale mobiliteit in alle categorieën: binnen en buiten EU-verband, economisch- en asiel-georiënteerd, legaal en illegaal. Terwijl het hier gaat om een complex en veel facetten omvattend verschijnsel is het instrumentarium dat tot nu toe door Nederland gekozen is voor het hanteren van deze mobiliteit relatief sterk juridisch van aard en met een lichte koppeling tussen vreemdelingen- en integratiebeleid. Als gevolg hiervan drukt de last van het hanteren van internationale mobiliteit relatief sterk op ons rechts- en bestuursstelsel. Een op de lange termijn gerichte sterkte-zwakte analyse van het door Nederland gekozen instrumentarium zou meer zicht kunnen geven op de aard en omvang van onze eventuele kwetsbaarheden in dit opzicht en in het verlengde daarvan ook van de thans in ontwikkeling zijnde Europese aanpak. Daarnaast zou een op de brede problematiek gerichte strategische verkenning mogelijkerwijs meer inzicht kunnen verschaffen in de lange-termijn beleidsruimte op dit gebied, zowel van Nederland als van Europa. Het belang van zowel de sterkte-zwakte analyse als de strategische verkenning hangen direct samen met het grote belang, juist op dit beleidsterrein, van het vertrouwen van de burger in de bestuurskracht van de overheid voor de uiteindelijke kwaliteit van onze democratie. Dat vertrouwen is namelijk cruciaal, zowel voor het binnen de perken houden van sluimerende gevoelens van angst voor vreemdelingen als voor het honoreren van het even diep gewortelde verlangen om deel uit te maken van een humane samenleving.

Of de hiervoor genoemde vragen uiteindelijk alle zullen uitmonden in actiepunten op de strategische Justitie-agenda voor 2001 valt nu nog niet te zeggen. Dat hangt voor een groot deel af van de te organiseren strategische discussie over deze vragen.

1.1.2. Beleidsevaluatie

Justitie streeft ernaar om elk beleid periodiek te evalueren. Door middel van een beleidsevaluatie wordt inzicht verkregen in de effectiviteit (bereikt het beleid zijn doelstellingen?) en doelmatigheid (tegen welke kosten worden de doelstellingen bereikt?). Op grond daarvan ontstaat inzicht of het beleid zoals het wordt uitgevoerd gecontinueerd moet worden of dat er wijzigingen in het beleid of de uitvoering wenselijk zijn.

Tot voor kort werd systematische evaluatie bemoeilijkt doordat veel beleidsdoelstellingen onvoldoende expliciet waren geformuleerd. De eerste fase van VBTB heeft echter al tot aanzienlijke verbeteringen geleid. In de tweede fase van VBTB zullen waar nodig verdere verbeteringen aangebracht worden.

Om inzicht te verkrijgen in de effectiviteit en doelmatigheid van zijn beleid maakt Justitie gebruik van gegevens die de directies en diensten al verzamelen in het kader van hun bedrijfsvoering en van de analyses die zij daarop plegen. Deze gegevens en analyses worden veelal tevens gebruikt in de planning- en controlcycli. Het streven is erop gericht het gebruik van deze reeds aanwezige informatie te verbeteren.

Het is echter niet altijd mogelijk om op basis van reeds verzamelde gegevens tot uitspraken te komen over de doelmatigheid en effectiviteit van het gevoerde beleid. In dergelijke gevallen is het noodzakelijk om (aanvullend) beleidsevaluatie-onderzoek te (laten) verrichten. Een belangrijke kanttekening daarbij is dat beleidsonderzoek niet verward moet worden met beleidsevaluatieonderzoek. De term beleidsonderzoek heeft betrekking op meer dan evaluaties (het kan bijvoorbeeld gaan om probleemverkenning); evaluatieonderzoek levert op het terrein van Justitie niet meer dan (een deel van) het materiaal op basis waarvan de beleidsontwikkeling en -bijstelling plaatsvindt.

Evaluatieonderzoeken zijn doorgaans duur en tijdrovend. Daarom wordt er naar gestreefd ze selectief in te zetten en, door ze bij voorkeur te laten verrichten of uitbesteden door het WODC, optimaal gebruik te maken van de binnen Justitie aanwezige expertise.

1.1.3. Onderzoek en statistische en documentaire informatievoorziening

De kennis die nodig is om ontwikkeling en de evaluatie van het Justitiebeleid te ondersteunen is lang niet altijd beschikbaar. Daarom wordt door het WODC nieuwe kennis geproduceerd door zelf onderzoek te verrichten of te laten verrichten door het financieren van concrete onderzoeken, onderzoekprogramma's of -instituten alsmede door het inwilligen van subsidieverzoeken.

Een van de belangrijkste sturingsinstrumenten is het WODC-onderzoekprogramma, dat de onderzoek-agenda bepaalt voor een tweejaarlijkse periode. Het WODC zal in de periode 2001–2002 onderzoek doen op de volgende thema's: Vreemdelingen, Sancties, Rechtshandhaving, Georganiseerde Criminaliteit, Jeugd en opvoeding en Rechtspraak in ontwikkeling. In de onderzoekprogrammering zal expliciet aandacht besteed worden aan de programmering van beleidsevaluatie-onderzoek en aan instrumentontwikkeling, in het bijzonder op het gebied van monitoring en evaluatie van beleid en uitvoering.

Het WODC doet verslag van het onderzoek in openbare rapporten. In het jaar 2001 zullen circa 15 rapporten van intern onderzoek verschijnen. Daarnaast zullen in 2001 circa 45 rapporten van extern onderzoek worden uitgebracht.

Een goede beleidsinformatievoorziening is voor het ontwikkelen, uitvoeren en bijsturen van beleid voor Justitie van groot belang. In een aantal gevallen kan in de behoefte aan informatie van onderzoekers, beleidsmakers en uitvoerders worden voorzien door bestaande bronnen te bevragen. Dit veronderstelt wel dat de betreffende informatie stelselmatig wordt verzameld en wordt bijgehouden. Als kenniscentrum van Justitie is dit een van de kerntaken van het WODC.

Niet altijd kon Justitie beschikken over betrouwbare en tijdige beleidsinformatie. Dat geldt niet zozeer de informatie over de activiteiten, als wel die over de uitwerking daarvan in de samenleving. Verbetering hiervan is al jaren het streven; de toenemende nadruk die in de verhouding met het parlement op beleidsverantwoording wordt gelegd, is een extra stimulans om de beschikbare gegevensbestanden stelselmatig te benutten voor het genereren van bedoelde informatie. Zo wordt met het OM samengewerkt bij de bevraging van een landelijk bestand met gegevens over vervolging en berechting. Verder zal in 2001 een aantal gegevensbronnen ook voor Justitie meer toegankelijk worden, in het bijzonder het Herkenningsdienst-systeem van de politie (opsporing) en gegevens uit het Justitieel Documentatie Systeem (het strafregister). Daarnaast spant het WODC zich in om ook nieuwe bronnen te ontwikkelen. Hierbij is te denken aan de monitor Mediation, de Recidivemonitor, de monitor Georganiseerde Misdaad en de Strafrechtmonitor.

Omdat het bij veel onderwerpen (criminaliteitsbeheersing, rechtspleging, immigratie) om ingewikkelde maatschappelijke verschijnselen gaat, wordt intensief gebruik gemaakt van wetenschappelijke inzichten. In al deze gevallen wordt samengewerkt met andere organisaties, zoals onder meer het Parket-Generaal, de werkgroep ABRIO (politie), de CRI en het CBS. Zo zal er ook in 2001 een co-productie van het CBS en het WODC verschijnen, waarin de basisfeiten en trends op het terrein van criminaliteit en strafrechtspleging systematisch worden gepresenteerd.

1.1.4. Kennismanagement

Het produceren en vergaren van kennis heeft weinig nut, als deze niet verspreid en gedeeld wordt. Op velerlei terreinen worden initiatieven genomen het gebruik van beschikbare kennis te verbeteren, de toegang tot kennis te vergroten en de ontwikkeling van kennis te bevorderen. Voorbeelden hiervan zijn kennis- en expertisecentra voor «IT en recht», de wetgeving, de rechtshandhaving en de rechtspleging, maar ook de aansluiting bij netwerken zoals dat van «Justice, peace and security» (gemeente Den Haag) en de opzet van een sectorraad. Tevens wordt ook de bedrijfsvoering vanuit het perspectief kennis aangepast. Dit betreft de informatie en documentatie-voorziening en het personeelsbeleid. Daarbij wordt ICT als een belangrijk instrument ingezet. Zo is het gebruik van intra- en extranetten en het internet inmiddels een vanzelfsprekend onderdeel geworden van kennisdeling en -hergebruik.

Een heel basaal element van kennismanagement is de verspreiding van kennis. Dit gebeurt vooral door het uitbrengen van publicaties en door het organiseren van themabijeenkomsten, congressen, symposia en ronde tafelconferenties.

Van oudsher speelt het WODC hierbij een belangrijke rol. Naast de rapporten naar aanleiding van onderzoek wordt door een tweetal tijdschriften uitgegeven, Justitiële Verkenningen (jaarlijks 10 nummers) en het European Journal of Criminal Policy and Research (jaarlijks 3 nummers). Daarnaast worden er Momentopnamen gemaakt, waarmee kan worden ingespeeld op actuele politieke vragen en problemen. Zo is in 2000 een Momentopname verschenen over «Supportersgeweld». In 2001 zal weer een aantal van dergelijke compacte beschrijvingen verschijnen. Jaarlijks worden er ook ten minste drie literatuurverkenningen gemaakt, waarin een specifiek onderwerp wordt belicht aan de hand van wat daarover in de wetenschappelijke literatuur te vinden is.

Alle relaties van het WODC kunnen bij de informatiedesk terecht met ad hoc vragen op justitieel terrein (zowel statistisch als documentair van karakter of een combinatie daarvan). In 2001 via de informatiedesk naar schatting meer dan 1 500 concrete vragen worden beantwoord. Tenslotte is in dit verband te wijzen op het door het WODC onderhouden van de International Victimology Website, de OM-website «Interventiestrategieën» en de Onderzoekdatabase.

Beleidsterrein 2: Regelgeving

Rechtszekerheid, rechtsbescherming en rechtsgelijkheid zijn de centrale beginselen voor de taakuitvoering van Justitie. Regelgeving is één van de instrumenten waarmee Justitie vorm geeft aan deze beginselen. De verantwoordelijkheid die Justitie heeft voor regelgeving uit zich in de zorg voor alle wet- en regelgeving op de eigen beleidsterreinen en in de speciale taak voor de bewaking van de kwaliteit van alle wet- en regelgeving die door de Rijksoverheid wordt uitgevaardigd. Hierdoor komt tot uitdrukking dat Justitie zich verantwoordelijk voelt voor wetgeving en de realisering van de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen. Deze taken van Justitie blijven ook in 2001 dynamisch en vragen extra inzet binnen Justitie en binnen andere ministeries.

Beleidsartikel 2.1: Wetgeving

Staats- en bestuursrecht

Rechterlijke organisatie

Met het oog op de inwerkingtreding op 1 januari 2002 moet de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Organisatie en bestuur gerechten (TK 27 181) en het wetsvoorstel Raad voor de rechtspraak (TK 27 182) zo mogelijk voor 1 juli 2001 zijn afgerond. Beide wetsvoorstellen maken deel uit van het project versterking rechterlijke organisatie. Het eerste wetsvoorstel heeft tot doel bij de gerechten een systeem van integraal management in te voeren. Daartoe komt bij elk van deze gerechten een bestuur. Volgens dit wetsvoorstel worden verder de kantongerechten bestuurlijk ondergebracht bij de rechtbanken. Het tweede wetsvoorstel strekt tot instelling van de Raad voor de rechtspraak. Deze Raad gaat fungeren als intermediair tussen de minister van Justitie en de rechtsprekende macht. Een derde wetsvoorstel dat past in het project versterking rechterlijke organisatie is het wetsvoorstel inzake het extern klachtrecht. Zo mogelijk moet ook deze wet op 1 januari 2002 in werking treden. Gestreefd wordt om in het najaar 2000 het desbetreffende wetsvoorstel ter advisering voor te leggen aan de Raad van State. Het wetsvoorstel betreffende de aanpassingswetgeving zal voor het einde van 2000 worden ingediend.

Vreemdelingenwetgeving

Zoals reeds aan de Tweede Kamer is geschreven (TK 26 732 en 26 975, nr. 87) streeft de regering ernaar algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingewet 2000) (TK 26 732) en van het wetsvoorstel tot invoering van de Vreemdelingenwet 2000 en daarmee verband houdende wijziging van diverse wetten alsmede intrekking van de wet gemeentelijke zorg voor houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (Invoeringswet Vreemdelingenwet 2000) (TK 26 975) zo mogelijk per 1 april 2001 doch uiterlijk per 1 juli 2001 inwerking te laten treden. Beide wetsvoorstellen zijn sinds 14 juni 2000 aanhangig bij de Eerste Kamer.

Het wetsvoorstel Vreemdelingenwet 2000 beoogt, samengevat, de procedures te verkorten en in aantal te verminderen. De bezwaarfase in asielzaken wordt afgeschaft en hoger beroep wordt ingevoerd. De proceduremogelijkheden worden, als gevolg van de meeromvattende beschikking, geconcentreerd. Zo zal tegen de beëindiging van de opvang in asielzaken en de verplichting Nederland uit eigen beweging te verlaten niet langer afzonderlijk geprocedeerd kunnen worden. De vreemdeling zal deze van rechtswege intredende gevolgen in de procedure gericht tegen de afwijzing van zijn aanvraag of de intrekking van zijn verblijfsvergunning aan de orde kunnen stellen.

Ook wordt een zogenaamde voornemenprocedure ingevoerd in asielzaken. De bedoeling hiervan is dat de rechter, bij gebrek aan een voorafgaande bezwaarschriftprocedure, toch kan beschikken over een volledig dossier waarin de standpunten van beide partijen zijn neergelegd.

Bestuursrecht

In het kader van de beoogde dejuridisering zijn in 2000 bij de Tweede Kamer twee wetsvoorstellen tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend, te weten het wetsvoorstel kosten bestuurlijke voorprocedures (TK 27 024) en het wetsvoorstel uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (TK 27 023). Justitie hoopt dat de parlementaire behandeling van beide wetsvoorstellen spoedig zal zijn afgerond, opdat de inwerkingtreding volgens plan op 1 januari 2002 kan plaatsvinden.

Nog twee andere wetsvoorstellen tot aanpassing van de algemene wet bestuursrecht passen in de sleutel van de door het kabinet voorgestane dejuridisering, te weten het wetsvoorstel rechtstreeks beroep (prorogatie) en dat betreffende de samenhangende besluiten, deel I. Het streven is erop gericht om in 2000 nog een wetsvoorstel tot wijziging van de Awb in te dienen met als strekking de gelijkstelling van elektronische documenten aan schriftelijke documenten.

Najaar 2000 wordt het wetsvoorstel betreffende de vierde tranche Awb ingediend. Dit wetsvoorstel bevat de onderwerpen bestuurlijke handhaving, bestuursrechtelijke geldschulden, attributie en de openbaarheid van bestuur.

Euthanasie

De nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel Toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding (TK 26 691) is begin juli 2000 bij de Tweede Kamer ingediend. Bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal wettelijk zijn vastgelegd dat een arts die euthanasie toepast en daarbij zorgvuldig handelt en de toepassing volgens de geldende procedure meldt, straffeloos is.

Wet bescherming persoonsgegevens

Op 3 juli 2000 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel houdende regels inzake de bescherming van persoonsgegevens (Wet bescherming persoonsgegevens) aangenomen (Stb. 302). Deze wet zal naar verwachting in het eerste kwartaal van 2001 in werking treden. Om de burger over de inhoud en de gevolgen van de wet te informeren is een voorlichtingscampagne gepland in datzelfde kwartaal. Daarnaast wordt een handleiding voor de toepassing van de wet ontwikkeld. Die handleiding is bedoeld voor organisaties die persoonsgegevens verwerken. De Registratiekamer (na inwerkingtreding van de wet: College bescherming persoonsgegevens) coördineert de verdere voorlichting aan deze organisaties.

Illegaal wapenbezit

In 2001 zullen de onderzoeksgegevens bekend worden van een WODC-rapport naar de aard en omvang van de vuurwapencriminaliteit in de jaren 1998, 1999 en 2000. Justitie streeft in 2001 naar een waarneembare terugval in (vuur-)wapenbezit en vuurwapengebruik. De strafmaxima uit de Wet wapens en munitie zullen, na het passeren van de desbetreffende wetswijziging van de Eerste Kamer, aanzienlijk worden verhoogd.

Najaar 2001 zal naar verwachting een wetsvoorstel gezamenlijk met het ministerie van BZK worden ingediend tot wijziging van de Wet wapens en munitie en de Gemeentewet. Het voorstel strekt ertoe de uitoefening van de bevoegdheid vervoermiddelen te onderzoeken en de bevoegdheid personen aan hun kleding te onderzoeken, niet langer te beperken tot de thans in de wet genoemde concrete aanleidingen en aanwijzingen. Deze bevoegdheid zou ook tijdelijk (maximaal zes uur), in geval van ernstige verstoringen van de (strafrechtelijke) rechtsorde toegepast mogen worden in door de burgemeester aangewezen gebieden met een bijzondere gevaarzetting. Het gaat hierbij om gebieden waarin sprake is van een bijzonder risico voor aantasting van de veiligheid van de zich in het gebied bevindende personen.

Een dergelijke uitbreiding van politiebevoegdheden noopt tot het aanbrengen van extra waarborgen. Daarom kan het bevel slechts worden gegeven na schriftelijke machtiging, op vordering van de officier van justitie te verlenen door de rechter-commissaris.

In de loop van het eerste kwartaal 2001 zullen twee evaluaties bekend worden van acties uit het laatste kwartaal van 2000: een evaluatie over een inleveractie en een evaluatie van een internationale politie-actie gericht tegen illegale wapens. Er zal in kaart gebracht worden hoe en in welke mate de politie is opgetreden tegen de vuurwapencriminaliteit in het licht van de aanbevelingen uit het eindrapport «Aanpak illegale vuurwapens» en de Landelijke Politiebrief.

Politiewetgeving

Bij de Staten-Generaal zijn twee wetsvoorstellen tot wijziging van de Politiewet 1993 aanhangig. Zij betreffen de concentratie van beheersbevoegdheden op rijksniveau met betrekking tot de regionale politiekorpsen bij de minister van BZK (TK 26 813) en een wijziging van artikel 45 in verband met het stellen van regels ten aanzien van het vermogen van de regio's (TK 27 039). Het streven is erop gericht dat de wetsvoorstellen omstreeks 1 januari 2001 het Staatsblad bereiken. In de loop van het najaar 2000 zullen nog twee wetsvoorstellen tot wijziging van de Politiewet 1993 bij de Tweede Kamer worden ingediend. Hierbij gaat het om de aanpassing van de politieklachtregeling aan de Algemene wet bestuursrecht en om een aanpassing van de bevoegdheden op regionaal niveau, alsmede van de bevoegdheden van de Raad voor het Korps Landelijke Politiediensten.

Privaatrecht

Burgerlijk procesrecht

Inmiddels is het burgerlijk procesrecht nationaal voorwerp van een majeure wetgevingsoperatie. In 2001 kan de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van het burgerlijk procesrecht, in het bijzonder van de eerste aanleg (TK 26 855) worden voltooid. Het wetsvoorstel zal onder andere worden gevolgd door een wijziging van de appelregeling. Deze modernisering van het procesrecht (toegankelijker, efficiënter, minder formalisme) biedt de basis voor verdergaande maatregelen voor verbetering van op de behoeften van de rechtzoekende toegesneden procesregels.

Corporate governance

Het vennootschapsrecht is de laatste jaren sterk in beweging. Ondernemingen profiteren van de integratie van de Europese interne markt en van de ontwikkelingen in de informatietechnologie. De in de jaren negentig begonnen grensoverschrijdende herstructurering van ondernemingen zet door. Er is duidelijk behoefte aan flexibele vennootschapsrechtelijke structuren die internationaal toepasbaar zijn, een duidelijke verdeling van bevoegdheden kennen en zo min mogelijk administratieve lasten met zich brengen. Het vennootschapsrecht moet voorts concurreren met stelsels in andere landen. Tegelijkertijd moeten wij er voor waken dat verworvenheden die uitstekend hebben gewerkt, worden opgeofferd aan de wens koste wat het kost investeerders aan te trekken. Dat vraagt om een uitgebalanceerd vennootschapsrechtelijk stelsel waarin recht wordt gedaan aan de positie van alle belanghebbenden.

De corporate governance discussie laat zien dat het Nederlands vennootschapsrecht goed ontwikkeld is en soepel kan inspelen op internationale ontwikkelingen. Het Kabinet is ook niet voornemens de structuurregeling fundamenteel te wijzigen. Wel is er aanleiding te bezien of de criteria voor toepassing van de structuurregeling en het correctiemechanisme bij slecht presterende commissarissen aanpassing behoeven. Over deze twee vragen is het advies van de Sociaal-Economische Raad gevraagd.

Op onderdelen van het vennootschapsrecht is verdere verbetering mogelijk. Dat geldt onder meer voor het functioneren van de algemene vergadering van aandeelhouders. Door een snelle wetswijziging kon de registratiedatum per 15 december 1999 worden ingevoerd in Boek 2 van het Burgerlijk wetboek. Op korte termijn zal een voorstel worden ingediend strekkende tot wijziging van Boek 2 in verband met de scheiding van het besluit tot vaststelling of goedkeuring van de jaarrekening en het verlenen van kwijting aan bestuurders en commissarissen. Deze regeling beoogt te verzekeren dat bestuur en raad van commissarissen afzonderlijk het oordeel van de algemene vergadering vragen over kwijting. In voorbereiding is ook een voorstel tot wijziging van Boek 2 dat aan de houder van een bepaald percentage van het geplaatst kapitaal – gedacht wordt aan 1% – het recht geeft onderwerpen op de agenda van de algemene vergadering te plaatsen. Dit voorstel zal naar verwachting in het najaar van 2000 bij de Tweede Kamer kunnen worden ingediend.

De verdergaande en grensoverschrijdende herstructurering van ondernemingen leidde tot een heroverweging van de regeling rond gebruik van beschermingsconstructies. Met het wetsvoorstel tot invoering van de mogelijkheid tot het treffen van bijzondere maatregelen door de ondernemingskamer over zeggenschap in de naamloze vennootschap (TK 25 732) wordt beoogd de rol van de kapitaalverschaffer in overnamesituaties te versterken. Inmiddels is onder verantwoordelijkheid van de minister van Financiën een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend waarbij hoofdstuk I van de SER-fusiegedragsregels 1975, bevattende bepalingen over de gang van zaken bij openbare biedingen op effecten, in eerste instantie wordt overgeheveld naar een regeling op basis van de Wet toezicht effectenverkeer. In de tweede fase zal worden onderzocht of delen van hoofdstuk I van de SER-fusiegedragsregels een plaats moeten krijgen in Boek 2.

Het systeem van checks and balances in het Nederlandse vennootschapsrecht krijgt ook vorm in het jaarrekeningrecht, doordat bestuur en raad van commissarissen in de jaarrekening verantwoording afleggen over de financiële gang van zaken binnen de vennootschap. Die informatie wint aan waarde en is beter vergelijkbaar als zij wordt gepresenteerd volgens internationaal aanvaarde normen. Uitgangspunt daarbij is de mogelijkheid om voor geconsolideerde jaarrekeningen de Internationale Accounting Standards onverkort en zonder nadere voorwaarden te kunnen toepassen. Justitie werkt mee aan een snelle aanvaarding van de daarvoor noodzakelijke wijzigingen van de vierde en zevende richtlijn.

Personenrecht

In het najaar van 2000 vindt in de Tweede Kamer de mondelinge behandeling van de wetsvoorstellen over de openstelling van het huwelijk voor personen van hetzelfde geslacht (TK 26 672) en de adoptie door personen van het hetzelfde geslacht (TK 26 673) plaats. Indien vervolgens de behandeling in de Eerste Kamer kan worden voltooid, kunnen in de loop van 2001 de wetsvoorstellen in werking treden. Hetzelfde geldt voor het conflictenrecht op het terrein afstamming (TK 26 675). Ook de parlementaire behandeling van de laatste wetsvoorstellen op het terrein van het erfrecht (de zgn. bezemwet (TK 27 021)), het overgangsrecht (TK 26 822), de aanpassingswetgeving en het schenkingsrecht (TK 17 213) kan in de loop van 2001 worden voltooid. Het nieuwe erfrecht zal dan één jaar na plaatsing van de bezemwet in het Staatsblad in werking treden.

Nationaliteitswetgeving

In de loop van 2001 zal, indien de Eerste Kamer instemt, de nieuwe Rijkswet op het Nederlanderschap (EK 25 891) in werking treden. Een langjarig wetgevingsproject zal daarmee de eindstreep halen.

Faillissementsrecht

Op het terrein van het faillissementsrecht zijn verschillende ontwikkelingen gaande. In behandeling bij de Tweede Kamer zijn een MDW-wetsvoorstel dat in het bijzonder gericht is op verbetering van de surséance en een wetsvoorstel met een nieuwe regeling voor de vereenvoudigde afwikkeling van faillissementen. De voorstellen beogen een aantal wijzigingen in de faillissementswetgeving waarvoor al lang gepleit wordt, tot stand te brengen. Aldus kan de al jaren gestrande discussie over de insolventiewetgeving worden vlotgetrokken. Andere voorstellen tot aanpassing van de Faillissementswet worden besproken ineen interdepartementale werkgroep Markwerking Deregulering Wetgevingskwaliteit (MDW) die bij haar werkzaamheden ook betrekt de financiële, economische en sociale aspecten van de huidige insolventiewetgeving.

Vermogensrecht

In de loop van 2001 zal het voorstel voor een nieuwe verjaringsregeling van personenschade (TK 26 824), belangrijk voor de asbestslachtoffers, in werking kunnen treden. Ook het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel tot wijziging van het voorrecht van loods- en havengelden zal in werking moeten treden.

Voor het elektronisch rechtsverkeer zijn verscheidene voorstellen in voorbereiding. Twee richtlijnen inzake de elektronische snelweg kunnen met name worden genoemd. Het betreft richtlijn nr. 99/93/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1999 betreffende een gemeenschappelijk kader voor elektronische handtekeningen (PbEG L 13) alsmede richtlijn nr. 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt (PbEG L 178). De eerste richtlijn beoogt het gebruik van elektronische handtekeningen te vergemakkelijken en tot wettelijke erkenning ervan bij te dragen. Het concept voor een wetsvoorstel ter implementatie van deze richtlijn is ter consultatie aan een aantal instanties verzonden met het verzoek om voor 1 september te adviseren. De richtlijn dient op 19 juli 2001 te zijn geïmplementeerd.

De tweede richtlijn heeft tot doel een juridisch kader te scheppen teneinde het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij tussen de lidstaten te waarborgen, doch niet het strafrecht als zodanig te harmoniseren. Een wetsvoorstel ter implementatie van deze richtlijn is inmiddels in voorbereiding genomen. De richtlijn dient op 17 januari 2002 te zijn geïmplementeerd.

Voorts zal een wetsvoorstel voor algemene bepalingen in het vermogensrecht op het terrein van het elektronisch rechtsverkeer bij de Tweede Kamer worden ingediend.

Auteursrecht en naburige rechten

De toepassing van rechten in de digitale omgeving (Internet, cd en dvd) staat de komende jaren centraal in het auteursrecht. De regels voor deze per definitie grensoverschrijdende materie worden in eerste instantie internationaal vastgesteld (WIPO en EU), met ruimte om bijzondere nationale belangen op nationaal niveau te waarborgen. Naar verwachting wordt begin 2001 de EG-richtlijn auteursrecht en naburige rechten in de informatiemaatschappij aanvaard. Lidstaten hebben vanaf dan twee jaar de tijd voor omzetting in nationale wetgeving. De richtlijn harmoniseert de rechten van rechthebbenden (verveelvoudiging, openbaarmaking en distributie) en somt de mogelijkheden op voor lidstaten om met het oog op bescherming van gebruikersbelangen beperkingen op de rechten aan te brengen. Tevens voorziet de richtlijn in juridische bescherming tegen het ongeautoriseerd omzeilen van technische beveiliging. De techniek zal de komende jaren een toenemende bijdrage leveren aan de handhaving en efficiënte uitoefening van rechten. Doel is tevens het bieden van zekerheid dat voor de verdere ontwikkeling van de informatiemaatschappij noodzakelijke investeringen door rechthebbenden, netwerkbeheerders en producenten van hardware kunnen worden terugverdiend. Het kabinet zal binnen de kaders van deze richtlijn en in nauw overleg met alle betrokkenen, bij de implementatie streven naar het bereiken van een juist evenwicht tussen belangen van rechthebbenden (auteurs, acteurs, muziek- en filmproducenten) en belangen van gebruikers (bibliotheken, onderwijsinstellingen, consumenten, omroeporganisaties, persorganen).

Uitvoering van de richtlijn in de nationale wetgeving van de lidstaten maakt toetreding door de EU en de lidstaten mogelijk tot de WIPO-verdragen uit 1996. Daarmee wordt de toepassing van auteursrecht en naburige rechten in de digitale omgeving op mondiaal niveau gewaarborgd, hetgeen de ontwikkeling van de informatiemaatschappij verder zal bevorderen.

Straf- en sanctierecht

Strafrecht en de informatiemaatschappij

De informatiemaatschappij biedt ruimte aan nieuwe vormen van criminaliteit die vragen om een adequate strafrechtelijke aanpak. Ook in een digitale omgeving mag de burger immers rekenen op een behoorlijk niveau van rechtshandhaving. Door de informatisering van de maatschappij worden enerzijds de mogelijkheden van de overheid tot controle en sturing, zeker in nationaal verband, kleiner, anderzijds brengt de verantwoordelijkheid van de overheid voor een ordelijk verloop van het verkeer tussen burgers mee dat aanpassingen plaatsvinden aan gewijzigde omstandigheden. Het wetsvoorstel computercriminaliteit II (TK 26 671, nrs. 1–2) beoogt het straf(proces)recht aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen in de informatietechnologie. In 2001 zal het verder worden behandeld in de Staten-Generaal. Ook zal de Commissie Strafvorderlijke gegevensvergaring in de informatiemaatschappij, de commissie-Mevis, rapporteren over haar bevindingen. Ook in internationaal verband leiden ontwikkelingen in de informatietechnologie tot nieuwe regelgeving. In het bijzonder moet dan gedacht worden aan het ontwerp-verdrag Crime in cyberspace. De onderhandelingen in een werkgroep van de Raad van Europa over dit verdrag, waarbij de Verenigde Staten van Amerika als waarnemer een belangrijke rol vervullen, worden eind 2000 afgerond. Naar verwachting zal het verdrag in de loop van het jaar 2001 tot stand komen.

DNA-onderzoek

Het wetsvoorstel DNA-onderzoek in strafzaken (TK 26 271, nrs. 1–2) is een voorbeeld van wetgeving die door ontwikkelingen in de techniek van het DNA-onderzoek is ingegeven. Er wordt mee beoogd het oplossingspercentage van middelzware en ernstige criminaliteit te vergroten door adequater gebruik van het DNA-onderzoek. Dit wetsvoorstel zal, indien de Staten-Generaal ermee instemt, in 2001 tot wet worden verheven.

Financieel-economische criminaliteit

De financieel-economische criminaliteit blijft, ook van de wetgever, de aandacht vragen. In 2001 zal naar verwachting de herziening van de corruptiewetgeving (TK 26 469, nrs. 1–2), samen met de goedkeuring van de bijbehorende verdragen (TK 26 468, nrs. 1–2) zijn beslag krijgen. Een wetsvoorstel tot goedkeuring van een tweede reeks fraude- en corruptieverdragen is aanhangig bij de Raad van State en zal in 2000 de Staten-Generaal bereiken. Voorts zal een wetsvoorstel tot aanpassing van de ontnemingswetgeving de Tweede Kamer bereiken. Verder mag in de Staten-Generaal de behandeling van het wetsvoorstel tot afzonderlijke strafbaarstelling van het witwassen (TK 27 159, nrs. 1–2) verwacht worden.

Sanctierecht

De nota «Sancties in perspectief» (zie ook § 5.1 Tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties) beoogt een forse aanpassing van het sanctiestelsel. In 2001 zal een aanvang worden gemaakt met wetgeving die hieruit voortvloeit.

Internationale ontwikkelingen

Veel aandacht zal uitgaan naar de ontwikkelingen in het internationale (straf)recht. De Tampere-conclusies geven hiervan blijk. Binnen de EU heeft op dit moment de wederzijdse erkenning van bepaalde rechterlijke beslissingen in strafzaken prioriteit. Verwacht mag voorts worden dat de uitbreiding van de richtlijn witwassen tot vrije beroepsbeoefenaren en bepaalde handelaren onder het Franse voorzitterschap tot stand zal komen. Het eind mei 2000 tot stand gekomen kaderbesluit inzake euro-valsemunterij zal in 2001 uitvoering krijgen. Tevens zal een aanvang worden gemaakt met de ratificatie en uitvoering van de eind mei tot stand gekomen overeenkomst inzake wederzijdse rechtshulp in strafzaken. Binnen de Verenigde Naties zijn eind juli 2000 de onderhandelingen over het Verdrag over transnationale georganiseerde criminaliteit afgerond. Er wordt naar gestreefd in oktober 2000 drie bijbehorende protocollen af te ronden, zodat in december 2000 alle instrumenten voor ondertekening kunnen worden opengesteld. Verder zijn in het kader van de VN de onderhandelingen over de bijlagen bij het Statuut van het Internationaal Strafhof in de zomer van 2000 afgerond. Dat impliceert dat de omvangrijke uitvoeringswetgeving voor dit Strafhof nu voorbereid kan gaan worden. In 2001 zal een wetsvoorstel voor advies naar de Raad van State gezonden worden.

Beleidsartikel 2.2: Wetgevingskwaliteitsbeleid

In de nota Wetgevingskwaliteitsbeleid, die de Tweede Kamer in het najaar van 2000 ontvangt, zijn de voornemens uiteengezet voor dit beleid. Met de uitvoering daarvan is een begin gemaakt. In 2001 zullen alle activiteiten in gang zijn gezet.

De toetsing van voorgenomen wetgeving is uitgebreid met instrumenten die het mogelijk maken de keuze voor een bepaald beleidsinstrument beter te onderbouwen. De quick scan en de kosten-batenanalyse zullen in 2001 operationeel zijn.

De derde tranche van de MDW-operatie, tweede fase, omvat in 2001 tenminste acht nieuwe projecten. Het zijn in elk geval de volgende: Toetredingsbelemmeringen medische beroepen, Vouchers en persoonsgebonden budgetten, Doelmatigheid van de scholingsmarkt, de Servicegerichtheid van de overheid, de Zaaizaad- en plantgoedwet, Toezicht door inspectiediensten, Particuliere dienstverlening en Buisleidingconcessies.

De werkzaamheden van de Interdepartementale commissie Europees recht worden voortgezet en uitgebreid met dienstverlening op kennisgebied.

Op voorstel van de Visitatiecommissie wetgeving wordt een kenniscentrum voor wetgeving opgebouwd, dat het wetgevingsproces in alle fasen kan faciliteren.

De visitatie van de wetgevingsfunctie van de departementen gaat in 2001 zijn tweede ronde in.

Er wordt een project uitgevoerd dat tot doel heeft een gemeenschappelijk personeelsbeleid voor de wetgevingsjuristen bij de rijksoverheid te ontwikkelen. Daartoe behoren activiteiten als, de ontwikkeling van competentieprofielen, werving en selectie, een vacaturebank en een traineeproject.

Zoals in paragraaf 1.2 uiteengezet geeft Justitie verder uitvoering aan activiteiten rond de rol van de wetgever in de informatiemaatschappij, zulks in vervolg op de nota Wetgeving voor de elektronische snelweg (TK 25 880, nrs. 1–2) en de nota Internationalisering en recht in de informatiemaatschappij (TK 25 880, nr. 10.). Voor 2001 is in dit kader onder meer de oprichting voorzien van een kenniscentrum op het gebied van ICT en recht.

Beleidsterrein 3: Preventie en Rechtshandhaving

Justitie staat voor een veilige en rechtvaardige samenleving, en gebruikt een combinatie van preventieve en rechthandhavingsmiddelen voor de bevordering van veiligheid en rechtvaardigheid. In dit beleidsartikel komt met name aan bod het voorkomen van (internationale) criminaliteit met andere dan strafrechterlijke instrumenten, de zorg voor kwetsbare groepen in de samenleving en het voeren van een effectief, efficiënt en rechtvaardig rechthandhavingsbeleid.

Beleidsartikel 3.1 Preventie

Criminaliteit in relatie tot de integratie van etnische minderheden (CRIEM)

In aansluiting op hetgeen in het eerste hoofdstuk hierover is opgenomen, geldt voor 2001 dat – naast de implementatie van ITB-Criem (Individuele Traject Begeleiding) en CtC (Communities that Care) – ook een inhoudelijke impuls aan het Criembeleid zal worden gegeven, met name waar het gaat om het betrekken van minderheden bij de beleidsontwikkeling en de uitvoering. Ten aanzien van de beleidsontwikkeling zal een commissie Antillianen van start gaan die ons zal adviseren over het justitiële beleid. Ten aanzien van de Marokkanenproblematiek wordt – in het verlengde van de adviezen van de commissie Azzougarh – tezamen met justitiële uitvoeringsorganisaties een programma in het kader van netwerkvorming voorbereid.

Aanpak jeugdcriminaliteit

Een effectieve aanpak van jeugdproblematiek is alleen mogelijk wanneer vroegtijdig, snel en consequent wordt opgetreden. In de jeugdstrafrechtketen doet zich een aantal knelpunten voor die de snelheid van het optreden verminderen. Onderzoek naar deze knelpunten en de mogelijkheden tot opheffing daarvan zal in 2001 zijn afgerond. Goede samenwerking en afstemming tussen alle relevante partners in de jeugd(strafrecht)keten is hoe dan ook van het grootste belang. Op arrondissementsniveau wordt hieraan invulling gegeven door de platforms jeugdcriminaliteit. In het afgelopen jaar is onderzoek verricht naar het functioneren van deze platforms. Op basis van de uitkomst, waaruit blijkt dat nagenoeg alle arrondissementale platforms behoefte hebben aan inzet van extra menskracht, zal een voorstel worden gedaan over de samenstelling, de werkwijze en de ondersteuning hiervan.

Om op correcte wijze verantwoording af te kunnen leggen over doelstellingen en bereikte resultaten dient een goed functionerend informatievoorzieningssysteem te worden ingericht. De beleidsinformatie over de aard en omvang van de jeugdcriminaliteit is bovendien nog te beperkt om tijdig en betrouwbaar trends te signaleren op het gebied van jeugdcriminaliteit. Het programma Bestuurlijke Informatievoorziening Jeugd beoogt de informatievoorziening te verbeteren. In 2001 zal dit programma met kracht worden voortgezet.

Aan recidiverende jongeren in de leeftijd van 12 tot en met 24 jaar kan in passende gevallen een Individuele Traject Begeleiding (ITB) worden opgelegd als alternatief voor een (deel van de) vrijheidsstraf. Het doel van de begeleiding is om door middel van sociale integratie de recidive van de zogenaamde harde kernjongeren te verminderen. Goede afstemming tussen de justitiële ketenpartners en lokale organisaties is daarbij van groot belang. In de periode 2000 tot 2003 zal deze interventievorm landelijk beschikbaar komen. Door middel van evaluatieonderzoek zal in diezelfde periode worden nagegaan wat de effecten zijn van deze relatief nieuwe interventievorm. Analoog aan de ITB voor de harde kern, is een intensieve begeleidingsvorm ontwikkeld voor etnische jeugdigen die nog maar net over de schreef zijn gegaan. Deze zogenaamde ITB-Criem zal eveneens in 2001 landelijk beschikbaar zijn.

In het najaar van 2000 zal op basis van onderzoek naar het verschijnsel groepscriminaliteit een beleidsnotitie worden opgesteld waarin voorstellen worden gedaan voor specifieke beleidsinitiatieven. De uitwerking van deze notitie zal in 2001 plaatsvinden. Tevens zal in 2001 een verkennende oriëntatie op de relatie tussen jonge gebruikers van stimulerende middelen en (jeugd)criminaliteit worden afgerond. Op basis van de uitkomsten van deze verkenning zal in 2001 worden besloten of nader onderzoek gewenst is.

Figuur 1: HALT-afdoeningen

Bron: Halt Nederland

Versnelling Regeerakkoord; Aanpak Jeugd en Geweld (zie tabel 1)

Het Kabinet heeft besloten om de Regeerakkoordgelden voor Jeugd en Geweld – voor zover mogelijk – versneld in te zetten. Dat houdt in dat een deel van de budgetten voor 2000 en voor 2001 wordt verhoogd naar het niveau van resp. 2001 en 2002. In totaal is aldus het budget voor Jeugd en Geweld bij de Raad voor de Kinderbescherming verhoogd met f 4,4 miljoen en f 7 miljoen (resp. 2000 en 2001) en dat van de Directie Preventie, Jeugd en Sanctiebeleid voor Jeugd en Geweld met resp. f 6 miljoen en f 12,8 miljoen. In de tabel hieronder is de bestemming van de extra gelden samengevat. Een uitgebreide toelichting is overigens reeds separaat naar de Tweede Kamer verstuurd (TK 26 800 VI, nr. 77).

Als gevolg van bovenstaande versnelling van de Regeerakkoordgelden is het beschikbare bedrag voor het beleidsterrein jeugd en geweld op artikelen 08.01 en 08.02 in de jaren 2000 en 2001 toegenomen met resp. f 10,4 miljoen en f 19,8 miljoen ten opzichte van de oorspronkelijke raming.

Voor het beleidsterrein jeugd en geweld zijn nu per project de volgende bedragen beschikbaar over de periode 2000 tot en met 2002: (exclusief de f 20 miljoen die beschikbaar is gekomen uit de fiscalisering van de Dienst Omroepbijdragen).

* Bedragen gebaseerd op loon- en prijspeil 1999.

¹ incl. de overboeking van de AMK-gelden van artikel 08.01 Raad voor de Kinderbescherming naar 08.02 Subsidies

Voor een aantal projecten zijn reeds te bereiken doelen en resultaten voor het jaar 2001 vastgesteld. Het gaat hierbij om de volgende projecten:

Versnelling civiele zaken

Het belangrijkste doel van het versnellen van de civiele zaken is dat getracht wordt om in het belang van het kind zo snel mogelijk tot een adequate reactie te komen op gesignaleerde problemen.

In het jaar 2001 zullen met behulp van de Regeerakkoordgelden 33 fte's aangenomen worden, waarmee 660 extra beschermingszaken uitgevoerd kunnen worden.

Toename aantal strafzaken

Het algemeen doel is dat de Raad wil bereiken dat hij in 100% van de gevallen een melding krijgt van politie als er een minderjarige betrokken is bij een strafzaak.

In het jaar 2001 zullen met behulp van de Regeerakkoordgelden 60 fte's aangenomen worden, waarmee 4400 extra basisonderzoeken en 550 extra vervolgonderzoeken uitgevoerd kunnen worden.

Toename aantal zaken Jeugdreclassering bij de Gezinsvoogdij-instellingen

De Gezinsvoogdij-instellingen vangen de toename in het aantal zaken Jeugdreclassering op om zo te voorkomen dat een minderjarige verdachte een criminele carrière start of om de criminele carrière van een minderjarige te beperken.

Rekening houdend met een normbedrag van f 6941,– per zaak kunnen in het jaar 2001 met behulp van de Regeerakkoordgelden 575 extra zaken worden uitgevoerd.

Wijkprogramma's O&O (Communities that care/Opvoedingsondersteuning en Ontwikkelingsstimulering)

Doelstelling van het project Wijkgerichte programma's O&O (O&O op wijkniveau en CtC) is de ontwikkeling van een planmatige, wijkgerichte aanpak van maatschappelijke uitval, psychosociale problemen, onderwijsachterstanden en jeugdcriminaliteit.

De te bereiken resultaten voor O&O:

2000–2002: start (implementatie) van de drie pilotprojecten in de gemeenten Almelo, Groningen en Utrecht, met een tussen- en een eindevaluatie.

De te bereiken resultaten voor CtC:

1999–2002: start van de vier pilotprojecten in de gemeenten Amsterdam-Noord, Arnhem, Rotterdam en Zwolle, gevolgd door een tussen- en een eindevaluatie.

Na eindevaluatie in december 2002 moet het volgende bekend zijn: in hoeverre CtC aan de Nederlandse maatstaven voldoet, in hoeverre nadere bijstelling c.q. aanpassing van het model aan de Nederlandse situatie nodig en wat de randvoorwaarden zijn om CtC in Nederland een succesvolle aanpak te laten zijn.

Justitie in de buurt

De algemene doelstelling van Justitie in de buurt is: «het leveren van een effectieve bijdrage aan leefbaarheid en veiligheid(sgevoelens) in woonbuurten».

In het jaar 2001 zullen naar verwachting drie à vier nieuwe JIB kantoren gestart worden, bovenop de al eerder gestarte JIB kantoren.

Voor de resterende projecten zullen eind 2000 / begin 2001 de doelen en resultaten voor 2001 bepaald worden.

Vroegtijdige signalering

Vroegtijdig ingrijpen in risicosituaties kan bijdragen aan de voorkoming van meer structurele problemen op latere leeftijd. Om die reden probeert Justitie in het preventiebeleid problematische situaties vroegtijdig te doen signaleren om daarop actie te laten volgen. De wijkgerichte preventieprogramma's (zoals Communities that Care), gericht op verbetering van het opvoedingsklimaat worden in de periode 2000–2002 in een aantal steden geïmplementeerd. De departementen van VWS en Justitie laten zich over een verdere uitbouw van dergelijke programma's adviseren door een commissie van bestuurders en deskundigen onder voorzitterschap van burgemeester Opstelten van Rotterdam.

Naast de wijkgerichte aanpak zijn ook projecten van start gegaan waarbij het bereiken van individuele gezinnen centraal staat. In juni 2000 werd aan de Tweede Kamer een in dit verband relevante beleidsnotitie aangeboden (Niet-vrijblijvende vormen van opvoedingsondersteuning). Hierin wordt aandacht gevraagd voor de rol en verantwoordelijkheid van ouders van jonge regelovertredende kinderen. De contacten van politie en Justitie kunnen leiden tot het «met gezag» doorverwijzen van ouders naar de vrijwillige hulpverlening. Daarenboven wordt een lichtere maatregel tot ondersteuning bij de opvoeding uitgewerkt, op basis van de resultaten van de evaluatie-onderzoeken van de bestaande maatregelen.

Deze benadering sluit aan op een aantal projecten dat reeds vanuit Justitie werd opgezet. Hierbij gaat het om het stimuleren van instanties tot het vroegtijdig onderkennen van signalen voor toekomstig crimineel gedrag bij kinderen van 0–12 jaar. Vervolgens wordt een vorm van zeer intensieve gezinsbegeleiding ingezet om de problemen in deze gezinnen met jonge kinderen aan te pakken. De experimenten worden begeleid door een evaluatieonderzoek, waarvan de resultaten begin 2002 beschikbaar zijn. Op basis hiervan zal een beslissing worden genomen over eventuele definitieve implementatie ervan.

Vroegtijdige interventie is uiteraard ook belangrijk indien sprake is van regelovertredend gedrag. Vanuit die gedachte is in 1999 bij wijze van experiment gestart met de Stop-reactie voor kinderen tot 12 jaar. Deze experimenten liepen tot 1 september 2000 in alle arrondissementen. Tijdens deze experimentele periode is de Stop-reactie geëvalueerd. In een tussenmeting over de periode 1 mei 1999–15 januari 2000 werden bij de twintig bureaus die aan het onderzoek meededen in totaal 751 kinderen geteld.

figuur 2: Aantal Stop-cliënten naar Haltbureau, 1 mei 1999–15 januari 2000

Bron: Van Dijk, Van Soomeren en Partners, mei 2000

De uitwerking en verdere implementatie zal in 2001, op basis van de resultaten van de in 2000 uitgevoerde evaluatie, verder zijn beslag krijgen. Specifieke aandacht behoeft daarbij de groep allochtone twaalfminners en hun ouders. In 2001 zal onderzocht worden welke specifieke problemen zich bij deze groep voordoen en zullen beleidsvoorstellen worden gedaan.

Onderwijs

Het onderwijs vormt één van de belangrijkste domeinen vanuit een oogpunt van criminaliteitspreventie en normoverdracht. Teneinde de samenwerking tussen Justitie en onderwijs te verbeteren heeft Justitie zich door middel van het adviesrapport van prof. Junger-Tas, Diploma's en goed gedrag, op de hoogte gesteld van de ontwikkelingen in het onderwijs. De ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en Justitie hebben een vervolgopdracht geformuleerd rond concrete, veelbelovende projecten in binnen- en buitenland. Daarnaast worden reeds activiteiten gestimuleerd om het schoolklimaat en regelhandhaving op scholen te verbeteren. Tevens wordt geëxperimenteerd met alternatieve sancties voor signaalverzuim, het terugdringen van schoolverzuim en het bevorderen van de rol van school als signaleerder.

In 1999 zijn twee experimenten van start gegaan (Breda en Rotterdam) van de cursus «Ouders present» voor ouders van hardnekkige spijbelaars. Gedurende 2,5 jaar wordt bezien in hoeverre de cursus voor ouders effectief is om de schoolgang van hun kinderen te kunnen begeleiden. Het experiment wordt in 2001 afgerond. In een onafhankelijk evaluatieonderzoek worden deze projecten op hun proces en effecten beoordeeld. De eindresultaten worden begin 2002 verwacht. Verder wordt de landelijke invoering van de taakstraf voor hardnekkige spijbelaars (Basta) nauwkeurig gevolgd. Deze werkzaamheden vormen het uitvloeisel van het Actieplan Leerplichtwet dat in 1999 aan de Tweede Kamer is gezonden.

Geweld op straat

In samenwerking met het Platform tegen Geweld op Straat initieert en stimuleert Justitie diverse activiteiten op landelijk en lokaal niveau die bijdragen aan het voorkomen en het bestrijden van geweld op straat. In dit verband zullen de uitkomsten van het tweede deel van het onderzoek (eerste deel Geweld: Gemeld en Geteld; een analyse van aard en omvang van geweld op straat tussen onbekenden) naar achtergronden en motieven van geweldpleging in het publieke domein als uitgangspunt worden meegenomen. Het budget voor het landelijk Platform tegen Geweld op Straat wordt in 2001 vanuit Justitie verhoogd met twee miljoen gulden.

Huiselijk geweld

Gedurende 2001 wordt verder uitvoering gegeven aan een pakket van concrete maatregelen die aandacht besteden aan het voorkomen en het bestrijden van huiselijk geweld. Bij de eerste voortgangsrapportage over de uitvoering van het Actieplan emancipatietaakstellingen departementen (TK 26 206) is toegezegd dat de Tweede Kamer in september 2000 het werkplan voor de volgende fase, de departementsbrede aanpak van de bestrijding van huiselijk geweld, zal worden aangeboden.

Binnen politie en OM is een structuur opgezet die een verbetering van de zedenzorg in Nederland bevordert. In het verlengde hiervan is besloten om voor 2001 het onderwerp huiselijk geweld extra aandacht te geven. Er is een interdepartementaal project gestart dat zich speciaal richt op het in de keten versterken van de preventieve en repressieve aanpak.

In het project wordt aandacht besteed aan de vorming van een netwerk op operationeel en strategisch niveau tussen politie, OM en hulpverleningsinstanties, waarbij de nadruk ligt op samenwerking, afstemming en coördinatie. Daarnaast worden korpsen, parketten en hulpverleningsinstanties ondersteund in het doorvoeren van ontwikkelingen in de organisatie ten aanzien van de aanpak van huiselijk geweld. Opleiding en deskundigheidsbevordering, het formuleren van (regionaal) beleid en de verbetering van informatie-uitwisseling en registratie zijn hierbij belangrijke aandachtspunten. Dit project zal naar verwachting in 2001 met aanbevelingen komen op het terrein van huiselijk geweld.

In het algemeen wordt de stimulering van lokale en regionale projecten beoogd. Speerpunten daarbij zijn projecten gericht op vergroting van de weerbaarheid en het uitzetten van landelijk onderzoek naar de aard en de omvang van huiselijk geweld onder allochtone bevolkingsgroepen. Tevens wordt informatieuitwisseling over en implementatie van good practises nagestreefd door middel van de oprichting van een kennisplatform, evaluatie van veldexperimenten en andere bruikbare concepten en producten bij de aanpak van huiselijk geweld (zie ook de evaluatiebijlage). Daarnaast zal in 2000/2001 onderzoek worden uitgezet naar aard en omvang van stalking/belaging in Nederland, inclusief opstelling daderprofielen en definiëring van stalking/belaging vanwege de connectie met (daderprofielen van) huiselijk geweld.

Seksueel misbruik

Het kabinet heeft op 19 juli 1999 de nota Bestrijding seksueel misbruik van en seksueel geweld tegen kinderen gepresenteerd. Gezien de diversiteit van de problemen en het grote aantal betrokkenen is onderlinge afstemming van activiteiten van groot belang. Met het vervolg op de nota, het Nationaal Actieplan aanpak seksueel misbruik van kinderen (NAPS) werd hiertoe een krachtige impuls gegeven; daarbij werden ook de noodzakelijke verbindingen gelegd tussen de diverse beleidsterreinen. Over de voortgang van de maatregelen die in het NAPS zijn aangekondigd, zal de Tweede Kamer jaarlijks worden geïnformeerd. In 2001 staan het versterken van de keten van partners in de overheidszorg, de zorg van instellingen en particulieren op de terreinen van preventie, hulpverlening, repressie en (internationale) regelgeving en samenwerking centraal. Hieraan wordt uitdrukking gegeven door middel van een aantal concrete activiteiten dat door de betrokken departementen (VWS, BuiZa, OC&W, BZK, SZW) is geformuleerd. Zo zullen onder meer voorbeeld samenwerkingsprotocollen worden opgesteld ter stimulering van adequate en afgestemde netwerken van basisvoorzieningen. Als preventieve activiteit kan genoemd worden het aanpassen van het selectie-instrumentarium bij de Raad voor de kinderbescherming om jeugdige zedendelinquenten vroegtijdig te signaleren en hulp te bieden.

De bestrijding van kinderpornografie (ook op Internet) zal ook in de komende tijd extra aandacht krijgen. Daarbij gaat het om verschillende aspecten zoals het verhogen van de deskundigheid op dit gebied bij zedenrechercheurs, het verbeteren van de informatiehuishouding en het afstemmen van werkprocessen.

Preventie georganiseerde criminaliteit

De strijd tegen de georganiseerde criminaliteit is voor een belangrijk deel repressief georiënteerd. In aanvulling hierop startte Justitie het project Preventie georganiseerde criminaliteit (PGC) dat beoogt de mogelijkheden om preventief in te grijpen beter te verkennen en benutten. De hoge prioriteit die nationaal en internationaal aan de bestrijding van georganiseerde misdaad wordt toegekend, dient in 2001 nader te worden vormgegeven. In het bijzonder zal het daarbij gaan om de implementatie van enkele grensoverschrijdende projecten, zoals het project «Misbruik buitenlandse rechtspersonen» en projecten ter verbetering van de uitwisseling van informatie over rechtspersonen en hun bestuurders binnen de Europese Unie. Die vorm van informatie-uitwisseling is door Nederland ingebracht in de vorm van een preventieparagraaf in het ontwerp-VN-verdrag ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.

Publiek-private samenwerking

Door middel van publiek-private samenwerking wordt gepoogd om vormen van criminaliteit, waarvan het bedrijfsleven slachtoffer wordt, te voorkomen dan wel te bestrijden. Hiertoe werken op lokaal, regionaal en landelijk niveau verschillende overheidsinstanties en bedrijfstakken samen. Op landelijk niveau krijgt die samenwerking gestalte in het Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing (NPC), dat onder mijn voorzitterschap staat, waarin overheid en bedrijfsleven elkaar ontmoeten om initiatieven te ontwikkelen in de gezamenlijke aanpak van criminaliteit. In 2001 zal speciale aandacht worden geschonken aan de ontwikkeling van een praktisch beleidskader voor publiek-private samenwerking in de aanpak van criminaliteit.

Samenwerking is ook aan de orde bij de ontwikkeling van de Monitor Bedrijven en Instellingen (MBI). De ministeries van Justitie en BZK ontwikkelen deze met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven. In 2000 is in drie branches onderzoek verricht. In de loop van dit jaar wordt beslist over een verdere continuering.

Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (BIBOB)

Een belangrijke impuls voor de bestuurlijke preventie van criminaliteit is het eind 1999 naar de Tweede Kamer gestuurde wetsvoorstel BIBOB (TK 26 883), dat voorziet in de oprichting van Bureau BIBOB bij Justitie. Bureau BIBOB, dat naar verwachting in 2001 operationeel zal zijn, zal bestuursorganen (ministeries, provincies, gemeenten e.d.) adviseren over het gevaar van misbruik van een vergunning, subsidie of aanbesteding door de aanvrager voor criminele doeleinden. Het bestuursorgaan neemt, met inachtneming van dit advies, vervolgens zelf de beslissing of ze de vergunning, subsidie of aanbesteding wel of niet afgeeft. BIBOB is op een beperkt aantal kwetsbare sectoren van toepassing: voorlopig gaat het om transport, horeca, milieu, subsidies, aanbestedingen, opiumverloven en bepaalde gemeentelijke vergunningen.

Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG)

In een voortzetting van het wetsvoorstel Justitiële documentatie (TK 24 797) zal de regeling inzake de verklaring omtrent het gedrag worden aangescherpt. Afhankelijk van de behandeling door de Tweede Kamer zal de verklaring omtrent het gedrag in 2001 in werking treden. Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van de burgemeester waaruit blijkt dat er met het oog op het doel waarvoor de verklaring wordt aangevraagd niet is gebleken van bezwaren tegen de betrokken persoon.

In het huidige systeem van afgifte zijn knelpunten gesignaleerd. In de eerste plaats is niet altijd duidelijk wanneer een aanvraag om afgifte van een verklaring in behandeling moet worden genomen. De huidige wet stelt dat het in behandeling nemen van een aanvraag wordt geweigerd, indien het doel waarvoor de afgifte wordt gevraagd het instellen van een onderzoek niet wettigt. In de praktijk wordt hierover zeer verschillend geoordeeld. In de tweede plaats wordt toetsing van de betrouwbaarheid door de burgemeester als moeilijk ervaren. Het gevolg is dat de verklaring te vaak wordt afgegeven waardoor deze in de praktijk niet meer als een betrouwbaar integriteitsinstrument wordt ervaren. In plaats van een verklaring omtrent het gedrag wil bijvoorbeeld een werkgever concrete justitiële en politiële gegevens. Hieraan kleeft het bezwaar dat deze gegevens een eigen leven zouden kunnen gaan leiden.

Beleidsartikel 3.2: Slachtofferzorg

Slachtofferhulp

Het jaar 2001 zal voor de slachtofferhulp in het teken staan van de invoering van het systeem van outputfinanciering en een doorvoering van efficiencybevorderende maatregelen. Deze beide verbeteringen beogen een aanmerkelijke verhoging van de kwaliteit van de hulp- en dienstverlening aan slachtoffers van misdrijven. Daarnaast zal de Vereniging voor Slachtofferhulp Nederland haar beleid gaan richten op vergroting van de toegankelijkheid van het hulpaanbod voor slachtoffers van etnische afkomst. Tevens wordt een vergroting van het hulpaanbod rond slachtoffers van (huiselijk) geweld en zedendelicten verwacht. Dit kan leiden tot een toename van het aantal geregistreerde slachtoffers in deze delictcategorieën. Daar het aantal slachtoffers van vermogensdelicten, dat een beroep op slachtofferhulp doet, lijkt af te nemen, is de verwachting dat dit niet zal leiden tot een verhoging van het totale aantal slachtoffers. Voor het jaar 2001 wordt hetzelfde aantal als voor 2000 geraamd, namelijk 97 000. Tenslotte zal de Vereniging een bijdrage leveren aan de versterking van de Justitieketen door optimalisering van de diverse samenwerkingsrelaties, zoals met de diverse vestigingen van Justitie in de buurt.

Figuur 3: Cliënten slachtofferhulp

Bron: Slachtofferhulp Nederland

Schadefonds Geweldsmisdrijven

Vermoed wordt dat het Schadefonds Geweldsmisdrijven niet alle slachtoffers bereikt die in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de schade. In 2000 wordt hiernaar onderzoek verricht. Het beleid is erop gericht de bekendheid van het fonds te vergroten. Dit zal leiden tot een verhoging van het aantal beslissingen van het Schadefonds (zie figuur 4).

Figuur 4: Beslissingen schadefonds

Bron: DPJS

Bemiddeling

Met behulp van bemiddeling kan een bijdrage worden geleverd aan het voorkomen van strafbaar gedrag en het herstellen van de materiële en immateriële gevolgen van strafbaar gedrag voor slachtoffers. Op basis van een inventarisatie in 2000 is in 2001 een versterking van het bemiddelingsbeleid in en rondom het strafrecht voorzien. De initiatieven en experimenten rond bemiddeling die zich in de praktijk ontwikkelen zullen worden ondersteund, op basis van een nader uit te werken systematische justitiële visie. Het gaat hierbij om bemiddeling voor, tijdens en na het strafproces, in de vorm van buurtbemiddeling, schade en conflictbemiddeling en herstelbemiddeling. Ook in de vestigingen van Justitie in de buurt wordt bemiddeling steeds vaker toegepast.

In de afgelopen periode is de waarde van buurtbemiddeling (die buiten justitiële organisaties om plaatsvindt, maar wel wordt ondersteund vanuit het ministerie) aangetoond door middel van evaluatieonderzoek (zie de evaluatiebijlage). Daarnaast hebben zich nieuwe vormen van bemiddeling gemanifesteerd, zoals de zogenoemde echtrecht-conferenties en «family group conferences»; deze zijn gebaseerd op buitenlandse methodieken die bekend staan onder de noemer «real justice» of «restorative justice». In 2001 zal onderzocht worden welke betekenis deze nieuwe vormen van afdoening/conflicthantering hebben vanuit een justitieel perspectief.

Beleidsartikel 3.3: Rechtshandhaving

Handhaven op niveau

Ter uitvoering van het kabinetsstandpunt «Handhaven op niveau» (TK 26 800 VI, nr. 67) werkt Justitie de komende vijf jaar verder aan professionalisering van de handhaving van ordeningswetgeving en aan verbetering van de samenwerking tussen verschillende handhavingsinstellingen. Dit krijgt zijn beslag in het actieprogramma Handhaven op niveau, dat wordt uitgevoerd onder regie van de stuurgroep «Handhaven op niveau» (Stuurgroep Welschen). Aan deze stuurgroep nemen handhavers van alle bestuurslagen en handhavende organisaties deel.

In het kader van dit actieprogramma worden best-practices van de handhaving ontwikkeld op diverse beleidsterreinen. De stuurgroep heeft voor de komende jaren een aantal thema's geselecteerd waarop initiatieven en activiteiten zullen worden ontplooid om onder andere best-practices te ontwikkelen. Het betreft onder meer de thema's afvalstoffen, arbeidsomstandigheden, brandveiligheid, EU-subsidiefraude, landelijk gebied, leerplicht en milieu. De stuurgroep roept handhavingspartners op projectvoorstellen op deze thema's in te dienen waarin samenwerking en professionalisering van de handhaving centraal staan. Voor 2001 betekent dit onder meer dat op de genoemde thema's op lokaal niveau projecten zullen starten en dat mogelijk projecten die in 2000 zijn gestart eerste resultaten zullen opleveren.

Daarnaast zal er in het kader van het actieprogramma ook aandacht zijn voor de handhaving en handhaafbaarheid bij beleidsvorming en regelgeving. Voor de uitvoering van dit actieprogramma is de komende vijf jaar in totaal ruim f 9 miljoen beschikbaar.

Implementatie kabinetsstandpunt BOD-en & beleidsplan bijzondere opsporing

In vervolg op het kabinetsstandpunt inzake bijzondere opsporingsdiensten (BOD) (TK 26 955, nr. 1) en het overleg hierover met de Vaste commissie voor Justitie (30 maart 2000), bestaat het voornemen om in 2001 een voorstel tot regeling van de Wet bijzondere opsporingsdiensten bij de Tweede Kamer in te dienen. Nog in 2000 wordt een eerste proeve van een beleidsplan aan de Tweede Kamer toegezonden, waarmee het kabinet de transparantie en samenhang tussen de werkzaamheden van de BOD-en wil bevorderen en versterken. Het beleidsplan dient tevens het inzicht van de Tweede Kamer in de aandachtsvelden en prioriteitstelling van de BOD-en te vergroten. Justitie vervult bij de opstelling van dit beleidsplan een coördinerende functie. In het kabinetstandpunt is een studie aangekondigd naar het organisatorisch onderbrengen van de opsporingstaak van Buma/Stemra binnen het publieke domein. Omdat de organisatie van de handhaving niet los gezien kan worden van de overheidsbemoeienis met het Auteursrecht en de naburige rechten, is besloten om een langetermijnvisie en -strategie te ontwikkelen ten aanzien van het auteursrecht en de naburige rechten, inclusief de handhaving en uitoefening daarvan. In 2001 zal over de overgang van de opsporingsdienst naar de overheid definitieve besluitvorming plaatsvinden.

Politieonderwijs

Het politieonderwijs is in verandering. Het in 1999 ingezette project Politieonderwijs 2002 (op dat moment aangeduid met TOP, Toekomstig Onderwijs voor de Politie) nadert naar verwachting in 2001 de voltooiing en heeft als doelstelling het onderwijs op de actuele, huidige beroepspraktijk te baseren. In- en uitstroom naar andere types onderwijs wordt mogelijk en de beroepsgroep wordt meer bij de inhoud van het onderwijs betrokken. Het project brengt met zich mee dat ook de politiekorpsen zich in 2001 moeten voorbereiden op de consequenties van een nieuwe indeling in opleidingsniveaus en op een leerweg waarin praktijkstages een veel grotere rol spelen.

Naast het formaliseren van een nieuw politieonderwijsstelsel is ook de beheersovergang van het Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie (LSOP) naar het ministerie van BZK aanleiding om te komen met een geheel herziene LSOP-wet. Dit traject wordt in 2001 afgerond. Vanuit de verantwoordelijkheid voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde behoud Justitie in het wetsvoorstel wel bevoegdheden ten aanzien van de inhoud van het politieonderwijs. Gelet op de ontwikkelingen op het terrein van bijvoorbeeld opsporingsbevoegdheden, jeugd- en zedenpolitie, aanpak georganiseerde criminaliteit, financieel rechercheren en computercriminaliteit is blijvende vernieuwing van belang. Ook bij de vernieuwing van de basisopleidingen, als onderdeel van het project Politieonderwijs 2002, komen deze thema's aan de orde.

Invoering DNA – forensisch onderzoek (zie tabel 1)

De afgelopen jaren is de betekenis van DNA-onderzoek in het strafrecht sterk in betekenis toegenomen. Door de technologische ontwikkelingen is het betrouwbaar opmaken van een DNA-profiel aan de hand van ander lichaamsmateriaal dan bloed mogelijk geworden. Voorts is de hoeveelheid biologisch celmateriaal die nodig is voor DNA-onderzoek aanmerkelijk verminderd en worden steeds meer soorten biologisch materiaal geschikt voor DNA-onderzoek. De politie en het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) spelen hierop in door het ontwikkelen van technieken die het mogelijk maken ook minuscule biologische sporen veilig te stellen voor DNA-onderzoek. Door deze ontwikkelingen wint het gebruik van DNA-onderzoek in strafzaken steeds meer aan betekenis, niet alleen bij moord- en zedenzaken, maar ook bij andere delicten waarbij daders biologische sporen kunnen achterlaten.

Uit het project «DNA bij inbraken» dat is uitgevoerd door de politieregio's Midden- en West-Brabant en Utrecht is gebleken dat het toepassen van DNA-onderzoek bij inbraken, ook onder de huidige wetgeving, een trefzeker opsporingsmiddel kan zijn dat bij landelijke toepassing een substantiële verhoging van het oplossingspercentage kan bewerkstelligen.

Gelet op het vorenstaande is de (maatschappelijke) roep om een bredere toepassing van DNA-onderzoek in het strafrecht mogelijk te maken sterk toegenomen.

In mei 2000 is de nota naar aanleiding van het verslag en de tweede nota van wijziging van de regeling van het DNA-onderzoek in strafzaken aan de Tweede Kamer gezonden (TK 26 271). Als gevolg van de hierin voorgestelde verruimde toepassingsmogelijkheden voor DNA-onderzoek in strafzaken en meer in het bijzonder als gevolg van het intensiveren van het rechercheren op biologische sporen door de politie zal naar verwachting de toestroom van DNA-onderzoeken bij het NFI in 2004 oplopen tot 20 000 à 26 000 onderzoeken op jaarbasis. Om deze toestroom te kunnen verwerken zullen bij het NFI aanzienlijke investeringen in personeel en materieel gepleegd worden. Daarbij is het van belang dat evenwicht bestaat in de opbouw van capaciteit bij het NFI en het te verwachten aanbod van DNA-onderzoeken. In 2001 is hiervoor een bedrag van f 8 miljoen beschikbaar gesteld, dit loopt op tot f 20 miljoen in 2004.

Inmiddels is een projectorganisatie opgezet om ketenbreed de opbouw van het aantal DNA-onderzoeken te faciliteren. Als onderdeel hiervan is tevens een project gestart met het doel om van sporen van delicten die nog niet verjaard zijn en die bij het NFI worden bewaard, alsnog het DNA-profiel te vervaardigen.

Figuur 5: Productie van het Nederlands Forensisch Instituut

Bron: NFI

Figuur 6: Prestatie-indicator te verrichten DNA-onderzoeken op jaarbasis (afhankelijk van het aanbod van Politie, Openbaar Ministerie en Zittende Magistratuur)

Bron: NFI

Figuur 7: Aantal laboratorium onderzoeken

Bron: NFI

In de nota naar aanleiding van het nader verslag en bij het voorstel van wet tot wijziging van de regeling van het DNA-onderzoek in strafzaken is uitvoerig ingegaan op de mogelijkheid van DNA-onderzoek bij veroordeelden en bij veroordeling. Daarbij is aangegeven dat het preventieve effect een belangrijk argument is om DNA-onderzoek bij TBS-gestelden wettelijk te regelen. Voorts is aangegeven dat Justitie voornemens is te onderzoeken in hoeverre de thans vervroegde invrijheidstelling weer onder te stellen voorwaarden kan plaatsvinden, waaronder begrepen het verlenen van medewerking aan een DNA-onderzoek. Justitie streeft ernaar nog in 2000 een conceptwetvoorstel in consultatie te brengen. Daarbij zal tevens de mogelijkheid worden gecreëerd dat de rechter bij een veroordeling in nader te omschrijven gevallen kan bevelen dat de veroordeelde moet meewerken aan een DNA-onderzoek.

Onder de vigeur van het thans voorliggende wetsontwerp dient DNA-onderzoek alleen voor het vergelijken van DNA-profielen. Door de ontwikkelingen op het gebied van DNA-onderzoek kunnen op termijn uit het afgenomen celmateriaal steeds meer uiterlijke persoonskenmerken worden afgeleid. Op grond van deze gegevens kan een steeds vollediger signalement van de mogelijke dader worden opgemaakt, met behulp waarvan de opsporing meer gericht kan plaatsvinden. Voor het gebruik van DNA-onderzoek ten behoeve van het vaststellen van uiterlijke persoonskenmerken wordt nog in 2000 een voorstel in consultatie geven.

Aanpak georganiseerde criminaliteit (zie tabel 1)

De aanpak van de georganiseerde criminaliteit blijft er de komende jaren op gericht om langs de meest effectieve en efficiënte weg die vormen van georganiseerde criminaliteit aan te pakken die in hun maatschappelijke effecten het meest ontwrichtend zijn. Niet alleen de ontwikkelingen in Nederland maar ook die op internationaal niveau, spelen bij de keuzen in de aanpak van de georganiseerde criminaliteit een belangrijke rol. Ten behoeve van de te maken keuzen is een duidelijk beeld nodig van de georganiseerde criminaliteit op landelijk niveau. Om die reden is aan de kernteams gevraagd op hun respectievelijke aandachtsgebieden een criminaliteitsbeeld te presenteren. Ook de politieregio's ontwikkelen beleid op het gebied van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit op basis van de in de politieregio's aanwezige kennis. Daarnaast zal vanuit de twee jaarlijkse WODC-monitor in 2001 weer een beeld worden gegeven van de aard en omvang van de georganiseerde criminaliteit in Nederland en de ontwikkelingen daarbinnen.

Het jaar 2001 is in dit verband een bijzonder jaar aangezien de Wet Bijzondere opsporingsbevoegdheden (Bob), begin 2000 in werking getreden, dan in de volle omvang voelbaar is. Met deze wet is invulling gegeven aan het merendeel van de aanbevelingen van de Parlementaire Enquete Commissie en wordt voorzien in een normeringsystematiek waaruit blijkt wat, in welke omstandigheid en onder welke voorwaarden is toegestaan en wat niet. Voorts dient de wet om meer transparantie in het strafproces te creëren door het afleggen van verantwoording over de gebruikte methoden. De evaluatie van de wet is in gang gezet en in 2001 wordt een tussenrapportage opgemaakt. In 2003 zal naar verwachting het onderzoek zijn afgerond. Voor een goede uitvoering van de wet BOB is vanaf 2000 een structureel bedrag van f 3,5 miljoen aan de begroting toegevoegd. Daarnaast zal aandacht zijn voor de internationale effecten van de Wet Bob en de verdere ontwikkeling van internationale multidisciplinaire opsporingsteams.

In 2001 worden de kernteams geëvalueerd. In 1996 heeft de Parlementaire Enquêtecommissie Opsporingsmethoden aangegeven dat de kernteams een duidelijke meerwaarde zouden moeten hebben ten opzichte van de regiopolitie. In het kader van het project «Bovenregionale voorzieningen», zoals in het BNP 1999–2002 is aangekondigd, is in het najaar van 1999 in samenspraak met het politieveld door de ministers van BZK en Justitie de overleggroep «Bovenregionale organisatie van de Nederlandse politie» ingesteld. Doel van de overleggroep is te bespreken op welke punten en op welke wijze de bovenregionale organisatie van de Nederlandse politie verbeterd kan worden. In overleg met politie en OM zal gezamenlijk met het ministerie van BZK bezien worden in hoeverre de voorstellen voor stroomlijning vanuit bovengenoemde overleggroep moeten leiden tot aanpassingen van de kernteamregeling.

Dit geldt eveneens voor de resultaten van de evaluatieonderzoeken Unit synthetische Drugs en de Unit Mensensmokkel en de uitkomsten van de onderzoeken naar liquidaties in Nederland en het rechercheproces in Nederland.

Financieel economische criminaliteit

De bestrijding van financieel-economische criminaliteit blijft de komende jaren een belangrijk speerpunt. Diverse vakministers leveren vanuit hun eigen verantwoordelijkheid een bijdrage aan de bestrijding van financieel-economische criminaliteit. Door middel van de rijksbrede rapportage «bestrijding financieel-economische criminaliteit» wordt de Tweede Kamer jaarlijks over de voortgang op dit geïnformeerd.

Witwassen Euro (zie tabel 1)

De bestrijding van witwassen wordt verder versterkt. Zo wordt in EU-kader momenteel onderhandeld over een uitbreiding van de meldplicht met betrekking tot witwassen voor diverse beroepsgroepen. Zodra de daarvoor benodigde wijziging van de huidige EU-richtlijn is aanvaard (naar verwachting in de tweede helft van 2000), zal implementatie in Nederland plaatsvinden. Voorts is op 19 mei 2000 een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend (TK 27 159, nrs. 1–2) dat beoogt witwassen als afzonderlijk delict strafbaar te stellen, waarmee een effectievere aanpak mogelijk wordt. Om de risico's van witwassen rond de conversie van de gulden naar de euro te bestrijden, worden voorbereidingen getroffen voor de inrichting van een speciaal «HARM-team» (Hit And Run Moneylaundering). Hiervoor is zowel in 2001 als in 2002 f 5 miljoen aan de begroting toegevoegd. Ook het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties (MOT) bereidt zich voor op de komst van de euro: om de verwachte toename van het aantal gemelde ongebruikelijke transacties rond de conversieperiode te kunnen verwerken, wordt gewerkt aan een zo efficiënt mogelijke inrichting van de automatisering van het primaire proces. Daarnaast zal het MOT in 2001 organisator zijn van de vergadering van de Egmont-groep in Nederland, waarvan momenteel 53 landen lid zijn.

Figuur 8: Meldpunt Ongebruikelijke Transacties – geregistreerde transacties

Bron: MOT

Toelichting:

Figuur 7 geeft het aantal door het Meldpunt ongebruikelijke transacties en doorgemelde verdachte transacties weer. Zo heeft het meldpunt in 1999 ruim 45 000 ongebruikelijke transacties in zijn database geregistreerd en bijna 11 000 verdachte transacties doorgemeld aan de politie.

Corruptiebestrijding

Een belangrijk thema is voorts de bestrijding van corruptie. Zowel internationaal (EU, OESO) als nationaal wordt hieraan in toenemende mate belang gehecht. Nederland zal in het voorjaar van 2001 de tweede mondiale conferentie over corruptie organiseren (Global Forum on Fighting Corruption), als vervolg op een vergelijkbare conferentie in de USA in 1999. Voorts zal een landelijk officier van justitie voor de corruptiebestrijding worden aangesteld, om de (coördinatie van) opsporing en vervolging op dit punt een extra impuls te geven. Alle aandacht is gericht op de goedkeuring door Nederland van de internationale rechtsinstrumenten die corruptie beogen aan banden te leggen.

Ontneming

Verdere verbetering van de toepassing van het ontnemingsinstrument blijft de aandacht vergen, vanuit het uitgangspunt dat misdaad niet mag lonen. Het gaat er niet alleen om dat de financiële taakstelling ook de komende jaren wordt gehaald (in 2001 is dit f 14,3 miljoen), maar evenzeer dat het aantal ingestelde ontnemingsvorderingen geleidelijk gaat toenemen. Ontneming moet een integraal onderdeel gaan worden van de opsporing en vervolging. Een wetsvoorstel tot wijziging van de huidige wetgeving (waarmee in de praktijk gesignaleerde knelpunten worden weggenomen) is momenteel in consultatie. Naar verwachting zal dit wetsvoorstel in de loop van 2001 aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Daarnaast zijn en worden organisatorische maatregelen getroffen om de uitvoering van de ontneming te verbeteren: het BOOM (Bureau Ontnemingswetgeving openbaar ministerie, het expertisecentrum van het OM op het gebied van de ontnemingswetgeving) is verder versterkt, en zal – bij wijze van proef – met ingang van 1 januari 2001 ook twee in ontneming gespecialiseerde officieren van justitie krijgen, die landelijk inzetbaar zijn ten behoeve van grote, complexe onderzoeken (kernteam- en IFT (Interregionale Fraude Teams)-onderzoeken).

Financieel rechercheren

Het financieel rechercheren begint weliswaar langzamerhand meer ingang te vinden binnen de organisaties van politie, bijzondere opsporingsdiensten en openbaar ministerie, maar het is nog onvoldoende een vanzelfsprekend onderdeel van de opsporing en vervolging. Daarom is veel energie gestoken in het ontwikkelen van opleidingen op diverse niveaus (van basiskennis tot zeer gespecialiseerde kennis). In 2001 zullen alle benodigde opleidingen volledig beschikbaar zijn, waarmee een belangrijke randvoorwaarde is vervuld. Voorts zijn in 1999 vijf samenwerkingsverbanden tussen politie en OM (Interregionale Fraude teams, of IFT's) operationeel geworden; in 2001 zal het beoogde aantal van zeven IFT's bereikt zijn. Een recent verschenen tussenevaluatie (op 14 februari 2000 aan de Tweede Kamer aangeboden) wees uit dat de IFT's een goede impuls hebben gegeven aan de fraude-bestrijding; diezelfde evaluatie bevatte ook aanbevelingen ter verbetering op het gebied van organisatie, aansturing en informatie-uitwisseling. De implementatie daarvan is momenteel in volle gang.

Jeugdcriminaliteit

Het accent van het Justitiebeleid ter bestrijding van de jeugdcriminaliteit ligt op preventie. De politie heeft een belangrijke taak bij het vroegtijdig signaleren van problemen bij jongeren, met het doel om afglijden te voorkomen. Een effectieve strafrechtelijke aanpak is nodig als sluitstuk. Goede samenwerking en informatie-uitwisseling met andere betrokken instanties is van belang om vroegtijdig, snel en consequent te kunnen reageren op crimineel gedrag. Jeugdcriminaliteit is een van de landelijke beleidsthema's in het Beleidsplan Nederlandse Politie en het Integraal Veiligheidsprogramma (IVP). De jaarplannen en jaarverslagen van de politieregio's worden dan ook jaarlijks geanalyseerd op de resultaten op dit terrein. Samen met het ministerie van BZK worden vervolgens verschillende politieregio's bezocht om het beeld dat is ontstaan uit de regionale plannen en -verslagen scherper te stellen en zicht te krijgen op succes- en faalfactoren van «good practises».

Medio 2000 is de Inspectie Politie een onderzoek naar de stand van zaken in de politiële jeugdzorg gestart; de uitkomsten daarvan komen eind 2001 beschikbaar.

Het accent van de beleidsinzet zal in 2001 liggen op meer interregionale afstemming en uitwisseling van good practices. Daartoe zal in 2001 opnieuw een bijeenkomst plaatsvinden van regio-coördinatoren jeugdcriminaliteit bij de politie en wordt een landelijk overlegplatform jeugdcriminaliteit opgericht.

Mensenhandel

De bestrijding van mensenhandel is één van de opsporingsprioriteiten van het OM en de politie. Het gaat daarbij zowel om de aanpak van mensenhandel in georganiseerd verband als om de bestrijding van mensenhandel, gepleegd in vereniging of door slechts één persoon. Met de opheffing van het algemeen bordeelverbod in het vooruitzicht is in 1999 gestart met een project om te komen tot een eenduidige werkwijze, een goed functionerende informatievoorziening en meetbare inspanningen bij de politiekorpsen ter handhaving van het prostitutiebeleid, zowel landelijk als regionaal. Dit project loopt door tot het najaar van 2001.

In 2001 verschijnt de eerste rapportage van de op 1 april 2000 in functie getreden nationaal rapporteur mensenhandel, mevrouw mr A.G. Korvinus. Deze onafhankelijke functionaris zal de regering jaarlijks rapporteren over ontwikkelingen op het terrein van mensenhandel en de bestrijding daarvan. De regering stuurt deze rapportage, vergezeld van een standpunt, vervolgens naar de Tweede Kamer.

Vermiste personen

Het beleid is erop gericht te komen tot een verdere verbetering van de registratie en opsporing van vermiste personen. In samenwerking met onder meer de CRI, het NFI en het ministerie van BZK zijn voorstellen in ontwikkeling om op nationaal niveau te komen tot de inrichting van een DNA-databank voor vermiste personen en om de plaatsing van foto's van vermiste meerderjarigen op Internet mogelijk te maken. In de eerste helft van deze kabinetsperiode heeft een evaluatie plaatsgevonden van de in de lidstaten van de Europese Unie genomen maatregelen om de internationale samenwerking met betrekking tot vermiste personen te verbeteren. Nederland heeft vervolgens in Europees verband de aanbeveling gedaan een bijeenkomst van deskundigen te houden. Deze expert-meeting wordt in oktober 2000 gehouden.

De inzet van Nederland is daarbij onder meer gericht op versterking van de nationale coördinatiepunten in de Europese landen en op intensiveren van de informatie-uitwisseling tussen die nationale coördinatiepunten (onder meer door de verbetering van de informatiesystemen).

Medio 2000 is een onderzoek gestart naar de mate waarin de procedures vermiste personen bij de politie bekend zijn en daadwerkelijk worden gevolgd. De uitkomsten van dit onderzoek zijn mede bepalend voor de activiteiten voor 2001. Daarnaast blijft de aandacht uitgaan naar verbetering van de deskundigheid bij de politie: verdere verbetering van het politie-onderwijs, het verzorgen van voorlichtingdagen en van het vereiste voorlichtingsmateriaal in de vorm van het actueel houden van het desbetreffende handboek en het ontwikkelen en verspreiden van brochures.

Discriminatie

Politie en OM streven naar een snel en adequaat optreden tegen discriminatie. In overleg met het OM (en, met name, via het Landelijk Expertise Centrum Discriminatie, ondergebracht bij het arrondissementsparket Amsterdam) stimuleert Justitie ontwikkelingen die een adequate reactie door politie en OM ondersteunen, zoals deskundigheidsbevordering bij discriminatieofficieren van justitie en overleg tussen de portefeuillehouders discriminatie bij het OM en bij de politie. Ten behoeve van de aanpak van discriminatoire uitingen via het Internet wordt het Meldpunt Discriminatie Internet door de ministeries van Justitie en BZK gesubsidieerd. Voorts wordt in dit kader bij de Internet Service Providers aangedrongen op zelfregulering. Gelet op het vele werk dat op het terrein van de anti-discriminatie wordt verzet door particuliere (vrijwilligers) organisaties, onder meer in de vorm van preventie en voorlichting, onderhoudt Justitie contact met het netwerk van anti-discriminatie organisaties, waaronder het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR), dat ook door Justitie wordt gesubsidieerd. Gewerkt wordt aan wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht ter verhoging van de strafmaat bij structurele vormen van discriminatie en ter strafbaarstelling van het maken van onderscheid op grond van handicap. In Europees verband wordt gewerkt aan een richtlijn betreffende een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep. De richtlijn inzake gelijke behandeling ongeacht ras of etnische afstamming is reeds in juni 2000 op EU-niveau aangenomen. Deze richtlijnen hebben overigens niet direct betrekking op de strafrechtelijke aanpak van discriminatie.

Milieuhandhaving/Handhaving Meststoffenbeleid (zie tabel 1)

Op het gebied van de milieuhandhaving zal vooral de strafrechtelijke handhaving de nodige aandacht blijven vragen. De inzet van politie en OM in kwantitatieve en kwalitatieve zin zijn daarbij aandachtspunten. Wetenschappelijk onderzoek blijft ook in 2001 de beleidsvorming op het gebied van de mileuhandhaving ondersteunen. Hiertoe beschikt het WODC structureel over voor milieu-onderzoek geoormerkte financiële middelen, de zogenaamde HAMIL-gelden (HAndhaving MILieuwetgeving).

In 2001 neemt het OM een proef met de bestuurlijke transactie voor bepaalde milieudelicten. Voor het (verder) opzetten van het strafrechtelijke handhavingsbeleid van de nieuwe Meststoffenwet is voor ZM en OM t/m 2004 circa f 70 miljoen beschikbaar gekomen. Het formuleren (met het OM, het ministerie van LNV en de AID) van het handhavingsbeleid mede naar aanleiding van het verder gereedkomen van de amvb's bij het betrokken wetsvoorstel vergt de nodige aandacht. Het OM heeft een Projectgroep Herstructurering Veehouderij ingesteld waaraan vertegenwoordigers deelnemen van de verschillende expertisecentra van het OM, Justitie en LNV. Gewerkt wordt aan de totstandkoming van een handhavingsstrategie en handhavingsdocument voor de praktijk. Voorts zal de projectgroep met name, onverminderd de wetgevingstoets, adviseren over de (concept-) AMvB ter uitvoering van de mestwetgeving.

Versterking ICT Openbaar Ministerie en Gerechten (zie tabel 1)

Aan de rechterlijke organisatie en het Openbaar Ministerie zijn extra middelen toegekend voor ICT. In 2001 wordt een bedrag van f 36,6 miljoen toegevoegd en vanaf 2002 f 15 miljoen structureel. Deze middelen worden onder andere ingezet voor de vervanging en de toegenomen exploitatiekosten van de technische infrastructuur (servers, netwerkvoorziening, kabels etc.). Daarnaast wordt geïnvesteerd in de ontwikkeling en vervanging van diverse automatiseringssystemen, zoals COMPAS. Deze investeringen dienen een belangrijke bijdrage te leveren aan:

• Het tot stand brengen van de toegang tot een helder en compleet elektronisch dossier;

• Het invoeren van standaardprotocollen en -modellen;

• De mogelijkheid om thuis en op verschillende locaties te kunnen werken;

• Het verbeteren van de managementinformatie;

• De samenwerking met ketenpartners.

Versterking Openbaar Ministerie en Rechterlijke Macht (zie tabel 1)

Ter versterking van het OM en de rechterlijke macht is besloten tot een financiele impuls van f 20 miljoen structureel vanaf 2001. Deze gelden zullen onder meer gebruikt worden voor versterking van het jeugd-OM, de bestrijding van de grensoverschrijdende criminaliteit, de inzet bij megazaken, de capaciteitsproblemen van de Hoge Raad, de uitbreiding van de strafkamers en de capaciteitsproblemen van het CBB. In de beleidsartikelen 3 en 4 wordt nader op deze onderwerpen ingegaan.

Drugs (zie tabel 1)

In vervolg op het debat met de Tweede Kamer over de problematiek van de achterdeur aan de hand van de nota «het pad naar de achterdeur» (TK 24 077, nr. 75) en in het licht van de toen aanvaarde motie Nicolaï, zal Justitie in nauwe samenwerking met de VWS zowel in EU en VN kader als in bilaterale relaties aandacht blijven vragen en een draagvlak zoeken voor de beginselen van de Nederlandse drugspolitiek: scheiding der markten van soft- en harddrugs, bescherming van jeugdigen, beperking van de negatieve gevolgen van drugsgebruik (harm reduction) en aanpak van de drugscriminaliteit. Nederland belegt in de tweede helft van 2001 een conferentie met een aantal grote steden uit Europa over de meest wenselijke aanpak van de drugsverslaving en -overlast. Aangedrongen zal worden op de bespoediging van een vergelijkende studie in Europa over de drugwetgeving in de lidstaten en de praktische toepassing daarvan door de justitiele autoriteiten. Deze studie wordt uitgevoerd door de Europese Commissie met behulp van het European Monitoring Centre for Drugs and Drugs Addiction (EMCDDA) in het kader van het nieuwe horizontale EU Drugsactieprogramma 2000–2004. De resultaten ervan komen in JBZ verband, dus in de Europese Raad van ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, aan de orde. Deze studie heeft mede tot doel de georganiseerde internationale drugscriminaliteit beter te kunnen aanpakken, en past daardoor mede in de uitvoering van Tampere. Het beleid ten aanzien van de «achterdeur-problematiek» ondergaat in Nederland geen wijziging. In 2001 wordt het resultaat van een evaluatie van het coffeeshopbeleid bekend gemaakt. Het WODC voert deze evaluatie uit. Nederland pleegt verder bijzondere inspanningen om de productie in en verhandeling vanuit ons land van synthetische drugs (XTC, amphetaminen) te beperken. Voor de handhavingsintensivering naar aanleiding van bovengenoemde nota is voor het OM f 3 miljoen beschikbaar gekomen vanaf 2001. Het OM neemt de verdere invulling van een plan van aanpak ter hand.

Voorts worden de contacten met een aantal Europese landen geïntensiveerd; met Frankrijk wordt gewerkt aan de oprichting van een gemeenschappelijk onderzoeksteam, dat officieel aan het werk kan zodra de EU rechtshulpovereenkomst – die werd getekend op 29 mei 2000 – door beide landen is goedgekeurd. Met Duitsland worden bepaalde gemeenschappelijke drugsproblemen tot onderwerp van overleg gemaakt in het verband van Europol. Te denken valt aan de grensoverschrijdende handel in cannabis en synthetische drugs. De bewaking van de buitengrens tegen de import van drugs (cocaïne) en de controle op in- en uitvoer van drugsgerelateerde chemicaliën (precursoren) zal het komende jaar een speciaal punt van aandacht zijn. Daartoe versterkt Justitie de samenwerking met de douane.

Ter bestrijding van drugscriminaliteit en overlast in de gemeente Venlo voornamelijk veroorzaakt door drugstoerisme vanuit Duitsland heeft de gemeente in overleg met onder andere het OM en de politie een plan van aanpak ontwikkeld. Het gaat om een samenhangende aanpak via 3 sporen:

Een vastgoedtraject om onroerend goed dat nu in gebruik is voor drugsgerelateerde bestemmingen weer een gewenste maatschappelijke functie te geven, een «locatie» spoor dat beoogt de overlast van coffeeshops in de binnenstad van Venlo terug te dringen en een handhavingsspoor waarbij alle denkbare wettelijke middelen en instrumenten worden ingezet om de drugscriminaliteit terug te dringen.

Ten behoeve van dit laatste spoor is op de begroting van Justitie voor een periode van vijf jaar een bedrag van totaal f 15 miljoen gereserveerd om de handhavingscapaciteit zowel bij de politie als bij het OM op het benbodigde niveau te brengen.

Doping

De strijd tegen het gebruik van doping in de sport vertoont weliswaar een aantal gelijkenissen met de strijd tegen het gebruik van verdovende middelen, maar wordt door Nederland toch primair gezien als het verkeerde, en voor gebruikers vaak schadelijke gebruik van in principe legale (genees)middelen of van daarop gelijkende preparaten. Nederland wenst een strenger beleid tegen doping op gang te brengen, dat weliswaar vanuit de sportbonden wordt aangestuurd maar waaraan de overheid een vorm van rugdekking verleent door de handel in verboden stimulerende stoffen zichtbaarder onder de werking van het strafrecht te brengen. Ik zal de staatssecretaris voor Sport (VWS), die hier een leidende rol heeft, ondersteunen om een succesvolle aanpak te bewerkstelligen. De nieuwe wetgeving (Wet geneesmiddelenvoorziening in gewijzigde vorm) biedt Justitie de mogelijkheid om de productie van en handel in dopinggeduide producten beter en strakker aan te pakken. Ook hier ligt een grensoverschrijdende aanpak voor de hand, aangezien de keten van productie, handel, afname en toediening zich vrijwel nooit tot Nederland beperkt.

Internationale strafrechtelijke samenwerking

Het Schengen Informatiesysteem

In 2001 zullen de vijf Noordse staten, in het kader van hun toetreding tot het Schengen Verdrag, waarvan de bepalingen inmiddels onderdeel zijn van het Verdragskader van de EU, aangesloten worden op het Schengen Informatiesysteem (SIS). In het SIS worden relevante opsporingsgevens electronisch verzameld, zodat deze overal aan de Schengenbuitengrens kunnen worden geraadpleegd. Ten behoeve van deze aansluiting is reeds in 1999 een begin gemaakt met de modernisering en uitbreiding van het SIS.

Het Verenigd Koninkrijk is kortgeleden toegetreden tot de Schengenbepalingen van de Europese Unie en Ierland is voornemens toe te treden tot deze bepalingen. Dit impliceert dat beide landen in de toekomst ook aangesloten zullen worden op het SIS, dat qua capaciteit voor deze aansluitingen geschikt is.

Oorlogsmisdaden

Opsporing en vervolging van plegers van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid is van groot belang voor de internationale rechtsorde. Nederland heeft hiervoor een speciaal opsporingsteam in het leven geroepen en een speciale officier van Justitie aangesteld. Nederland heeft het initiatief genomen om in andere EU lidstaten een soortgelijk aanspreekpunt in te stellen. In Europees verband worden gedane aanbevelingen verder uitgewerkt. Het Nederlandse streven is erop gericht om in alle lidstaten een nationaal aanspreekpunt voor de vervolging van oorlogsmisdadigers tot stand te brengen. In 2001 moeten de besprekingen in de EU tot het beoogde resultaat leiden, aan de hand van een door Nederland ingediend memorandum.

Bilaterale samenwerking met EU-landen

Met Frankrijk bestaat sinds april 1998 een intensieve samenwerking op politiegebied die zich onder meer richt op de aanpak van het drugstoerisme en op bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Deze samenwerking wordt eind 2000 geëvalueerd, aan Nederlandse kant door de Inspectie Politie van het ministerie van BZK. Op basis van de bevindingen in deze evaluatie wordt bezien of de inhoud en wijze van samenwerken op onderdelen moet worden aangepast. Het overleg met Frankrijk, België en Luxemburg over het tegengaan van drugshandel en drugsrunners – bekend onder de naam «Hazeldonck» – wordt naar verwachting in 2001 in een nieuwe vorm voortgezet. Samen met Frankrijk wordt het concept van de gemeenschappelijke onderzoeksteams, waarvoor in Tampere de basis werd gelegd, nader uitgewerkt.

Gemeenschappelijke onderzoeksteams

In het in mei 2000 getekende EU-rechtshulpverdrag wordt voorzien in de instelling van gezamenlijke onderzoeksteams. De gedachte is daarbij om, in afwachting van de ratificatie van het EU Rechtshulpverdrag, één of meer gezamenlijke teams te vormen waarin (binnen het kader van de huidige wet- en regelgeving) alvast ervaring kan worden opgedaan met een aantal praktische aspecten van deze vorm van operationele samenwerking.

Deze teams zouden zich, zo werd op de top in Tampere geconcludeerd, met name moeten richten op delicten zoals drugs, mensensmokkel en witwassen van criminele gelden. Nederland zal, in het kader van de bilaterale samenwerking met Frankrijk, in afwachting van de ratificatie van het rechtshulpverdrag, de instelling van één of meer van dergelijke teams voorbereiden. Deelname van Europol aan een gezamenlijk team zal mogelijk moeten worden gemaakt door wijziging of aanvulling van de Europol-overeenkomst. Het huidige Europol Verdrag biedt nog geen basis voor de deelname van Europol aan de zogenaamde joint teams.

Internationale politiesamenwerking

De ministeries van BZK en Justitie zullen zich inspannen om meer structuur en eenheid te brengen in de internationale politiesamenwerking. Dit betreft zowel de contacten op beleidsniveau – die vanuit de departementen worden gevoerd – als de meer operationele samenwerking vanuit de korpsen waarvoor een nieuw organisatorisch platform in de maak is, het Nederlands Centrum voor International Politiesamenwerking (NCIPS). In het NCIPS werken politie, Justitie en BZK samen onder de hoede van een convenant.

Europol (zie tabel 1)

Europol heeft tot taak de aanpak van grensoverschrijdende, georganiseerde criminaliteit binnen de EU-lidstaten te ondersteunen door middel van informatieuitwisseling en -veredeling en analyse. Het Nederlandse beleid richt zich op versterking van deze ondersteunende rol in die zin dat deze tot meer zichtbare, operationele resultaten zal leiden binnen de lidstaten. Daarvoor zal de informatievertrekking van de lidstaten aan Europol moeten worden verbeterd. In deze zin zal ik actief bevorderen dat de beslissing van de regeringsleiders om Europol te versterken (genomen in Tampere, Finland, 15 en 16 oktober 1999) wordt gerealiseerd. Dit betekent dat in vanaf 2001 Europol zal worden uitgebreid.

De belangrijkste activiteiten zullen zich in 2001 richten op de bestrijding van valsmunterij van de Euro, verbetering van de informatie-uitwisseling, het voeren van onderhandelingen met niet EU-partners, de aanpak van financieel-economische criminaliteit, het (verder) in kaart brengen van criminele organisaties, bestijding van terroristische activiteiten en de drugsbestrijding en de aanpak van mensenhandel.

Naast de bijdrage als lidstaat aan het reguliere Europol-budget is Nederland als gastland verantwoordelijk voor de kosten van de huisvesting en beveiliging van Europol in Den Haag. In 2001 zal een bedrag van f 8,9 miljoen aan de begroting worden toegevoegd, oplopend tot 15,2 miljoen in 2004.

Mensensmokkel

De activiteiten van de Taskforce mensensmokkel -verbetering van de informatiehuishouding en uitbreiding van de opsporingscapaciteit- worden voortgezet. De Nederlandse regering zet zich voorts in voor intensivering en uitbreiding van de aanpak van mensensmokkel in Europees verband, waarbij de rol van Europol moet worden versterkt en gezamenlijke onderzoeksteams moeten worden ingesteld. De inspanningen zullen zich richten op het opsporen en ontmantelen van de betrokken criminele netwerken.

In VN verband wordt gewerkt aan een protocol over mensensmokkel, waarin partijen zich zullen verplichten mensensmokkel strafbaar te stellen en zoveel mogelijk samen te werken bij de bestrijding van internationaal georganiseerde smokkel van migranten.

Eurojust

Nederland zal actief medewerking verlenen aan de oprichting van Eurojust, een nieuw Europees orgaan voor de coördinatie van het vervolgingsbeleid op Europees niveau, als een instituut dat een toegevoegde waarde kan hebben in de internationale strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Zo zal Eurojust een coördinerende en ondersteunende rol kunnen krijgen bij de vervolging van internationaal opererende criminelen, belast kunnen worden met het justitieel toezicht op de activiteiten van Europol en een taak kunnen krijgen waar het gaat om het formuleren van gemeenschappelijke prioriteiten bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit door de lidstaten. In de discussie die binnen de EU gevoerd wordt met betrekking tot de toekomstige rol en taken van Eurojust zal Nederland in het bijzonder aandacht vragen voor de relatie van Eurojust met Europol en het Europees Justitieel Netwerk, de regeling van de politieke en eventueel rechterlijke controle op het functioneren van Eurojust en de relatie van Eurojust met nationale parketten.

Voor Nederland is van belang dat Eurojust in het begin niet te zwaar wordt aangezet, en dat het werkterrein zich beperkt tot de taken waarvoor ook Europol is ingesteld. In 2001 zullen onderhandelingen over het Europese rechtsinstrument plaatsvinden.

Internationale rechtshulp (BIRS)

Door het feitelijke vrij verkeer van personen- en goederen binnen de Europese Unie en de daarmee gepaard gaande internationale criminaliteit binnen de Lidstaten is het nodig om de bestaande procedures en vereisten voor de klassieke vormen van internationale rechtshulp drastisch te vereenvoudigen. In dat kader biedt de in 2000 getekende Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussende lidstaten van de Europese Unie een substantiële uitbreiding van de mogelijkheden tot rechtstreekse rechtshulpverlening tussen justitiële autoriteiten.

In 2001 zal de ratificatieprocedure en de implementatie van de Overeenkomst in Nederland gestalte moeten krijgen. Bij die gelegenheid zal ook titel X van het Wetboek van Strafvordering waarin de internationale rechtshulp is geregeld worden gemoderniseerd.

De Europese Raad van Tampere heeft een belangrijke impuls gegeven aan de ontwikkeling van nieuwe instrumenten, die de vorming van een Europese rechtsruimte moeten bevorderen. In 2001 zal hieraan binnen de EU invulling dienen te worden gegeven. Zo zal het principe van de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen moeten worden uitgewerkt in concrete instrumenten. Toepassing van wederzijdse erkenning leidt tot een vereenvoudiging van het internationale justitiële verkeer.

De klassieke vormen van internationale rechtshulp zijn geregeld in verdragen die tot stand zijn gekomen in de Raad van Europa. Uitbreiding van de Raad van Europa betekent een toename van de mogelijkheden voor internationale rechtshulp. In het kader van de Raad van Europa is de inzet van Nederland om de bestaande verdragen waar nodig te moderniseren. Het streven is erop gericht komend jaar een 2^e Aanvullend Protocol af te ronden waardoor het Rechtshulpverdrag uit 1959 wordt gemoderniseerd.

Een derde aspect vormt de samenwerking met landen waarmee Nederland geen specifieke rechtshulpverdragen heeft gesloten. De rechtshulp met deze landen geschiedt indien het drugsdelicten betreft op basis van het VN Verdrag tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen uit 1988. Met de afronding en de daarop volgende ratificatie van het VN verdrag inzake internationaal georganiseerde criminaliteit worden in 2001 de mogelijkheden tot samenwerking met deze landen aanzienlijk uitgebreid. Daarbij moet de uit criminaliteitsbestrijdingsoptiek noodzakelijke samenwerking met landen altijd zorgvuldig worden afgewogen tegen de consequenties van die samenwerking voor mogelijk schending van mensenrechten.

Tenslotte zal in 2001 de samenwerking binnen de internationale rechtshulp keten in Nederland verder worden versterkt. De inrichting van 8 Regionale Internationale Coördinatie Centra en 1 Landelijk ICC (samenwerkingsverbanden OM en politie) in Nederland zal afgerond moeten zijn. Begin van het jaar moeten alle ICC's operationeel zijn en zullen zij de registratie, voortgangsbewaking en kwaliteitscontrole op alle inkomende rechtshulpverzoeken verzorgen onder andere met behulp van het Landelijk Uniform Registratiesysteem voor Internationale rechtshulpverzoeken (LURIS). Dit verbetert de snelheid en kwaliteit van rechtshulpverlening door Nederland. Daarmee breekt de tweede fase aan waarin de ICC's ook de uitgaande rechtshulpverzoeken gaan coördineren. Daartoe zal een LURIS II worden gebouwd dat de ICC's daarbij ondersteunt.

Tevens zie ik erop toe dat de in Nederland bij rechtshulp betrokken instanties de aanbevelingen uit de EU-evaluatie over de internationale rechtshulp door Nederland in de praktijk toepassen. Daarmee komt Nederland de verdragsverplichtingen na ten aanzien van de andere landen. Dat is ook in het eigen belang, want wederkerigheid is een belangrijk element in rechtshulp. Als Nederland goed presteert, voeren andere landen rechtshulpverzoeken ook voortvarend uit.

Beleidsartikel 3.4: Jeugdbescherming

Regie in de jeugdzorg

Het Beleidskader Wet op de jeugdzorg is een raamwerk voor de nieuwe Wet op de jeugdzorg en voor de wijze waarop het vernieuwingsproces wordt geïmplementeerd. De feitelijke wetgevingsarbeid is ter hand genomen. Het streven is om begin 2001 een concept wetsvoorstel ter advisering aan de formele adviesorganen toe te zenden. Het perspectief is dat de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen een taak wordt van de Bureaus jeugdzorg die in het hele land gestalte krijgen. Deze bureaus zullen ook taken uitvoeren op het gebied van de jeugdreclassering. Voor de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen, is de Raad voor de Kinderbescherming als uitvoeringsorganisatie van Justitie een vitale schakel in de jeugdzorgketen (zie in dit verband ook onderstaande grafieken).

Het proces van integratie van de instellingen van voogdij en gezinsvoogdij in de Bureaus jeugdzorg is reeds enige jaren gaande. De mate waarin de uitvoering van de (gezins)voogdij in de bureaus jeugdzorg geïntegreerd is, verschilt per provincie. In de meeste gevallen werkt de gezinsvoogdij in de bureaus jeugdzorg samen met de andere sectoren bij de toeleiding van de geïndiceerde jeugdzorg. Vanuit het perspectief van zorgvuldige rechtspleging is het noodzakelijk dat er meer uniformiteit komt. Dit zal aandacht krijgen bij de verdergaande implementatie. In de meerjarenafspraken jeugdzorg is vastgelegd dat er in alle provincies per 1 januari 2003 volwaardige bureaus zijn.

Figuur 9: Aantal alleenstaande minderjarige asielzoekers onder voogdij versus overigen minderjarigen

Bron: Raad voor de Kinderbescherming

Figuur 10: Door de Raad voor de Kinderbescherming afgedane zaken

Bron: Raad voor de Kinderbescherming

Alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama's)

In december 1999 verschenen aanbevelingen van de Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming. Deze komen erop neer dat een nieuw en samenhangend systeem voor toelating, voogdij en (vervolg)opvang moet worden ontworpen. Het huidige beleid is onder druk komen te staan door de sterk gestegen toestroom naar Nederland in de laatste jaren; sinds 1997 is het aantal minderjarige asielzoekers meer dan verdubbeld (zie figuur 11). Deze omstandigheid, alsmede de lange procedures en de toename van misbruik van de regelingen door meerderjarige asielzoekers, hebben geleid tot het opstellen van een nieuw beleidskader. Het nieuwe beleid biedt meer samenhang en geeft zowel de asielzoekers als de uitvoerende instanties meer duidelijkheid en zekerheid. Het betreft een pakket van maatregelen, zoals het tegengaan van misbruik, versnelling van de afhandeling van de asielaanvraag, intensivering van de terugkeer naar het land van herkomst en het beter laten aansluiten van de voogdij en opvang op het perspectief van terugkeer of integratie.

De beleidsnota ama's is op 24 maart 2000 aan de Tweede Kamer aangeboden. Het jaar 2001 wordt benut voor de implementatie van het beleid, waarna het beleid in 2002 zal worden geëvalueerd.

Figuur 11: Aantal alleenstaande minderjarige asielzoekers onder voogdij

Bron: DPJS

Herziening maatregelen van kinderbescherming

In 2000 worden verschillende evaluatieonderzoeken en projecten met betrekking tot de civiele maatregelen van kinderbescherming uitgevoerd. Deze zullen in 2001 een vervolg krijgen. Het gaat hierbij onder meer om de volgende onderwerpen: evaluatie van de maatregel van ondertoezichtstelling, de effectiviteit van kinderbeschermingsmaatregelen, de pleegzorg en de transgenerationele overdracht van de ondertoezichtstelling dat wil zeggen de vraag of de maatregel van ondertoezichtstelling «overerft» in de volgende generatie. Aan de hand van de resultaten van de verschillende onderzoeken zal in 2001 het huidige maatregelenpakket worden bezien. Daarin zal tevens de uitbreiding met een maatregel tot ondersteuning bij de opvoeding worden betrokken.

Rechten van het kind

In 2001 zullen de rechten van het kind bijzondere aandacht hebben; het is dan immers honderd jaar geleden dat de Kinderwetten tot stand zijn gekomen. Bovendien vindt onder auspiciën van de Verenigde Naties de zogenoemde Wereldkindertop plaats. Tevens zullen de voorbereidingen moeten worden getroffen voor de tweede rapportage van Nederland over het Verdrag inzake de rechten van het kind, die begin 2002 gereed moet zijn.

Beleidsterrein 4: Rechtspleging en Rechtstoegang

Rechtspleging is naast regelgeving een middel waarmee Justitie uitvoering geeft aan haar beginselen rechtszekerheid, rechtsbescherming en rechtsgelijkheid. De toegang tot de rechter en de beschikbaarheid van juridische dienstverlening, ook voor rechtzoekenden met onvoldoende financiële middelen, vormen een voortdurende zorg voor Justitie bij het realiseren van deze klassieke rechtsbeginselen. De rechtspleging zal ook voor 2001 in het kader van het Project Rechtspraak 21^e Eeuw veel aandacht vragen.

Beleidsartikel 4.1: Rechtspleging en alternatieve geschillenbeslechting

Versnelling Regeerakkoord; Modernisering rechterlijke organisatie (zie tabel 1)

Op verschillende manieren werkt Justitie aan het zelforganiserend vermogen van de rechterlijke organisatie. De oprichting van de Raad voor de Rechtspraak en de ontvlechting van het gemeenschappelijk beheer en het Project Versterking Rechterlijke Organisatie (PVRO) zijn daar voorbeelden van en maken deel uit van de Contourennota. De eerder hiervoor beschikbaar gestelde middelen bleken echter met name in de opstartfase onvoldoende. Voor de jaren 2000 en 2001 zijn dan ook extra middelen beschikbaar gesteld te weten f 18 miljoen in 2000 en f 40 miljoen in 2001.

Raad voor de Rechtspraak

De Raad voor de Rechtspraak gaat naar verwachting per 1 januari 2002 zijn taken uitoefenen, als de wetgeving die daarop betrekking heeft door zowel de Eerste als de Tweede Kamer is aangenomen en in werking is getreden. In de huidige overgangsfase vinden tal van voorbereidende werkzaamheden plaats. Zo wordt een visie ontwikkeld over de relatie van de toekomstige Raad met het departement en de gerechten. Hierbij komen onder meer besturing, bekostiging, informatievoorziening, efficiëntie, cultuur en de overgang naar de Raad aan de orde.

Daarnaast zijn er praktische activiteiten gestart om de Raad gestalte te geven. Zo worden kwartiermakers voor de Raad aangezocht en activiteiten ondernomen om het bureau van de Raad te bemensen en de huisvesting te regelen. In afwachting van de parlementaire afhandeling van de wetsvoorstellen zullen geen onomkeerbare stappen worden genomen.

Ontvlechting gemeenschappelijk beheer

Het project ontvlechting gemeenschappelijk beheer is bedoeld om de rechtsprekende macht en het OM zelf verantwoordelijk te maken voor de beheersinfrastructuur en de bekostiging ervan. Op 3 april 2000 is de Tweede Kamer via de beleidsbrief «Toekomst beheersinfrastructuur rechterlijke organisatie» (TK 26 352, nr. 24) geïnformeerd over het besluit inzake de toekomstige positie van de beheersinfrastructuur van de rechterlijke organisatie. Het is de bedoeling om de beheersinfrastructuur financieel te ontvlechten en per 1 januari 2002 bestuurlijk onder de verantwoordelijkheid te brengen van de rechtspraak en het OM. Daarbij staat voorop dat de veranderingen zorgvuldig en geleidelijk worden ingevoerd, gelijk opgaand met de ontwikkeling van integraal management bij de gerechten en de parketten. Dit gebeurt in 2001. Vanaf 2002 lopen er twee geldstromen, één via de Raad voor de Rechtspraak naar de gerechten en één via het College van Procureurs Generaal naar de parketten. Belangrijke voorwaarde voor een succesvolle ontvlechting is het op orde zijn van de automatisering en infrastructuur. Om een in de loop der jaren opgelopen achterstand hierin weg te werken is een bedrag f 22,3 miljoen in 2001 toegevoegd aan de begroting van de rechterlijke organisatie. Daarnaast is er voor het project GEORGE f 6,5 miljoen in 2001 toegevoegd en ruim f 2 miljoen structureel.

Project Versterking Rechterlijke Organisatie

In aanvulling op de activiteiten van het departement om de rechterlijke organisatie te moderniseren, voert de rechterlijke macht in het kader van het PVRO tal van projecten zelf uit. Dit heeft al geresulteerd in de invoering van een uniform rolreglement voor het bestuursrecht bij de gerechten, de formulering van een advies voor het bestuursmodel voor de gerechten, de opening van een website (www.rechtspraak.nl) en de goedkeuring door de voorzitters van de sectoren civiel recht van een uniform rolreglement civiele procedures. Voorts zijn veertien gerechten gestart met competentiemanagement, ter verbetering van het personeelsbeleid. Het jaar 2001 staat in het teken van de feitelijke implementatie van deze landelijke PVRO-projecten. Lokale veranderteams bij de gerechten zullen op basis van de producten van de landelijke PVRO-projectteams werken aan de feitelijke modernisering van de gerechten. Daarbij hoort ook de bestuurlijke invoeging van de sector kanton in het gerechtsbestuur.

Strafrechtketen

Van belang is vooral dat de rechtsprekende macht voldoende capaciteit krijgt om het aanbod van strafzaken af te doen. Om aan deze capaciteitsbehoefte tegemoet te komen vindt momenteel een uitbreiding met zes strafkamers plaats. De convenanten die tussen het OM en de gerechten worden gesloten vervullen hierin een belangrijke functie. Tijdens het onderhandelingsproces wordt duidelijk welke knelpunten een adequate afhandeling van zaken belemmeren. Vervolgens kunnen daarvoor oplossingen worden geformuleerd.

In het kader van het moderniseringsproces van de rechterlijke organisatie is er veel aandacht voor het verbeteren van de organisatie, bijvoorbeeld in de strafsectoren rond werving, selectie en opleiding en het bevorderen van deskundigheids- en en kennisbeleid. Tevens zal worden onderzocht of megazaken zodanig kunnen worden behandeld dat het dagelijkse werk van de gerechten daardoor zo min mogelijk wordt verstoord.

Evaluatieprogramma

Er komt een evaluatieprogramma om na te kunnen gaan in hoeverre de doeleinden van de Contourennota via de uitvoering van departementale projecten, PVRO en het wetgevingsprogramma zullen worden gerealiseerd. Binnen dit programma is aandacht voor de ontwikkeling van prestatiecriteria en meetinstrumenten. Dat sluit aan bij de nieuwe begrotingssystematiek «Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording».

De (tussentijdse) resultaten van het evaluatieprogramma zal ik (gelijktijdig met de voortgangsrapportage Contourennota) halfjaarlijks aan de Tweede Kamer presenteren.

Derde fase van de Herziening van de Rechterlijke Organisatie (HRO)

Bij brief van 25 juni 1999 (TK 26 352, nr. 14) is aangekondigd dat in de loop van 2000 een verkennende analytische notitie over de derde fase HRO aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden. In het najaar 2000 zal de Tweede Kamer in een aparte brief worden ingelicht over de stand van zaken rond de derde fase HRO.

Knelpunten Hoge Raad en College van Beroep voor het Bedrijfsleven

Teneinde de capaciteitsproblemen bij de Hoge Raad (deels) op te lossen krijgt de Hoge Raad in de komende jaren extra financiële middelen, te weten f 2,1 miljoen in 2001 en f 3 miljoen structureel. De huidige capaciteitsproblemen bij de Hoge Raad hebben voornamelijk betrekking op de ondersteuning. Met de extra middelen zal de ondersteuning worden uitgebreid met circa 22 fte. Ook komen er voor het wegwerken van de achterstanden bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven extra middelen (f 3 miljoen verspreid over drie jaar).

Werving, selectie en opleidingen

In 1999 is het project Werving, Selectie en Opleiding leden Rechterlijke Macht (WSO RM) van start gegaan. De belangrijkste korte termijn doelstelling was het wegwerken van de capaciteitsproblematiek bij de Zittende Magistratuur in 1999 en 2000. Daarnaast wordt er gewerkt aan optimalisering en stroomlijning van het gehele instroomproces om capaciteitsproblemen op de (middel)lange termijn te voorkomen. Dit instroomproces laat zich als volgt weergeven:

Capaciteitsprognose → werven → selecteren → opleiden → plaatsen

Maatregelen ter optimalisering van dit instroomproces zijn bijvoorbeeld de ontwikkeling van een capaciteitsprognosemodel, een landelijke wervingscampagne en een arbeidsmarktstrategie, herziening en verkorting van de selectieprocedures, versterking van de lokale opleidingscapaciteit en de ontwikkeling van een «Functiegericht Opleidingsprogramma Zittende Magistratuur» (FOZM).

Voor de uitwerking hiervan zijn incidenteel middelen beschikbaar gesteld voor 1999 en 2000. Over de voortgang wordt halfjaarlijks aan de Tweede Kamer gerapporteerd (januari 2000, juli 2000 en januari 2001). Met deze middelen worden structurele effecten beoogd op het terrein van de werving, selectie en opleiding voor leden van de Rechterlijke Macht. De ingezette beleidsintensiveringen zullen ook structureel doorwerken in de begroting van de komende jaren. Voor 2001 wordt hiervoor f 1,5 miljoen extra aan de begroting toegevoegd.

Rechtspleging en Wetenschap

Naast de moderniseringsoperatie «Rechtspraak in de 21e eeuw», is het programma «Rechtspleging en Wetenschap» bedoeld als impuls voor empirisch onderzoek en verbetering van het onderwijs op het terrein van de rechtspleging. Op 8 december 1999 is hierover een congres gehouden onder de titel «Rechtspleging Bestuur en Samenleving», in het kader waarvan inmiddels een onderzoeksagenda is gepubliceerd. Het creëren van hooglerarenposten, het uitvoeren van een gedeelte van de onderzoeksagenda en het bijeenroepen van een Platform Rechtspleging en Wetenschap staan voor 2001 jaar gepland.

Kenniscentra (zie tabel 1)

Vanaf 2001 zijn middelen gereserveerd voor het opzetten van twee kenniscentra, één voor de rechterlijke macht en één voor Europees recht, en twee expertisecentra, één voor opsporingsmethoden en één voor rechthandhaving.

Alternatieve geschilafdoening

De doelstelling van (het bevorderen van) alternatieve geschilafdoening (ADR) valt samen met de doelstelling uit de Contourennota geschilafdoening op maat. Hoofddoelstelling van het project is na te gaan, of structurele voorzieningen bij de rechterlijke organisatie en binnen het stelsel van de gesubsidieerde rechtsbijstand voor doorverwijzing naar mediators bestaansrecht hebben. Daartoe worden bij vijf rechtbanken doorverwijzingsprojecten gestart. In 2000 zijn inmiddels drie deelprojecten van start gegaan. Bij de rechtbank Arnhem wordt doorverwezen in civiele zaken en familiezaken, de rechtbank Zwolle verwijst door in bestuursrechtelijke conflicten en de rechtbank Utrecht in civielrechtelijke (handels)zaken. Amsterdam (bestuurssector) en Assen (familiesector en kantongerecht) volgen later.

Binnen het stelsel van rechtsbijstand komen er eveneens bij enkele stichtingen rechtsbijstand doorverwijzingsprojecten. Deze zijn nog in voorbereiding. De projecten, die lopen tot 1 januari 2003, worden gelijktijdig door het WODC geëvalueerd.

Van de eind 1998 gestarte experimenten scheidings- en omgangsbemiddeling heb ik in mei 2000 twee voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer gezonden met een overzicht van de stand van zaken na één jaar. Het lijkt er vooralsnog op dat in dit soort conflicten, vooral ook gezien de achterliggende belangen van partijen, mediation een welkome aanvulling is op de bestaande rechtsmiddelen. Een evaluatie van de resultaten van het wetenschappelijk onderzoek wordt medio 2001 verwacht. Aan de hand van deze evaluatie zal vervolgens besluitvorming plaatsvinden met betrekking tot een eventuele voortzetting van de experimenten.

Voorts komt er een drietal onderzoeken, waarvan naar verwachting in 2001 de (eerste) resultaten bekend zullen worden. Allereerst wordt onderzoek gedaan naar de praktijk van mediation in vergelijkbare rechtssystemen, zoals in Frankrijk en Duitsland. In de tweede plaats komt er een inventarisatie van de aard en omvang van de praktijk van arbitrage en bindend advies en de mate waarin deze rechtspraktijk leidt tot een vermindering van de druk op de rechtspraak. Tenslotte zal een nadere studie inzake het verschoningsrecht van de mediator worden bevorderd.

Beleidsartikel 4.2: Rechtsbijstand

Het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, dat berust op de Wet op de Rechtsbijstand (Wrb), heeft als doel rechtzoekenden met onvoldoende financiële middelen in staat te stellen om in zaken waarbij juridisch deskundige bijstand gewenst is hun geschillen te beslechten volgens de regels van de rechtsstaat. Daartoe dient een kwalitatief goede rechtsbijstand in voldoende mate beschikbaar te zijn.

Beleidsprioriteiten voor de gesubsidieerde rechtsbijstand voor 2001 zijn:

De ontwikkeling en uitvoering van monitoring van de effecten van de Wrb

Uit de in 1998 uitgevoerde evaluatieonderzoeken blijkt dat het huidige stelsel in redelijke mate aan zijn doelstellingen beantwoordt. Als uitvloeisel van de evaluatie van de Wrb (verslag evaluatie Wrb, aan de Tweede Kamer aangeboden op 16 december 1998) wordt in 2001 een instrument ontwikkeld voor de meting van de effecten van de eigen bijdragen voor de toegang tot het recht.

Vernieuwing van de organisatie van de rechtsbijstand binnen het raamwerk van het stelsel van de Wrb

Een verdere verbetering en vernieuwing van de organisatie kan worden bereikt op het terrein van het aanbod van rechtsbijstand en – waar mogelijk – door het terugbrengen van de bureaucratische last voor deelnemers in het stelsel. Ook zal de doelmatigheid van uitvoering worden verbeterd door nieuwe toepassingen van ICT en in samenhang daarmee de mogelijke overgang naar een andere maatstaf van draagkrachtvaststelling (belastbaar inkomen). Wat het laatste betreft vindt momenteel in het kader van het zogenaamde Vivalt-traject een haalbaarheidsstudie plaats. Besluitvorming over de uitkomsten van deze studie is in het begin van 2001 voorzien.

Verbetering van de toegankelijkheid en van de kwaliteit van rechtsbijstand

In 2000 wordt een toekomstverkenning voor de gesubsidieerde rechtsbijstand afgerond. Parallel daaraan worden – met als doel het bereiken van een betere prijs-kwaliteitverhouding – de mogelijkheden van aanbesteding van rechtsbijstand onderzocht. In 2001 zullen op basis hiervan mogelijke vernieuwingen in gang worden gezet. De in gang gezette bevordering van kwaliteitszorg en -borging binnen het aanbod van rechtsbijstand zal worden voortgezet.

Figuur 12: aantal afgegeven toevoegingen inzake rechtsbijstand

Bron: DRJB

Met betrekking tot het beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand zijn in figuur 12 de ontwikkelingen van het aantal afgegeven toevoegingen op de, qua omvang, belangrijkste rechtsterreinen, weergegeven. In civiel- en bestuursrechtelijke zaken was tot en met 1999 sprake van een lichte daling in het aantal toevoegingen. De verklaring van deze ontwikkelingen moet vooral worden gevonden in de gunstige economische ontwikkelingen. Verder is binnen de civiele- en bestuursrechterlijke rechtsgebieden sprake van toename van toevoegingen op het terrein reguliere vreemdelingenzaken. De toename bij asieltoevoegingen hangt samen met de productiestijging bij met name de Immigratie- en Naturalisatie Dienst.

Beleidsartikel 4.3: Schuldsanering

De regeling van schuldsanering op grond van de Wet Schuldsanering natuurlijke personen van 1 december 1998 (WSNP) is bedoeld om burgers met uitzichtloze schulden onder voorwaarden een schone lei te verschaffen. Als nevendoelstelling wordt beoogd iets te doen aan de achterliggende oorzaken van de schuldenproblematiek. In de uitvoering van de WSNP zijn de doelstellingen: voldoende deskundige bewindvoerders en een relatieve vermindering van het aantal faillissementen van natuurlijke personen.

Beleidsprioriteiten voor 2001 zijn:

Monitoring van de effecten van de WSNP

Overeenkomstig de toezegging aan de Tweede Kamer worden de effecten van de WSNP vanaf de inwerkingtreding onderzocht. De Raad voor Rechtsbijstand Den Bosch heeft die taak landelijk op zich genomen. De gegevens uit de monitoring over 2000 zullen moeten kunnen aangeven waar de accenten in de uitvoering liggen.

Tarieven bewindvoerders (zie tabel 1)

Voor een adequate uitvoering van de WSNP is het van belang dat vraag en aanbod van bewindvoerders overeenkomen (i.c. WSNP-zaken). In de praktijk is gebleken dat de vergoeding die bewindvoerders ontvangen, niet kostendekkend is waardoor fricties ontstaan aan de aanbodzijde. Op basis van de adviezen van de «Commissie monitoring bewindvoerderssubsidie WSNP» is een wijziging van het subsidiebesluit in voorbereiding die voorziet in een – vooralsnog tijdelijke – substantiële verhoging van de subsidies voor bewindvoerders. In dit kader is – uitgaande van 8000 zaken in 2001 – f 3,5 miljoen structureel aan de begroting toegevoegd. Diverse beroepen en instanties (advocatuur, gemeentelijke kredietbanken sociale diensten, maatschappelijk werk etc.) worden gestimuleerd om gerichte opleidingen te volgen en deel te nemen als bewindvoerders in de uitvoering van de WSNP.

Aansluiting van het wettelijke met het minnelijke traject van schuldsanering en het versterken van een doelmatige uitvoering van de WSNP

De schuldsanering in het kader van de WSNP (wettelijk traject) moet samengaan met vormen van schuldhulpverlening (budgetbeheer) om te voorkomen dat mensen opnieuw terugvallen in uitzichtloze schuldposities. Van belang is in dat verband dat er overeenstemming komt tussen alle betrokkenen bij schuldsanering over de berekeningswijze van de aflossingscapaciteit van de schuldenaar. Voorts zal op basis van de adviezen van de Commissie monitoring bewindvoerderssubsidie WSNP een aantal maatregelen worden getroffen ter versterking van de uitvoering. Dit pakket moet in 2001 vruchten afwerpen. In 2001 zullen ook de resultaten van een in 2000 gehouden wetsevaluatie moeten worden verwerkt.

figuur 12A Wettelijke schuldsanering

* volgens de Justitieverantwoording is in 1999 voor 6000 personen een bewindvoerder benoemd, rekeninghoudend met de daaronder vallende gehuwden (idem geregistreerd partnerschap), waarin de bewindvoerder voor beiden optreed is sprake van een lager aantal zaken (in casu 4 285); dit effect is tevens in de gemiddelde prijs verwerkt.

Beleidsartikel 4.4: Juridische dienstverlening

De juridische dienstverlening van de gereglementeerde vrije juridische beroepsbeoefenaren (de advocatuur, het notariaat en de gerechtsdeurwaarders) dient voor een zo groot mogelijk publiek beschikbaar te zijn en dient voorts voldoende kwaliteit te hebben. Met het bevorderen van marktwerking in de beroepsuitoefening en met een adequate regelgeving wordt beoogd dat er voldoende advocaten, notarissen en gerechtsdeurwaarders zijn, dat de juridische diensten tegen maatschappelijk aanvaardbare tarieven beschikbaar zijn en dat de vakbekwaamheid en de integriteit van de juridische dienstverleners gewaarborgd zijn.

Beleidsprioriteiten voor 2001 zijn:

Nadere afbakening van de (mogelijkheden voor) marktwerking in de beroepsuitoefening

In het verlengde van het regeringsprogramma voor Marktwerking, deregulering en wetgevingsbeleid zullen de wettelijke mogelijkheden en grenzen van marktwerking in de beroepsuitoefening worden geëxploreerd en afgebakend.

Eind 2000 zal de regering zich een oordeel vormen over het toestaan van interdisciplinaire samenwerking tussen notarissen en accountants die samenwerken met beroepsbeoefenaren waarmee de notaris niet mag samenwerken. Aan de regelgeving van die samenwerking zullen dan eventueel consequenties worden verbonden. Het oordeel van de regering volgt op de uitkomsten van het lopende overleg over interdisciplinaire samenwerking tussen de diverse betrokken beroepsorganisaties (notariaat, advocatuur, accountants en fiscaaljuristen). Dit overleg is eind 1998 gestart naar aanleiding van een motie van het lid van de Tweede Kamer G. de Jong tijdens de behandeling van de Wet op het Notarisambt (motie van 14 april 1998, TK 23 706, nr. 29). Zoals is uiteengezet in de brief van 1 oktober 1998 van de staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer (TK 23 706, nr. 39) zal de regering zich in 2002 in het vervolg op dit overleg een oordeel vormen over een eventuele verdere verruiming van het toelaten van interdisciplinaire samenwerking door notarissen.

In 2001 zal naar verwachting de Gerechtsdeurwaarderswet (TK 22 775) inwerking kunnen treden. De wet maakt de vestiging van gerechtsdeurwaarders vrijer, net als de tarieven voor ambtshandelingen met behoud van vaste tarieven voor de doorberekening van de kosten van ambtshandelingen aan schuldenaren. Over de inrichting van dit tariefsysteem komt eind 2000 advies van de Commissie Van de Winkel, door de staatssecretaris van Justitie op 11 januari 2000 ingesteld. Op 1 januari 2001 zal het tariefsysteem voor doorberekening van kosten aan de schuldenaren in nadere regelgeving zijn beslag moeten krijgen.

In 2001 verkeert de overgang naar vrije tariefsvorming op grond van de Wet op het Notarisambt in het tweede (van de drie) jaar. Deze overgang wordt gemonitord door de onafhankelijke Commissie monitoring notariaat. Voorzien is dat op 1 oktober 2000 een verdere verruiming van de – tijdens de overgang geldende – bandbreedtes voor tarieven voor notariële diensten (Tijdelijke regeling notariële tarieven onroerendgoedpraktijk 1999 van 16 juni 1999, Stsct. 1999, nr. 137, p. 22) wordt doorgevoerd (zie brief Tweede Kamer van 17 augustus 2000, 5045288/800).

Het bevorderen van evenwicht tussen vraag en aanbod in de juridische dienstverlening door vergroting van transparantie van het aanbod van diensten

De versterkte marktwerking dient de positie van de rechtzoekende/consument te verbeteren door hem te voorzien van meer en betere (markt-)informatie. Met de beroepsorganisaties en met anderen (consumentenorganisaties) zal voor zover nodig in 2001 overleg worden gevoerd hoe in die informatie kan worden voorzien. Ook zal ten behoeve van het beleid van de beroepsorganisaties en ten behoeve van evaluatie van de regelgeving meer informatie beschikbaar moeten komen over de toegang (tarieven) en over de kwaliteit van de dienstverlening (o.a. over klachten en preventieve maatregelen). In 1999 is hierover een advies uitgebracht door het Schoordijk Instituut van de Katholieke Universiteit Brabant. In 2000 wordt met de beroepsorganisaties over dit advies overleg gevoerd. Doel is om in de loop van 2001 te komen tot een model voor een – periodiek te herhalen – trendrapportage die «de stand van de rechtspraktijk» van de vrije juridische beroepen op een aantal aspecten (zoals toegang, kwaliteit, continuïteit) landelijk zichtbaar maakt.

Het bevorderen van kwaliteitsborging in de beroepsuitoefening binnen de juridische dienstverlening voor een zo groot mogelijk publiek

Het bestaande beleid, gericht op het inrichten, c.q. verbeteren van systemen van kwaliteitszorg en -borging (bewaking) in de dienstverlening gaat in 2001 voort. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt primair bij de beroepsbeoefenaren en de beroepsorganisaties zelf.

Versterking van het toezicht en van het tuchtrecht t.a.v. de gereglementeerde beroepen

Mede met het oog op mogelijke verhoogde risico's van marktwerking voor de dienstverlening zal (de organisatie van) het toezicht en het tuchtrecht verder worden verbeterd. In het verlengde van het in november 1998 verschenen rapport «Toezicht notariaat» van de gelijknamige werkgroep komt er in 2000 overleg over de aanbevelingen uit dit rapport (aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 24 december 1999). Afhankelijk van de resultaten hiervan begint in 2001 de uitvoering van organisatorische verbeteringen van het toezicht en het tuchtrecht voor notarissen. Als uitvloeisel van de inwerkingtreding van de Gerechtsdeurwaarderswet zal het voor het notariaat functionerende Bureau Financieel Toezicht mede worden belast met het financieel toezicht op de gerechtsdeurwaarders. Het Bureau zal hiertoe op sterkte gebracht worden. In 2000 is een aanvang gemaakt met de inrichting van het tuchtrecht voor gerechtsdeurwaarders. Na inwerkingtreding van de wet zal zijn voorzien in een Kamer voor Gerechtsdeurwaarders. Als beroepsinstantie op de Kamer is in de wet het Gerechtshof Amsterdam aangewezen. Over versterking van de toerusting van de tuchtrechtspraak voor advocaten wordt in 2000 in werkgroepverband gesproken met vertegenwoordigers van de verschillende colleges (raden van Discipline en Hof van Discipline) en met de Nederlandse Orde van Advocaten. Beoogd wordt om het advocatentuchtrecht in 2001 beter in te bedden in de rechterlijke organisatie.

Beleidsterrein 5: Tenuitvoerlegging van Rechtshandhaving en Rechtspleging

Het uitvoeren van de beslissing van de rechter is bijna het sluitstuk van de Justitie-verantwoordelijkheid voor een veilige en rechtvaardige samenleving. Een goede reïntegratie van en zorg voor (voormalige) delinquenten in de samenleving rekent Justitie tot haar taak in die verantwoordelijkheid.

Beleidsartikel 5.1: Tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties

Aanvullende noodmaatregelen ter beperking van de capaciteitsnood Jeugd

Uit hoofde van het amendement Kalsbeek en Dittrich (TK, 27 103, nr. 4) is het budget van de Dienst Justitiële Inrichtingen voor het jaar 2000 incidenteel met f 15 miljoen verhoogd. Met de toewijzing van deze middelen wordt beoogd de capaciteitstekorten voor de korte termijn middels het trefffen van aanvullende noodmaatregelen te beperken.

Huisvesting particuliere Justitiële Jeugdinrichtingen (zie tabel 1)

Bij een deel van de particuliere Justitiële Jeugdinrichtingen is sprake van tekortkomingen van de gebouwen. Het gaat hierbij onder meer om tekortkomingen in de functionaliteit van gebouwen en de beveiliging. Daarnaast moeten verbeteringen worden aangebracht om te kunnen voldoen aan de ARBO-vereisten en in verband met asbestproblematiek. In 2000 zullen additionele investeringen worden gedaan om een aantal gebouwen te verbeteren en om installaties te vervangen. Hiervoor wordt in 2000 een bedrag van f 17 miljoen aan de bijdrage van DJI toegevoegd.

Capaciteit justitiële jeugdinrichtingen

De druk op de capaciteit in de justitiële jeugdinrichtingen is groot. Dit komt onder meer door een toename van ernstige misdrijven door minderjarigen. Ook de complexiteit van problemen van ondertoezichtgestelde jeugdigen die in een justitiële jeugdinrichting belanden neemt toe. Daarom is de afgelopen jaren fors geïnvesteerd in capaciteitsuitbreidingen van de justitiële jeugdinrichtingen. De vorig jaar uitgebrachte prognose voor de capaciteit geeft het volgende beeld.

Het capaciteitsbeeld voor de nabije toekomst staat in bijgaande tabel. Ik heb de Tweede Kamer geinformeerd in mijn brief van 30 september 1999 en 4 mei 2000 (TK 24 587, nr. 28).

Bij ongewijzigd beleid zal in 2001 nog steeds sprake zijn van een tekort aan plaatsen. Daarom zal een Task Force in het najaar van 2000 voorstellen doen voor aanvullende noodmaatregelen teneinde het tekort in 2001 terug te dringen.

Capaciteitsprognoses sancties 2001

Voor een goede planning is inzicht in de mogelijke behoefte aan sanctiecapaciteit onontbeerlijk. De basisprognoses, opgesteld door het WODC, worden in planningskaders vertaald in samenwerking met de uitvoeringsorganisaties. In 2001 zijn de nieuwe capaciteitsprognoses aan de orde. In de cijfers zullen onder meer de effecten van beleidsmaatregelen en wet- en regelgeving worden verdisconteerd. De prognoses zijn voor het voorjaar van 2001 aan de Tweede Kamer in het vooruitzicht gesteld. Op basis hiervan zal een definitieve planning en berekening van de capacitaire en financiële consequenties worden gemaakt voor de jaren 2002 en 2003. De geactualiseerde prognoses zullen er, tezamen met de in het jaar 2000 getroffen maatregelen in het gevangeniswezen, toe bijdragen dat het aantal heenzendingen van meerderjarigen wegens plaatsgebrek in de justitiële inrichtingen tot een minimum kan worden beperkt.

Effectiviteit van sancties

Het jaar 2001 zal meer inzicht brengen in de invloed van (penitentiaire en andere) programma's op recidive en maatschappelijke reïntegratie. Het monitoren van effectieve interventies zal onder meer plaatsvinden met behulp van een toetsingskader voor effectiviteit van strafrechtelijke interventies, te benutten door de uitvoeringsorganisaties op het terrein van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties. Het volgen van de recidive wordt verbeterd door de recidive-monitor van het WODC en door middel van het WODC-onderzoek naar effectiviteit van programma's.

Met betrekking tot de reclassering zal in 2001 een verschuiving van werkzaamheden plaatshebben naar bepaalde groepen delinquenten waarbij de interventies een hoog maatschappelijk rendement hebben, in de zin van overlastvermindering en de toename van veiligheid in de samenleving. Uit een oogpunt van bescherming van de samenleving vraagt de harde kern van delinquenten om een toegesneden aanpak, die zeer substantiële effecten kan hebben op de omvang van de criminaliteit.

Sancties in perspectief

Het sanctiestelsel heeft in de afgelopen jaren een groot aantal veranderingen ondergaan. Bij de behandeling van de Penitentiaire Beginselenwet in zowel de Tweede als de Eerste Kamer ben ik verzocht een actueel overzicht van het stelsel aan te bieden. Begin 2000 is de nota Sancties in Perspectief uitgebracht die een brede heroriëntatie op het sanctiestelsel bevat. Naast het gevraagde overzicht bevat de nota een aantal voorstellen in de geest van een grotere transparantie en vereenvoudiging van het stelsel. Tot nu toe is er veel aandacht besteed aan de mogelijkheid tot vervanging van vrijheidstraf door andere vormen van afdoening, zoals taakstraf (substitutie).

In 2001 wordt bezien of er meer marges kunnen worden benut. De nota is nog niet in de Tweede Kamer behandeld. De uitwerking van de voorstellen, de uitvoeringstoetsing en wetsvoorbereiding zullen de komende jaren consequenties hebben voor de beleidsontwikkeling op dit terrein. De nota heeft betrekking op het strafrecht voor meerderjarigen. In 2001 zullen de eventuele implicaties voor het terrein van de minderjarigen worden bezien.

Forensische zorg (zie tabel 1)

In juni 2000 is de Tweede Kamer geïnformeerd hoe uitvoering zal worden gegeven aan de motie over de behandeling van gedetineerden met een psychische- of persoonlijkheidsstoornis (TK 26 800 VI, nr. 38). Dankzij de extra middelen (f 12,8 miljoen in 2000 en vanaf 2001 f 25 miljoen structureel voor Justitie) die aan de begrotingen van de ministeries van VWS en Justitie zijn toegevoegd, kan de forensische zorg worden geïntensiveerd en kunnen nieuwe initiatieven worden ontplooid. Het gaat om twee groepen gedetineerden, te weten zij die lijden aan een ernstige psychiatrische aandoening en gedetineerden die ten gevolge van een geestelijke stoornis een gevaar voor de maatschappij vormen. Voor de eerste groep moeten toereikende voorzieningen worden gecreëerd, zodat het recht op medische zorg kan worden geëffectueerd en de overheid haar zorgplicht kan waarmaken. De ambulante Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ) zal de zorg voor deze groep mede vorm geven. Hierover zal de minister van VWS u in de Zorgnota 2001 informeren. Daarnaast zullen in 2001 in toenemende mate aan pedoseksuele delinquenten programma's worden aangeboden (ad f 2 miljoen structureel) ter voorkoming van recidive. Voor een uitgebreidere toelichting over deze intensivering wordt verwezen naar de agentschapsbegroting van DJI.

Toezicht zedendelinquenten (zie tabel 1)

In 2001 zal het in de brieven aan de Tweede Kamer van 3 januari 2000 en 2 mei 2000 weergegeven beleid ten aanzien van pedoseksuele delinquenten verder vorm worden gegeven. Zoals de Tweede Kamer is toegezegd zal elk jaar verslag worden gedaan van de vorderingen bij de aanpak van seksueel misbruik van kinderen. Ter voorkoming van recidive van zedendeliquenten die weer terugkeren in de samenleving is besloten de begeleiding te intensiveren (met 4 uur per week per delinquent). Hiervoor zijn extra middelen beschikbaar gesteld, oplopend van f 4 miljoen in 2001 tot f 5,8 miljoen in 2004. Het grootste deel hiervan (f 3 miljoen in 2001, oplopend tot f 4 miljoen in 2004) wordt ingezet voor de versterking van het toezicht op delinquenten waaraan TBS met voorwaarden is opgelegd of waarbij de TBS met verpleging voorwaardelijk is beëindigd. De toename houdt verband met de verwachte aanhoudende groei van het aantal van deze TBS-vormen. Concreet worden de extra middelen aangewend voor de intensivering van het toezicht op ca. 120 delinquenten, oplopend tot ca. 160 delinquenten in 2004. Behalve in de TBS-klinieken verblijven er ook pedoseksuelen in de gevangenis. Het restant van de extra middelen (f 1 miljoen in 2001, oplopend tot f 1,8 miljoen in 2004) wordt voor het toezicht op deze groep ingezet. Het gaat hierbij om de zwaarste categorie zedendelinquenten in gevangenissen, die naar verwachting bestaat uit ca. 80 personen. De verwachting is dat hiermee medio 2001 kan worden begonnen.

De effectiviteit van de TBS

De inzet is de intramurale behandelduur te verkorten en desondanks de recidive te verminderen. De wijze waarop dat wordt gedaan is gebaseerd op het Kabinetsbesluit van 1999 over de aanbevelingen in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) TBS-rapport «Over stromen». Er zijn in het jaar 2000 zes werkgroepen van start gegaan die het Kabinetsbesluit uitwerken. Zij zullen in 2001 rapporteren over de volgende onderwerpen: de toegang tot de TBS, de door- en uitstroom, de kwaliteitsverbetering, de preklinische interventies bij TBS-passanten, de financiering en de plaatsingssystematiek. Als gevolg van de vele maatregelen zal de intramurale behandelduur van de TBS moeten afnemen. Bij gelijkblijvend aanbod zal dit zichtbaar worden in een zodanige verdere afname van het aantal «passanten» in de huizen van bewaring en gevangenissen en van de passantentijd, dat er op den duur nog slechts een noodzakelijke werkvoorraad resteert. Door een effectievere behandeling, het invoeren van risicotaxatie-instrumenten en een intensiever toezicht door de Reclassering in het ambulante natraject zal geprobeerd worden de recidive te verminderen.

Naar verwachting worden in 2001 de eerste resultaten wat betreft de verkorting van de intramurale behandelduur zichtbaar. De voorstellen ter bevordering van de instroom, doorstroom en uitstroom vergen in 2001 een verdere uitbouw van de regionale samenwerking met de GGZ en de reclassering. De reclassering zal in 2001 de intensiteit en de aard van het toezicht en de begeleiding aanpassen aan de eis de recidive zoveel mogelijk te verminderen.

Omdat er zoveel in beweging is gezet en de doelmatigheid van de TBS sterk af hangt van de goede samenwerking met de GGZ en de forensische psychiatrie in het bijzonder, heb ik besloten een commissie in te stellen om een lange termijn visie te ontwikkelen, zodat de koers kan worden bepaald waaraan alle ontwikkelingen kunnen worden getoetst. In 2001 zal een Kabinetsstandpunt worden bepaald over de aanbevelingen van deze commissie.

Strafrechtelijke opvang verslaafden (SOV, drangprojecten)

Na wettelijke invoering zullen de implementatie en uitvoering van de Strafrechtelijke Opvang Verslaafden (SOV) de komende jaren ter hand worden genomen. In 2001 start een drie- tot zesjarig experiment in tien gemeenten. Van de SRN (verslavingsreclassering) wordt verwacht dat zij de trajectbegeleiding van de individuele deelnemers aan de SOV op zich neemt.

De toeleiding van verslaafde justitiabelen naar «drangtrajecten», aansluitend op of in plaats van een vrijheidsstraf en goeddeels vallend binnen de zorgsector, dient de komende jaren te worden verbeterd. De gefaseerde inrichting van de SOV, voor een specifieke zware doelgroep, is daarvan een voorbeeld. Daarnaast zijn andere drang-trajecten nodig en gewenst. Met het ministerie van VWS zal daarbij worden getracht de ketenaansluitingen, de informatievoorziening en cliëntvolgsystemen te verbeteren.

Masterplan Dienst Justitiele Inrichtingen (DJI)/Versnelling Regeerakkoord; Sanctiecapaciteit TBS (zie tabel 1)

In mei 2000 (TK 24 587, nr. 28) is de Tweede Kamer geïnformeerd over het masterplan waarin een samenhangend pakket aan beleidsvoornemens is geformuleerd. Het plan geeft invulling aan de ombuigingstaakstelling van f 115 miljoen uit het Regeerakkoord. De maatregelen zijn voor het grootste gedeelte gericht op volumebeperking, deels op versobering en deels op efficiencyverbetering. Tevens speelt het masterplan in op de overschotten en tekorten aan celcapaciteit door corrigerende maatregelen.

Bij het treffen van maatregelen om het overschot bij het gevangeniswezen in te zetten ter bestrijding van de tekorten bij de jeugdinrichtingen en de TBS is, gelet op de toenemende onzekerheden in de prognoses sanctiecapaciteit, het jaar 2001 als planningshorizon gekozen. Bij het gevangeniswezen komt er evenwicht tussen de structurele behoefte en de beschikbare capaciteit. Het beheersen en opvangen van fluctuaties bij structureel precies voldoende capaciteit betekent voor het gevangeniswezen een ingrijpende verandering, die niet alleen nieuwe eisen stelt aan de informatievoorziening en het logistieke proces van planning en benutting van de penitentiaire capaciteit, maar vooral ook aan het management. De in gang gezette clustervorming bij het gevangeniswezen en de herinrichting van het hoofdkantoor DJI zullen ingrijpende bestuurlijke en personele veranderingen tot gevolg hebben.

Met inachtneming van de geldende randvoorwaarden wordt gevangeniscapaciteit, na ingrijpende bouwkundige aanpassingen, herbestemd ten behoeve van de jeugdsector. Deze capaciteitsplaatsen komen voor het overgrote deel in 2001 beschikbaar. Het geraamde capaciteitstekort in de TBS-sector kan voor de jaren 2000 en 2001 worden opgelost. Met name ook vanwege de vervroeging van de uitvoering van lopende uitbreidingsprogramma's. De versnelling van de Regeerakkoordgelden zorgt voor 2001 voor een financiële impuls van f 17,5 miljoen waarmee de geplande uitbreiding van 55 TBS-plaatsen in 2002 al in 2001 gerealiseerd kan worden.

Bij het verschijnen van de nieuwe prognoses sanctiecapaciteit in 2001 zal tevens worden gerapporteerd over de uitvoering van het masterplan en over de vraag of prognoses bijstelling noodzakelijk maken. Daarbij zal ook worden bezien of de beleidsmaatregelen gericht op substitutie tijdig en volledig het beoogde effect zullen opleveren. Indien nodig zullen aanvullende maatregelen worden getroffen. Mede om die reden wordt slechts op beperkte schaal capaciteit definitief afgestoten. Bij de uitvoering van het masterplan in 2001 vindt periodieke monitoring plaats aan de hand van beleidsmatige, wettelijke en financiële kaders.

Redesign Gratie

In de loop van 2001 wordt een wetsvoorstel tot wijziging van de Gratiewet naar de Tweede Kamer sturen. In 1999 startte Justitie met het project «Redesign gratie». Dit project is erop gericht recht te doen aan het instrument gratie en te voorkomen dat gratie gebruikt wordt voor oneigenlijke doeleinden. Het project is opgesplitst in drie fasen om de beheersbaarheid en de uitvoerbaarheid te kunnen waarborgen. Fase 1 is gericht op het ontwikkelen van voorstellen voor verbetering stroomlijning van de gratieprocedure. In fase 2 worden de voorstellen uitgewerkt en wordt de implementatie van de voorstellen voorbereid. In de laatste fase moeten de voorstellen geïmplementeerd worden. De gratieprocedure wordt opnieuw ingericht. Hiervoor is een pakket maatregelen opgesteld, waardoor het aantal zaken zal dalen en de doorlooptijden sterk worden verkort.

De gratieprocedure zal ook gestroomlijnd worden door de bedrijfsvoering te reorganiseren. Een centrale aansturing en het verminderen van het aantal schakels moet ervoor zorgen dat de doorlooptijden verkorten en er geen dubbel werk wordt verricht. Bij standaardzaken zullen de politie en het OM niet langer meer adviseren. Bovendien wordt een geautomatiseerd informatiesysteem ontwikkeld. Dit systeem moet de behandeling van gratieverzoeken ondersteunen en monitoren.

Figuur 13: Gratie

Bron: DBZ

Outputsturing Stichting Reclassering Nederland (SRN)

Zoals aan de Tweede Kamer is toegezegd, heeft het lopende project Outputsturing Reclassering als doel om in 2002 op output te financieren. In deelprojecten is aandacht voor de verantwoordelijkheid voor de instroom, het formuleren van nieuwe productdefinities, het beschrijven van de primaire processen (inclusief de ontwikkeling van een kwaliteitssysteem), de normering en de kostprijsberekening. Ook worden spelregels vastgelegd bij de nieuwe financieringsmethode. Dit project en de implementatie ervan vergt de komende jaren van de uitvoeringsorganisatie veel capaciteit. Er is een directe relatie met het cliëntvolgsysteem (CVS), dat de outputsturing moet ondersteunen. De reclassering zal het CVS in 2001 zo snel mogelijk operationeel maken en knelpunten adequaat oplossen.

Voorts wordt in 2001 de evaluatie van de verhouding en verdeling van middelen tussen de SRN en de partners (Leger des Heils en verslavingsreclassering) afgerond. Dit kan leiden tot een andere vorm van samenwerking in de komende jaren. (Zie voor de kwantitatieve ontwikkeling van de reclasseringswerkzaamheden figuur 14.)

Figuur 14: Reclassering

Bron: Reclassering

Maatschappelijke integratie/reïntegratie

Reïntegratie van (ex-)justitiabelen in de samenleving is een prominente doelstelling van het beleid zowel ten aanzien van het gevangeniswezen als van de reclassering. In 2001 zal zowel bij DJI als bij de SRN een start worden gemaakt met het opzetten van een systeem waarin in principe iedere ex-veroordeelde op zijn minst een begeleidingsaanbod heeft gehad met betrekking tot het verkrijgen van inkomen, onderdak en het opbouwen van een sociaal netwerk. De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd in de brief van 21 december 1999 over reïntegratie na detentie bij volwassenen.

In principe wordt voor alle gedetineerden een detentieplan opgesteld, overeenkomstig dat van de gedetineerden die nu reeds voor een maatschappelijk integratie-traject in aanmerking komen. Aan gedetineerden die dit nodig hebben, wordt een aanbod gedaan ter verbetering van het sociaal netwerk. Dit wordt ondersteund door een geautomatiseerd informatiesysteem. De samenwerking tussen gevangeniswezen en reclassering zal worden geïntensiveerd, zowel aan het begin als aan het einde van de detentie, door het opstellen van detentie- en reïntegratie-trajecten. Arbeidstoeleiding, reeds tijdens de detentie voorbereid, neemt hierbij een prominente plaats in.

Op grond van het Actieplan emancipatietaakstellingen departementen (TK 26 206, nr. 11) wordt de arbeidstoeleiding van vrouwelijke (ex)gedetineerden verder bevorderd door een betere samenwerking tussen penitentiaire inrichtingen voor vrouwen onderling en door een betere samenwerking tussen deze inrichtingen en relevante externe partners. De aanzet hiertoe heeft inmiddels vorm gekregen in het zogenaamde«convenant samenwerkingsverband vrouweninrichtingen». In het kader van deze samenwerking wordt tevens getracht de programma's in de verschillende fases van de detentie beter op elkaar te laten aansluiten. Ook wordt in dit kader nadere aandacht besteed aan een inhoudelijke verdieping van programma's zodat deze in toenemende mate aansluiten op de specifieke positie van vrouwen.

Bij het inrichten van de reïntegratietrajecten zal samenwerking worden gezocht met relevante partners. Zo zijn er perspectiefvolle contacten ontstaan vanuit DJI met de landelijke koepel van regionale opleidingscentra (ROC's), de BVE-raad (Beroepsgerichte Volwassenen Educatie). De inwerkingtreding van de Wet Sociale Verzekeringsrechten Gedetineerden (WSG) heeft niet alleen tot gevolg dat gedetineerden tijdens een penitentiair programma in aanmerking kunnen komen voor een bijstandsuitkering, maar ook dat zij tot de doelgroep zijn gaan behoren voor de activeringsprogramma's voor jeugdigen en/of langdurige werklozen.

5.2 Ontvangsten uit boeten en transacties

Als het ontwerp-Transactiebesluit milieudelicten (waarvan het concept momenteel bij de Raad van State ligt voor advies) van kracht wordt, zullen ook de ontvangsten uit de transacties die in naam van de desbetreffende bestuursorganen worden opgelegd, op dit artikel worden geboekt. Het betreft echter een beperkte proefneming, zodat het bedrag dat ermee gemoeid is naar verwachting gering zal zijn.

In het kabinetsstandpunt Handhaven op niveau (TK 26 800 VI, nr. 67) heeft het kabinet de instelling aangekondigd van een werkgroep op DG-niveau, die tot taak heeft te inventariseren welke arrangementen er bestaan rond de financiering van handhavingsinspanningen en de daaruit voortvloeiende ontvangsten. Deze werkgroep zal in het derde kwartaal van 2000 voorstellen doen over de vraag hoe de financierings- en ontvangstenstromen vorm gegeven kunnen worden.

Verkeershandhaving

De in 1999 ter uitvoering van het kabinetsstandpunt IBO-Verkeershandhaving (TK 25 846, nrs. 1–3) ingezette intensivering van de verkeershandhaving in de vorm van regioplannen wordt verder uitgebouwd. In de loop van 2000 zullen nog eens 8 regioplannen van start gaan. De verdere intensivering van de verkeershandhaving via de genoemde 8 regioplannen richt zich specifiek op het terugdringen van het aantal overtredingen op het terrein van snelheid, rood licht, alcohol en de draagplicht van gordel en helm. Dit wordt vormgegeven door in de desbetreffende regio's op basis van ongeval-analyses intensief op deze overtredingen te controleren. Het aantal extra processen-verbaal wordt geraamd op circa 200.000 per regioplan. Naar de mate waarin de verkeersdeelnemer zich meer normconform gaat gedragen, zal deze intensivering leiden tot vermindering van het aantal verkeersongevallen en -slachtoffers en dus tot vergroting van de verkeersveiligheid. Voor deze plannen is voor een periode van vier jaar (1999–2002) een extra investering van per saldo f 58 miljoen per jaar uitgetrokken. De resultaten van de in de tweede helft van 1999 gestarte regioplannen verkeershandhaving laten zien dat het aantal snelheidsovertredingen op de gecontroleerde wegvakken daalt. De resultaten van de evaluatie van reeds gestarte regioplannen in termen van verkeersveiligheid, komen medio 2001 ter beschikking.

De Rijksuniversiteit Groningen heeft in opdracht van het WODC onderzoek verricht naar de kansen en risico's van invoering van de (varianten van) verkeershandhaving door het bestuur. Meer in het bijzonder betreft het onderzoek een inventarisatie van de mogelijke gevolgen van verkeershandhaving door het bestuur voor het extern toezicht op de handhaver, de kwaliteit van de bestuurlijke handhaver, de handhavingsprestatie, de wet- en regelgeving en het te volgen rechtstraject. Het rapport: «kansen en risico's van bestuurlijke verkeershandhaving» is inmiddels gereed. Naar verwachting wordt het kabinetsstandpunt terzake in de tweede helft van 2000 naar de Tweede Kamer verzonden.

De geraamde ontvangsten van de 8 regioplannen verkeershandhaving zijn reeds bij begroting 2000 in de ontvangstenraming B&T opgenomen. De plannen zullen vanaf 2001 jaarlijks elk f 15 miljoen aan boete-opbrengsten genereren.

In het kader van de Klimaatnota wordt de handhaving van de snelheidslimiet op snelwegen geïntensiveerd, met als doel de uitstoot van koolstofdioxide te verlagen. De intensivering van de handhaving zal zich vooral richten op de Randstad. De geraamde boete-ontvangsten (f 10 miljoen vanaf 2001) van deze intensivering van de handhaving zijn in de ontvangstenraming B&T opgenomen.

Vanaf medio 2000 is het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) gestart met de inning van alle OM-transacties en politietransacties. Het gaat hierbij om circa 550 000 zaken per jaar.

Beleidsterrein 6: Asiel en Migratie

De verantwoordelijkheid voor het vreemdelingenbeleid vraagt in 2001 in verband de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet veel van alle betrokken instanties in de uitvoering. Met deze nieuwe wet laat Justitie zien te signaleren en te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen. Niet alleen de zorg voor de aan Justitie toevertrouwde personen is een belangrijke taak voor Justitie in het asielbeleid, ook de zorg voor de eigen medewerkers zodat zij integer, betrokken en zorgvuldig de hun opgedragen taken weten uit te voeren in samenwerking met de vele partners binnen en buiten de overheid, lokaal, nationaal en internationaal. Zoals reeds gemeld onder beleidsartikel 2.1 Wetgeving streeft de regering naar inwerkingtreding van de wet zo mogelijk per 1 april 2001, doch uiterlijk 1 juli 2001. Eerst op het moment dat zekerheid bestaat over de precieze inwerkingtreding kan besluitvorming over de budgettaire effecten hiervan plaatsvinden. Daarom wordt in deze begroting nog uitgegaan van het budgettaire kader dat voorziet in inwerkingtreding per 1 januari 2001.

Beleidsartikel 6.1: Toelating asiel en regulier verblijf

Het asiel- en immigratiebeleid in Europees perspectief

De Europese samenwerking op het gebied van asiel en migratie zal de komende jaren sterk toenemen. Dit is onder meer het gevolg van de maatregelen die in het Verdrag van Amsterdam en het daaraan gerelateerde Actieplan voor een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid zijn aangekondigd. Behalve deze maatregelen zijn ook de conclusies van de Europese Raad van Tampere van grote invloed op de verdere ontwikkeling van het Europese asiel- en immigratiebeleid.

Dit Europese beleid zal onder meer maatregelen moeten gaan bevatten ten aanzien van de opvang van asielzoekers, de vaststelling wie als vluchteling dient te worden erkend, de integratie van hen die in deEuropese Unie mogen blijven en de terugkeer van diegenen aan wie verblijf niet is toegestaan. Welke maatregelen in 2001 aan de orde zullen komen, is nog niet exact te zeggen. Dit is mede afhankelijk van de planning van het voorzitterschap, de Commissie en van de opstelling van individuele lidstaten. Wel is duidelijk wanneer de verschillende maatregelen uit het Verdrag van Amsterdam moeten worden afgerond. Het Actieplan voor een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en het scorebord van de Comissie biedt hiervoor een duidelijk tijdschema.

Naar verwachting zullen de lidstaten en de Commissie in 2001 nadere besprekingen voeren over de herziening van de Overeenkomst van Dublin. Bekeken zal worden in hoeverre deze overeenkomst, die de verantwoordelijkheid van lidstaten voor de behandeling van een asielverzoek regelt, gewijzigd dient te worden. Het ministerie van Justitie hecht er in dit verband aan dat claimprocedures in de toekomst eenvoudiger zullen verlopen en dat de eenheid van het gezin een zwaarderwegende factor wordt voor het toedelen van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een asielverzoek. De Overeenkomst van Dublin zal ook, conform het Verdrag van Amsterdam, worden omgezet in een communautair rechtsinstrument (verordening).

In 2001 zal de Europese discussie zich verder richten op het vaststellen van minimumnormen voor asielprocedures en op de totstandkoming, op termijn, van een gemeenschappelijke asielprocedure. Het ministerie van Justitie zal ook in 2001 inzetten op een verdere toenadering tussen de nationale asielprocedures met als uiteindelijk doel een gemeenschappelijke asielprocedure. Deze gemeenschappelijke asielprocedure zal er, wat het ministerie van Justitie betreft, toe moeten leiden dat een asielzoeker er van uit zal moeten kunnen gaan dat over zijn verzoek een vergelijkbare beslissing wordt genomen, ongeacht de lidstaat waar hij of zij dit verzoek indient.

In 2001 zullen onder meer verder nog afspraken moeten worden gemaakt over de interpretatie van de vluchtelingendefinitie en de rechtspositie van derdelanders (tijdelijke bescherming voor ontheemden, minimumnormen voor de opvang van asielzoekers, gezinshereniging). Bij dit alles blijft de inzet van het ministerie van Justitie onverminderd gericht op de uiteindelijke harmonisatie van het Europese asiel- en migratiebeleid.

Nieuwe Vreemdelingenwet (zie tabel 1)

Het wetsvoorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet ligt thans ter behandeling bij de Eerste Kamer. De nieuwe Vreemdelingenwet levert een bijdrage aan de oplossing van de knelpunten in de asielprocedure door wettelijke waarborgen voor de kwaliteit van de beslissing, het voorkomen van procedures en het vertrek van degenen die niet in Nederland mogen blijven. De inspanningen zijn erop gericht om de implementatie van de nieuwe wet zo voorspoedig mogelijk te laten verlopen en de stroom zaken op grond van de nieuwe wet binnen de wettelijke termijn te verwerken. Ook is het van het grootste belang dat ter voorbereiding op een beheerste invoering de achterstanden bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) bij gehoor en eerste aanleg in asielaanvragen zijn teruggebracht naar het niveau van normale werkvoorraden. Ter dekking van de incidentele kosten die met de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet bij de IND zijn gemoeid is bij Voorjaarsnota een bedrag van f 26,3 miljoen voor het jaar 2000 toegevoegd. De meerjarige doorwerking van de invoering bedraagt f 40,5 miljoen structureel. De incidentele kosten hebben betrekking op de aanpassing van de automatiseringssystemen, de opleiding van medewerkers die de nieuwe wet zullen moeten gaan uitvoeren en de uitbreiding en huisvesting van de afdeling procesvertegenwoordiging. De structurele kosten hebben onder andere betrekking op de kosten die gepaard gaan met de uitbreiding van de afdeling Procesvertegenwoordiging.

De invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet heeft ook budgettaire gevolgen op andere terreinen. Zo worden onder de nieuwe wet de hoger beroepen afgehandeld door de Raad van State. Het budget dat hiervoor bij de Vreemdelingenkamers was geraamd valt hierdoor vrij. Daarnaast zal de nieuwe wet naar verwachting tot gevolg hebben dat het aantal zaken om vreemdelingenbewaring toeneemt. Per saldo zorgen deze twee bewegingen voor een neerwaartse bijstelling van f 3,5 miljoen vanaf 2001.

Op grond van nieuwe ramingen in het integraal kostenmodel nieuwe Vreemdelingewet wordt het budget voor juridische bijstand in 2001 met f 10,8 miljoen neerwaarts bijgesteld. In latere jaren wordt het budget opgehoogd met f 5,5 miljoen in 2002, f 16,4 miljoen in 2003 en f 19,4 miljoen in 2004.

Bovenstaande ontwikkelingen die samenhangen met de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet zorgen voor per saldo een ophoging van het budget van f 26,2 miljoen in 2001 oplopend tot f 56,4 miljoen in 2004.

Evaluatie agentschapsconstructie IND

De agentschapsconstructie van de IND is geëvalueerd in 1997. In de tweede helft van 2000 zal een vervolgonderzoek worden uitgevoerd om na te gaan in hoeverre de uit de eerdere evaluatie voortgekomen aanbevelingen tot resultaat hebben geleid.

Uitbreiding IND

In 1999 maakte de IND een forse groei door. Doel is de organisatie voor wat betreft asiel zodanig in te richten dat een jaarlijkse instroom van 60 000 asielzoekers kan worden verwerkt. Deze groei wordt onder meer gerealiseerd door de vestiging van een vierde Aanmeldcentrum (AC) in Ter Apel, de uitbreiding van de capaciteit van de regio's en de inrichting van een 5^e regiokantoor. Voor wat betreft de besliscapaciteit is de IND in 2000 reeds op de gewenste sterkte. Het vierde AC in Ter Apel zal in de loop van 2001 volledig operationeel zijn. Hiermee zal de IND volledig in staat zijn om jaarlijks 60 000 asielaanvragen af te handelen.

Gewogen productie

De IND neemt een groot aantal verschillende beslissingen. Sommigen vergen veel tijd, andere beslissingen kosten minder tijd. Om de groei van de productie van de IND over een reeks van jaren vergelijkbaar te houden is het niet voldoende om de totale productie van de IND op de verschillende producten bij elkaar op te tellen omdat de relatieve zwaarte van deze producten verschilt. Het is dan ook noodzakelijk om aan elk product een wegingsfactor te hangen. Deze wegingsfactor is de normtijd die geldt voor een bepaalde beslissing. In onderstaande tabel is de productie (het volume) van een aantal producten vermenigvuldigd met de wegingsfactor, zodat de gewogen productie over een aantal jaren vergeleken kan worden.

Bij deze tabel dienen een aantal opmerkingen te worden gemaakt:

• De wegingsfactor kan in de loop van de tijd aangepast worden als gevolg van gewijzigde omstandigheden. Zo zal de normtijd voor asiel gehoor en beslis aangepast moeten worden als gevolg van de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet en zijn in het verleden de normtijden aangepast als gevolg van de invoering van het MVV-vereiste.

• Bij het verwachte volume voor 2000 en 2001 op het gebied van asiel is rekening gehouden met de inwerkingtreding van de nieuwe vreemdelingenwet per 1-1-2001.

• Niet alle taken van de IND leiden tot productie die in de tabel van de gewogen productie kan worden verwerkt en dus kan de groei van de (gewogen) productie niet zonder meer worden vergeleken met de groei van de personele omvang van de IND. Zo leidt de uitbreiding van de afdeling procesvertegenwoordiging en van de toezicht en terugkeerteams niet tot extra productie op genoemde producten.

Doorlooptijden

De IND streeft er naar om alle zaken binnen de daarvoor geldende wettelijke termijnen afgewikkeld te hebben. Op niet alle producten slaagt de IND daar op dit moment in als gevolg van de voorraden die zijn ontstaan. Een van de gevolgen van de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet zal zijn dat de doorlooptijden op het gebied van asiel aanzienlijk verkort zullen worden. In 2000 zal de voorraad zaken in de procedures asiel gehoor en beslis worden teruggebracht tot de normale werkvoorraad. Dit betekent dat ook oude zaken zullen worden afgehandeld. In 2000 zullen in deze procedures de doorlooptijden nog iets toenemen, waarna ze in 2001 zullen afnemen tot de wenselijke termijn. Voor asielbezwaarzaken geldt dat in 2001 de tot dan opgebouwde voorraad zal worden weggewerkt. Omdat er door de inwerkingtreding van de nieuwe Vreemdelingenwet geen instroom in bezwaar meer zal plaatsvinden, zal de gemiddelde behandelingstijd in 2001 nog verder stijgen, tot de voorraad is afgebouwd.

In onderstaande tabel staan de doorlooptijden op het gebied van de verschillende procedures vermeld die de IND verwacht te realiseren in 2000 en 2001. Net als voor wat betreft asiel bezwaar zal de IND in 2001 de voorraad regulier bezwaar tot de normale werkvoorraad terugbrengen. Dit betekent dat in eerste instantie de doorlooptijden zullen toenemen, waarna in 2002 van een afname sprake zal zijn. Voor de overige procedures geldt dat de IND de beslissingen neemt binnen de wettelijke termijn.

Kwaliteit

De IND streeft ernaar om het aantal (gegronde) klachten over de IND te verminderen. Over de wijze waarop dat gebeurt, zijn nadere afspraken gemaakt met de Nationale Ombudsman. Zo heeft de IND sinds eind 1999 een eigen klachtenprocedure. Veel klachten hebben betrekking op de behandelingstermijn, die vaak langer is dan de wettelijke termijn. Omdat dit geen gewenste situatie is, wordt sinds begin 2000 in veel gevallen de aanvrager schriftelijk op de hoogte gesteld indien de aanvraag niet binnen de wettelijke termijn kan worden afgehandeld. In de brief wordt tevens aangegeven binnen welke termijn de aanvraag vermoedelijk wel zal worden afgehandeld. Op deze manier kan voorkomen worden dat de aanvrager te lang in het ongewisse verkeert. De inwerkingtreding van de nieuwe Vreemdelingenwet moet een verdere verkorting van de doorlooptijden op het gebied van asiel mogelijk maken, hetgeen naar verwachting zal leiden tot vermindering van het aantal uitgediende klachten. In 1998 heeft de Nationale Ombudsman aanleiding gezien om in 35 gevallen een rapport op te maken. Het oordeel van de Nationale Ombudsman was in 24 gevallen gegrond en in 5 gevallen deels gegrond. Voor 1999 waren deze cijfers als volgt: in 34 gevallen is een rapport opgemaakt. In 20 gevallen oordeelde de Ombudsman dat de klacht gegrond was en in 8 gevallen deels gegrond. De IND streeft voor 2000 naar een verdere daling van het aantal gegrond verklaarde klachten.

Een ander kwaliteitsaspect dat nadrukkelijk de aandacht heeft, is de houdbaarheid van IND-beschikkingen voor de rechter. Momenteel wordt circa 30% van de IND beschikkingen door de rechtbank vernietigd om uiteenlopende redenen, die in lang niet alle gevallen aan de IND zijn te wijten. De IND streeft ernaar om dit percentage op termijn te verlagen naar 20% en meer inzicht te verkrijgen in de redenen van vernietiging, opdat zij daar lering uit kan trekken.

Capaciteit Vreemdelingenkamers (zie tabel 1)

De inspanningen zijn erop gericht de implementatie van de nieuwe Vreemdelingenwet zo voorspoedig mogelijk te laten verlopen en de stroom zaken op grond van de nieuwe wet binnen de wettelijke termijn te verwerken.

Daarnaast heeft prioriteit de behandeling – binnen een redelijke termijn – van zaken die op grond van de huidige wet reeds bij de vreemdelingenkamer liggen of daar vanuit de IND nog naar toe stromen. De uitbreiding van het aantal nevenzittingsplaatsen van vijf naar tien, in 2000, zal onvoldoende capaciteitsvergroting opleveren om beide genoemde prioriteiten te realiseren. In 2001 zullen stappen worden gezet op weg naar verdere uitbreiding van het aantal nevenzittingsplaatsen van de vreemdelingenkamer. Voor de uitbreiding van het aantal vreemdelingenkamers, verbetering van de keten informatisering en vervanging van de geautomatiseerde systemen van de vreemdelingenkamers is in 2001 f 20 miljoen toegevoegd aan de begroting. Om zowel de productie behorende bij een instroom van 60 000 als het grotere aantal bewarings- en beroepszaken te kunnen verwerken zal de capaciteit bij de vreemdelingenkamers eveneens uitgebreid worden. De vreemdelingenkamer zal hiertoe groeien van ongeveer 325 fte's in 2000 naar circa 580 fte's in 2002. Met deze structurele capaciteit moeten zowel asiel, reguliere en bewaringszaken worden behandeld.

Kwaliteitsbureau tolken en vertalers (KTV)

In februari 1998 is het rapport van de werkgroep tolk- en vertaaldiensten «Met recht tolken en vertalen» (TK 25 600 VI, nr. 66) verschenen. In dit rapport worden voorstellen gedaan om deze doelstelling te verwezenlijken. Daartoe is het Kwaliteitsbureau Tolken en Vertalers (KTV) opgericht. Het kwaliteitstraject is zo ver gevorderd dat de tolken en vertalers die binnen de werkingssfeer van Justitie hun diensten verlenen op 20 juni 2000 het aanbod is gedaan partner te worden in het kwaliteitstraject tolken en vertalers. De tolken die participeren dienen (tenzij tot 2005 op grond van gevolgde opleidingen ontheffing is verleend) voor 2003 aan de gestelde kwaliteitseisen te voldoen. Dit dienen ze aan te tonen door het afleggen van twee toetsen. Ter voorbereiding op de toetsen kunnen bijscholingsmodules worden gevolgd. Tolken en vertalers die voor 2003 de toetsen niet met gevolg hebben afgelegd zullen na 2003 worden uitgesloten van verdere dienstverlening aan Justitie.

Ketensturing

Eind 1999 is de implementatie gestart van het project versterking sturing van de asielketen. Dit project loopt ook in 2001 door. Het doel van de sturing van de asielketen is vooral gericht op resultaatgerichte afstemming tussen de (interdepartementale) ketenpartners, uiteraard rekening houdend met de specifieke positie van de vreemdelingenkamer.

Voor de effectiviteit van de ketensamenwerking is het van belang de horizontale sturing van de asielketen expliciet te onderscheiden van de verticale sturing. Via de verticale lijn leggen de ketenpartners verantwoording af over de gerealiseerde prestaties, de geleverde kwaliteit van hun activiteiten en de gemaakte kosten. De horizontale aansturing van de asielketen is hieraan complementair. Hierbij krijgen die aspecten van het functioneren van ketenpartners aandacht die van invloed zijn op andere schakels in de keten. Input voor de strategische horizontale sturing van de asielketen vormen niet alleen prestatie-indicatoren als productie, doorlooptijd en werkvoorraad maar ook nieuwe ontwikkelingen, beleidsmatige items en kwalitatieve aspecten van deelprocessen van ketenpartners, die relevant zijn voor de asielketen als geheel.

Er wordt op veel plaatsen in de asielketen sturingsinformatie gegenereerd. Deze informatie was voorheen vaak gericht op één van de schakels in de keten, of maximaal de voorafgaande of volgende schakels. In het project ketensturing wordt tevens de basis gelegd voor het genereren van sturingsinformatie voor de gehele keten als één werkproces. Daarnaast wordt de sturingsinformatie die voorheen met name gericht was op kwantitatieve cijfers over productie en werkvoorraden aangevuld met procesinformatie, kwalitatieve aspecten en beleidsmatige informatie. Dit traject loopt parallel en in nauwe afstemming met het project VBTB.

Asielramingen

De asielraming voor 2001 en latere jaren is niet bijgesteld ten opzichte van de begroting 2000. Op basis van historische kwartaalgegevens omtrent de instroom van de IND actualiseert de IND in overleg met het Centraal Planbureau (CPB) sinds de Voorjaarsnota 1999 de instroomverwachtingen. Op basis van deze kwartaalgegevens en het gegeven de vele onzekerheden waarmee voorspellingen van de instroom van asielzoekers zijn omgeven, bestaat geen aanleiding om de prognoses te herzien. Wel zijn de uitstroomveronderstellingen bijgesteld. Deze aanpassingen houden verband met de implementatie van het vernieuwde terugkeerbeleid en de wettelijke basis die daarvoor in de Vreemdelingenwet is neergelegd. De bijgestelde uitstroomveronderstellingen houden tevens verband met de versnelde uitplaatsing van statushouders naar de reguliere huisvesting in gemeenten.

Aanvulling reserves IND (zie tabel 1)

De reserves van de Immigratie- en Naturalisatiedienst zijn in 1999 teruggelopen tot een bedrag van f 5,4 miljoen. In 2001 wordt een tekort van f 22,5 miljoen voorzien op het beschikbare budget voor de behandeling van reguliere verzoeken. Door de reserves aan te vullen met f 20 miljoen wordt de IND in staat gesteld het tekort in 2001 uit de reserves op te vangen.

AMA-Botonderzoek (zie tabel 1)

Bij de vaststelling van leeftijdsonderzoek maakt de IND sinds 2000 gebruik van botonderzoek. Uit dit onderzoek kan worden afgeleid of de alleenstaande asielzoeker die claimt minderjarig te zijn ouder is dan 21. Dit botonderzoek wordt zo vroeg mogelijk in de procedure uitgevoerd bij AMA's waarbij de IND twijfelt aan de minderjarigheid. De IND verwacht jaarlijks circa 1950 botonderzoeken te laten plaatsvinden. Ter dekking van de kosten hiervan is een bedrag van f 3,2 miljoen structureel toegevoegd aan de begroting, in 2001 is een extra incidenteel bedrag van f 1,5 miljoen toegevoegd in verband met het wegwerken van achterstanden. Indien naar aanleiding van het botonderzoek wordt aangetoond dat een asielzoeker niet minderjarig is, zal hij of zij de reguliere asielprocedure moeten doorlopen. Dit levert een verkorting van de procedure op en een besparing in de kosten van de opvang van AMA's.

Doorstroompercentage regulier (zie tabel 1)

In de afgelopen jaren is gebleken dat het percentage (reguliere) vreemdelingen dat na een negatieve beschikking bezwaar bij de IND aantekent, hoger is dan waarmee in de raming rekening werd gehouden. Ter dekking van de extra kosten die hiermee zijn gemoeid, wordt met ingang van 2000 een bedrag van f 13,5 miljoen structureel aan de begroting toegevoegd.

DNA-test gezinshereniging (zie tabel 1)

Indien de IND naar aanleiding van een aanvraag om gezinshereniging op grond van documenten geen oordeel kan vellen over het bestaan van een gezinsverband kan de IND gebruik maken van DNA-onderzoek om de familierelatie vast te stellen. Om de kosten van dit onderzoek te dekken is vanaf 2000 een bedrag van f 3,2 miljoen aan de begroting toegevoegd. Per zaak zullen gemiddeld 3,5 DNA onderzoeken moeten worden uitgevoerd. De IND verwacht jaarlijks in circa 1050 zaken circa 3650 onderzoeken te kunnen uitvoeren.

Bureau medische advisering (zie tabel 1)

Het bureau medische advisering, dat is ondergebracht bij de IND, brengt adviezen uit over de medische situatie van vreemdelingen. Deze adviezen zijn nodig omdat de medische situatie van een vreemdeling een rol kan spelen bij de aanvraag om een verblijfstitel. In het verleden bleken de adviezen niet altijd aan de daaraan te stellen kwaliteitseisen te voldoen, waardoor te veel zaken bij het medische tuchtcollege terecht kwamen. Om de gewenste kwaliteitsverbetering te kunnen realiseren is uitbreiding van het bureau noodzakelijk en zijn middelen nodig om in voorkomende gevallen adviezen van derden in te winnen. Om deze kosten te kunnen dekken is structureel vanaf 2000 een bedrag van f 3,5 miljoen aan de begroting toegevoegd.

Beleidsartikel 6.2: Asielopvang

Opvang asielzoekers

Met ingang van Voorjaarsnota 2000 is de rekenprijs per bezette opvangplaats neerwaarts bijgesteld van f 30 000,– tot f 28 500,–. Door middel van deze aanpassing zijn de in de begroting opgenomen absolute bezuinigingsreeksen verdisconteerd in de rekenprijs per bezette opvangplaats. Verder zal in 2001 verder worden gewerkt aan het totstandkomen van een integrale kostprijs. Hiermee gepaard gaat de volledige invoering van het baten-lastenstelsel bij het COA.

Voor de raming van de kosten van de behandelorganisaties (de IND, vreemdelingenkamers, de SRN en tolkencentra) wordt uitgegaan van een structurele behandelcapaciteit gerelateerd aan een instroom van 60 000 asielzoekers per jaar, onafhankelijk van de werkelijke instroom. Voor wat betreft de werkelijke instroom wordt uitgegaan van een aantal van 44 000 asielzoekers in 2001 en 42000 in latere jaren. Voor wat betreft de uitstroom (beëindiging opvang, MOB en reguliere huisvesting) wordt uitgegaan van een aantal van 45 900 in 2001, 51 300 in 2002 en 47 800 in latere jaren. In onderstaand overzicht zijn de genoemde veronderstellingen alsmede de budgettaire consequenties voor de begroting voor 2001 en later jaren afgezet tegen de begroting voor 2000.

Een deel van de kosten van eerstejaarsopvang van asielzoekers uit ontwikkelingslanden (DAC I-lijst) die in Nederland de A-status aanvragen wordt door Justitie gedeclareerd bij het ministerie van Buitenlandse Zaken en komt ten laste van de HGIS. Deze toerekening schommelt naar de mate waarin de instroomcijfers veranderen.

Zoals hierboven is aangegeven, zijn de instroomveronderstellingen ten opzichte van de stand Begroting 2000 ongewijzigd gebleven. Als basis voor de uitstroom zijn de veronderstellingen gehanteerd die bij het tot stand komen van de nieuwe Vreemdelingenwet zijn opgesteld. Voor 2001 wordt uitgegaan van een verwacht inwilligingspercentage van 20%. Van het aantal asielaanvragen wordt dus 80% uiteindelijk niet ingewilligd en moet de opvang worden beëindigd. De effecten van het nieuwe terugkeerbeleid zijn in de veronderstellingen verwerkt. Daarom wordt vanaf 2002 uitgegaan van een ophoging naar 30% van de meerjarenraming voor terugkeer. Voor de jaren 2001 tot en met 2004 wordt uitgegaan van het aantal uit de opvang te verwijderen personen van respectievelijk 29 400, 38 250, 38 250, 38 250.

Een belangrijke voorwaarde voor de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet is het wegwerken van achterstanden in de fase van eerste aanleg. In 2000 zal de IND het grootste gedeelte van haar capaciteit inzetten om deze achterstanden weg te werken. Deze aanpak heeft tot gevolg dat door het later behandelen van bezwaarzaken de gemiddelde bezetting van de opvang in 2001 nog zal toenemen. Na het afhandelen van de achterstand bezwaarzaken in 2001 zal de gemiddelde bezetting in de jaren na 2001 afnemen. Voor de jaren 2001 tot en met 2004 wordt uitgegaan van een gemiddelde bezetting van respectievelijk 72 050, 58 800, 44 200 en 30 800.

In de raming van de berekening is tevens rekening gehouden met de opvang van personen die een afspraak met de IND hebben gemaakt teneinde een asielverzoek in te dienen. Gedurende deze afspraak wordt hen onderdak geboden in de Tijdelijke Noodvoorziening Vreemdelingen (TNV), die met ingang van 1 januari 2000 onder verantwoordelijkheid van het COA wordt geëxploiteerd. Tevens is budgettaire ruimte gereserveerd om een buffercapaciteit van 5 000 plaatsen te realiseren.

Onder het regime van de Vreemdelingenwet 2000 zullen de proceduretijden voor de groep die onder de nieuwe Vreemdelingenwet worden afgehandeld, kunnen worden teruggebracht. De gemiddelde duur van het verblijf in de opvang zal hiermee eveneens kunnen worden verkort. Op het moment waarop de onder de bestaande wet te behandelen zaken daadwerkelijk zijn afgehandeld, kan door middel van permanente opvangvoorzieningen en een aanvullende (buffer-)capaciteit in beginsel worden voorzien in de behoefte aan opvangplaatsen. Het streven is er op gericht om de permanente opvangcapaciteit structureel te laten zijn. In die zin zullen bestuursovereenkomsten met gemeenten voor langere tijd worden afgesloten. De centrale opvangvoorzieningen bestaan uit een mix van centra, Aanvullende Opvanglocaties (AVO-locaties) en Kleinschalige Centrale Opvangeenheden (KCO-eenheden). Ingeval de centrale opvangvoorzieningen onvoldoende opvangcapaciteit bieden zal aanvullende flexibele opvangcapaciteit worden verworven.

Voor wat betreft de kwaliteit van de opvang is geen onderscheid beoogd in de verschillende typen opvang. Hierbij wordt gedacht aan programma's voor dagstructurering, de mogelijkheden voor het verrichten van vrijwillige of betaalde arbeid alsmede het doorlopen van een stage in het kader van de dagstructuringsprogramma's. Daarnaast zijn in vrijwel alle centra voorzieningen getroffen die betrekking hebben op de zelfredzaamheid en privacy van asielzoekers en het voorkomen van hospitalisering.

Decentrale opvang

Ingevolge bestuurlijke afspraken die in 1995 met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Inter Provinciaal Overleg (IPO) zijn gemaakt waarin het Rijk verantwoordelijk is voor de opvang van asielzoekers en de gemeente verantwoordelijk is voor de opvang en huisvesting van statushouders worden vanaf 1 januari 1996 geen asielzoekers meer doorgeplaatst in de decentrale opvang. De bezetting van de decentrale opvang zal in de komende jaren verder afnemen.

Figuur 15: Bezetting en capaciteit van de opvang van asielzoekers

Bron: COA

In deze grafiek worden vanaf 1995 de gemiddelde waarden van de bezettings- en capaciteitsgegevens aangegeven. Voor 2001 zal zullen op basis van de instroom- en uitstroomverwachtingen de inspanningen van het COA er op zijn gericht om eind 2001 te beschikken over een capaciteit van de centrale opvang van ca. 77 000 opvangplaatsen. Hierbij is de Tijdelijke Noodvoorzieningen Vreemdelingen buiten beschouwing gelaten. De Decentrale Opvang zal eind 2001 zijn afgebouwd tot het niveau van ca. 2 500 bezette plaatsen.

Quotumbeleid uitgenodigde vluchtelingen (zie tabel 1)

In de loop van 2000 is de opvang van uitgenodigde vluchtelingen door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport overgedragen aan het ministerie van Justitie. De kosten van opvang van uitgenodigde vluchtelingen komen voor maximaal f 24,7 miljoen ten laste van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking. Met deze mutatie wordt meerjarig de ontvangsten- en de uitgavenraming verhoogd.

Beleidsartikel 6.3: Tegengaan illegaal verblijf

Met de publicatie van het Stappenplan 2000 op 10 februari 2000 (Staatscourant 10 februari 2000, nr. 29) is het vernieuwde terugkeerbeleid daadwerkelijk van kracht geworden. De projectorganisatie waarin de uitvoerende diensten intensief samenwerken is opgezet en de Regionale Integrale Terugkeerteams zijn geformeerd en gestart met hun activiteiten. De Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) heeft haar organisatie aangepast overeenkomstig het gestelde in de terugkeernotitie, waarbij zij door middel van een regionale structuur beter in staat is haar taken op het gebied van terugkeer en doormigratie uit te voeren.

In de opvangcentra wordt aan iedere asielzoeker die een negatieve beschikking in eerste aanleg heeft gekregen, voorlichting en activiteiten aangeboden ter voorbereiding op de terugkeer.

Ter voorkoming van illegaal verblijf in Nederland zijn in het kader van vreemdelingenbewaring en ongewenstverklaring in de Terugkeernotitie een aantal beleidsintensiveringen aangekondigd.

De voorgestelde intensivering op het terrein van de vreemdelingenbewaring voorziet in de mogelijkheid om vreemdelingen in het belang van de feitelijke effectuering van de uitzetting gedurende een korte periode (maximaal vier weken) in vreemdelingenbewaring te plaatsen. Deze «verwijderingsdetentie» vindt plaats in de laatste fase van het terugkeerproces wanneer alleen nog de fysieke verwijdering van de vreemdeling moet worden gerealiseerd.

Een tweede intensivering ligt op het terrein van de ongewenstverklaring. In tegenstelling tot de huidige praktijk zal een vreemdeling die zich herhaaldelijk niet aan de hem opgelegde meldplicht heeft gehouden en illegaal wordt aangetroffen ongewenst kunnen worden verklaard.

In het kader van het Vris-project is een aantal maatregelen aangekondigd om tot een effectievere bestrijding van criminele legale en illegale vreemdelingen te komen. Deze maatregelen zijn voornamelijk gericht op verbeteren van onderlinge communicatie en het stroomlijnen van relevante werkprocessen bij betrokken uitvoeringsinstanties.

Terugkeer; Internationale organisatie voor Migratie (zie tabel 1)

Als gevolg van de besluitvorming over het nieuwe Terugkeerbeleid, is met ingang van 2000 een bedrag van f 8 miljoen structureel aan het artikel toegevoegd. Dit bedrag zal aangewend worden voor de subsidiering van het IOM (Internationale Organisatie voor Migratie), die een belangrijke rol zal spelen bij het bevorderen van de vrijwillige terugkeer van (uitgeprocedeerde) asielzoekers. Het IOM zal zijn organisatie aanpassen aan de belangrijke taak die deze organisatie zal krijgen in het bevorderen en faciliteren van de vrijwillige terugkeer van (uitgeprocedeerde) asielzoekers. Doelstelling is dat het IOM in staat is om allen die daar voor in aanmerking komen te benaderen om hen te stimuleren terug te keren. Thans vindt nog overleg plaats met het IOM over de inspanningsverplichting die met het IOM zal worden overeengekomen en over de relevante prestatie-indicatoren.

HOOFDSTUK 3: BEDRIJFSVOERINGSTHEMA'S EN FINANCIEEL OVERZICHT

3.1 Inleiding

In de begrotings- en verantwoordingsstukken nieuwe stijl wordt niet meer gesproken over «financieel beheer» maar over «bedrijfsvoering». De term «bedrijfsvoering» omvat meer dan alleen financieel beheer. Bedrijfsvoering heeft betrekking op het geheel van activiteiten inzake de aanwending van financiële-, personele-, materiele- en informatiemiddelen in het kader van de beleids- en begrotingsprocessen.

Volgens de VBTB uitgangspunten wordt in beginsel in de departementale begroting geen bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen. Aangezien er echter sprake is van specifieke bedrijfsvoeringthema's worden deze hieronder vermeld:

• Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording

• Invoering baten-lastenstelsel + IBO-Raad voor de Kinderbescherming

• Invoering van het INK-managementmodel als besturingsmodel

• Government Governance

• Invoering Euro

• IBO-COA

Tevens wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de horizontale en verticale toelichting en het Grote Stedenbeleid.

Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB)

Binnen het ministerie van Justitie heeft het VBTB-project aanleiding gegeven tot diepgaande en zinvolle discussies. Niet alleen over de indeling in beleidsartikelen en het formuleren van beleidsdoelstellingen en operationele doelstellingen, maar evenzeer over het gebruik van prestatie-indicatoren. Van belang daarbij is dat VBTB naar verwachting hogere (betrouwbaarheids)eisen stelt aan de financiële-, productie- en bedrijfsvoeringsystemen. Dit leidt tot hogere kosten zowel ten aanzien van eenmalige investeringen als ten aanzien van structurele kosten voor beheer en onderhoud.

Om de financiële infrastructuur aan te passen aan de eisen die de eerste VBTB-begroting (2002) stelt, zijn in 2001 de nodige aanpassingen noodzakelijk. Het kabinet heeft op basis van een interdepartementale verdeelsleutel hiervoor f 3,3 miljoen ter beschikking gesteld aan Justitie. Deze middelen worden ingezet om de volgende resultaten te realiseren:

• Hoewel Justitie de afgelopen jaren hard heeft gewerkt aan het benoemen en hanteren van prestatie-indicatoren zijn er nog geen uniforme geautomatiseerde systemen waarin de prestatie-indicatoren voor begroting en verantwoording centraal worden geregisteerd. Om dit proces te automatiseren wordt bovenop de bestaande productiesystemen een zogenaamde «informatiekop» gebouwd;

• Om op termijn het debat met de Staten-Generaal over gerealiseerde prestaties op een zinvolle wijze te kunnen voeren, dienen de in de Voorbeeldbegroting 2000 genoemde prestatie-indicatoren te voldoen aan een expliciet vastgestelde betrouwbaarheid; dit vergt gedegen (EDP)-onderzoek en waar nodig aanpassingen van systemen;

• Op dit moment zijn nog niet alle – in de VBTB-Voorbeeldbegroting 2000 benoemde prestatie-indicatoren – voorhanden. Aanvulling en waar nodig uitbreiding van prestatie-indicatoren vergt dan ook de nodige aanpassingen in financiële en andere systemen;

• Om – in geest van VBTB – zoveel mogelijk prestatie-indicatoren te benoemen die informatie verschaffen over de maatschappelijke effecten (outcome) van het Justitiebeleid, kan niet volstaan worden met louter kwantitatieve of kwalitatief meetbare output. In veel gevallen kunnen maatschappelijke effecten van overheidsbeleid immers pas worden vastgesteld na en door middel van uitvoerig en systematisch beleidsevaluatie-onderzoek. Beleidsevaluatie-onderzoek vindt al op grote schaal plaats bij Justitie (zie de onderzoeksprogrammering van het WODC en de evaluatiebijlage). In het kader van VBTB wil Justitie een beter gebruik van de onderzoeksresultaten voor de onderbouwing van begrotingsvoorstellen en bereikte resultaten nastreven. Justitie wil de mogelijkheden van het inzetten van beleidsevaluatie-onderzoek – door of via het WODC – als prestatie-indicator onderzoeken en waar mogelijk ook toepassen.

Invoering baten-lastenstelsel + IBO-Raad voor de Kinderbescherming

In 1999 is binnen Justitie onderzocht of het invoeren van een baten- lastenstelsel wenselijk is bij de Raad voor de Kinderbescherming, de directie Bestuurszaken en het Nederlands Forensisch Instituut. Geconcludeerd werd dat een dergelijke invoering voor deze organisatie-onderdelen meerwaarde heeft als ondersteuning van meer resultaatgerichte sturing. Op dit moment worden verschillende aspecten, samenhangend met de invoering van een baten-lastenstelsel verder onderzocht en uitgewerkt. Daarnaast zijn de voorwaarden voor de invoering van het baten-lastenstelsel bij de Raad voor de Kinderbescherming in het jaar 2000 onderwerp van een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO).

In 2000 wordt een onderzoek uitgevoerd naar de wenselijkheid en mogelijkheid van de invoering van het baten-lastenstelsel bij het OM. Voor de Zittende Magistratuur heeft het Kabinet besloten dat invoering wenselijk is, een tijdpad wordt uitgewerkt.

Invoering INK-managementmodel als besturingsmodel

Vergroting van de kwaliteit van de samenleving en van het bestuur zijn leidende principes voor dit Kabinet. Voor de bijdrage van Justitie daaraan is leidend principe onze visie: Justitie staat voor een rechtvaardige en veilige samenleving. Om deze visie ook werkelijk te realiseren, is eerst bepaald wat voor factoren het realiseren van een dergelijke visie bevorderen. Vervolgens is een aantal concrete prestatie-indicatoren Justitiebreed vastgesteld.

Ten aanzien van de visie van Justitie is vastgesteld dat een eerste factor van belang de aard van Justitie zelf is: betrouwbaar, onberispelijk en maatschappelijk betrokken. Als prestatie-indicator hiervoor geldt het aantal en de aard van de ingediende en gegrond verklaarde klachten. In dit kader wordt momenteel een centraal klachtenbestand opgebouwd dat meer helderheid moet verschaffen over de diepere achtergronden van klachten.

Een andere belangrijke factor betreft de samenwerking met (strategische) partners in binnen- en buitenland. Als prestatie-indicator geldt hier – onder meer – de waardering van Justitie door strategische partners. In dit licht voert Justitie periodiek een zogenaamd stakeholdersonderzoek uit. In dit onderzoek worden strategische partners gevraagd welke kwaliteitskenmerken in hun ogen de belangrijkste zijn en hoe zij deze feitelijk waarderen.

Een derde relevante factor betreft de aard en de inzet van de medewerkers van Justitie. Om deze factor in beeld te brengen, worden de resultaten van de periodieke personeelsenquête gebruikt. Deze wordt om de twee jaar uitgevoerd. De cijfers van dit jaar geven een lichte stijging van tevredenheid ten opzichte van de vorige meting te zien.

Tenslotte is het vermogen om te signaleren en te anticiperen een factor van niet te onderschatten belang. Als concrete prestatie-indicatoren gelden hier: het vooruitlopen op ontwikkelingen in de Memorie van Toelichting en de daarvan afgeleide jaarplannen. Instrumenten waarmee het één en ander kan worden gemeten worden ontwikkeld.

Een belangrijk instrument binnen dit ontwikkelen van een ketengerichte organisatie is competentiemanagement. Binnen het departement zijn sinds 1997 diverse organisatieonderdelen bezig met de invoering en toepassing van competentiemanagement. Het betreft ondermeer het OM, de Raad voor de Kinderbescherming, de directie Wetgeving, het WODC, de IND en diverse gerechtelijke diensten. Doel van competentiemanagement is om leidinggevenden bij Justitie extra instrumenten en houvast te geven in de ontwikkeling en aansturing van medewerkers. Bij competentiemanagement staan de ontwikkeling en sturing van gedrag en resultaat centraal.

Goverment Governance

Een ander belangrijk instrument sluit aan bij de «governance»-discussie in het bedrijfsleven over de wijze waarop sturing en beheersing moeten worden vormgegeven zodat zij goed aansluiten bij de eisen van transparantie en integriteit van deze tijd. Daarbij wordt uitgegaan van de ideeën van het «government governance»-model. Uitgangspunt van dit model is dat bij de besturing van een overheidsorganisatie vier fasen kunnen worden onderscheiden. In de sturingsfase worden de beleidsdoelstellingen geformuleerd en wordt richting gegeven aan de realisatie van deze doelstellingen. De tweede fase, de beheersing, richt zich op het opzetten en tijdig aanpassen van processen en systemen teneinde de doelstellingen te realiseren. Het toezicht houden heeft tot doel om te bepalen of de doelstellingen ook daadwerkelijk gerealiseerd worden en de verantwoordingsfase tenslotte geeft achteraf inzicht aan alle betrokkenen in het totale proces van doelstellingsrealisatie.

Het project «Government governance» heeft als doel de sturings- en toezichtsrelaties met zelfstandige bestuursorganen en private instellingen tegen het licht te houden en te bezien of de besturing volledig en evenwichtig invulling is gegeven. De eerste onderzoeksresultaten hebben in 2000 aangetoond dat bij Justitie in de komende tijd versterking van de toezichthoudende functie moet plaatsvinden. Visie, opdracht en rolverdeling moeten geëxpliciteerd worden evenals de wijze waarop sturing, beheersing en toezicht op een evenwichtige wijze in het bestaande besturingsconcept invulling krijgen. Hieraan zal in 2001 verder gewerkt worden.

Invoering euro

De activiteiten in het kader van het europroject zijn gericht op een succesvolle introductie van de euro binnen het ministerie van Justitie op 1 januari 2002. Het jaar 2001 zal daarom een cruciaal jaar zijn. In overeenstemming met de interdepartementale afspraken over het tijdpad voor de invoering van de euro, staat het eerste half jaar van 2001 in het teken van het testen van de euro-aanpassingen in onder meer de geautomatiseerde systemen, de administratieve organisatie, overige administraties en in- en extern voorlichtingsmateriaal.

Eurogewenningsinformatie wordt aan in- en externe doelgroepen vanaf 1 januari 2001 in gang gezet. Ieder onderdeel van Justitie heeft zijn eigen specifieke doelgroepen en aanpak. Verder staat de actualisatie van bedragen in nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving centraal, en (eventueel) het opstellen van nota's van wijziging op het verzamelwetsvoorstel. Indien noodzakelijk zal een bezemwet worden opgesteld. Ook zal nauwgezet toezicht worden gehouden op de aanpassing van bedragen, die jaarlijks worden geïndexeerd en buiten de wetten en regelingen vallen die in de verzamelwetsvoorstellen staan. Daarbij staat centraal het juist hanteren van de vuistregels voor afronding. Ten aanzien van de begrotingsadministratie wordt in 2001 ten behoeve van de begroting van 2002 de valutaconversie door de Directie Financieel-Economische Zaken op juistheid gecontroleerd. Ook worden noodzakelijke administratieve en boekhoudkundige maatregelen getroffen, zoals het versterken van de interne controle. Justitiemedewerkers in een financiële functie zullen over deze maatregelen worden geïnstrueerd.

Ten einde de volledigheid en de kwaliteit van de euromigratie binnen Justitie te waarborgen, zijn na de testfase operational audits en EDP-audits gepland voor het toetsen van de meest bedrijfskritische processen en systemen. De uitkomsten van deze onderzoeken moeten inzicht geven in de eurobestendigheid van de Justitie-onderdelen. De voorbereidingen op de komst van de euro bij zbo's en de door Justitie gedeeltelijk of geheel gesubsidieerde instellingen worden niet vergeten. Ook daar waar Justitie in eurorelevante ketens verbonden is met derden worden de afspraken over de te volgen migratiestrategie kritisch op naleving gevolgd. Mogelijke samenloop met andere grote projecten, zoals VBTB en de herziening van de Rechterlijke Organisatie, worden eveneens nauwlettend in het oog gehouden.

Voor de activiteiten in het kader van de invoering van de euro in 2001 is 17,5 miljoen gulden beschikbaar gesteld op basis van 50% cofinanciering. Dit is ruwweg de helft van de geraamde kosten in 2001.

Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO)-Centraal Orgaan opvang asielzoekers

Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), dat valt onder de beleidsverantwoordelijkheid van Justitie. Het COA verzorgt op basis van de Wet COA de opvang van asielzoekers in centrale en gemeentelijke opvangplaatsen vanaf het moment van binnenkomst in Nederland tot de definitieve beslissing op de asielaanvraag.

De bekostigingswijze van het COA is thans gebaseerd op een jaarlijks exploitatiebudget voor de «out of pocket»-kosten, aangevuld met de benodigde middelen voor de aanschaf van de materiële vaste activa (financiering à fonds perdu). Deze bekostigingswijze op basis van de input zal in 2001 omgezet worden in een bekostigingswijze die is gebaseerd op de door het COA te leveren output (opvangmodaliteiten). Hiervoor is een volwaardig resultaatgericht besturingsmodel met een baten/lastenstelsel vereist, waaronder het vaststellen van de kostprijzen van de diverse opvangmodaliteiten COA. Vooruitlopend op de formalisering van de beleidslijn bankieren in de schatkist zal het COA, voor de financiering van investeringen, lenen bij de Rijksoverheid. Tot slot zijn in de Notitie Opvangmodaliteiten richtinggevende uitspraken gedaan over de diverse opvangmodaliteiten, zoals het realiseren van meer permanente centrale opvangplaatsen en het creëren van aanvullende opvanglocaties die als buffer fungeren op momenten dat onverwacht extra capaciteit benodigd is.

Het IBO, dat begin 2001 afgerond moet zijn, heeft tot doel voorstellen te doen voor een volwaardig resultaatgericht besturingsmodel (bekostiging op basis van output) met een baten-lastenstelsel bij het COA. Daarbij worden expliciet betrokken de gevolgen van een verschuiving in het huidige totaalpakket van producten/diensten van het COA (de Notitie Opvangmodaliteiten) en de gewijzigde financiering van investeringen door het COA (de nieuwe leenfaciliteit voor het COA bij de Rijksoverheid).

3.2 Horizontale en verticale toelichting

Begrote uitgaven naar sector Begrote uitgaven naar soort

Begrote ontvangsten naar sector Begrote ontvangsten naar soort

Toelichting

De opmerkingen hebben niet uitsluitend betrekking op de hoofdbeleidsterreinen, maar gaan voor een deel ook over de onderliggende artikelen (zie de staten).

Hoofdbeleidsterrein Algemeen

De voornaamste oorzaak van de daling van het budget in 2002 ten opzichte van 2001 is de overheveling van de gereserveerde gelden voor de handhaving van het mestbeleid naar het beleidsterrein Wetgeving, Rechtspraak en Rechtsbijstand. Het betreft een oplopende reeks van f 8,0 miljoen in 2001 oplopend naar circa f 20,0 miljoen.

Hoofdbeleidsterrein Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken

Het budget neemt vanaf 2002 af. Dit hangt samen met de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet. Door de kortere doorlooptijden van de asielprocedure is de verwachting dat de bezetting van de opvang in de jaren na de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet zal dalen. De daling in de ontvangstenraming voor 2001 ten opzichte van 2000 wordt ondermeer veroorzaakt door de conversie van het eigen vermogen in vreemd vermogen.

Hoofdbeleidsterrein Preventie, Jeugd en Sancties

De daling in de ontvangstenraming (circa f 23 miljoen) voor 2001 ten opzichte van 2000 wordt onder andere veroorzaakt door de conversie van het eigen vermogen in vreemd vermogen van de agentschappen DJI en CJIB.

Hoofdbeleidsterrein Wetgeving, Rechtspleging en Rechtsbijstand

De stijging in de uitgavenbudgetten voor 2001 ten opzichte van 2000 met circa f 78 miljoen worden voornamelijk verklaard door de versnelling van de Regeerakkoordgelden voor de uitvoering van de Contourennota (ca. f 40 miljoen), de oploop in de gelden die beschikbaar zijn gesteld voor de capaciteit Vreemdelingkamers, de beschikbaar gestelde bedragen voor de versterking van het OM (f 10 miljoen), de handhaving van het mestbeleid en voor de ICTprojecten OM en Rechterlijke Macht.

De verhoging van de ontvangstenraming in 2001 ten opzichte van 2000 ad f 50 miljoen op boeten en transacties hangt samen met de intensivering van het verkeerstoezicht, gevolgen van de klimaatnota en een ramingsbijstelling (circa f 20 miljoen).

Hoofdbeleidsterrein Rechtshandhaving

De stijging van de uitgaven vanaf 2001 wordt voornamelijk verklaard door de gelden die beschikbaar zijn gesteld voor de DNA-onderzoeken.

3.3 Grote Steden Beleid (GSB)

Vanuit het ministerie van Justitie gaat geen geld rechtstreeks naar de steden. Justitie stelt ten behoeve van dienstverlening aan de steden middelen beschikbaar aan justitiële organisaties Deze middelen betreffen:

• een verdere uitbouw van Justitie in de buurt (JIB);

• individuele trajectbegeleiding (ITB) Criminaliteit Etnische Minderheden (CRIEM) voor jeugdigen uit allochtone minderheidsgroepen;

• wijkgerichte programma's opvoedingsondersteuning en Communities that care (CTC);

• strafrechtelijke opvang verslaafden (SOV).

De beschikbare middelen zijn eveneens opgenomen onder categorie B. van het zogenoemde extra-comptabel overzicht van de GSB-budgetten.

C. TOELICHTING PER BEGROTINGSARTIKEL

ALGEMEEN

Loonbijstelling

De bij de 1^e suppletore begroting toegekende bedragen voor de loonbijstelling 2000 wordt de eerste tranche als volgt toegedeeld aan de desbetreffende begrotingsartikelen.

Prijsbijstelling

De prijsbijstelling 2000 is als volgt toegedeeld aan de desbetreffende begrotingsartikelen.

Justitiebrede problematiek

Naast de kabinetsbeslissingen zoals omschreven in het Algemene deel van de memorie van toelichting zijn een aantal resterende knelpunten te onderscheiden die door het departement zelf in de begroting moesten worden opgelost. Het gaat hierbij om knelpunten die bij de uitvoering van de begroting naar voren zijn gekomen. Deze knelpunten zijn in de artikelsgewijze toelichting budgettair verwerkt onder de noemer Justitiebrede problematiek en ten laste van de prijsbijstelling 2000 gebracht.

Verdeling huisvestingsbudgetten.

In aansluiting op de Stelswijziging Rijkshuisvesting zijn diverse artikelen verhoogd met servicebudgetten voor huurpanden en de doorwerking van de gevolgen van de Najaarsnota 1999 en de Slotwet 1999.

De in dit hoofdstuk toegelichte mutaties worden niet nogmaals toegelicht in de hierna volgende artikelsgewijze toelichtingen. In de bij de artikelen opgenomen tabellen worden de bedragen gemarkeerd met een *.

WETSARTIKEL 1 (UITGAVEN/VERPLICHTINGEN)

01 ALGEMEEN

Onder het hoofdbeleidsterrein Algemeen zijn naast de apparaatskosten voor personeel en materieel begrotingsartikelen opgenomen die niet specifiek tot een van de overige hoofdbeleidsterreinen behoren. Naast uitgaven voor personeel en materieel en de technische artikelen voor prijsbijstelling, loonbijstelling en onvoorzien, worden uitgaven geraamd voor de bijdragen aan (inter)nationale organisaties en voor overige bijdragen en uitgaven.

01.01 Personeel en materieel ministerie

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de personele en materiële uitgaven geraamd van de politieke leiding en de ambtenaren werkzaam bij het kerndepartement. In de raming zijn onder andere begrepen de uitgaven voor actief en niet-actief personeel, alsmede de uitgaven voor automatisering, huisvesting en de personeelsgebonden materiële uitgaven.

Verplichtingen en uitgaven

** Bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

Toelichting

Formatieuitbreiding directie Vreemdelingenbeleid (DVB)

Als gevolg van extra werklast in het asieldossier wordt de DVB structureel uitgebreid met 11 fte.

Schengen Informatiesysteem (SIS)

Het betreft hier een bijdrage in de kosten van het internationale gedeelte van het Schengen Informatiesysteem. Nederland heeft zich door ondertekening van het Verdrag gecommitteerd.

Formatieuitbreiding Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming.

Als gevolg van groei van het aantal beroepszaken en extra werklast voortvloeiend uit de Penitentiaire Beginselenwet wordt de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming structureel met 10 fte uitgebreid. Tevens is rekening gehouden met de hiervoor noodzakelijke huisvestingskosten.

Ontwikkeling SAP

Het betreft hier de vervanging van de bestaande servers, de implementatie van nieuwe release alsmede de ontwikkeling van een nieuw perso- neelsinformatiesysteem.

Taak overdracht Bijzondere Opsporingsambtenaren

Het betreft de overdracht van de taken met betrekking tot het verlenen van opsporingsbevoegdheid aan Buitengewoon Opsporingsambtenaren door het Parket Generaal aan het ministerie van Justitie, in casu de directie Bestuurszaken.

Middelen invoering VBTB en nieuwe Vreemdelingenwet

Het betreft een correctie van middelen die bij de Voorjaarsnota ten onrechte aan het Bestuursdepartement zijn toegevoegd. De middelen voor de invoering van VBTB en nieuwe Vreemdelingenwet worden overgeheveld van artikel 01.01 Personeel en materieel ministerie naar het centrale artikel 01.09 Diversen.

Overige Overhevelingen

Onder deze post zijn mutaties < f 1 miljoen opgenomen. Het betreft voornamelijk technische mutaties.

Global Forum on Fighting Corruption

Ter financiering van de kosten verbonden aan de organisatie van het «Global Forum on Fighting Corruption» is een bedrag van f 1,4 miljoen aan het artikel toegevoegd.

Informatiebeveiliging

Voor de beveiliging van het Justitienetwerk door middel van maatregelen als encryptie is een bedrag van f 10 miljoen noodzakelijk.

ICT-trainees

Op basis van een evaluatie van het in 1999 gestarte project ICT-trainees is besloten om het project vanaf 2001 te continueren.

Redesign Gratie

In verband met de invoering van electronische afhandeling van gratieverzoeken worden extra middelen aan het desbetreffende dienstonderdeel toegekend.

ICT- datacommunicatie

Het betreft hier stijgende kosten voor datacommunicatie als gevolg van toenemend gebruik van het communicatienetwerk.

Wetgevingskwaliteitsbeleid

Het kenniscentrum heeft tot doel informatie te verzamelen en expertise te ontwikkelen op het gebied van wetgevingskwaliteit en deze ter beschikking te stellen aan degenen die bij het wetgevingsproces betrokken zijn, met name wetgevingsjuristen, beleidsmakers en handhavingsdeskundigen.

Verbetering financieel- en archiefbeheer

De toegevoegde gelden zijn noodzakelijk voor de verbetering en intensivering van het financieel beheer van Bestuursdepartement en de versterking van toezicht op het fysieke en digitale archiefbeheer van Justitie.

Middelen Verklaring omtrent gedrag (VOG), Bureau integere besluitvorming Openbaar Bestuur (BIBOB) en het Insolventieregister

De directie Bestuurzaken wordt belast met nieuwe taken als de afgifte van verklaringen omtrent gedrag, de inrichting van een Bureau dat waakt over de Integere Besluitvorming door het Openbaar Bestuur en de inrichting van een Insolventieregister.

Kenniscentrum IT en recht

Ter uitvoering van de motie Wagenaar c.s. (april 1999) wordt een kenniscentrum op het gebied van informatietechnologie en recht opgezet. De bijdrage van Justitie aan dit kenniscentrum bedraagt f 1,5 miljoen structureel.

Oude gebouwenproblematiek

Na de stelselherziening financiering rijkshuisvesting is gebleken dat een deel van de oude gebouwenvoorraad te kampen heeft met technische problemen. Voor de vervanging en renovatie van oude panden wordt het artikel vanaf 2004 structureel met f 7 miljoen verhoogd.

Verhoging arbeidsproductiviteit

Voor de jaren 2000 en 2001 is f 0,8 miljoen uitgetrokken voor het treffen van voorzieningen die tot doel hebben de arbeidsproductiviteit bij het Bestuursdepartement te verhogen.

Stijgende exploitatiekosten salarisadministratie

Als gevolg van de toename van de personeelsomvang bij het ministerie van Justitie is sprake van stijgende kosten verbonden aan de geautomatiseerde verwerking van personeels- en salarisgegevens.

Postbus 51

Het betreft het aandeel van Justitie in de variabele kosten voor Postbus 51.

Kengetallen

01.03 Bijdragen en subsidies

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de uitgaven geraamd voor bijdragen en contributies aan zowel nationale als internationale instellingen. Een relatief groot deel hiervan (circa 95 %) is structureel van aard en betreft onder meer de bijdrage aan de vereniging Bureau voor Muziek-Auteursrecht (BUMA), de Stichting ter Exploitatie van Naburige Rechten (SENA) en de Stichting Reprorecht.

Verplichtingen en uitgaven

** Bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

Toelichting

Technische correctie

Het betreft een correctie van middelen die bij de Voorjaarsnota ten onrechte aan dit artikel zijn toegevoegd.

Hulpprogramma Oost-Europa

Ten behoeve van uitvoeringswerkzaamheden voor het hulpprogramma Oost-Europa (ontwikkeling van de rechtstaat in potentiële EU-landen) wordt f 0,1 miljoen overgeheveld naar uitgavenartikel 01.01 Personeel en materieel ministerie.

De onderverdeling naar artikelonderdelen

* De middelen worden na 2001 ingezet voor andere projecten.

1.04 Post-actieven

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de uitgaven in het kader van de wachtgelduitkeringen en de uitkeringen als gevolg van functioneel leeftijdsontslag geraamd van de post-actieven van de voormalige Rijkspolitie en enkele overige justitie brede uitgaven in het kader van de sociale zekerheid. In het onderdeel wachtgelden zijn ook de uitgaven op grond van de uitkeringsregeling '66, de WWV-vervangende uitkeringen en de uitgaven in het kader van de 57+ regeling (pre-vut) begrepen.

Verplichtingen en uitgaven

Toelichting

Post-actieven Rijkspolitie

In verband met de tegenvallende uitgaven voor de post-actieven Rijkspolitie worden middelen aan het artikel toegevoegd.

De onderverdeling naar artikelonderdelen

Ramingskengetallen

01.06 Onvoorzien

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Dit artikel vindt zijn grondslag in artikel 5, lid 6 van de Comptabiliteitswet, waar de mogelijkheid is geopend een artikel voor onvoorziene uitgaven op te nemen.

Verplichtingen en uitgaven

Economische en functionele codering

01.07 Loonbijstelling

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Onder dit artikel wordt de loonbijstelling verwerkt in het kader van de algemene salarismaatregelen, de incidentele loonbijstelling en de overige specifieke loonbijstellingen.

Verplichtingen en uitgaven

Toelichting

Toedeling 1^e tranche loonbijstelling 2000

Deze post betreft de toedeling van de eerste tranche van de loonbijstelling 2000.

Financiële afwikkeling CAO Rijk 2000/2001

Deze post betreft een overboeking naar Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in verband met de financiële afwikkeling van het onderhandelingsresultaat voor de arbeidsvoorwaardenovereenkomst van de sector Rijk 2000–2001.

Economische en functionele codering

01.08 Prijsbijstelling

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel is het bedrag opgenomen dat beschikbaar is voor de verdeling over de diverse prijsgevoelige posten van de totale Justitiebegroting.

Verplichtingen en uitgaven

Toelichting

Toedeling prijsbijstelling 2000

De compensatie voor de prijsstijging voor 2000 wordt aan de diverse artikelen van de Justitiebegroting toegevoegd.

Bijdrage in de oplossing van de justitiebrede problematiek

Het betreft hier de bijdrage in de oplossing van de justitiebrede problematiek.

Economische en functionele codering

01.09 Diversen

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Onder dit artikel worden de uitgaven geraamd die betrekking hebben op schadeloosstellingen aan derden. Daarnaast worden in voorkomende gevallen onder dit artikel ook de bedragen opgenomen welke in afwachting van de integrale verdeling over de verschillende begrotingsartikelen voorlopig aan dit artikel zijn toegevoegd.

Verplichtingen en uitgaven

** Bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

Toelichting

Middelen Landsadvocaat

In het kader van de decentralisatie van het budget Landsadvocaat wordt f 1,2 miljoen overgeheveld naar het Openbaar Ministerie.

KLM-facturen

Ten behoeve van de centrale betaling van KLM-facturen wordt f 4 miljoen aan het artikel toegevoegd.

Besparing Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB)

Als gevolg van de verzakelijking van de aansturing van gerechtsdeurwaarders wordt een efficiencywinst op de verwachte deurwaarderskosten behaald.

Europol

Ten behoeve van de huisvestingskosten wordt f 0,5 miljoen naar dit artikel overgeheveld.

Correctie Justitie in de buurt (JIB)

Het betreft hier een correctie op de loonbijstelling van Justitie in de Buurt.

EK-voetbal

Ten laste van dit artikel is voor de ordehandhaving tijdens het EK voetbal f 2, 0 miljoen toegevoegd aan artikel 09.05 Dienst Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Rijksrecherche.

Handhaving meststoffenbeleid

Ten behoeve van de handhaving van het meststoffenbeleid zijn de volgende reeksen overgeheveld. Een reeks van f 3,1 miljoen in 2001, f 10,3 miljoen in 2002, f 15,3 miljoen, in 2003 en f 14,8 miljoen in 2004 is toegevoegd aan artikel 09.05 Rechtspraak. Een reeks van f 2 miljoen in 2000, f 4,9 miljoen in 2001, f 8,6 miljoen in 2002, f 5,6 miljoen in 2003 en f 5,1 miljoen in 2004 is toegevoegd aan artikel 09.05 Openbaar Ministerie.

Aan artikel 09.07 Gefinancierde Rechtsbijstand is voor de periode 2002–2004 f 0,1 miljoen toegevoegd.

Middelen invoering VBTB en nieuwe Vreemdelingenwet

Het betreft een correctie van middelen die bij de Voorjaarsnota ten onrechte aan het artikel 01.01 Personeel en materieel ministerie waren toegevoegd.

Exploitatie Gemeenschappelijke Beheersorganisatie (GBO)

Als gevolg van stijgende exploitatiekosten op het gebied van automatisering is structureel f 3,2 miljoen toegevoegd.

Middelen Verklaring omtrent gedrag (VOG), Bureau integere besluitvorming Openbaar Bestuur (BIBOB) en het Insolventieregister

Ten laste van dit artikel wordt ca. f 4,7 miljoen in 2000, ca. f 4,3 miljoen in 2001, ca. f 0,8 miljoen in 2002 toegevoegd aan artikel 01.01 Personeel en materieel ministerie voor de afgifte van verklaringen omtrent gedrag, de inrichting van een Bureau dat waakt over de Integere Besluitvorming door het Openbaar Bestuur en de inrichting van een Insolventieregister.

Voor 2003 en 2004 wordt ca. f 1,5 miljoen respectievelijk ca. f 2 miljoen aan dit artikel toegevoegd als gevolg van ontvangsten uit leges.

Drugsbeleid Venlo

Ter bestrijding van de drugscriminaliteit en overlast in de gemeente Venlo, voornamelijk veroorzaakt door het drugstoerisme uit Duitsland, hebben gemeente, politie en openbaar ministerie een plan van aanpak ontwikkeld. Daarbij spelen de handhaving, de herbestemming van vastgoed (drugspanden krijgen een nieuwe functie) en het terugdringen van coffeeshops een centrale rol.

Kenniscentra Europese samenwerking

Ten behoeve van de opzet van twee kennniscentra, één voor de rechtelijke macht en één voor Europees recht, alsmede voor twee experticecentra voor opsporingsmethoden en rechtshandhaving worden middelen aan de begroting toegevoegd.

Vuurwerkramp Enschede

Ter compensatie voor de werkzaamheden voortvloeiend uit de vuurwerkramp in Enschede worden in 2000 en 2001 middelen toegevoegd aan de begroting. De gelden worden gebruikt voor explosieven- en DNA-onderzoek voor de inzet van tolken en vertalers, het strafrechtelijk onderzoek van het openbaar ministerie, een deel van de hulpverlening tijdens en na de ramp, rechtsbijstand en werkzaamheden vanwege het beroep op de rechterlijke macht.

Kengetallen

De onderverdeling naar artikelonderdelen

01.11 Internationale samenwerking

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de uitgaven geraamd die vallen onder de «Homogene Groep Internationale Samenwerking» (HGIS).

Verplichtingen en uitgaven

** Bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

De onderverdeling naar artikelonderdelen

01.13 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Onder dit artikel zijn de personele en materiële uitgaven geraamd van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), alsmede de uitgaven voor externe wetenschappelijke onderzoeken.

Verplichtingen en uitgaven

** Bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

Toelichting

Beleidsevaluaties

Ter bekostiging van evaluatieonderzoek van de geplande beleidsintensiveringen wordt ten gunste van het artikel voor 2000 f 0,5 miljoen en structureel f 1 miljoen toegevoegd.

De onderverdeling naar artikelonderdelen

** Bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan uitgaven

Kengetallen

01.14 Adviescolleges

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

De grondslag van dit nieuwe artikel is artikel 6a van de Comptabiliteitswet, op grond waarvan de uitgaven verbonden aan de taakvervulling door een adviescollege op een afzonderlijk begrotingsartikel zichtbaar moeten worden gemaakt. Bij het ministerie van Justitie vallen het adviescollege vennootschapsrecht en het college burgerlijk procesrecht binnen de in artikel 6a vastgestelde definitie.

De uitgaven voor deze colleges bestaan uit vacatiegelden, reisen verblijfkosten en zaalhuur.

Verplichtingen en uitgaven

De economische en functionele codering

07 INTERNATIONALE AANGELEGENHEDEN EN VREEMDELINGENZAKEN

Binnen de organisatie van het ministerie van Justitie is het agentschap Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) belast met de behandeling van verzoeken om toelating en verblijf op grond van de Vreemdelingenwet en tevens met de behandeling van verzoeken om naturalisatie op grond van de Rijkswet op het Nederlanderschap.

Tevens is het ministerie van Justitie sinds het Koninklijk Besluit van 5-9-1994 (voorheen het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur) belast met de behartiging van de aangelegenheden op het terrein van de opvang van asielzoekers.

07.01 Bijdrage Immigratie- en Naturalisatiedienst

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Onder dit artikel worden de bijdragen aan het agentschap IND geraamd.

Verplichtingen en uitgaven