Inhoudsopgave blz.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE WETSARTIKELEN

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsartikel strekt ertoe de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar 2004 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2004. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2004.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2004 vastgesteld. Het in die begroting opgenomen begrotingsartikel wordt in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikel 3 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel 5 van de Financiële-verhoudingswet)

Ingevolge artikel 5, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet juncto artikel 6, vierde lid van de Invoeringswet Financiële-verhoudingswet, hebben de gemeenten gezamenlijk recht op het bedrag dat in de begroting als verplichting voor het totaal van de algemene uitkering c.a. en de aanvullende uitkeringen is opgenomen. Het in dit wetsartikel opgenomen bedrag is niet rechtstreeks uit de begrotingsstaat af te leiden. Het bedrag wordt nader onderbouwd in paragraaf 2.2.3 van deze memorie.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. Leeswijzer

De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting maar heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen bijzonder karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts zijn de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk (zie verder paragraaf 2.2.1) voor het gemeentefonds, en niet voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit fonds realiseren. Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het gemeentefonds.

De voorliggende gemeentefondsbegroting 2004 is de derde begroting die is opgezet naar de VBTB-richtlijnen. In deze begroting wordt dan ook de ingeslagen weg om de begroting volgens het VBTB-gedachtegoed weer te geven voortgezet. Een belangrijk winstpunt van deze nieuwe begrotingsopzet is gelegen in een inzichtelijke koppeling van beleid, prestaties en middelen.

Hoofdstuk 2 start met de beleidsagenda van het gemeentefonds, waarna de beleidsprioriteiten voor 2004 en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven. Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 ingegaan op het beleidsartikel: het gemeentefonds, en de bijbehorende hoofd- en operationele doelstellingen. Ook worden hierbij de prestatiegegevens, die zich richten op het budgettaire systeem van het gemeentefonds, behandeld. De tabel «budgettaire gevolgen van beleid» geeft inzicht in de integrale uitgaven die samenhangen met de hoofdbeleidsdoelstelling. Het hoofdstuk vervolgt met een paragraaf over budgetflexibiliteit en over veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming en wordt afgesloten met de groeiparagraaf.

Hoofdstuk 3 bevat de Verdiepingsbijlage van de gemeentefondsbegroting. De Verdiepingsbijlage geeft de opbouw aan van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2003 naar de stand ontwerpbegroting 2004. Hierbij worden de nieuwe mutaties, die nog niet eerder zijn toegelicht in een suppletore wet, benoemd en van een toelichting voorzien. Aansluitend wordt het gemeentefonds in het bredere kader van de financiële verhouding geplaatst. Hierin komt de verhouding tussen de algemene uitkering en specifieke uitkeringen aan bod en wordt aandacht besteed aan de ontwikkeling van specifieke uitkeringen. Tevens komen de eigen inkomsten van gemeenten aan bod.

De gemeentefondsbegroting kent 2 bijlagen, te weten de bijlage «Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds 2004» en de bijlage «Moties en Toezeggingen». Beide bijlagen staan in hoofdstuk 4.

De apparaatsuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de fondsbeherende directies bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën, worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord.

2. Het beleid

2.1 De beleidsagenda

De beleidsagenda bevat een beknopte weergave van de speerpunten van het beleid met betrekking tot het gemeentefonds. Aangezien het gemeentefonds, en de daaruit voortvloeiende algemene uitkering, slechts één van de vier inkomstenbronnen van gemeenten betreft, wordt in de onderstaande tabel een overzicht gegeven van alle inkomstenbronnen van gemeenten.

¹ Bron: CBS en Monitor Inkomsten uit Lokale Heffingen 2002 en 2003.

² Het betreft hier de opbrengsten na verwerking van de € 45,38-maatregel (f 100-maatregel) en de kwijtschelding.

³ Hierbij gaat het tevens om gelden die gaan naar organen op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR), Kaderwetgebieden en derden (niet-overheidsinstellingen).

Deze tabel laat zien dat de totale inkomsten bij gemeenten in 2003 ten opzichte van 2002 zijn gestegen met € 2,834 miljard (8,6%). Het aandeel van de algemene uitkering uit het gemeentefonds in de totale gemeentelijke inkomsten is toegenomen tot bijna 38%. Met de middelen die gemeenten ontvangen uit eigen belastingen en de algemene uitkering, kunnen ze, binnen zekere grenzen, autonoom beleid voeren. De stijging van de algemene uitkering wordt met name veroorzaakt door de normeringssystematiek waarmee het fonds compensatie ontvangt voor loon-, prijs- en volume-ontwikkelingen in de uitgaven van gemeenten. Daarnaast zorgen taakmutaties voor ontwikkelingen in de algemene uitkering. Op de ontwikkeling van de specifieke uitkeringen (de grootste inkomstenbron) en de eigen inkomsten wordt in de Verdiepingsbijlage nader ingegaan.

De gemiddelde jaarlijkse reële groei van het gemeentefonds die voor de komende jaren geraamd wordt, bedraagt 1%. Deze positieve uitkomst komt geheel voor rekening van de jaren 2006 en 2007. Weliswaar is deze groei lager dan in de periode 1999–2003 (ongeveer 2,5%), maar hoger dan in de jaren 1994–1998 (0%–0,5%). Hieruit kan worden afgeleid dat er de komende jaren sprake is van een adequate ontwikkeling van het gemeentefonds. Deze conclusie kan ook getrokken worden uit de cijfers uit het zogenoemde Financieel Overzicht Gemeenten, dat een hulpmiddel is voor de oordeelsvorming in het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg tussen Rijk en VNG (en IPO) omtrent de vraag of de gemeentelijke middelen toereikend zijn voor een verantwoorde uitvoering van de gemeentelijke taken (zie ook paragraaf 2.2.2).

2.1.1 Beleidsprioriteiten

Op het terrein van het gemeentefonds worden voor 2004 diverse beleidsprioriteiten gesteld die hieronder aan de orde komen. Enkele van de beleidsprioriteiten van het vorige jaar zijn nu opnieuw terug te vinden in de ontwerpbegroting 2004. Hier betreft het zaken die een meerjarige aanpak vergen, zoals de normeringssystematiek het plan van aanpak transparantie en de aanpassing van het gemeentelijk belastinggebied. Daarnaast zijn er enkele nieuwe onderwerpen als de afroming van het accres over de € 45,38-maatregel en de vereenvoudiging van de WOZ-taxatie. Van het tweede onderwerp wordt verwacht dat het meerjarig een rol zal blijven spelen binnen de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten. Het vorig begrotingsjaar is het BTW-compensatiefonds ingevoerd. Voor verdere informatie over dit fonds wordt verwezen naar de ontwerpbegroting 2004 van het BTW-compensatiefonds.

Normeringssystematiek

Met ingang van het begrotingsjaar 2004 wordt de normeringssystematiek van het gemeente- en provinciefonds aangepast in de zin dat de uitgaven aan het Fonds Werk en Inkomen (FWI; inkomensdeel) niet meer meetellen binnen de geldende normeringssystematiek. Ontwikkelingen in de hoogte van de bijstandsuitgaven werken in de nieuwe situatie niet langer door op de hoogte van de accressen van het gemeente- en provinciefonds.

In de huidige normeringssystematiek valt het inkomensdeel van het FWI onder de grondslag voor de koppeling van het gemeente- en provinciefonds. Met ingang van 2004 wordt de Wet Werk en Bijstand ingevoerd. Deze regelt de budgettering van de gemeentelijke bijstandsbudgetten. Het Rijk past de totale macrobudgetten aan voor de conjuncturele ontwikkelingen, zodat het budget op macroniveau op peil blijft. Binnen deze nieuwe sturingsfilosofie neemt de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten aan belang toe: efficiënte gemeenten kunnen door doelmatige uitvoering en door effectieve reïntegratie middelen vrijspelen. Het past niet binnen de nieuwe sturingsfilosofie om de algemene uitkering te laten meegroeien met de ontwikkeling van de bijstandsuitgaven. Om die reden wordt vanaf 2004 het inkomensdeel van het FWI niet langer meegenomen in de basis waarop het accres wordt berekend. De wijziging van de systematiek gaat in per 2004. Als technische veronderstelling is de gemiddelde bijstandspopulatie van 2002 gehanteerd bij de feitelijke berekening van het effect van de grondslagversmalling.

Plavat (Plan van aanpak transparantie)

In december 2000 is het Plan van Aanpak Transparantie in de Financiële Verhouding tussen Rijk en gemeenten (Plavat) aan de Tweede Kamer voorgelegd (zie Kamerstukken II 2000/01, 27 400 B, nr. 7). In dit plan is vastgelegd welke stappen worden ondernomen om te komen tot meer transparantie in de financiële verhouding. Het gaat hierbij om het in kaart brengen van de financiële inkomensstromen van gemeenten, hoe deze worden besteed en welke effecten hiermee worden beoogd. Het inzicht dat wordt verkregen kan betrokken worden bij de uitkomst van de normeringssystematiek en de ontwikkeling van de lokale heffingen. Het Plavat moet leiden tot een meer doelmatige inzet en verdeling van middelen. Het Financieel Overzicht Gemeenten (FOG), waarvan in juni 2003 de tweede versie is verschenen, is het eerste concrete product in het kader van Plavat (zie de brief van de minister van BZK van 4 juli 2003, kenmerk FO2003/72152). Dit overzicht is betrokken bij het bestuurlijk overleg over de uitkomst van de normeringssystematiek dat op 1 juli 2003 tussen Rijk en VNG/IPO plaatsvond. Het F.O.G. is in dit kader te beschouwen als een instrument om de ontwikkeling van het gemeentefonds binnen het totaal van de financiële verhoudingen te beoordelen. Het F.O.G. wordt nader uiteengezet in de operationele doelstellingen in paragraaf 2.2.2. Om de verdeling tussen gemeenten gegeven de omvang van het gemeentefonds te beoordelen, is er het Periodiek OnderhoudsRapport (POR) (zie hoofdstuk 4).

Decentraal belastinggebied

In het kader van de beperking van de lastenontwikkeling op decentraal niveau komen er in het hoofdlijnenakkoord enkele belangrijke wijzigingen op het gebied van gemeentelijke belastingen voor. Ten eerste wordt het bewonersdeel van de OZB op woningen afgeschaft. Via het gemeentefonds worden gemeenten voor de gederfde inkomsten gecompenseerd. Ten tweede wordt, na overleg met de gemeenten, de stijging van de OZB op niet-woningen en van het eigenaarsdeel van de OZB op woningen gemaximeerd. Daarnaast wordt in 2005 de € 45,38-regeling afgeschaft. Het beëindigen van de € 45,38 regeling gaat gepaard met een uitname uit het gemeentefonds van ruim € 0,3 miljard.

Afroming accres over € 45,38-maatregel

Met ingang van 2004 wordt het gemeentefonds met € 100 miljoen verlaagd. De verlaging heeft als achtergrond dat het bedrag dat in 1998 voor de € 45,38-maatregel aan het gemeentefonds is toegevoegd (f 680 miljoen) met het accrespercentage is meegegroeid, terwijl er, afgezien van de stijging vanwege de groei van het aantal woonruimten, geen hogere gemeentelijke kosten tegenover hebben gestaan. Het verschil tussen de groei van het bedrag van f 680 miljoen vanwege het accres en de groei van het bedrag dat nodig is vanwege de ontwikkeling van het aantal huishoudens waarop de € 45,38-maatregel van toepassing is, is geraamd op € 100 miljoen.

Vereenvoudiging WOZ-taxatie

Het verminderen van uitgaven is één van de hoofddoelstellingen van het hoofdlijnenakkoord. Om hieraan invulling te geven heeft het Rijk samen met de VNG en de Unie van Waterschappen besloten per 2003 een kostenplafond voor de WOZ-kosten in te voeren. De uitvoeringspraktijk bij de WOZ-taxaties dient zodanig te worden aangepast dat de kosten onder € 138 miljoen blijven. De uitvoering van de WOZ dient daarvoor gerealiseerd te worden. Dit besluit vloeit voort uit afspraken die partijen reeds in 2000 over de WOZ-kostenregeling hebben gemaakt. De invoering van het forfait is met terugwerkende kracht tot 1 januari 2003 in werking getreden (Stb. 2003, 179). Tevens is een werkgroep ingesteld met het oog op het formuleren van verbetervoorstellen voor de WOZ. Deze werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de VNG, de Unie van Waterschappen, het ministerie van Binnenlandse Zaken en het ministerie van Financiën. In het hoofdlijnenakkoord is een taakstelling van € 60 miljoen opgenomen om te komen tot een verdere verlaging van de kosten voor de WOZ-taxatie. Deze taakstelling slaat neer bij de drie afnemers van de WOZ-gegevens: gemeenten, waterschappen en de Belastingdienst. Over de wijze waarop deze taakstelling wordt gerealiseerd zal nader overleg worden gevoerd met de VNG en de Unie van Waterschappen. De bevindingen van de werkgroep zullen daarbij worden meegenomen.

2.1.2 Beleidsmutaties

In de onderstaande overzichtstabel wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste mutaties die zich in de periode vanaf de ontwerpbegroting 2003 tot de ontwerpbegroting 2004 hebben voorgedaan. De weergegeven mutaties worden onder de tabel afzonderlijk toegelicht.

* Deze stand is inclusief de Nota van Wijziging en de amendementen op de ontwerpbegroting 2002, zie ook tabel 8 en 9 van de Verdiepingsbijlage.

Toelichting op de mutaties

1. Uitkering behoedzaamheidsreserve 2002/nacalculatie 2002

De fondsbeheerders streven een adequate omvang van het gemeentefonds na. Het belangrijkste instrument om dit streven te verwezenlijken is de normeringssystematiek. Onderdeel van deze normeringssystematiek is de nacalculatie gebaseerd op de realisatie van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven in de Voorlopige Rekening. Voor 2002 komt het nagecalculeerde accrespercentage van 5,38% overeen met een accres van € 665,508 miljoen. Ten tijde van de voorjaarsnota 2002 werd op grond van de toen beschikbare gegevens een accres verwacht van € 544, 508 miljoen. Het positieve verschil van € 121,213 miljoen is de omvang van de nacalculatie over het uitkeringsjaar 2002. Het resultaat van de nacalculatie wordt verrekend met de behoedzaamheidsreserve die in 2002 is ingehouden. Op grond hiervan komt de behoedzaamheidsreserve van 2002 van € 208,739 miljoen in zijn geheel tot uitbetaling. Daarnaast wordt het accres aangevuld met de positieve nacalculatie van € 121,2131 miljoen, zodat een totaalbedrag van € 329,952 miljoen tot uitkering komt. De feitelijke uitbetaling geschiedt uiteraard in het uitkeringsjaar 2003.

2. Accres 2003

Evenals de nacalculatie van het accres 2002 vloeit het accres 2003 voort uit de normeringssystematiek. Als gevolg van mutaties in de netto gecorrigeerde rijksuitgaven wordt het accres 2003 opwaarts bijgesteld met € 198,913 miljoen. Dit bedrag is opgebouwd uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel betreft een ophoging van € 77,700 miljoen, op basis van de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, waardoor het accres voor 2003 uitkomt op € 568,799 miljoen (stand Voorjaarsnota 2003). Bij het tweede onderdeel gaat het om de positieve nacalculatie 2002 van € 121,213 miljoen (zie onder 1), die een structurele doorwerking heeft naar de jaren na 2002.

3. Accres 2004

Op basis van de ontwikkelingen in de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven is het accres 2004 bij Miljoenennota 2004 berekend op € 262,597 miljoen. De bevoorschotting aan de gemeenten zal tot de Voorjaarsnota 2004 op dit bedrag gebaseerd zijn, waarna een nieuw bijstellingsmoment aanbreekt.

Zoals reeds beschreven in paragraaf 2.1.1 wordt de normeringssystematiek van het gemeente- en provinciefonds aangepast in de zin dat de uitgaven aan het Fonds Werk en Inkomen (FWI; inkomensdeel) niet meer meetellen binnen de geldende normeringssystematiek. Hierdoor is in vergelijking tot de oude systematiek (waarbinnen de uitgaven aan het Fonds Werk en Inkomen wel meetelden) de groei van het gemeentefonds in 2004 lager uitgekomen. Het onderstaande staatje toont de gevolgen van de grondslagversmalling voor het accres:

Per saldo zal het accres voor 2004 uitkomen op 1,94% nominaal (0,43% reëel).

4. Extra middelen minima zonder arbeidsmarktperspectief

Naar aanleiding van het najaarsoverleg (2002) met de sociale partners stelt het Rijk extra middelen beschikbaar voor de financiële ondersteuning van langdurige minima zonder arbeidsmarktperspectief. De verstrekking van deze middelen vindt plaats via de gemeenten. Zij stellen vast welke personen tot de groep behoren die recht hebben op de specifieke steun en bepalen tevens op welke wijze de extra financiële steun zal geschieden. De extra middelen worden via het gemeentefonds aan de gemeenten uitgekeerd. Daarom vindt er een eenmalige overheveling van € 20 miljoen plaats van de begroting van het ministerie van SZW naar het gemeentefonds in aanvulling op de middelen voor gemeentelijk inkomensondersteuningsbeleid die reeds in het fonds zijn opgenomen.

5. Wijziging betalingsverloop algemene uitkering

Op basis van het betalingsverloop van de algemene uitkering van het gemeentefonds heeft er in 2002 een onderuitputting van € 34,615 miljoen plaatsgevonden. De oorzaak voor de onderuitputting ligt in het feit dat de definitieve statistische informatie op basis waarvan de verdeling van de algemene uitkering bepaald wordt, nog niet beschikbaar was op het moment van uitkering. Hierdoor zijn de in 2002 gedane uitkeringen aan de gemeenten lager dan het in het gemeentefonds voor dit jaar beschikbare bedrag. Omdat voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, wordt geld dat in enig jaar nog niet aan gemeenten wordt uitgekeerd, aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd.

6. Apparaatskosten Bouwstoffenbesluit

Het Bouwstoffenbesluit stelt in het kader van bodembescherming en het tegengaan van verontreinigd oppervlaktewater milieuhygiënische eisen aan het gebruik van steenachtige stoffen. In het kader van genoemd besluit hebben gemeenten een aantal toezichts- en handhavingstaken verkregen. Om gemeenten hiervoor te compenseren is met ingang van 2000 een bedrag van € 13,613 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd. Deze toevoeging was van tijdelijke aard en bleef – met het oog op een evaluatie van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk door het ministerie van VROM – beperkt tot de jaren 2000 en 2001. Nadien is ze in afwachting van de evaluatie doorgetrokken naar 2002 (zie Kamerstukken II 2001/02, 28 000B, nr. 2, blz. 10/11). De evaluatie heeft plaatsgevonden en heeft tot de conclusie geleid dat de gemeentelijke kosten ongeveer overeenkomen met de jaarlijkse bijdrage via het gemeentefonds. Op grond daarvan krijgt de toevoeging een structureel karakter.

7. WOZ-taxaties

In het Hoofdlijnenakkoord is een taakstelling van € 60 miljoen opgenomen om te komen tot een verdere verlaging van de kosten voor de WOZ-taxatie. Deze taakstelling slaat neer bij de drie afnemers van de WOZ-gegevens: gemeenten, waterschappen en de Belastingdienst. Over de wijze waarop deze taakstelling wordt gerealiseerd zal nader overleg worden gevoerd met de VNG en de Unie van Waterschappen.

8. Beperking gemeentelijk minimabeleid

In het kader van het kabinetsbeleid de armoedeval te bestrijden en het gemeentelijk minimabeleid te beperken, verlaagt het kabinet de algemene uitkering van het gemeentefonds met € 150 miljoen. Dit bedrag is gebaseerd op de gedachte dat de gemeenten de uitgaven voor bijzondere bijstand tot een niveau per ABW-er vergelijkbaar aan dat van midden jaren negentig kunnen terugbrengen. Hierbij is rekening gehouden met het sindsdien sterk gedaalde aantal ABW-ers en de sindsdien sterk gestegen uitgaven voor de bijzondere bijstand.

9. Afroming accres over € 45,38-maatregel

De algemene uitkering wordt vanaf het jaar 2004 structureel verlaagd, omdat het accres wordt afgeroomd dat is verbonden aan het bedrag van f 680 miljoen dat in 1998 is toegevoegd i.v.m. de € 45,38-maatregel. Deze uitname is gesteld op een bedrag van € 100 miljoen. In het Strategisch Akkoord 2002 werd besloten dat de € 45,38-maatregel met ingang van 2005 geheel wordt afgeschaft. Om die reden werd al eerder een verlaging van de algemene uitkering per 2005 ingeboekt van € 325 miljoen als tegenwaarde van het bedrag dat in 1998 aan het gemeentefonds werd toegevoegd. Bij het Hoofdlijnenakkoord is besloten tot een extra uitname met ingang van 2004, omdat het gecumuleerd accres van het gemeentefonds sinds 1998 hoger is geweest dan de groei van het aantal huishoudens. In deze begroting is het effect hiervan op het gemeentefonds bepaald op € 100 miljoen.

10. Wijziging OZB op woningen (afschaffing gebruikersbelasting)

In het hoofdlijnenakkoord is het voornemen opgenomen tot afschaffing van de OZB voor de gebruikers van woningen. De gemeenten zullen hiervoor gecompenseerd worden via het gemeentefonds. De stijging van de OZB bij andere onderdelen (de eigenarenbelasting op woningen en de OZB op niet-woningen) wordt gemaximeerd. In het Strategisch Akkoord 2002 was algehele afschaffing van de OZB op woningen voorzien per 1 januari 2005. Voor het verlies aan inkomsten zouden de gemeenten gecompenseerd worden met een bedrag van € 2000 miljoen. In het Hoofdlijnenakkoord wordt de afschaffing van de OZB op woningen beperkt tot de gebruikersbelasting. In verband hiermee wordt het compensatiebedrag vooralsnog verminderd met € 1 050 miljoen tot€ 950 miljoen. Bij de uitwerking van het voorstel tot afschaffing van het gebruikersdeel zal nog nader worden gekeken naar het precieze compensatiebedrag. De maximering van de stijging van de OZB op niet-woningen en van de eigenarenbelasting op woningen zal na overleg met de gemeenten gerealiseerd worden.

11. Electronische gemeente (E-gem)

De algemene uitkering wordt ten behoeve van het programma E-gem (electronische gemeente) verlaagd met € 1 miljoen in 2003. In 2004 en 2005 vinden verdere verlagingen plaats zodat de bijdrage aan dit programma uit het gemeentefonds op € 2 miljoen per jaar komt. Deze bijdrage blijft gehandhaafd tot en met 2007, waarna de middelen terugvloeien naar de algemene uitkering. Het programma E-gem komt voort uit een overeenkomst tussen de minister van BZK en de VNG. Die hield in dat een voorstel zou worden uitgewerkt een organisatie op te richten die zich zal bezighouden met het faciliteren van kennisvermeerdering en kennisdeling en het sturen van ICT-ontwikkelingen ten behoeve van gemeenten en daarbij te bezien hoe Rijk en gemeenten gezamenlijk in de financiering daarvan kunnen voorzien.

12. Leerlingenvervoer (zitplaatsverdeling)

Het kabinet heeft zich tot doel gesteld één zitplaats voor alle scholieren in het leerlingenvervoer te realiseren. Op grond van de Regeling zitplaatsverdeling bussen en auto's is het aantal zitplaatsen in het leerlingenvervoer beperkt voor de jongere kinderen. In 1998 werd de Regeling reeds gewijzigd, waardoor bepaalde categorieën gehandicapte scholieren een eigen zitplaats gegarandeerd kon worden. Daarvoor zijn toen middelen aan het gemeentefonds toegevoegd. In de volgende jaren heeft de Tweede Kamer er bij de ministers van OCW en V&W op aangedrongen de zitplaatsregeling verder te wijzigen, zodat voor alle scholieren (ook de niet-gehandicapten) één zitplaats beschikbaar komt. Dit wordt nu gerealiseerd door de Regeling zitplaatsverdeling bussen en auto's per 1 januari 2004 in te trekken. Voor de extra kosten van de capaciteitsuitbreiding worden de gemeenten met € 12 miljoen gecompenseerd. De compensatie vindt plaats middels een structurele toevoeging aan het gemeentefonds van € 12 miljoen.

2.2 Beleidsartikelen

2.2.1 Algemene hoofddoelstelling

De gemeentefondsbegroting kent één artikel: het beleidsartikel «gemeentefonds». Dit beleidsartikel kent een samengestelde beleidsdoelstelling, te weten:

1. Het nastreven van een adequate omvang van het gemeentefonds.

2. Het nastreven van een adequate verdeling van de middelen over de gemeenten.

Deze samengestelde algemene beleidsdoelstelling verwoordt de systeemverantwoordelijkheid van de fondsbeheerders voor het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit fonds realiseren. Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid gefinancierd uit het gemeentefonds. Niet alleen in de bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is een gemeentelijke verantwoordelijkheid, waarin het college van Burgemeester en Wethouders wordt gecontroleerd door de gemeenteraad.

Dat neemt niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de gemeenten als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van de prioriteiten van het Rijk. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor resultaten blijft bij de gemeenten.

2.2.2 Operationele doelstellingen

De bovengenoemde algemene hoofddoelstelling is nader uitgewerkt in beide onderstaande operationele doelstellingen:

1. De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken. De omvang van het gemeentefonds ontwikkelt zich volgens de normeringssystematiek en de toevoeging en/of onttrekking van specifieke taakmutaties. De verantwoordelijkheid van het Rijk beperkt zich tot het uitvoeren van de normeringssystematiek, het voeren van (bestuurlijk) overleg ten aanzien van de uitkomst van de normeringssystematiek (bestuurlijke component) en het mede bepalen van de hoogte van de taakmutaties. De fondsbeheerders zijn derhalve systeemverantwoordelijk. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de maatschappelijke beleidstaak ligt bij gemeenten, waarbij ook raakvlakken met departementale beleidsdoelstellingen naar voren komen.

2. Het verdelen van de beschikbare financiële middelen over gemeenten zodat zij een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten kunnen leveren. Het Rijk is verantwoordelijk voor het systeem van verdeelmaatstaven dat een dergelijke verdeling als resultaat heeft. De gemeenten kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen verantwoording af aan de gemeenteraad.

Om te kunnen bepalen of bovenstaande effecten in voldoende mate worden bereikt is een aantal effectindicatoren ontwikkeld. Binnen de systeemverantwoordelijkheid, waarvoor de fondsbeheerders verantwoordelijk zijn, spitsen de prestatiegegevens zich ook in deze begroting toe op de omvang en de verdeling van het gemeentefonds. Daarbij sluiten de prestatiegegevens aan bij de onderverdeling in de operationele doelstellingen. De prestatiegegevens omtrent de omvang omvatten de werking van de normeringssystematiek en het Financieel Overzicht Gemeenten, terwijl de prestatiegegevens aangaande de verdeling zich richten op het Periodiek OnderhoudsRapport en daarnaast als een uiterst globale en daarmee ruwe indicator op het aantal artikel 12-aanvragen.

Omvang

1. De normeringssystematiek.

In 1995 is afgesproken om eens per half jaar bestuurlijk overleg te voeren rond de (uitkomsten van) de normering. Indien één van beide partijen (Rijk of VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringssystematiek op enig moment onredelijk vindt, kunnen deze uitkomsten in het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg aan de orde worden gesteld. In de periode 1995–2002 hebben deze bestuurlijke overleggen niet geleid tot ingrijpende wijzigingen in de normeringssystematiek, waaruit kan worden afgeleid dat deze heeft voldaan. Tijdens de vorige kabinetsperiode is de systematiek gewijzigd en is besloten tot afschaffing van de rentecorrectie. Met ingang van het begrotingsjaar 2004 wordt de normeringssystematiek van het gemeente- en provinciefonds aangepast in de zin dat de uitgaven aan het Fonds Werk en Inkomen (FWI; inkomensdeel) niet meer meetellen binnen de geldende normeringssystematiek. In 2006/2007 zal een volgende evaluatie van de normeringssystematiek plaatsvinden.

2. Financieel Overzicht Gemeenten

In juni 2003 is het tweede F.O.G. (F.O.G. 2003) verschenen. Het rapport geeft (meerjarig) zowel een terugblik als een vooruitblik op de financiële situatie van de gemeenten. De gebruikte analysemethodiek is afgestemd met de VNG en het IPO. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft over de methodiek positief geadviseerd. Doel van het F.O.G. is een beter gefundeerd oordeel mogelijk te maken over de rekenkundige uitkomsten van de normeringssystematiek voor het gemeentefonds.

Het overzicht geeft op macro-niveau een integraal beeld van de inkomsten, de uitgaven (uitgesplitst naar de clusters van het gemeentefonds) en de financiële positie van de gemeenten. Het ondersteunt het Rijk en de VNG bij het halfjaarlijkse overleg over de rekenkundige uitkomsten van de normering. Daarbij is het uitgangspunt dat de groei van de algemene middelen toereikend moet zijn om het gewenste voorzieningenniveau te handhaven, rekening houdend met prijs-, volume- en taakmutaties.

Terugblik over de jaren 1998–2003

De financiële positie van gemeenten tussen 1998 en 2003 is verbeterd. De financiële mogelijkheden van de gemeenten om hun verantwoordelijkheden in autonomie in te vullen zijn toegenomen. Belangrijke intensiveringen vonden plaats op de clusters Zorg, Openbare Orde en Veiligheid, Kunst en Ontspanning, Bestuursorganen en Oudheid. De intensiveringen op de clusters Zorg en Openbare Orde en Veiligheid zijn in lijn met bestuurlijke afspraken tussen Rijk en gemeenten. Dekking van de intensiveringen werd vooral gevonden in de stijging van de algemene uitkering en de inkomsten vanuit de OZB.

Het eigen vermogen is in de periode 1997 tot en met 2001 toegenomen met 56%. De toename wordt vooral veroorzaakt door een stijging van de bestemmingsreserves. Het totaal aan vreemd vermogen daalde met 8,8%. Deze cijfers indiceren dat de vermogenspositie van gemeenten is verbeterd. Voor een goede beoordeling van deze ontwikkeling is meer informatie nodig over de wijze waarop gemeenten boeken en is inzicht nodig in de risico's waarmee gemeenten worden geconfronteerd.

Vooruitblik voor 2004–2007

In het F.O.G. 2003 is tevens de verwachte ontwikkeling geschetst van de inkomsten en de kosten van de gemeenten voor de periode 2004–2007. Het verschil tussen deze twee bepaalt de financiële ruimte voor de komende jaren. Is dit verschil positief, dan hebben de gemeente een vrije beleidsruimte zonder dat ombuigingen noodzakelijk zijn. De vooruitblik 2004–2007 is achterhaald door de besluitvorming in de afgelopen periode. De vooruitblik is daarom geactualiseerd voor de nieuwste inzichten over prijsontwikkeling en accressen gemeentefonds. Tabel 4 geeft het meerjarenbeeld op grond van de huidige gegevens.

De verwachte totale cumulatieve kostenontwikkeling resp. inkomstenontwikkeling voor de periode 2004 tot en met 2007 bedraagt € 1016 miljoen resp. € 1188 miljoen. Er is sprake van een gematigde ontwikkeling, omdat van de inflatie een bescheiden opwaartse druk uitgaat en er een neerwaartse druk uitgaat van de voorgenomen ombuigingen van het kabinet. Die neerwaartse druk wordt zeer versterkt door de invoering van het BTW-compensatiefonds, een effect overigens van meer technische aard. De financiële ruimte van de gemeenten is voor de periode 2004 tot en met 2007 berekend op € 172 miljoen.

Terwijl in de jaren 2004 en 2005 de kostenontwikkeling de inkomstenontwikkeling overtreft, is in de jaren 2006–2007 het omgekeerde het geval. Het budgettaire kader staat daarmee voor het totaal van de periode in het teken van «oud voor nieuw»: nieuw beleid vergt dat oud beleid wordt beëindigd. De eerste twee jaren zijn daarbij het minst gunstig.

¹ De kostenontwikkeling is onderscheiden naar de inkomstenbron waaruit het betreffende beleid wordt bekostigd. Bij taak mutaties algemeen gaat het om bekostiging uit de algmene middelen (gemeentefonds, OZB en Overige eigen middelen), bij taakmutaties specifieke om bekostiging uit specifieke uitkeringen.

² De uitkomsten van de normeringssystematiek, aangevuld met de afroming van het accres over de 45,38-euro-maatregel 2004 en de toevoegingen i.v.m. de afloop van de voorfinanciering artikel 12-steun Den Haag en grenscorrectie Den Haag (2005).

Verdeling

1. De operationele verdelingsdoelstelling wordt gemonitord in het Periodiek OnderhoudsRapport (POR), dat jaarlijks als bijlage bij de gemeentefondsbegroting verschijnt. In het POR wordt aan de Staten-Generaal gerapporteerd over de staat van de verdeelmaatstaven in het gemeentefonds. Deze rapportage wordt uitgevoerd door de fondsbeheerders. In het POR 2004 (als bijlage bij deze begroting opgenomen) wordt onder andere een analyse uitgevoerd van de gerealiseerde verdeling van de gelden over de afgelopen periode op basis van de gemeentebegrotingen en -rekeningen ten opzichte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds.

Uit het POR 2004 (hoofdstuk 3) blijkt dat het verdeelsysteem in zijn algemeenheid goed werkt. Op afzonderlijke beleidsclusters kunnen er wel verschillen optreden tussen de uitkomst van het verdeelstelsel en de gemeentelijke begrotingen, maar zolang deze verschillen binnen de grens van € 5 per inwoner blijven, vormen zij geen aanleiding voor nadere analyse. Uitgaande van de maatstaf van € 5 per inwoner, is op enkele clusters een substantiële afwijking te zien. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het cluster Zorg en Bijstand en bij het cluster VHROSV. Op deze beide clusters zijn reeds herijkingstrajecten in gang gezet. Voor de clusters Bestuursorganen en Openbare Orde en Veiligheid geldt dat de analyse ontwikkelingen laat zien die waren voorzien, maar zich met meer intensiteit en in een hoger tempo voordoen dan verwacht. De ontwikkeling bij het cluster bestuursorganen zal het komende jaar gevolgd worden via de reguliere analyse. Op het cluster openbare orde en veiligheid is het voornemen nader onderzoek te starten.

2. Daarnaast is het aantal artikel 12-aanvragen ook een zeer globale indicator voor de mate waarin de verdeling adequaat is. Als een gemeente er structureel niet in slaagt haar noodzakelijke uitgaven te bekostigen, kan zij de fondsbeheerders om een aanvullende uitkering (artikel 12-uitkering) vragen. De omvang van het aantal artikel 12-gemeenten en het daarmee gepaard gaande geraamde bedrag heeft de laatste jaren een dalende ontwikkeling laten zien en lijkt zich te stabiliseren.

In onderstaande tabel wordt de ontwikkeling van het aantal artikel 12-gemeenten en de omvang van de uitkeringen die daarmee gemoeid zijn, weergegeven.

* Exclusief Amsterdam.

** Exclusief terugbetaling Den Haag ad € 82 504 000.

*** Het hoge bedrag van dit jaar werd grotendeels veroorzaakt door de uitkering aan de gemeente Gouda.

2.2.3 Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het gemeentefonds weergegeven. Hiermee worden de integrale uitgaven die samenhangen met de samengestelde beleidsdoelstelling uit paragraaf 2.2.1 inzichtelijk gemaakt.

¹ Voor uitsplitsing zie Verdiepingsbijlage.

Deze tabel is exclusief de kosten in de zin van materiele en personele uitgaven van de fondsbeherende directies bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën. Het verschil in enig jaar tussen de verplichtingen en de uitgaven wordt veroorzaakt door de behoedzaamheidsreserve (€ 208,739 miljoen), die wel in de verplichtingenstand wordt meegenomen, maar pas in het jaar na afloop van het begrotingsjaar doorgaans tot uitkering komt. De behoedzaamheidsreserve wordt dan verrekend met de nacalculatie van de accressen. Het verplichtingenbedrag voor 2004 van de algemene uitkering c.a. en de aanvullende uitkeringen bedraagt € 12 182,736 miljoen vermeerderd met € 208 739 000 wat resulteert in € 12 391,475 miljoen. Zie ook wetsartikel 3.

2.2.4 Budgetflexibiliteit

In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het gemeentefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan gemeenten wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet worden beïnvloed. In tegenstelling tot de andere departementen geldt voor het gemeentefonds geen eindejaarsmarge.

Ten aanzien van de te beïnvloeden omvang van de uitgaven kan opgemerkt worden dat de – met ingang van het begrotingsjaar 1995 ingevoerde – normeringsmethode voor de jaarlijkse ontwikkeling van het gemeentefonds wordt toegepast. In deze methode, die te typeren is met «gelijk de trap op en gelijk de trap af», staat het evenredigheidsbeginsel centraal. Dit beginsel is geconcretiseerd door de ontwikkeling van het gemeentefonds af te leiden van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde uitgaven van het Rijk. De budgetflexibiliteit van de omvang van de uitgaven van het gemeentefonds is derhalve een afgeleide van de budgetflexibiliteit van de rijksuitgaven (In zoverre dat een verandering in de rijksuitgaven leidt tot een verandering van de omvang van de uitgaven van het gemeentefonds, hier wordt met budgetflexibiliteit dus niet de juridische verplichting van de uitgaven bedoeld). Tot de normeringsmethode behoort tevens een bestuurlijke weging van de uitkomsten van de normering. Deze geeft de mogelijkheid om – indien nodig – na overleg tussen het Rijk, de VNG en het IPO af te wijken van de rekenkundige uitkomsten.

Ter informatie geeft de tabel hieronder de accressen voor het gemeentefonds op basis van de stand Miljoenennota 2003. Dit is inclusief de wijziging van de berekening van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

2.2.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Het gemeentefonds vormt één van de elementen in de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten. Karakteristiek voor het gemeentefonds is dat het algemene middelen betreft waarbij elke gemeente vrij is om de bestedingsrichting te bepalen. Daarnaast kennen gemeenten specifieke uitkeringen en eigen inkomsten. Voorliggende begroting heeft als onderwerp het beleidsartikel «gemeentefonds».

De uitkering uit het gemeentefonds geschiedt door wekelijkse betaling aan alle gemeenten in Nederland. Het budget van het gemeentefonds wordt over deze gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 551 maatstaven. Dit verdeelsysteem stelt gemeenten in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen bij een globaal gelijk belastingniveau en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. Zolang voor een uitkeringsjaar de voor deze verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volume-gegevens wordt bijgewerkt in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

Naast deze statistische gegevens vormt ook de uitkomst van de normeringssystematiek een variabele voor het bereiken van de beleidsdoelstelling. De uitkering uit het gemeentefonds vormt voor gemeenten een belangrijke bekostigingsbron en is vrij aanwendbaar. De uitgaven die met deze algemene middelen uit het gemeentefonds worden bekostigd, zijn niet constant. Zij ontwikkelen zich onder invloed van prijsstijgingen en maatschappelijke en politieke omstandigheden. Daarom is een regelmatige bijstelling van de omvang van het fonds noodzakelijk. Dit wordt gerealiseerd met de hulp van de normeringssystematiek, die bijgestuurd kan worden door bestuurlijke weging. In § 2.2.2 is de werking van deze systematiek toegelicht.

2.2.6 Groeiparagraaf

De ontwerpbegroting 2002 noemde in de groeiparagraaf 4 groeiaspecten. Ten opzichte van de ontwerpbegroting 2002 zijn de groeiaspecten «het verbeteren van de algemene en operationele doelstellingen», «de betrouwbaarheid van de prestatiegegevens c.q. van beleidsinformatie» en «het aspect van derde-informatie» onveranderd gebleven. In het kader van «het verbeteren van reguliere en/of niet-reguliere prestatiegegevens» wordt bezien of het Financieel Overzicht Gemeenten en het Periodiek OnderhoudsRapport nadere informatie zal opleveren in zoverre dat het voortschrijdend inzicht tot nieuwe of verbeterde prestatiegegevens zal leiden.

3 VERDIEPINGSBIJLAGE

Deze bijlage geeft voor het gemeentefonds de opbouw van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten aan vanaf de stand van de ontwerpbegroting gemeentefonds 2003 naar de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2004. De mutaties die hierin worden genoemd die betrekking hebben op de 1e suppletore begroting 2003 inclusief meerjarige doorwerking kunt u in genoemde begrotingsstukken terugvinden (Kamerstukken II 2002/03, 28 938, nr. 1 en volgende). De nieuwe mutaties worden toegelicht.

Sinds de invoering van de VBTB-artikelindeling (de ontwerpbegroting 2002) zijn de verschillende integratie-uitkeringen in één artikelonderdeel samengenomen. Om geen informatieverlies te veroorzaken, bevat deze verdiepingsbijlage tevens een uitsplitsing per integratie-uitkering. Tot slot wordt in deze verdiepingsbijlage verder ingegaan op specifieke uitkeringen en eigen inkomsten.

3.1 Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de vorige ontwerpbegroting

Verplichtingen

Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de verplichtingen van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2003 naar de stand ontwerpbegroting 2004.

Uitgaven

Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de uitgaven van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2003 naar de stand ontwerpbegroting 2004.

Ontvangsten

Wetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het gemeentefonds. Op grond van het tweede lid zijn de uitgaven en de «afgezonderde» inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het gemeentefonds een post «ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet» geraamd (zie in tabel 6 onder Programma-ontvangsten).

Toelichting op de nieuwe mutaties

In onderstaande tabel worden de nieuwe mutaties die zich sinds de eerste suppletore begroting van het gemeentefonds 2002 hebben voorgedaan, toegelicht.

De mutaties 1–7 zijn reeds toegelicht in § 2.2, Beleidsmutaties.

Overige mutaties:

Naar BZK: Professionaliseringsfonds

Burgemeesters

Ten behoeve van het professionaliseringsfonds burgemeesters vindt er een uitname uit het gemeentefonds plaats. Dit bedrag wordt toegevoegd aan het bedrag dat op de begroting van het ministerie van BZK reeds voor dit fonds beschikbaar is. De algemene uitkering wordt verlaagd met € 0,200 miljoen in 2003 en nog eens € 0,200 miljoen in 2004. In dat laatste jaar komt de bijdrage aan het professionaliseringsfonds dus op het niveau van € 0,400 miljoen. In 2005 zal een zelfde bedrag verstrekt worden. Het voornemen is het professionaliseringsfonds in dat jaar te evalueren om vervolgens vast te stellen hoe de gemeentelijke bijdrage aan het professionaliseringsfonds vanaf 2006 vorm zal krijgen.

L&P AMW

De toevoeging aan de algemene uitkering in verband met de Tijdelijke stimuleringsmaatregel algemeen maatschappelijk werk wordt naar aanleiding van loon- en prijscompensatie verhoogd met € 1,370 miljoen tot € 12,715 miljoen. Vanaf het uitkeringsjaar 2004 wordt de algemene uitkering verhoogd met de middelen van de genoemde Tijdelijke stimuleringsmaatregel. Oorspronkelijk had deze maatregel betrekking op € 11,345 miljoen (f 25 miljoen). De overheveling van dit bedrag naar het gemeentefonds is sinds de invoering van de Tijdelijke maatregel in het jaar 2000 verwerkt in het meerjarenbeeld van de gemeentefondsbegroting. Door loon- en prijsbijstellingen in de afgelopen jaren is de omvang van deze middelen echter opgelopen naar € 12,715 miljoen.

L&P Jeugdgezondheidszorg

De toevoeging aan de algemene uitkering in verband met de overheveling van de Tijdelijke regeling vroegsignalering voor 0–4-jarigen wordt naar aanleiding van loon- en prijscompensatie verhoogd met € 0,592 tot € 16,392 miljoen. De middelen van genoemde Tijdelijke regeling zijn met ingang van het uitkeringsjaar 2003 naar het gemeentefonds overgeheveld. Eerder is de algemene uitkering om die reden verhoogd met € 15,800 miljoen. Op het moment dat dit bedrag werd vastgesteld, was de omvang van de loon- en prijsbijstelling van de Tijdelijke regeling over het jaar 2002 nog niet bekend. Omdat deze loon- en prijsbijstelling echter deel uitmaakt van de overheveling, wordt het totaal van de overheveling nu gewijzigd in € 16,392 miljoen.

3.2 Integratie-uitkeringen

Indien een toevoeging ineens aan de algemene uitkering van het gemeentefonds bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten, wordt een integratie-uitkering toegepast. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang van specifieke uitkering of eigen inkomsten naar de algemene uitkering. Momenteel bestaan er overgangsregimes voor het afschaffen van de precariobelasting, het wegvallen van WUW-bijdragen in de kapitaallasten van wegen en water en vanwege het Verdi-convenant (de apparaatskosten Verdi). Onderstaande tabel geeft een overzicht van de integratie-uitkeringen in het gemeentefonds. Voor de integratie-uitkering Verdi geldt dat deze oorspronkelijk een looptijd had tot en met 2002, maar dat deze looptijd wordt verlengd tot 1 januari 2005 (zie Kamerstukken II 2002/03, 28 600 B en C, nr.11, blz. 6). In tabel 11 is de reeks in afwachting van de besluitvorming over de integratie-uitkering Verdi bij wijze van zuiver technische veronderstelling ook nog doorgetrokken in de jaren na 2004.

* Het totaal kan afwijken van de som der delen door afrondingsverschillen.

In vergelijking met de ontwerpbegroting 2003 hebben zich m.b.t. de integratie uitkeringen overigens geen veranderingen voorgedaan.

3.3 Specifieke uitkeringen en eigen inkomsten

In deze paragraaf wordt een kort overzicht gegeven van de specifieke uitkeringen aan de gemeenten en de eigen inkomsten van gemeenten. Zoals bekend, kent de financiering van het beleid een algemene voorkeursvolgorde: een relatieve toename van algemene middelen (gemeentefonds en eigen inkomsten) en daarmee een relatieve afname van specifieke middelen. Dit is de reden waarom in deze Verdiepingsbijlage kort wordt stilgestaan bij de specifieke uitkeringen en eigen inkomsten.

Specifieke uitkeringen

De onderstaande grafiek toont de ontwikkeling van de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds gerelateerd aan de hoogte van de specifieke uitkeringen aan gemeenten.

Grafiek 1: Verhouding algemene en specifieke uitkeringen*

* De cijfers in de grafiek betreffen specifieke uitkeringen aan gemeenten en tevens uitkeringen aan organen op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR), Kaderwetgebieden en derden (niet-overheidsinstellingen).

Het OSU stelt dat in 2003 met specifieke uitkeringen een totaalbedrag van circa € 17,5 miljard gemoeid is (in 2002 circa € 16,2 miljard). Van dit bedrag gaat € 14,6 miljard (83%) naar de gemeenten. Van de rest gaat € 1,4 miljard (8%) naar de provincies en € 1,5 miljard (9%) naar de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)-organen en de Kaderwetgebieden. De drie grootste specifieke uitkeringen aan gemeenten zijn de Financieringswet Abw, Ioaw en Ioaz (SZW) met € 4,8 miljard, de Wet Sociale Werkvoorziening (SZW) met € 2,0 miljard en de Bijdrage personeelskosten voor het primair onderwijs (OCW) met € 1,5 miljard1.

Eigen inkomsten

De Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2003, de bron voor deze paragraaf, gaat in op lokale heffingen, en dus niet alleen op gemeentelijke heffingen. Zoals de onderstaande tabel laat zien, zijn de opbrengsten van de belangrijkste lokale heffingen in 2003 gestegen met 7,2%. In 2002 bedroeg de stijging 6,0%.

Bron: Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2003.

* Netto cijfers, dit wil zeggen opbrengsten na aftrek met de budgettaire omvang van de f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel) en kwijtschelding.

** Deze post bestaat uit: Waterschapsomslagen, verontreinigingsheffing en provinciale opcenten MRB.

Ontwikkeling van de te betalen heffingen

Een stijging van de opbrengsten van de lokale heffingen wil nog niet zeggen dat de te betalen heffingen voor individuele huishoudingen in reële termen toenemen. De ontwikkeling van de opbrengsten is de resultante van prijs(de tarieven) en volumemutaties. Om de opbrengsten voor deze ontwikkelingen te corrigeren, worden ze vergeleken met de ontwikkeling van een relevante economische grootheid. Bij gezinshuishoudingen wordt een vergelijking gemaakt met het nominaal beschikbaar gezinsinkomen en bij bedrijven en instellingen met het Bruto Binnenlands Product (BBP). Deze indicator wordt microlastenontwikkeling genoemd1. Wanneer de opbrengsten van de heffingen van gezinshuishoudingen (respectievelijk bedrijven en instellingen) minder sterk stijgen dan het nominaal beschikbaar gezinsinkomen (respectievelijk het BBP), is er sprake van een microlastendaling. De onderstaande tabel laat zien welke ontwikkeling de heffingen in 2002 en 2003 hebben ondergaan. Daarbij wordt rekening gehouden met de lokale lastenverlichting die ook dit jaar is gegeven.

Bron: Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2003.

* Het gaat hier om de vijf belangrijkste lokale heffingen (OZB, reinigingsheffing, rioolrechten, waterschapsomslagen en verontreinigingsheffing).

De bijdrage van gezinshuishoudingen aan de opbrengst van de vijf belangrijkste lokale heffingen neemt in 2003 toe met 7,5%. Indien dit wordt afgezet tegen de ontwikkeling van het macro-economische nominaal beschikbaar gezinsinkomen betekent dit een microlastenstijging van€ 198 miljoen.

De microlasten voor bedrijven en instellingen zijn in 2003 gestegen met € 57 miljoen.

Het kabinet is van oordeel dat in het licht van de macro-economische ontwikkelingen in 2003 sprake is van een forse stijging van de lokale heffingen, die het niet kan verklaren. Gelet op de forse ontwikkeling acht het kabinet het noodzakelijk de decentrale lastenontwikkeling en de oorzaken daarvan te bespreken met de bestuurlijke partners (de VNG en het IPO).

f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel)

Vanaf 2000 hebben gemeenten meer vrijheid bij de vormgeving van de lastenverlichting in het kader van de f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel). De meeste gemeenten (corresponderend met 78% van het aantal woonruimten) blijken ook in 2003 € 45,38 in de vorm van een vast bedrag toe te kennen. Het aantal gemeenten dat een bedrag tussen de € 34,03 en € 45,37 uitkeert is toegenomen (van 12% van de woonruimten naar 16%). Het aantal gemeenten (en woonruimten daarin) dat de € 45,38 verdisconteerd heeft in de tarieven is toegenomen (2,2% van de woonruimten in 2003 tegen 1% in 2002).

Kwijtscheldingsbeleid

Het aantal gemeenten dat een normpercentage van 100% hanteert, is marginaal gedaald naar 97,6% (was 97,7)1. Ook het aantal waterschappen dat een normpercentage van 100% hanteert daalt in 2003 enigszins (van 67,3% naar 66,7%). Beide ontwikkelingen zorgen ervoor dat het aantal belastingplichtigen dat in aanmerking komt voor kwijtschelding ongeveer gelijk blijft. Het overgrote deel van de belastingplichtigen met de laagste inkomens betaalt hierdoor geen lokale heffingen.

4. BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING