Het Nederlandse veiligheidsbeleid speelt in op de veranderde internationale situatie. Hoewel West-Europa op afzienbare termijn geen rekening hoeft te houden met een grootscheepse aanval, doen zich op kortere termijn diverse risico's voor. Deze variëren van de proliferatie van massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen tot de destabiliserende effecten van grensoverschrijdende vluchtelingenstromen. Het is moeilijk te voorspellen wanneer deze risico's zich werkelijk zullen manifesteren. De kans hierop is toegenomen, terwijl de gevolgen ervan afzonderlijk minder catastrofaal zullen zijn, dan die van het vroeger gevreesde Oost-West conflict.
Voorts vervaagt het onderscheid tussen internationale en intranationale oorlogen. Lokale oorlogen en de grensoverschrijdende gevolgen daarvan kunnen de stabiliteit in een gehele regio verstoren. De ontwikkelingen op de Balkan en in Midden- en West-Afrika illustreren dat daardoor de internationale dimensie van gewapende conflicten steeds belangrijker wordt. Die ontwikkelingen onderstrepen tevens het belang van een regionale aanpak. Ook het scherpe onderscheid uit de Koude Oorlog tussen oorlog en vrede verdwijnt. Nogal eens gebeurt het dat gewelddadigheden worden afgewisseld door vredesakkoorden waarvan het de vraag is of en hoe lang zij zullen standhouden. Ook kan in sommige delen van een land de relatieve rust terugkeren, terwijl de vijandelijkheden in andere delen ervan voortgaan.
De proliferatie van massavernietigingswapens
De gevaren die voortvloeien uit de voortgaande verspreiding van nucleaire, biologische en chemische (NBC) wapens nemen toe. Risicolanden als Noord-Korea, Iran, Irak, Syrië en Libië houden er – vaak met steun uit het buitenland – programma's voor dergelijke wapens op na. Ook ontwikkelen zij, met wisselend succes, ballistische raketten met een toenemend bereik. Vast staat dat er een groeiende dreiging uitgaat van korte- en middellangeafstandsraketten met een bereik tot respectievelijk 500 en 5 500 km; zuidelijke delen van het Navo-grondgebied liggen inmiddels binnen het bereik van dergelijke raketten. Op de lange termijn zijn enkele landen wellicht in staat raketten met een zeer groot bereik (meer dan 5 500 km); te ontwikkelen. Met name Iran beschikt met aanzienlijke buitenlandse steun mogelijk binnen tien jaar over massavernietigingswapens, inclusief een al dan niet rudimentair kernwapen, en over raketten die grote delen van het Navo-grondgebied kunnen bereiken.
Het belang van inspanningen die de verspreiding van massavernietigingswapens en rakettechnologie tegengaan neemt dan ook toe. Hetzelfde geldt voor de verdediging met militaire middelen tegen dergelijke wapens. De Amerikaanse regering beziet thans welke wijzigingen in het defensiebeleid zullen worden aangebracht. Vast staat dat de regering Bush de komende jaren een systeem wil ontwikkelen dat het Amerikaanse grondgebied beschermt tegen inkomende raketten van de risicolanden. Veiligheid berust volgens de Verenigde Staten niet langer op het wederzijds verzekerde vermogen tot afschrikking, zoals tijdens de Koude Oorlog, maar op een nog te ontwikkelen combinatie van offensieve en defensieve systemen.
De Verenigde Staten hebben zich bereid verklaard hun Navo-bondgenoten over de invoering van een raketverdediging te consulteren. Een bondgenootschappelijke analyse van de beweegredenen en de capaciteiten van risicolanden moet, zo mogelijk, leiden tot een gemeenschappelijk antwoord op de toegenomen risico's. De middelen daarvoor zijn niet alleen militair, maar vooral politiek, diplomatiek en economisch van aard. Naar Nederlandse opvatting is er geen urgent veiligheidsprobleem dat zeer omvangrijke investeringen van de Europese bondgenoten rechtvaardigt in een verdedigingssysteem tegen inkomende langeafstandsraketten van risicolanden. Investeringen in een dergelijke strategische raketverdediging zouden bovendien ten koste gaan van andere plannen, zoals de versterking van de Europese crisisbeheersingscapaciteiten in het kader van het DCI en de «Headline Goal». Voorts is Nederland van mening dat de omvattende verdediging tegen raketten die de Verenigde Staten beoogt, geen afbreuk mag doen aan de strategische stabiliteit tussen de belangrijkste kernwapenstaten en aan het internationale stelsel van wapenbeheersing en non-proliferatie.
Voor Europa is wel de verdere opbouw van een tactische verdedigingscapaciteit een belangrijk aandachtspunt. Het doel hiervan is uitgezonden militaire eenheden en potentiële doelen zoals bevolkingscentra en korte- en infrastructuur tijdens een regionaal conflict te beschermen tegen korte- en middellangeafstandsraketten in het desbetreffende operatiegebied. De aanschaf en de verdere ontwikkeling van dergelijke «Theatre Missile Defence» (TMD) systemen zouden de Europese bondgenoten ook de nodige mogelijkheden bieden voor samenwerking met de Verenigde Staten. Nederland speelt in Europa op TMD-gebied een voortrekkersrol dankzij de verbetering van het Patriot luchtverdedigingssysteem (Pac-3). Ook verricht Defensie samen met Duitsland een studie naar de plaatsing van TMD-systemen aan boord van de nieuwste LCF-fregatten.
Sinds zijn aantreden poogt president Poetin de centrale staatsmacht in de Russische Federatie te versterken. Het gevaar van desintegratie van Rusland, met grote gevolgen voor de omringende staten, is afgenomen. President Poetin heeft aangekondigd de strijdkrachten, die in deplorabele staat verkeren, te reorganiseren en te verkleinen. Financiële middelen ontbreken echter grotendeels, waardoor de herstructurering nauwelijks van de grond komt. In militair opzicht vormt Rusland al enige tijd geen bedreiging meer voor de Navo. Een mogelijke beslissing in 2002 over uitbreiding van de Navo ligt gevoelig in Rusland, maar het heeft hierover geen vetorecht. Rusland verzet zich tegen de Amerikaanse plannen voor een «missile defence» (MD).
Na de Kosovo-crisis heeft zich op de Westelijke Balkan een aantal positieve politieke ontwikkelingen voorgedaan. In Joegoslavië heeft Kostunica zonder bloedvergieten de plaats ingenomen van Milosevic, waarna deze in juni 2001 door het nieuwe bewind in Belgrado is overgedragen aan het ICTY in Den Haag. Servië is niet langer het grootste struikelblok voor een vreedzame regeling van de tegenstellingen op de Balkan, maar is onderdeel van een mogelijke oplossing geworden. Voorts is Kroatië op weg te worden opgenomen in de Westerse instellingen.
Tegenover deze positieve ontwikkelingen staan de spanningen in Macedonië en Kosovo en tussen Servië en Montenegro. Ook het gebrek aan politieke en economische vooruitgang in Bosnië-Herzegovina blijftzorgwekkend. Voorlopig blijft daar de omvangrijke militaire aanwezigheid van de internationale gemeenschap onontbeerlijk. Nederland is in SFOR («Stabilisation Force») met ongeveer 1500 mannen en vrouwen vertegenwoordigd en Defensie levert van oktober 2001 tot en met september 2002 de commandant van de Multinationale Divisie«South-West». De grote rol van Nederland in SFOR onderstreept de Nederlandse ambities op het gebied van crisisbeheersingsoperaties.
Zowel in de Navo als in de EU, in het kader van het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB), bestaat overeenstemming over het groeiende belang van crisisbeheersingsoperaties. Unmee («UN-Mission in Ethiopia and Eritrea») en Unficyp («UN-Force in Cyprus»), waaraan Nederland heeft deelgenomen, zijn voorbeelden van «klassieke» vredesmissies waar VN-troepen posities innemen tussen staten die oorlog hebben gevoerd. Dit type missies komt tegenwoordig echter veel minder vaak voor dan de «complexe» operaties. Zo vraagt de wederopbouw van een staat na een intern conflict, zoals Bosnië-Herzegovina, om een combinatie van instrumenten. De militaire bijdrage is hiervan slechts één – zij het veelal onmisbare – component. De regering voert dan ook een samenhangend veiligheidsbeleid ten aanzien van bijvoorbeeld de Balkan en Afrika, twee regio's waaraan zij prioriteit heeft toegekend.
Een belangrijk onderdeel van dit samenhangende beleid is de humanitaire mijnenruiming. Hiervoor stelt de minister voor Ontwikkelingssamenwerking jaarlijks aanzienlijke fondsen beschikbaar. Defensie heeft de afgelopen jaren bijdragen aan de humanitaire mijnenruiming geleverd met personele ondersteuning, al dan niet in het kader van de pool van mijnenruiminstructeurs, en door technologisch onderzoek te financieren. Tijdens het algemeen overleg van 19 april jl. heeft de Tweede Kamer ingestemd met de beëindiging van het project Hom-2000 en de aanwending van het resterende deel van het projectbudget voor alternatieve technologische ontwikkelingen en beproevingen. Defensie zal, zo nodig, ook in de toekomst dergelijke kleinschalige projecten initiëren en financieel ondersteunen. Deze werkverdeling tussen de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de minister van Defensie bevordert de doelmatige besteding van overheidsmiddelen op dit belangrijke terrein.
De verschuiving van de aandacht voor de massale verdediging naar crisisbeheersing staat centraal in de politieke richtlijnen van de Navo voor de defensieplanning in de periode 2003–2008, de «Ministerial Guidance» uit december 2000. De Navo stelt daarin voor het eerst vast dat in deze planperiode geen rekening hoeft te worden gehouden met een grootschalige aanval op het Navo-grondgebied. De defensieplanning moet zich daarom toespitsen op «de meest waarschijnlijke scenario's» – dat wil zeggen crisisbeheersing – terwijl het uitgangspunt is dat voor artikel-5 en niet-artikel-5 operaties in belangrijke mate dezelfde middelen nodig zijn. De Navo en daarbinnen ook Nederland, ontwikkelen in dit kader een «Pool of Forces» waarin de beschikbare eenheden op basis van drie gereedheidstermijnen zijn gerangschikt. In de artikelsgewijze toelichting is per krijgsmachtdeel opgenomen wat de gereedheidsdoelstellingen zijn.
Ook in 2002 zal de Navo haar crisisbeheersingscapaciteiten versterken. Daarbij gaat het vooral om de uitvoering van het «Defence Capabilities Initiative» (DCI) dat in 1999 tijdens de Navo-top in Washington is vastgesteld. Van groot belang hierbij zijn de maatregelen ter verbetering van het voortzettingsvermogen, de inzetbaarheid, de mobiliteit, de effectiviteit, het overlevingsvermogen en de interoperabiliteit van de bondgenootschappelijke strijdkrachten. Nederland heeft deze maatregelen bij de defensiehervormingen als leidraad genomen. De secretaris-generaal van de Navo verklaarde in 2001 dat de uitvoering van deze maatregelen in het bondgenootschap te wensen overlaat. Ruim twee jaar na de top van Washington in 1999 is een derde van de DCI-maatregelen uitgevoerd. Minder dan de helft van de aan het DCI gerelateerde «force goals» worden volgens de huidige plannen geheel uitgevoerd; de rest wordt slechts gedeeltelijk, over langere tijd of in het geheel niet geïmplementeerd. De uitvoering van de DCI-maatregelen zal daarom ook in 2002 veel aandacht vergen. De Nederlandse bijdrage aan de DCI gerelateerde «force goals» ligt overigens hoger dan het Navo-gemiddelde.
Ook op andere manieren dan door middel van crisisbeheersing tracht de Navo de stabiliteit en de versterking van democratische beginselen buiten het verdragsgebied te bevorderen. Zo evalueert de Navo op de top van Praag in november 2002 opnieuw het «open-deurbeleid», dat sinds de jaren negentig heeft bijgedragen aan de stabiliteit in Midden- en Oost-Europa. Met de toetreding van Polen, Tsjechië en Hongarije in 1999 is geen einde gekomen aan de uitbreiding van het bondgenootschap. De Navo zal in 2002 naar verwachting besluiten nieuwe landen uit te nodigen. Negen landen die hebben aangegeven lid te willen worden (Albanië, Bulgarije, Estland, Letland, Litouwen, Macedonië, Roemenië, Slovenië en Slowakije) nemen sinds 1999 deel aan het «Membership Action Plan» (MAP), dat een aanvulling vormt op het Partnerschap voor de Vrede (PvV). Deelneming aan dit programma betekent niet dat zij automatisch worden uitgenodigd voor toetreding tot de Navo. Wel helpt het de krijgsmachten van de kandidaat-toetreders te hervormen en de interoperabiliteit met de Navo-strijdkrachten te verbeteren.
Het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid
De Europese partners streven in 2002 onverminderd naar versterking van het gezamenlijke crisisbeheersingsvermogen – zowel civiel als militair – binnen het kader van de Navo en dat van de EU. De ervaringen van het afgelopen decennium, vooral op de Balkan, en het streven naar een evenwichtiger transatlantische relatie zijn hiervoor belangrijke drijfveren.
Nederland geeft mee gestalte aan de ontwikkeling van het EVDB. De versterking van de Europese militaire capaciteiten is een speerpunt van het defensiebeleid. Het EVDB heeft zich tussen de Brits-Franse verklaring van St. Malo van oktober 1998 en de Europese Raad van Nice van december 2000 snel ontwikkeld. De lidstaten zijn overeengekomen dat de Headline Goal – het vermogen om 50 000 tot 60 000 militairen gedurende ten minste een jaar te kunnen inzetten bij crisisbeheersingsoperaties – in 2003 moet zijn verwezenlijkt. Met het oog hierop hebben zij tijdens de «Capabilities Commitment Conference» afgesproken de Europese militaire tekorten aan te pakken. Ook de versterking van de capaciteit ten behoeve van civiele crisisbeheersing staat op de Europese agenda. De EU heeft zich onder meer ten doel gesteld in 2003 5000 politiemensen te kunnen inzetten bij internationale politiemissies (de «Police Headline Goal»). In de beleidsagenda wordt in de eerste speerpunt nader ingegaan op wat Nederland in 2002 metterdaad doet ter versterking van de Europese militaire capaciteiten.
Tijdens de «Capabilities Improvement Conference» in november a.s. staat de versterking van de Europese militaire capaciteiten opnieuw op de agenda. De uitwerking van het «review mechanism,» waarmee toezicht kan worden gehouden op de verwezenlijking van de «Headline Goal,» hangt hiermee nauw samen. Met dit instrument kunnen regeringen op tekortschietende resultaten worden aangesproken, mochten zij hun toezeggingen om bepaalde tekorten op te heffen niet nakomen.
De uitvoering van de «Headline Goal» moet nauw met het Navo-planningproces zijn verbonden om de samenhang met het «Defence Capabilities Initiative» zoveel mogelijk te bevorderen. De grondslagen van de verhouding tussen de EU en de Navo – transparantie, nauwe samenwerking en coherentie en het voorkómen van onnodige duplicatie – zijn in Nice vastgelegd. Voorts zijn afspraken gemaakt om EU-partnerlanden en Navo-landen die niet tot de EU behoren te betrekken bij het EVDB en bij de uitvoering van EU-geleide vredesoperaties. In de tweede helft van 2001 wordt onder Belgisch voorzitterschap gewerkt aan de voltooiing van dit institutionele raamwerk, zodat de EU in december 2001 operationeel kan worden verklaard. De EU beschikt inmiddels over permanente veiligheidsorganen, in het bijzonder het Politiek en Veiligheidscomité en het Militair Comité.
Internationale defensiesamenwerking
De gewenste versterking van Europese crisisbeheersingscapaciteiten noopt tot verdergaande integratie en coördinatie van de Europese defensie-inspanningen. Deze zijn versnipperd omdat ze nog te veel op nationale leest zijn geschoeid, wat een obstakel is op de weg naar een doeltreffende Europese crisisbeheersingscapaciteit. Door de jarenlange verminderingen van de Europese defensiebudgetten en door de oplopende kosten van moderne militaire middelen kunnen steeds minder Europese landen zich een «volledige» krijgsmacht permitteren. Om een volwaardige bijdrage te kunnen blijven leveren aan crisisbeheersingsoperaties in het hoogste geweldsspectrum, moeten landen dan ook meer en beter samenwerken en zich toeleggen op een beperkter aantal kwalitatief hoogwaardige capaciteiten. Meer nog dan voor de grotere, geldt dit voor de kleinere landen. Multinationaal optreden bij crisisbeheersing is inmiddels de norm. Dit heeft inmiddels geleid tot toenemende convergentie tussen de Europese krijgsmachten, zoals de vorming van het Nederlands-Duitse «High Readiness Forces (HRF) Headquarter» en de «European Multinational Military Force» (EMMF) waarbij veel aandacht is voor het Europees Amfibisch Initiatief. In 2002 wordt deze ontwikkeling verder gestimuleerd.
Bij de vergroting van de Europese doelmatigheid komen stilaan de modulegedachte, bilaterale samenwerking bij de verwerving van capaciteiten, «pooling« van militaire middelen, taakspecialisatie en, op termijn, geïntegreerde defensieplanning centraal te staan. De modulegedachte houdt in dat een land zich richt op goed inpasbare militaire bijdragen aan multinationale verbanden, die ad hoc kunnen worden samengesteld. Poolvorming stelt landen in staat specifieke, dure militaire middelen gezamenlijk aan te schaffen en in te zetten. Dit kan bijvoorbeeld door gebruiksrechten overeen te komen. Het Nederlands-Duitse initiatief ter versterking van de Europese luchttransportcapaciteiten is hiervan een goed voorbeeld. Modulevorming en poolvorming veronderstellen dat defensieplannen niet uitsluitend op nationale gronden worden opgesteld.
Hetzelfde zou moeten gelden voor de materieelverwerving. Bij de keuze van aanvullende capaciteiten, al dan niet in EVDB-kader, moet steeds worden gestreefd naar bilaterale of multinationale verankering van projecten. Zo kunnen van meet af aan, namelijk in de planningfase, de effectiviteit en de doelmatigheid worden bevorderd.