INHOUDSOPGAVE

DEEL A: ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (begrotingsstaat ministerie)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het ministerie van Justitie voor het jaar 2004 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2004. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2004.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2004 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikel 2 (begrotingsstaat baten-lastendiensten)

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de baten en lasten en de kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de baten-lastendiensten Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB), Studiecentrum Rechtspleging (SR), Directie Bestuurszaken (DBz) en Nederlands Forensisch Instituut (NFI) voor het jaar 2004 vastgesteld. De in die begrotingen opgenomen begrotingsartikelen worden toegelicht in onderdeel B (Begrotingstoelichting) van deze memorie van toelichting en wel in de paragraaf inzake de baten-lastendiensten.

Wetsartikel 3

Met ingang van 2002 is het stelsel van de rechtspraak ingrijpend gewijzigd. De belangrijkste wijziging is dat de rechtspraak, mede door de instelling van de Raad voor de rechtspraak en de invoering van het principe van integraal management bij de besturen van de gerechten, verantwoordelijk is geworden voor het eigen beheer. Op grond van de nieuwe bevoegdheidsverdeling is de minister van Justitie niet verantwoordelijk voor de doelmatigheid van de rechterlijke organisatie, wel heeft de minister een toezichthoudende verantwoordelijkheid.

Met de vaststelling van dit wetsartikel wordt de positie van de minister van Justitie ten opzichte van de rechterlijke organisatie verduidelijkt. Dit betekent voorts dat in onderdeel B naast de toelichting op beleidsartikel 4.1, waarin de beleidsdoelstellingen van de minister van Justitie ten aanzien van de rechtspleging worden toegelicht, een apart hoofdstuk Raad voor de rechtspraak wordt opgenomen, waarin de feitelijke vertaling van de aan de rechterlijke organisatie ter beschikking gestelde bijdrage in concrete beleidsdoelstellingen en prestaties van de raad en de gerechten voor het jaar 2004 wordt gegeven.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

DEEL B. DE BEGROTINGSTOELICHTING

HOOFDSTUK 1. LEESWIJZER

Algemeen

De begroting 2004 van het ministerie van Justitie is de derde begroting die is opgesteld in de vorm van het Rijksbrede project «Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording» (VBTB). Dit betekent dat de begroting wederom is geschreven met de nadruk op het beleid in samenhang met de financiële middelen. Naast de beleids- en operationele doelstellingen zijn in dat kader tevens per beleidsartikel de prestatiegegevens weergegeven.

Per beleidsartikel is in de VBTB-paragrafen het na te streven VBTB-eindperspectief geschetst.

Justitie heeft ervoor gekozen de beleidsterreinen als uitgangspunt voor de begrotingsindeling te nemen. De begroting van Justitie kent zeven beleidsterreinen, te weten:

1. Strategie;

2. Regelgeving;

3. Preventie en Rechtshandhaving;

4. Rechtspleging en Rechtsbijstand;

5. Sanctietoepassing;

6. Asiel, migratie en integratie;

7. Niet-beleidsartikelen.

Deze beleidsterreinen zijn uitgewerkt in een of meerdere beleidsartikelen en operationele doelstellingen, die op hun beurt zijn voorzien van concrete prestatiegegevens.

In de beleidsagenda zijn de doelstellingen van het Justitiebeleid voor het komende jaar opgenomen, evenals de beleidsveranderingen en financiële mutaties waartoe sinds de begroting 2003 besloten is. In de beleidsagenda zijn tevens de voor Justitie relevante beleidsvoornemens uit het Hoofdlijnenakkoord opgenomen. Naast de beleidsagenda in de begroting wordt separaat het Beleidsprogramma uitgebracht, waarin een nadere uitwerking van het Hoofdlijnenakkoord plaatsvindt.

Opbouw Memorie van Toelichting

De Memorie van Toelichting is als volgt opgebouwd:

• De artikelsgewijze toelichting bij het wetsvoorstel;

• De begrotingstoelichting, uitgesplitst in:

1. De leeswijzer;

2. De beleidsagenda;

3. De beleidsartikelen;

4. De niet-beleidsartikelen;

5. De bedrijfsvoeringsparagraaf;

6. De baten-lastendiensten;

7. De Raad voor de rechtspraak;

8. De verdiepingsbijlage;

9. De bijlage moties en toezeggingen;

10. De overzichtsconstructies;

– De overzichtsconstructie Jeugd;

– De overzichtsconstructie Tolken en Vertalers;

– De interdepartementale overzichtsconstructie Asiel en Migratie;

– De interdepartementale overzichtsconstructie Integratiebeleid Etnische Minderheden;

11. Het overzicht ZBO's en RWT's;

12. Overzicht intensiveringen Veiligheidsenveloppe en enveloppe Jeugd/Preventie;

13. Afkortingen.

Het ministerie van Justitie kent twee ministersposten, te weten de minister van Justitie en de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (V&I). De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie is verantwoordelijk voor het beleid dat valt onder de beleidsartikelen 3.4, 6.1, 6.2, 6.3 en 6.4. De minister van Justitie is verantwoordelijk voor alle overige beleidsartikelen en de niet-beleidsartikelen.

In de interdepartementale overzichtsconstructie Asiel en Migratie wordt naast de beleidsartikelen weergegeven welke operationele doelstellingen en prestatiegegevens van andere ministeries door de minister van V&I worden gecoördineerd.

Hoofdlijnenakkoord

De ombuigingsmaatregelen van het Hoofdlijnenakkoord (HA) hebben in deze begroting budgettair op de operationele doelstellingen hun beslag gekregen.

Het voor 2004 beschikbare bedrag van de «Veiligheidsenveloppe» uit het Hoofdlijnenakkoord is budgettair structureel in deze begroting verwerkt. In afwachting van het nog te ontwikkelen Prognosemodel Justitieketen staat het restant van de enveloppe nog op de aanvullende post (Miljoenennota). Op het moment dat het Kabinet heeft besloten over de meerjarige aanwending van de voor het oplossen van knelpunten in de justitiële keten uitgetrokken extra middelen, zullen de ambities voor 2007 worden geformuleerd. De «Enveloppe Jeugd en Preventie» is in overleg met het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport eveneens verdeeld en verwerkt. De overzichtstabel met de belangrijkste beleidsmatige mutaties in de Beleidsagenda (Deel B) geeft een nadere specificatie van de verdere verdeling naar beleidsdoelstelling van deze gelden uit het Hoofdlijnenakkoord.

In deze begroting zijn de beschikbare middelen voor de strafrechtketen uit het Strategische Akkoord (SA) toegedeeld aan de organisaties binnen de strafrechtketen. Deze middelen uit het SA waren in de begroting 2003 nog «onverdeeld» opgenomen. Onder de betreffende doelstellingen wordt nader ingegaan op de besteding van deze middelen.

In de eerste Voortgangsrapportage Veiligheidsprogramma die dit voorjaar naar de Tweede Kamer is gezonden (TK, 28 684, nr. 9, 2003) is nader ingegaan op de verdeling van de middelen uit het SA voor de strafrechtketen. Deze verdeling is gebaseerd op een scherpe raming en onder de veronderstelling dat de genoemde aannames worden gerealiseerd. Deze zijn mede afhankelijk van het feit dat niet op voorhand vast te stellen is hoe de feitelijke situatie zich zal ontwikkelen. Door de inzet van een deel van de middelen uit het Hoofdlijnenakkoord wordt thans aan een gesignaleerd knelpunt uit de voortgangsrapportage tegemoet gekomen. Met deze middelen kunnen de ambities van het Veiligheidsprogramma worden bereikt.

Overzichtsconstructies

In de begroting 2004 worden twee interdepartementale en twee departementale overzichtsconstructies gepresenteerd, te weten de interdepartementale overzichtsconstructie Asiel en Migratie, de interdepartementale overzichtsconstructie Integratiebeleid Etnische Minderheden, de departementale overzichtsconstructie Jeugd en de departementale overzichtsconstructie Tolken en Vertalers. De interdepartementale overzichtsconstructie Integratiebeleid Etnische Minderheden is voor het eerst, na overkomst van de integratieportefeuille van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in de begroting van Justitie opgenomen.

Het ministerie van Justitie levert daarnaast een bijdrage aan de interdepartementale overzichtconstructies Grote Stedenbeleid (GSB) en de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS), waarvan de coördinatie in handen is van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties respectievelijk Buitenlandse Zaken.

Wijzigingen nummering

Als gevolg van de verdere ontwikkeling in termen van VBTB hebben zich wijzigingen voorgedaan in de nummering van de beleidsartikelen c.q. operationele doelstellingen. In sommige gevallen zijn teksten samengevoegd waardoor bepaalde artikelen zijn uitgebreid en tegelijkertijd zijn andere komen te vervallen. In andere gevallen zijn teksten gesplitst waardoor uitbreiding van het aantal operationele doelstellingen heeft plaatsgevonden.

Met de inachtneming van de begrotingsregel dat artikelnummers bij majeure wijzigingen nooit een tweede keer kunnen worden gebruikt hebben bovenstaande ontwikkelingen ervoor gezorgd dat een omnummering van een aantal begrotingsartikelen heeft plaatsgevonden. De wijzigingen zijn in de onderstaande conversietabel opgenomen.

De budgetten voor alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama's) zijn terug te vinden op beleidsartikel 3.4, Jeugdbescherming (operationele doelstelling 3.4.4) en op beleidsartikel 6.2, Asielopvang (operationele doelstelling 6.2.5).

Op beleidsartikel 3.4 gaat het om de voogdij voor alle ama's en om de opvang in de integratievariant die door het NIDOS wordt verzorgd. Op beleidsartikel 6.2 zijn de budgetten opgenomen voor de ama's die door het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) worden opgevangen in de basisvariant en in de terugkeervariant.

Specifieke afspraken

Het ministerie van Justitie heeft met betrekking tot een achttal punten specifieke afspraken gemaakt met het ministerie van Financiën.

1. Opbouw budgetstructuur van beleidsartikelen:

De Rijksbegrotingsvoorschriften 2003 schrijven een structuur per beleidsartikel voor. De beleidsdoelstellingen moeten worden verbijzonderd naar apparaats- en programma-uitgaven. Deze programma-uitgaven moeten vervolgens worden verbijzonderd naar operationele doelstelling. Financiën stemt ermee in dat Justitie een andere opbouw kiest. In de begroting 2004 en verder van Justitie wordt een beleidsdoelstelling eerst uitgesplitst naar operationele doelstelling(en) en vervolgens vindt een uitsplitsing plaats naar apparaats- en programma-uitgaven.

2. Positionering baten-lastendiensten:

De uitgaven van alle uitvoerende diensten, inclusief de baten-lastendiensten van het ministerie van Justitie, worden wat betreft de begrotingsindeling aangemerkt als programma-uitgaven.

3. Budgetflexibiliteit:

In de begroting wordt per beleidsartikel de staat van verplichtingen van de uitgaven weergegeven. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen juridische bestuurlijke en overige verplichtingen. Omdat de indeling van programma- en apparaatsuitgaven bij Justitie verschilt met andere departementen (zie hiervoor ook punt 1) worden bij het onderdeel budgetflexibiliteit in deze begroting personele en materiële uitgaven en beleidsuitgaven onderscheiden.

4. Toelichten van programma- en apparaatsuitgaven met volume- en prijsgegevens:

In overleg met het ministerie van Financiën is afgeweken van het toelichten van apparaats- en programma-uitgaven met volume- en prijsgegevens indien Justitie dit niet zinvol acht.

5. Onderscheid prestatiegegevens:

Ten aanzien van prestatiegegevens wordt onderscheid gemaakt tussen gegevens die regulier van aard zijn en gegevens die niet regulier van aard zijn. Het ministerie van Justitie maakt eveneens dit onderscheid maar hanteert daarbij andere begrippen. Hiervoor is gekozen vanwege het feit dat deze andere begrippen bekend zijn binnen de organisatie. Reguliere gegevens worden aangeduid als «kengetallen» en niet-reguliere gegevens hebben betrekking op evaluatieonderzoeken.

6. Interpretatie (financiële) instrumenten:

Onder financiële instrumenten verstaat het ministerie van Justitie «middelen die worden ingezet om de beleidsdoelstellingen te realiseren». Financiële beleidsinstrumenten zijn onder andere subsidies, leningen, garanties en deelnemingen.

7. Hanteren toerekeningssleutels:

Het komt voor dat een budgethouder of organisatie-eenheid een bijdrage levert aan meerdere doelstellingen. Indien geen betere informatie voorhanden is, zullen de toerekeningssleutels voor de afzonderlijke bijdragen die ex-ante bij de begrotingsvoorbereiding worden vastgesteld ook ex-post worden gehanteerd bij de verantwoording.

8. Raad voor de rechtspraak:

In het wetslichaam is een apart wetsartikel opgenomen voor de Raad voor de rechtspraak. In de Wet op de Rechtelijke Organisatie is de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering geattribueerd aan de gerechten en aan de Raad voor de rechtspraak. Daarmee heeft de minister van Justitie geen directe verantwoordelijkheid meer voor de bedrijfsvoering. Wel heeft de minister een verantwoordelijkheid als toezichthouder. In hoofdstuk 7 is de relevante informatie over de rechtspraak opgenomen.

Overige punten

VBTB-paragraaf

In afwijking op de voorschriften hieromtrent heeft Justitie ervoor gekozen om in de begroting per operationele doelstelling een VBTB-paragraaf op te nemen. De VBTB-paragraaf heeft tot doel aan te geven welke ontwikkelingen in de nabije toekomst zullen leiden tot een verbetering (van de meetbaarheid en toetsbaarheid) van de operationele doelstelling. In veel gevallen gaat het om de aanvulling van prestatiegegevens dan wel de wijzigingen die ten aanzien van het artikel respectievelijk de presatiegegevens plaats zullen hebben. Dit betekent onder meer dat wanneer geen VBTB-paragraaf is opgenomen bij een operationele doelstelling verondersteld wordt dat deze dusdanig ver ontwikkeld is dat sprake is van de gradatie «VBTB-proof».

Baten-lastenadministratie

De dienstonderdelen Directie Bestuurszaken (DBz) en het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) hebben, overeenkomstig artikel 10, eerste lid van de Comptabiliteitswet (CW) met ingang van 1 januari 2004 de status van baten-lastendienst. In de begroting 2004 zijn deze baten-lastenbegrotingen opgenomen in Hoofdstuk 6.

Derdeninformatie

Daar waar binnen de begroting informatie verkregen van derden is opgenomen, wordt dit specifiek in de toelichting van de desbetreffende operationele doelstelling vermeld.

HOOFDSTUK 2. BELEIDSAGENDA

2.1 Inleiding

Versterking van de maatschappelijke structuur – die van de economie in het bijzonder –, verbetering van de veiligheid van de burger en verruiming van diens participatie en integratie, dat is de inzet van de overheid in de komende jaren. Justitie is daarbij verantwoordelijk voor cruciale taken en domeinen, te meer nu ook het integratiebeleid binnen het ministerie van Justitie is ondergebracht. Dat maakt het tevens wenselijk en mogelijk hier een integrale visie op Justitie te geven.

De samenleving bestaat in belangrijke mate bij de gratie van het recht. De rechtsorde vormt het fundament waarop mensen hun onderlinge relaties bouwen, de muren die hen beschermen tegen elkaar en het dak waaronder zij beschermd zijn door en tegen overheidsmacht. De rechtsorde moet bevorderen dat autonome burgers zelf, in gedeeld burgerschap, een vreedzame, welvarende en betrokken samenleving tot stand brengen. De rechtsorde moet zekerheid bieden en veiligheid borgen. De zekerheid dat verplichtingen zullen worden nagekomen omdat nakoming kan worden afgedwongen. En veiligheid in de zin dat de overheid zowel haar macht inzet om burgers zoveel mogelijk te beschermen tegen criminaliteit, als die macht bindt aan het recht.

De rechtsorde moet daartoe stabiel en voorspelbaar zijn, maar niet onveranderlijk en niet onnodig belemmerend. De samenleving verandert, omdat zij een product is van menselijk handelen en omdat ze invloeden van buiten ondergaat. En de rechtsorde moet mee veranderen, wil hij onder veranderde omstandigheden zijn functies vervullen.

Justitie heeft tot taak de rechtsorde te onderhouden, ervoor te zorgen dat deze in een veranderende samenleving bruikbaar blijft. Daarbij gaat het om het op peil houden en waar nodig opwaarderen van de infrastructuur van juridische instituties die burgers helpen te doen wat nodig is, hun zaken te regelen en hun geschillen te beslechten.

Een bruikbare rechtsorde

Eerste functie van het recht is het bieden van structuur aan en ruimte voor de samenleving. Burgers moeten zoveel mogelijk in staat worden gesteld zelf keuzes te maken en verantwoordelijkheid te dragen in het maatschappelijk leven. Daar waar die individuele keuzes leiden tot geschillen, dient het recht houvast te bieden bij het vinden van een oplossing. Waar geschillen uitgroeien tot conflicten, moet het recht de weg bieden om die in eerste instantie onderling op te lossen, op een voor alle partijen aanvaardbare wijze. Pas wanneer dat niet lukt, is een beroep op de rechter aan de orde of zal de wetgever zelf een keuze moeten bepalen tussen conflicterende collectieve belangen. Een adequate juridische infrastructuur is dan ook niet die waarin de rechter zoveel mogelijk zaken in zo kort mogelijke tijd kan afdoen -al is dat wel een voorwaarde- maar die waarin zo min mogelijk zaken aan de rechter hoeven te worden voorgelegd, omdat betrokkenen tevoren met voldoende zekerheid kunnen voorspellen wat de uitkomst zal zijn.

Dat laatste betekent overigens niet dat zoveel mogelijk in gedetailleerde regels moet worden vastgelegd. Dat leidt gemakkelijk tot verstarring. Bovendien kan het recht slechts worden gewijzigd door collectieve besluitvorming. En zeker waar het vastgelegde recht steeds meer internationaal verweven is, blijkt in de praktijk overeenstemming vaak moeilijk te realiseren.

Een tweede functie van het recht is ordening door het verdelen van verantwoordelijkheden tussen overheid en burger en tussen burgers onderling. Hier is een ingrijpende herwaardering nodig. De overheid heeft nog teveel de neiging om de wetgeving vooral instrumenteel te gebruiken – vaak overigens omdat burgers beschermd willen worden tegen risico's en daarom anderen aan banden willen leggen. De wet wordt maar al te vaak gezien als een middel om gedrag te sturen. In de praktijk leidt dit tot altijd weer aangroeiende regels, daaruit voortvloeiende beslissingen en de noodzaak van rechtsbescherming. Het voor de hand liggende antwoord hierop is deregulering, maar dat begrip moet dan niet misverstaan worden. Deregulering ten behoeve van een bruikbare rechtsorde betekent niet per definitie minder regels. Het gaat daarbij ook om regels die maatschappelijk verkeer mogelijk maken en de wederkerigheid daarin bevorderen. Dat vergt minder regels die initiatief en eigen verantwoordelijkheid belemmeren en meer regels die iedereen begrijpt en die voordeel opleveren bij naleving. De uitdaging is dan ook het recht zodanig te herzien dat, meer dan nu, het gebruik ervan ten eigen nutte ipso facto verplichtingen ten opzichte van de ander en de samenleving als geheel schept.

Daar waar het gaat om de verhouding tussen overheid en burger dient een bruikbare rechtsorde natuurlijk de burger voldoende bescherming te bieden. Tegelijkertijd moet de overheid in staat blijven om haar taken uit te voeren en op adequate wijze collectieve belangen te beschermen. Essentiële elementen daarin zijn het verbieden van schadelijk gedrag, het stellen van strikte voorwaarden aan riskante activiteiten en handhaving van verboden en voorwaarden. Van belang is daarbij dat overheidsbesluitvorming kwalitatief hoogwaardig is, dat burgers er zodanig in betrokken zijn dat hun belangen al vroegtijdig worden gewaarborgd en dat in een voldoende niveau van handhaving wordt voorzien. Dat verhoogt bij verschil van inzicht tussen burger en overheid de kans op een manier van omgaan met recht en regels die tot wederzijds voordeel en wederkerige binding leidt.

Criminaliteitsbestrijding

Een in het oog springende, bijzondere, functie van het recht is het mogelijk maken van een adequate bestrijding van de criminaliteit, onder waarborging van fundamentele rechten. Daarbij gaat het om zulke wezenlijke waarden en voor het dagelijks leven belangrijke normen, dat het niet naleven daarvan in de eerste plaats een schending van de rechtsorde zelf betekent. Dan is overheidsingrijpen aangewezen. Uiteraard als sluitstuk, wanneer preventie en toezicht onvoldoende hebben geleid tot naleving, maar dan wel effectief en efficiënt.

Meestal zal dit overheidsingrijpen gericht zijn op het toepassen van sancties, al zal Justitie daar waar criminaliteitsbestrijding ook, of zelfs beter, mogelijk is langs andere weg de ontwikkeling en toepassing van die alternatieven bevorderen. Degene die de rechtsorde schendt moet opnieuw gebonden worden aan de waarden en normen van de samenleving (normbevestiging) en anderen moeten ervan weerhouden worden de norm te schenden (generale preventie). Tenslotte wordt met de toepassing van een sanctie beoogd door gedragsbeïnvloeding de veroordeelde te weerhouden van nieuw crimineel gedrag (speciale preventie).

Met het toepassen van sancties wordt die gedragsbeïnvloeding langs verschillende wegen beoogd. Ten aanzien van de dader gaat het in essentie om vermindering van recidive. Als het kan als uitvloeisel van de sanctietoepassing en resocialisatie, als het moet door langdurige verwijdering uit de samenleving. Ten aanzien van anderen gaat het om het generaal preventieve effect, te bereiken via normbevestiging en afschrikking. Dat vergt vooral een zichtbare en herkenbare toepassing van het strafrecht. Dat geldt ook voor het bieden van genoegdoening aan het slachtoffer.

Versterking van de veiligheid via het instrument van de sanctietoepassing stelt vanzelfsprekend hoge eisen aan opsporing, vervolging en berechting en aan de afstemming daartussen. Het instrument van de sanctie is immers alleen toepasbaar als de dader bekend en voorhanden is, en het mag alleen worden toegepast als aan alle zorgvuldigheidseisen is voldaan.

Meedoen uit verscheidenheid

De samenleving is divers, en die diversiteit dient gerespecteerd te worden. Nederland heeft een traditie van omgaan met diversiteit die kan worden begrepen als een vorm van vreedzame coëxistentie: andersdenkenden en «andersdoenden» werden getolereerd voor zover ze niet al te zichtbaar waren en geen last veroorzaakten. Daaraan lag – en ligt – niet zozeer een morele overweging ten grondslag maar een heel pragmatische: een dergelijke vreedzame coëxistentie is een eerste voorwaarde voor constructief en veilig samenleven. Niet alleen omdat geen tijd, energie en geld gestoken hoeft te worden in onderlinge strijd, maar ook omdat wederzijdse beïnvloeding kansen genereert voor verdere ontwikkeling van allen afzonderlijk en van het geheel. Die aanpak voldoet echter steeds minder. De vreedzame coëxistentie van voorheen berustte op een grote gemeenschappelijkheid aan belangen en traditie, welke in de huidige tijd afneemt. Samenleven in deze tijd vergt meer dan elkaar vreedzaam verdragen.

Een essentiële bijdrage die de overheid wel kan leveren aan de bloei van een diverse samenleving is het bieden van een juridische basis die neutraal is ten opzichte van conflicterende opvattingen over waarden die niet essentieel zijn voor de democratische rechtsstaat zelf, maar die wel bevorderlijk is voor dialoog en debat over die opvattingen. Waar onverschilligheid of angst om voor de eigen mening uit te komen leidt tot langs elkaar heen leven kan immers geen sprake zijn van vruchtbare beïnvloeding.

Een belangrijk, maar zeker niet het enige, aspect van verscheidenheid is de aanwezigheid van etnische minderheden in ons land. Om ook hen vruchtbaar in de samenleving te betrekken is nog een grote inspanning nodig. Ondanks de gunstige ontwikkelingen in de afgelopen jaren staat een te groot deel van de minderhedenbevolking op te grote culturele en sociaal-economische afstand van de Nederlandse samenleving. Vermindering van die afstand is mogelijk als autochtonen en minderheden elkaar vinden als burgers van één samenleving. Dat wil zeggen met een gemeenschappelijke taal, met overeenstemming over een aantal basale normen, met medeverantwoordelijkheid voor het functioneren van de samenleving en met de bereidheid om actief bij te dragen aan de instandhouding van de gemeenschap van burgers. Gedeeld burgerschap is kortweg de mogelijkheid tot deelname aan alle facetten van de samenleving: sociaal, economisch, cultureel, juridisch, politiek. Gedeeld burgerschap biedt de gemeenschappelijke basis om elkaar de ruimte te geven in datgene waarin groepen en personen van elkaar verschillen.

Gedeeld burgerschap is niet iets wat een overheid aan burgers kan opleggen. Het behoort tot ieders eigen verantwoordelijkheid zich als burger te gedragen. Dit Kabinet wil allochtone én autochtone burgers in dit opzicht op hun verantwoordelijkheid aanspreken. Voor het integratiebeleid betekent dit dat meer dan voorheen de eigen inzet van de burgers voorop zal staan. Het Kabinet wil het accent verschuiven van het aanbieden van regelingen en voorzieningen naar het stimuleren en uitlokken van initiatieven van burgers en van hen die dat willen worden. Waar nodig zullen eisen worden gesteld.

Onze wereld is de hele wereld

Onze samenleving staat niet op zichzelf, maar is sterk verbonden met de rest van de wereld. Dat is het meest zichtbaar waar die verbondenheid resulteert in grensoverschrijdend verkeer van mensen, vooral als ze zich hier blijvend vestigen. Hun komst wordt voor een deel van hen mede bepaald door de kwaliteit van het leven op de plaats waar ze vandaan komen. Die kwaliteit is net zo afhankelijk van de lokale rechtsorde als dat hier het geval is – en soms ook van de mate waarin een internationale rechtsorde bijdraagt aan de oplossing van grensoverschrijdende of internationale conflicten. Wanneer mensen zich hier vestigen, dragen ze bij aan de sociale en economische verwevenheid van onze samenleving met samenlevingen elders in de wereld – zozeer zelfs dat wat in Casablanca, Ankara of Antwerpen gebeurt, soms directer consequenties heeft in de Schilderswijk, de Baarsjes of Spangen dan wat politiek Den Haag besluit.

Minder zichtbaar, maar minstens even belangrijk is de meer institutionele verwevenheid van onze samenleving met de rest van de wereld. Economie, milieu, cultuur, veiligheid, asiel en migratie zijn al lang geen louter nationale onderwerpen meer. Het toenemende internationale verkeer vergt een steeds dichter netwerk van regels en instellingen die het niveau van de nationale staat te boven gaan en die zich ontwikkelen tot een internationale rechtsorde. Tegelijkertijd blijft het internationale verkeer uiteindelijk verkeer tussen mensen en organisaties die noodzakelijkerwijs ook deel uitmaken van een nationale rechtsorde. Daardoor raken nationaal en internationaal steeds sterker met elkaar verweven. Consequentie is, dat het bevredigend functioneren en de kwaliteit van de nationale rechtsorde steeds meer afhankelijk worden van de mate waarin ook internationaal een rechtsorde tot stand komt die berust op gelijke uitgangspunten en die beantwoordt aan de vragen waarin de nationale rechtsorde beoogt te voorzien.

Als we het waardevolle van onze rechtsorde en de bloei van onze samenleving mede moeten waarborgen door ook buiten ons land de rechtsorde te bevorderen, is het wenselijk om vanuit alle beleidsterreinen van Justitie mee te denken over de taakverdeling tussen nationaal en internationaal niveau.

Een belangrijke ontwikkeling in dat verband is de juridische institutionalisering van het internationaal verkeer. Hier is sprake van een veelheid van organen die elk een zekere autoriteit bezitten, maar slechts in beperkte mate in staat zijn om nakoming van afspraken en regels af te dwingen, laat staan veiligheid te borgen. Justitie dient bij het participeren in deze organen te streven naar het tot stand brengen van duurzame kaders die landen, individuen en organisaties uitnodigen tot binding uit eigenbelang.

Verwevenheid van onze rechtsorde met die elders in de wereld betekent niet automatisch harmonisering of uniformering. Wat hier bruikbaar is, hoeft dat elders niet te zijn, en omgekeerd. En zeker op terreinen waar de verwevenheid feitelijk gering is, dienen behoud van handelingsvermogen en eigenheid in subsidiariteit uitgangspunt te zijn. Meedoen uit verscheidenheid levert ook in internationaal verband de beste voedingsbodem voor ontwikkeling van allen afzonderlijk en van het geheel.

Wat geldt voor de verwevenheid van onze samenleving met de hele wereld, geldt a fortiori ten aanzien van Europa. Met het verdrag van Amsterdam stelt de Europese Unie zich ten doel zich te handhaven en verder te ontwikkelen als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Dat zijn de essentiële aspecten van een rechtsorde, en feitelijk kan dan ook gesteld worden dat op de meeste terreinen de Europese rechtsorde niet meer van de onze te onderscheiden is, en daarmee dat op het terrein van Justitie nationaal beleid Europees beleid is. Het, mede door België en Luxemburg gesteunde, Nederlandse voorstel aan de Conventie voor de ontwikkeling van een Europese strafrechtelijke ruimte, met alle voorbehoud van subsidiariteit, is daarvan een recent en zeer duidelijk voorbeeld.

Om het nog pregnanter te zeggen, Europa is praktisch juridisch binnenland. Omdat Europese regelgeving directe doorwerking heeft in onze samenleving, steekt de regering veel energie in het beïnvloeden van de beleidsontwikkeling en besluitvorming in Brussel. Het Nederlandse Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie (1 juli tot en met 31 december 2004) zal ook van Justitie een grote inzet vergen zowel bij het invullen van de functie van voorzitter als bij het initiëren en tot stand brengen van Europees beleid. De contouren van de Nederlandse prioriteiten, zoals deze worden ingebracht in het operationele Iers-Nederlandse jaarprogramma en het strategisch meerjarenprogramma 2004–2006, zijn opgenomen in de Staat van de Europese Unie 2004 (hoofdstuk 2). In aanvulling daarop zijn in deze Memorie van Toelichting accenten te vinden die Justitie betreffen.

Waarden en normen

Het Kabinet streeft naar versterking van waarden en normen in de samenleving. Justitie heeft hier van oudsher een taak, namelijk de binding van burgers en organisaties aan de waarden die tot uitdrukking komen in het recht en de specifieke normen die zijn vastgelegd in de wet. In algemene zin doet Justitie het eerste door mede zorg te dragen voor bruikbare en kwalitatief hoogstaande wetgeving en de voorwaarden te scheppen voor een goed functionerend systeem van rechtspleging. Met het onderbrengen van integratiebeleid bij het ministerie van Justitie is daar het aspect bijgekomen van versterking van het besef van gedeeld burgerschap bij allen die in Nederland wonen. Het tweede, binding aan specifieke normen, beoogt Justitie in het bijzonder te realiseren door middel van de rechtshandhaving, – waarbij als uiterste middel het strafrecht wordt ingezet om duidelijk te maken dat niet naleven van de norm niet wordt geaccepteerd –, en via de jeugdbescherming en de preventie van (jeugd)criminaliteit.

In de komende jaren levert Justitie op al deze terreinen een extra inspanning. Dat zal gebeuren bij de uitvoering van de programma's, «Handhaven op niveau», «Rijk aan handhaving», «Naar een veiliger samenleving» en «Jeugd Terecht». Met de eerste drie wordt beoogd de handhaving van wetten en regels te versterken. Een van de effecten daarvan is dat de overheid duidelijk maakt welke normen in de samenleving gelden en dat overtreding daarvan niet getolereerd wordt. In het programma Jeugd Terecht zijn o.a. maatregelen opgenomen op het gebied van opvoedingsondersteuning (hier gaat het mede om de overdracht van waarden en normen) en op het gebied van onderwijs (waar het deels gaat om de overdracht van waarden en normen via lesprogramma's, maar ook om de concrete beïnvloeding van het gedrag via codes en regels). In het bijzonder om nog meer duidelijk te maken dat geweld (of dat nu is in de huiselijke of de openbare sfeer) niet kan, zullen voorlichtingscampagnes worden gevoerd.

Op het gebied van integratie ontwikkelt de minister voor V&I momenteel een nieuwe benadering, die gebaseerd is op eigen verantwoordelijkheid en op wederkerigheid: integratie moet van twee kanten komen. Bij de inburgering van nieuwkomers zal meer dan voorheen ook aandacht worden besteed aan oriëntatie op en kennis van waarden en normen in de Nederlandse samenleving, en in het bijzonder de waarden van de rechtsstaat. Dit laatste staat in relatie tot de Nota «grondrechten in de pluriforme samenleving» dat wordt ontwikkeld door het ministerie van BZK. Met het oog op de vergroting van de effectiviteit van de inburgering op het gebied van waarden en normen wordt samen met het ministerie van OCW en SZW bezien of verdere aanpassing wenselijk is.

Vergroting van bewustzijn van en respect voor waarden en normen van andere culturen bij autochtonen is de andere kant van het integratiebeleid. Nog te ontwikkelen maatregelen op basis van de Nota «grondrechten in de pluriforme samenleving» moeten hier een bijdrage aan gaan leveren. Daarnaast wordt de bestrijding van racisme en discriminatie versterkt, en wordt – als extra aandachtspunt bij de versterking van de handhaving – via sancties duidelijk gemaakt dat misbruik van allochtonen (in het bijzonder illegalen en slachtoffers van mensenhandel) niet wordt getolereerd. Ter vergroting van de toegankelijkheid van (overheids)instellingen zal bevorderd worden dat daar actieve kennis is van de waarden en normen van hun allochtone cliënten en in het bijzonder over waar deze afwijken van of in conflict (kunnen) komen met de algemeen geaccepteerde waarden en normen van de Nederlandse samenleving. Op wijk- en buurtniveau zal het gesprek tussen allochtone en autochtone burgers over wederzijdse verwachtingen en opvattingen ten aanzien van waarden en normen worden gestimuleerd.

Duurzame ontwikkeling

Door middel van een notitie inzake Duurzame Daadkracht van november 2002, een actieprogramma voor duurzame ontwikkeling, wil het Kabinet concrete invulling geven aan duurzame ontwikkeling. Het Kabinet streeft er naar de positieve en negatieve effecten van migratie integraler in kaart te brengen. Dit houdt in dat de minister voor V&I zal optreden als trekker van een nadere verkenning van de positieve en negatieve effecten van migratie. In het huidige debat wordt, afhankelijk van de invalshoek, in migratie zowel de oorzaak van als een oplossing voor diverse maatschappelijke problemen gezien, zowel nu als in de toekomst. De nadere verkenning moet een aanzet opleveren voor meer convergentie in het debat. Andere betrokken departementen zijn Volksgezondheid Welzijn en Sport, Buitenlandse Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Economische Zaken. In meer algemene zin levert Justitie, door het onderhouden van een bruikbare rechtsorde en het vervullen van zijn specifieke taken daarin, een voorwaardenscheppende bijdrage aan duurzame ontwikkeling. Over de voortgang van de activiteiten in het actieprogramma zal door verantwoordelijke departementen jaarlijks aan de Tweede Kamer worden gerapporteerd.

2.2 Bruikbare rechtsorde en wetgeving

Een bruikbare rechtsorde vergt wetgeving die burgers onderscheidenlijk de overheid de mogelijkheid biedt om individuele en collectieve belangen zodanig met elkaar te rijmen dat alle betrokken belangen daar voordeel van hebben. Het vergt voorts de mogelijkheid van effectieve geschillenbeslechting, die niet noodzakelijkerwijze uitsluitend van de overheid afhankelijk is. Op die wijze kan de rechtsorde het wederkerig belang bij het gebruik en de handhaving daarvan bevorderen en biedt de juridische infrastructuur op bruikbare wijze houvast aan het maatschappelijk verkeer tussen burgers onderling en tussen burger en overheid.

Wetgevingskwaliteitsbeleid

Maatschappelijke omstandigheden veranderen voortdurend; wetgeving moet daar in de eerste plaats een kader voor bieden, maar wanneer maatschappelijke ontwikkelingen zijn uitgekristalliseerd zal de wetgeving weer mee moeten ontwikkelen om de algemene belangen die daarin besloten liggen opnieuw in onderlinge afweging tot gelding te brengen. Bij nieuwe regelgeving wordt in het kader van de wetgevingstoetsing bezien of daarmee ruimte wordt gelaten voor de burger om keuzes te maken en verantwoordelijkheid te dragen in het publieke domein. Het Kabinet wil verder stimuleren dat de infrastructurele kant van de rechtsorde wordt opgewaardeerd, dat wet en recht de burger helpen te doen wat nodig is, hun zaken te regelen en hun geschillen te beslechten. Binnen de bestaande wetgeving worden elk jaar enkele wetgevingsterreinen en -thema's geselecteerd die op hun actuele functionaliteit worden onderzocht. Daarbij kan worden gedacht aan sanering van planverplichtingen, integratie van regelingen die eenzelfde belang beschermen, of stroomlijning van vergunningprocedures. Maar ook het opnieuw bezien van de plaats voor eigen initiatief en verantwoordelijkheid bij het realiseren en beschermen van de door de wetgeving beoogde belangen.

Verder wordt de kwaliteit van wetgeving bevorderd door verbetering van processen rond de totstandkoming van wetgeving. Daartoe wordt voorzien in adequate opleidingsmogelijkheden en de ontwikkeling van de nodige (juridisch-technische) hulpmiddelen. Het Kenniscentrum wetgeving en de Academie voor Wetgeving spelen daarbij een rol. De kwaliteit van wetgeving wordt verder gestimuleerd door middel van vaste interdepartementale overlegstructuren voor vraagstukken van wetgeving en Europees recht.

Privaatrecht

Met het oog op een transparant en gunstig vestigingsklimaat voor ondernemingen zullen in 2004 voorstellen worden opgesteld voor nieuwe rechtsvormen (personenvennootschap, vereenvoudigde b.v., Europese vennootschap) en voor maatregelen met betrekking tot de interne en externe verantwoordingsplicht van ondernemingen (structuurregeling, topinkomens, jaarrekeningrecht).

Om het aansprakelijkheidsrecht beheersbaar te houden, wordt een wettelijke regeling voorgesteld rond de financiële verantwoordelijkheid van overheid, bedrijfsleven en particulieren bij grote schades met veel slachtoffers. Normering van schadevergoedingen, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel affectieschade, kan eveneens bijdragen aan een snelle genoegdoening van slachtoffers.

In het komende jaar zullen verdere stappen worden gezet op weg naar een fundamentele herbezinning van het burgerlijk procesrecht. Enkele gedachten op dit vlak kunnen inmiddels betrokken worden bij al lopende projecten, zoals alternatieve geschillenbeslechting.

Straf- en strafprocesrecht

Ook de wetboeken van strafrecht en strafvordering behoeven, gelet op de maatschappelijke ontwikkelingen, voortdurend actualisering. Als criminaliteit van karakter verandert of als aan criminaliteit andere oorzaken ten grondslag komen te liggen, heeft dat zijn weerslag op het strafrecht. Zo wordt om adequaat te kunnen optreden tegen nieuwe bedreigingen wetgeving voorbereid ter verbetering van de terreurbestrijding.

Een passende, tijdige en effectieve sanctionering van strafbare feiten vergt ook dat het huidige stelsel van sanctietoepassing ingrijpend wordt gemoderniseerd. Een meer gerichte bestraffing van veelplegers beoogt de maatschappelijke overlast die zij veroorzaken te beperken.

Ten slotte wordt ook de strafrechtelijke procedure beter toegesneden op het belang van een effectieve en snelle afhandeling van strafzaken. De in het onderzoeksproject Strafvordering 2001 ontwikkelde voorstellen worden in 2004 en de daarop volgende jaren uitgewerkt en in verschillende wetsvoorstellen gepresenteerd. Een belangrijk onderdeel daarvan is versterking van de positie van het slachtoffer. Een tweede belangrijk onderdeel daarvan is de OM-afdoening voor lichtere zaken, die niet in alle gevallen beoordeling door de rechter behoeven.

Bestuursrecht

Het wetsvoorstel betreffende de zogeheten «vierde tranche», dat naar verwachting nog in het najaar van 2003 wordt ingediend, zal de Awb aanvullen met regels over de onderwerpen bestuursrechtelijke geldschulden, bestuurlijke handhaving (in het bijzonder de bestuurlijke boete) en attributie van bevoegdheden aan ambtenaren.

2.3 Geschilbeslechting en rechtsbijstand

Maatschappelijke ontwikkeling vergt het vermogen om de geschillen die onvermijdelijk ontstaan snel, doeltreffend en zo (kosten)effectief mogelijk te beslechten. Om in die behoefte te voorzien is dat vermogen steeds meer uitsluitend bij de overheid en in het bijzonder bij de rechterlijke macht gezocht. Dit heeft een voortdurend groeiende belasting van de rechterlijke macht tot gevolg, maar ook een voortgaande juridisering van het maatschappelijk verkeer. Dat draagt niet altijd bij aan een doelmatige en bevredigende oplossing van geschillen in het maatschappelijk verkeer. Vandaar dat het beleid zal worden gericht op het verbeteren van de verwerkingscapaciteit van de rechtelijke macht niet alleen door het bevorderen van een doelmatige organisatie en procesgang, maar tevens door het ontwikkelen en bevorderen van alternatieven voor de gang naar de rechter.

Voor de toegang tot het recht is daarnaast goede rechtsbijstand ook voor minder draagkrachtigen cruciaal. Met betrekking tot de gesubsidieerde rechtsbijstand ligt sinds december 2002 een aantal voorstellen tot aanpassing van het stelsel bij de Tweede Kamer.

Alternatieve geschilbeslechting

Over de hele linie zullen de mogelijkheden van alternatieve geschilbeslechting onderzocht en ontwikkeld moeten worden, zowel binnen het kader van de bestaande rechtsgang als daarnaast. Daarbij moet gedacht worden aan mediation, arbitrage, inschakeling van klachtencommissies of -instanties. Experimenten met doorverwijzing naar mediation in het civiele- en bestuursrecht laten wat dat betreft goede resultaten zien. De inzet is onder meer om door bredere beschikbaarheid van mediation en van verwijzingsvoorzieningen naar mediation, de bekendheid met en het vertrouwen in dit instrument verder te doen toenemen. Een uitgewerkt standpunt over de toekomst van mediation en de positionering in het rechtsbestel wordt in het najaar 2003 aan de Tweede Kamer aangeboden.

Een doelmatige rechtspraak

Om de algemene overbelasting van de rechtspraak tegen te gaan investeert het Kabinet extra middelen in de rechtspleging en worden de mogelijkheden voor vereenvoudiging van de procesgang en de werkwijze van de rechter verruimd. Daartoe worden onder andere de bestaande procedures in het procesrecht kritisch bezien; dit sluit aan bij een bredere herbezinning op het burgerlijk en strafprocesrecht. Ook de positionering van de tuchtrechtspraak en het herijken van de aan de rechtspraak opgedragen taken die geen geschilbeslechting of berechting van strafbare feiten (non-contentieuze taken) betreffen, worden bezien. In de loop van 2004 verschijnt met het oog hierop een plan van aanpak. Onderkend moet worden dat het hier veranderingen betreft die pas op langere termijn effect kunnen sorteren en die op zich zelf geen afdoende antwoord bieden op de autonome ontwikkeling van de behoefte aan rechtspraak en de daaraan gerelateerde noodzakelijke omvang van de rechterlijke macht.

De slagvaardigheid van de organisatie van de rechtspraak wordt verder verbeterd. De ingrijpende wijzigingen die in de afgelopen jaren in de organisatie en het bestuur van de rechtsprekende organisatie zijn doorgevoerd vergen op tal van punten nadere uitwerking. In dit verband zullen in 2004 voorstellen worden gedaan voor een nieuw bekostigingsbesluit en een bijbehorend prognosemodel, het moderniseren van de arbeidsvoorwaarden, het moderniseren van het griffierechtenstelsel en het verruimen van de mogelijkheden voor de rechtspraak zelf om zittingscapaciteit beter te benutten.

De modernisering van de organisatie van de rechterlijke macht wordt de komende jaren afgerond. Met het oog hierop worden wetsvoorstellen ingediend betreffende de invoering van een externe klachtvoorziening en de flexibilisering van de rechtspositionele regelgeving. Ook wordt een voorstel ingediend inzake een gemeenschappelijke kamer van de hoogste bestuursrechters in het belang van de rechtseenheid. In dat verband wordt in 2004 een wetsvoorstel ingediend met het oog op stroomlijning van de taakverdeling tussen de verschillende hoogste bestuursrechters.

Slachtofferzorg

De positie van het slachtoffer wordt versterkt. Meer concreet gaat het daarbij om:

• evenwichtige versterking van de positie van het slachtoffer in de strafrechtelijke procedure.

In het kader van Strafvordering 2001 zijn diverse voorstellen gedaan om de rol en de positie van het slachtoffer te versterken. Het komende jaar wordt bezien of en zo ja welke van de voorstellen worden overgenomen.

• implementatie EU-richtlijn schadeloosstelling slachtoffers van geweldsmisdrijven.

Voor de implementatie van de richtlijn zal het schadefonds voorbereidende werkzaamheden doen om aanvragen in grensoverschrijdende gevallen conform de richtlijn uit te voeren. Overigens zal in het kader van de richtlijn de wet Schadefonds Geweldsmisdrijven worden aangepast.

• onderzoek solidariteitsfonds.

Op verzoek van de Tweede Kamer (motie Albayrak) zullen de mogelijkheden en consequenties van het oprichten van een solidariteitsfonds voor slachtoffers van geweldsmisdrijven worden onderzocht.

2.4 Veiligheid, handhaving en sanctietoepassing

Criminaliteitsbestrijding en -preventie

De rechtshandhaving moet in de komende Kabinetsperiode verder worden verbeterd. Passende aandacht voor de naleving van wetten en regels is van groot maatschappelijk belang. Wettelijke regels bieden, indien ze voldoende nageleefd worden, burgers waarborgen voor hun veiligheid. Om die veiligheid te verwezenlijken is een geloofwaardige handhaving nodig. Geloofwaardige handhaving «alles doen wat nodig is om regels te (doen) naleven» – is ook onontbeerlijk om het verkrijgen van onrechtmatige voordelen voor overtreders van regels tegen te gaan.

In dat kader wordt mede bezien in welke situaties handhaving door middel van strafrecht geëigend is en in welke situaties andere wijzen van handhaving meer geschikt zijn. Dit mede teneinde het strafrecht zo effectief mogelijk in te zetten.

Verbetering van de naleving van regels is een opgave waar niet alleen de overheid voor staat. Alleen door gezamenlijke inspanningen van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheid kunnen wettelijke regels tot gelding komen. Verder is van belang te onderkennen dat verbetering van de rechtshandhaving niet alleen een kwestie van meer mensen en middelen is. Gericht, slim toezicht met een stevige preventieve functie en lik-op-stuk bij overtredingen en adequate opsporing, vervolging en berechting van daders van strafbare feiten dragen in combinatie met elkaar bij aan een goede normnaleving en een veilige samenleving. Maar tot gelding brengen van «werkzame» wetten begint met voldoende draagvlak voor nieuwe regels en, bij het tot stand brengen daarvan, goede interactie en communicatie met betrokkenen zodat duidelijk is wat de regels voor burgers, bedrijven en overheden betekenen.

Veiligheidsprogramma

De doelstellingen van het Kabinet op het punt van de veiligheid zijn verwoord in het programma «Naar een veiliger samenleving» (TK 2002–2003, 28 684, nr.1). In 2004 ligt bij de uitvoering van het Veiligheidsprogramma het accent vooral op de ontwikkeling van maatregelen en instrumenten die de randvoorwaarden vormen voor effectief veiligheidsbeleid. Wat betreft Justitie gaat het dan vooral om maatregelen die betrekking hebben op de versterking en de verbetering van opsporing, vervolging, berechting, samenwerking in de justitiële keten, strafproces en sanctietoepassing. De politie heeft zich in het «Landelijk Kader Nederlandse Politie (2003–2006)» verbonden om extra misdrijfzaken aan het OM aan te leveren, oplopend tot 40 000 extra over het jaar 2006 ten opzichte van het aantal in 2002. Het OM en de overige organisaties in de justitieketen zullen de daaruit resulterende extra instroom (ook) in 2004 verwerken. Hetzelfde geldt voor de verwerking van de politiële taakstelling om 180 000 uit staandehoudingen voortkomende boeten en transacties extra te genereren, voor zover deze in de justitieketen terechtkomen. In de regionale convenanten, te sluiten met de korpsbeheerder na verkregen instemming van de hoofdofficier van justitie en het regionale college, worden doelstellingen per politieregio en arrondissement vastgelegd.

In het Hoofdlijnenakkoord is extra geld uitgetrokken om de knelpunten in de justitiële keten op te lossen. Met deze extra middelen is het vertrouwen gerechtvaardigd dat de doelstellingen uit het Veiligheidsprogramma gerealiseerd kunnen worden. Hierbij past de opmerking dat de capaciteit van de diverse schakels in de justitieketen wel grenzen kent.

In 2004 wordt de vorming van de nationale en bovenregionale recherche afgerond. In het kader van dit project komt het OM met een rapport inzake de zware (georganiseerde) criminaliteit. Dit vormt de basis voor het aanwijzen van (nieuwe) aandachtsgebieden.

Het werk van de politie drijft voor een belangrijk deel op een goede informatiepositie en een effectieve informatiehuishouding. Ter ondersteuning en verbetering hiervan wordt het komend jaar een wetsvoorstel ingediend tot vervanging van de huidige Wet politieregisters.

Eind 2003 vindt een tussenevaluatie plaats van de eerste ervaringen met de toepassing van de nieuwe bevoegdheid van de politie om, in door de burgemeester aangewezen risicogebieden, personen (preventief) te fouilleren en voertuigen, verpakkingen en bagage op wapens te onderzoeken (Initiatiefwet Van de Camp).

Op basis van deze tussenevaluatie onderzoeken Justitie en BZK welke aanvullende bevoegdheden voor de politie en Justitie kunnen worden gecreëerd om wapenbezit en -handel harder aan te pakken en de opsporing en vervolging van verdachten te vergemakkelijken.

Terrorisme en extremisme

Op 24 juni jl. is door de minister van Justitie namens het Kabinet aan de Tweede Kamer de nota «Terrorisme en de bescherming van de samenleving» (TK, 27 925, nr. 94) aangeboden. Concrete maatregelen die in het kader van de terrorismebestrijding op korte termijn zullen worden opgenomen, zijn:

1. Oprichting van het Gezamenlijk Comité Terrorismebestrijding onder voorzitterschap van het ministerie van Justitie en een daarbij behorend Coördinerend overleg;

2. Begin maken met het opstellen van de wetsvoorstellen zoals zijn aangekondigd in bovenstaande nota;

3. Maatregelen op het gebied van contraterrorisme, bewaking en beveiliging en de aanpak van de voedingsbodem voor terrorisme, in nauwe afstemming met de betrokken departementen.

Drugsbeleid

Zoals in het Hoofdlijnenakkoord aangegeven, wil het Kabinet inzetten op een harde aanpak van de productie van en handel in harddrugs, in het bijzonder XTC. Daartoe wordt het in mei 2001 ingediende Plan van aanpak «Samenspannen tegen XTC» (TK, 23 760, nr. 14) verder uitgevoerd. Tot nu toe leidde de uitvoering al tot een aanmerkelijke verbetering van de handhavingsresultaten. Met de Verenigde Staten zijn samenwerkingsafspraken gemaakt die in 2004 moeten leiden tot beheersing en vermindering van de export van XTC naar dit land. Met Duitsland, Frankrijk en België zal verder worden gesproken over de gezamenlijke aanpak van de grensoverschrijdende drugscriminaliteit. De inzet is om zo mogelijk met Duitsland en België te komen tot een Verdrag dat verbetering van de operationele strafrechtelijke samenwerking mogelijk maakt. De gezamenlijke aanpak van de productie en handel in XTC en andere synthetische drugs zal voorts een belangrijk thema zijn in de Europese drugsstrategie die Nederland tijdens het EU voorzitterschap in 2004 voor de jaren 2005 en verder zal presenteren.

De voortdurende stroom cocaïne die via Schiphol Nederland binnenkomt en van daaruit wordt doorgevoerd naar het Europese achterland is ondanks intensiveringsmaatregelen in de gehele handhavingsketen nog nauwelijks verminderd. Aanvullende maatregelen zullen dan ook nodig zijn. Daarbij zullen luchtvaartmaatschappijen meer dan thans verantwoordelijk moeten worden gesteld om te voorkomen dat drugssmokkelaars gebruik maken van hun vluchten.

Het coffeeshopbeleid, dat in 1997 is ingezet, heeft op een aantal onderdelen nog niet tot het gewenste resultaat geleid. Het drugstoerisme veroorzaakt nog steeds overlast, vooral in sommige grensstreken, en het beleid van gemeenten om vestiging van coffeeshops in de buurt van scholen te voorkomen, heeft nog niet overal de gewenste resultaten opgeleverd. Het Kabinet zal in overleg met gemeenten nieuw beleid ontwikkelen om coffeeshops in de buurt van scholen en in grensgebieden terug te dringen. Een eerste aanzet hiertoe wordt gegeven in de Cannabisbrief die in het najaar van 2003 aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden.

Criminaliteitspreventie

Voor een effectieve aanpak van criminaliteit dienen preventie, opsporing, vervolging en sanctietoepassing in onderlinge samenwerking uitgevoerd te worden. Preventie draagt bij aan het vergroten van de veiligheid in de samenleving, maar ook aan het ontlasten van de strafrechtketen. Een effectieve preventieve aanpak van criminaliteit vergt ook de inzet van andere overheden, het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en particulieren. Het op te richten Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid, een gezamenlijk project van de ministeries van Justitie en BZK, biedt hen vanaf 2004 daartoe ondersteuning en faciliteiten.

Bedrijven zijn veelvuldig slachtoffer van criminaliteit. De ministeries van Justitie, BZK en EZ voeren samen met het bedrijfsleven in 2004 het programma «Bestrijding criminaliteit tegen het bedrijfsleven» uit. Dit programma omvat een bedrijfsgerichte aanpak, een gebiedsgebonden aanpak en een branchegerichte aanpak. Urgente knelpunten worden eerst aangepakt, zoals de criminaliteit in de detailhandel en de overvallen en ramkraken bij juweliers. Deze samenwerking wordt ondersteund met instrumenten zoals het Keurmerk Veilig Ondernemen voor een betere beveiliging van bedrijventerreinen en winkelgebieden, de Kwaliteitsmeter Veilig Uitgaan voor uitgaansgebieden en de regionale platforms criminaliteitsbeheersing.

Fraude- en corruptiebestrijding

De in de «Fraudenota 2002–2006» (Kamerstuk II, 2001–2002, 17 050, nr. 234) geformuleerde speerpunten op het gebied van identiteitsfraude, horizontale fraude en corruptie, worden inmiddels uitgevoerd langs de lijnen zoals beschreven in de notitie van 24 juni 2003 aan de Tweede Kamer, waarin de hoofdlijnen zijn neergelegd van het Kabinetsbeleid ter bestrijding van fraude en financieel-economische criminaliteit (Kamerstuk II, 2002–2003, 17 050, nr. 250).

In aanvulling daarop wordt thans een meer efficiënte en kwalitatief hoogwaardiger aanpak van de financieel-economische criminaliteit ontwikkeld, die in 2004 in de Visienota over organisatie, opsporing en vervolging van fraude en financieel-economische criminaliteit gepresenteerd wordt. Voorts vindt onderzoek plaats naar aard en omvang van corruptie. In 2004 zal het resultaat hiervan beschikbaar komen alsmede een inventarisatie van het niveau van corruptiebestrijding, de knelpunten en oplossingsrichtingen. Aan de hand daarvan wordt een zo efficiënt mogelijke aanpak van de opsporing van corruptie ontwikkeld.

Handhavingsbeleid

Handhaven op niveau

In 2004 wordt de binnen het actieprogramma «Handhaven op Niveau» ontwikkelde methodiek «Programmatisch Handhaven» vervolmaakt en uitgebreid. Daarmee hebben gemeenten, provincies en waterschappen een krachtig instrument in handen om hun handhavingsbeleid op orde te krijgen. In nauwe samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Inter Provinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen worden decentrale overheden daadwerkelijk gesteund bij het maken van handhavingsprogramma's en de uitvoering daarvan.

Daarnaast wordt op een aantal specifieke handhavingsthema's, zoals bijvoorbeeld prostitutiebeleid, coffeeshops, buitengebied en leerplicht, gezocht naar bestaande succesvolle handhavingsmethoden. Waar deze ontbreken worden nieuwe «best practices» ontwikkeld en in de praktijk beproefd, steeds in nauwe samenwerking met de werkvloer. Nieuwe «best practices» voor de rechtshandhaving in 2004 komen er op het vlak van de leerplicht, het buitengebied en de prostitutie.

Rijk aan handhaving

Een goede handhaving geldt zeker ook voor de Rijksoverheid. Het project «Rijk aan handhaving» beoogt op een planmatige wijze het (doen) naleven van de regels waarvoor het Rijk een verantwoordelijkheid voor de handhaving heeft, te versterken. Sleutelbegrippen hierbij zijn: transparantie, democratische verankering, integraliteit en kwaliteitsborging. Deze benadering bouwt voort op het programmatisch handhaven, zoals dat in «Handhaven op niveau» voor de mede-overheden tot ontwikkeling wordt gebracht.

Voor 2004 zal dit resulteren in vijf thematische, beleidsoverstijgende of gebiedsgebonden handhavingsplannen of handhavingsgprogramma's die door de betrokken vakdepartementen aan de Tweede Kamer aangeboden worden. De uitvoering van deze programma's wordt nauwgezet gevolgd. Voor de verbetering van de daadwerkelijk handhaving conform de programma's alsmede voor de uitkomsten van handhaafbaarheidstoetsen bij voorgenomen regelgeving wordt het kwaliteitsinstrumentarium voor de handhaving verder ontwikkeld.

Sancties, maatregelen en reclassering

De tenuitvoerlegging van straffen en van maatregelen die herhaling moeten voorkomen vormen het sluitstuk en daarmee een integraal onderdeel van de justitiële keten. Hoewel de detentiecapaciteit daarvan dus logisch meer een sequeel zou moeten vormen van de inzet bij het bestrijden van criminaliteit en het handhaven van de rechtsorde, wordt die capaciteit als gevolg van de kosten daarvan en de beperkt beschikbare middelen steeds meer een factor die bepalend is voor die inzet. Los daarvan is er sprake van een herwaardering van de wijze waarop de samenleving ernstige criminaliteit moet tegemoet treden. Enerzijds is er sprake van een roep om zwaardere (gevangenis)straffen in het belang van de generale preventie, maar anderzijds moet worden vastgesteld dat in een toenemend aantal gevallen betrokkenen niet of onvoldoende vatbaar zijn voor gedragsbeïnvloeding of behandeling. Die verschillende ontwikkelingen dwingen tot een herbezinning op de doeltreffendheid van sancties en de doelmatigheid van de verschillende vormen van sancties, alsmede hun kosteneffectiviteit. Op ieder van de drie onderdelen van het beleid op dit terrein – sanctie, TBS en reclassering – is in de komende jaren dan ook voortgaande modernisering nodig.

Sanctietoepassing

Een consequente en doelgerichte sanctietoepassing vergt maatregelen met betrekking tot de capaciteitsvraagstukken, de aard van de interventies en de organisatie van de uitvoering.

Een consequente sanctietoepassing vergt voldoende capaciteit. De uitbreiding daarvan moet gerealiseerd worden met de beschikbare middelen, en zal dus vernieuwend en sober moeten zijn. Daarvoor is in het kader van het project Modernisering Sanctietoepassing een reeks maatregelen getroffen die in 2004 moet leiden tot een uitbreiding van de sanctiecapaciteit met ruim 2500 plaatsen inclusief de plaatsen voor veelplegers en de uitzetcentra, waarvan een deel wordt gerealiseerd door het uitbreiden van de extramurale capaciteit. Daarbij gaat het om tenuitvoerlegging van korte vrijheidsstraffen met elektronische detentie en het uitvoeren van meer taakstraffen (met of zonder elektronisch toezicht) en het instrument van de vervroegde invrijheidstelling. De prognoses voor de behoefte aan sanctiecapaciteit laten een verdere groei in de behoefte aan sanctiecapaciteit zien. Deze groei wordt mede veroorzaakt door voornemens uit het «Veiligheidsprogramma». Voor 2004 zullen extra middelen beschikbaar worden gesteld voor het verder uitbreiden van de sanctiecapaciteit. Hierbij gaat het om zowel intra- als extramurale capaciteit. Deze capaciteit is vooral bestemd voor (jeugdige) veelplegers, kortgestraften en voor het terugdringen van het aantal tbs-passanten in het gevangeniswezen. De Tweede Kamer zal voor de begrotingsbehandeling een brief ontvangen waarin de prognoses en de uitbreidingen nader worden toegelicht.

In 2004 zal een begin worden gemaakt met het implementeren van het beleid met betrekking tot veelplegers, zoals dat is uiteengezet in mijn brief van 20 mei 2003. (TK, 28 684, nr. 10). In dat jaar zullen er plaatsen in speciaal daarvoor bestemde inrichtingen of afdelingen worden gerealiseerd voor zeer actieve meerderjarige veelplegers in de vier grote steden. Daarnaast zullen voor jeugdige veelplegers in de vier grote steden nog extra plaatsen beschikbaar komen. De aanpak van veelplegers gebeurt in nauwe samenwerking tussen justitiële organisaties, de politie en de betrokken gemeenten. Voor 2004 zijn in het kader van het grotestedenbeleid aanvullende afspraken gemaakt met de G30 over de inbreng van de gemeenten.

In het Hoofdlijnenakkoord is een taakstelling opgenomen onder de noemer «differentiatie justitiële inrichtingen en reclassering» van € 40 miljoen in 2004 oplopend naar € 70 miljoen vanaf 2005. Bij de justitiële inrichtingen zal de taakstelling worden gerealiseerd door middel van het versoberen van de programma's en de huisvesting. De reclassering zal zich de komende jaren met name concentreren op kansrijke groepen.

Bij de tenuitvoerlegging van subsidiaire hechtenis voor niet betaalde boetes c.q. gijzelingen in Mulder-zaken, wordt in 2004 een versoberd regime tegen lagere kosten ingericht. Na 2004 wordt dit verder uitgebreid.

TBS

De tbs-inrichtingen worden geconfronteerd met een forse wachtlijst van passanten, die in het gevangeniswezen wachten op een plaats in een kliniek. Momenteel wordt een aantal mogelijkheden onderzocht om de wachtlijst, indien mogelijk, in deze Kabinetsperiode weg te werken. Om het aantal plaatsen te vergroten wordt onderzocht of tbs-voorzieningen met tijdelijke, meer sobere voorzieningen kunnen worden uitgebreid. Voorts wordt onderzocht of binnen het gevangeniswezen uitbreiding kan worden gegeven aan behandeling in detentie, onder meer aan tbs-passanten.

Op dit moment zijn internationaal gangbare risicotaxatie-instrumenten in gebruik. Daarnaast wordt een voor de Nederlandse situatie ontwikkeld instrument beproefd. Op basis daarvan zal de structurele toepassing ervan worden bevorderd. Tenslotte zullen stappen worden ondernomen om de aansturing en positionering van de tbs-klinieken, nu nog uiteenlopend door het verschil tussen particuliere inrichtingen en Rijksinrichtingen, eenduidiger te maken.

Reclassering

Vermindering van de recidive is de primaire doelstelling van de reclassering. De effectiviteit van deze organisatie zal worden vergroot door een meer gerichte aanpak van doelgroepen waarbij een reïntegratietraject kansrijk is. De taxatie van de kans op herhaling wordt bepalend voor de reïntegratie-inzet. Om deze selectieve inzet van de reclassering mogelijk te maken wordt een nieuw screeningsinstrument ontwikkeld. Wettelijke reclasseringstaken waarmee geen directe bijdrage wordt geleverd aan de vermindering van de kans op herhalingscriminaliteit zullen worden versoberd. Het gaat daarbij onder meer om de kale tenuitvoerlegging van korte werkstraffen. De in het Hoofdlijnenakkoord vastgestelde bezuiniging zal worden gerealiseerd door verhoging van de efficiëntie, het terugdringen van de vraag en vermindering van het aanbod van bepaalde reclasseringsprodukten. In verband met deze bezuiniging wordt het voornemen tot het oprichten van een beleids- en verdeelorgaan opnieuw bezien.

2.5 Jeugd

Het is de verantwoordelijkheid van Justitie om jongeren die in een bedreigde situatie opgroeien te beschermen en jongeren die strafbare feiten plegen adequaat strafrechtelijk aan te pakken. Prioriteiten voor 2004 zijn zowel op de civiele jeugdketen als de jeugdstrafrechtsketen gericht.

Om jeugdcriminaliteit het hoofd te bieden moet afwijkend gedrag dat kan leiden tot crimineel gedrag vroeg gesignaleerd worden. Het eerste politiecontact kan aangegrepen worden als vindplaats voor eventueel achterliggende (gezins-)problematiek. In 2004 wordt in afstemming met de veldpartners uitvoering gegeven aan maatregelen die deze vroegsignalering en screening moeten versterken.

Juist een krachtige impuls voor het inzetten van dit soort instrumenten bij jongeren die nog geen «harde criminelen» zijn, betekent dat maatwerk kan worden geleverd. Dat geldt zowel ten aanzien van een strafrechtelijke aanpak als ten aanzien van een hulpverleningstraject. Op die manier wordt een effectieve aanpak van jeugdige veelplegers ingezet en worden sanctiemodaliteiten die gericht zijn op resocialisatie (waaronder Den Engh, Glen Mills en nachtdetentie) uitgebreid. De capaciteit van de jeugdreclassering wordt geleidelijk vergroot. Hiermee wordt enerzijds het aanbod in overeenstemming gebracht met de stijgende behoefte en anderzijds ingezet op het vergroten van de mogelijkheden tot nazorg en het ontwikkelen van een intensievere benadering van jongeren voor wie dat noodzakelijk is. Ook zal vanaf 2004 geïnvesteerd worden in intensieve vormen van opvoedingsondersteuning, gericht op ouders van kinderen met (een verhoogd risico op) politiecontact. De preventieve programma's en sanctiemodaliteiten zullen op hun effectiviteit worden onderzocht. In dat kader zal onder meer een systeem bij de Raad voor de Kinderbescherming worden ingericht, dat ertoe moet bijdragen dat alleen datgene wordt gedaan dat daadwerkelijk bijdraagt aan de resocialisatie van de betreffende jongere. In samenwerking met de Forensisch Psychiatrische Dienst zal voorts gefaseerd (2004 en 2005) een nieuw systeem van forensische diagnostiek voor jeugdigen geïmplementeerd worden, gericht op het verbeteren van de kwaliteit en het tijdig beschikbaar komen van de forensische rapportage over (gedragsgestoorde) jongeren, in straf- en civiele zaken.

In het kader van de jeugdzorg zet Justitie in op een versterking van de effectiviteit van de jeugdbescherming. Door middel van sluitende afspraken over werkwijze en informatie-uitwisseling tussen de Raad voor de Kinderbescherming en Bureaus Jeugdzorg zullen de problemen van een cliënt sneller en doelgerichter worden behandeld.

Om de verantwoordelijkheid van ouders voor de opvoeding aan te scherpen zal van ouders in de toekomst een geldelijke bijdrage gevraagd worden voor de kosten die de overheid maakt in verband met maatregelen of sancties, die aan jongeren wordt opgelegd. In dat verband wordt gedacht aan het introduceren van ouderbijdragen aan civiele jeugdbeschermingsmaatregelen, Haltafdoeningen en jeugdsancties. Om deze maatregel zo mogelijk nog in 2004 te implementeren, zullen in het najaar van 2003 de juridische, organisatorische en uitvoeringstechnische consequenties nader worden uitgewerkt.

Het aandeel allochtone jongeren in de jeugdbescherming en jeugdcriminaliteit is groot. De effectiviteit van de hulpverlening (vrijwillig en geïndiceerd) voor deze groep dient te worden vergroot. Voor de aanpak van de criminaliteit onder allochtone jongeren, wordt – daar waar de inzet van generieke maatregelen ontreikend blijkt –, ingezet op toegespitste methodieken en maatregelen van curatie, repressie en nazorg die het beoogde maatschappelijke effect hebben (terugdringen overlast en criminaliteit, succesvolle maatschappelijke integratie).

2.6 Integratie en vreemdelingenbeleid

Integratie

In 2004 liggen de prioriteiten in het integratiebeleid bij de vernieuwing van het inburgeringsbeleid en de afbouw van het remigratiebeleid. Het integratiebeleid kan niet echter niet beperkt blijven tot inburgering. Het voldoen aan inburgeringsvereisten garandeert nog geen integratie. Integratie vereist toerusting van minderheden, toenadering tussen minderheden en autochtonen en toegankelijkheid van onze maatschappelijke instellingen voor minderheden.

Integratiebeleid is maar zeer ten dele een zaak van de landelijke overheid. De landelijke overheid geeft weliswaar de kaders en de doelen aan, maar de integratie als proces moet tot stand komen in scholen, bedrijven, centra voor werk en inkomen, zorginstellingen, op sportvelden, in de wijk, in de buurt en op straat. Integratiebeleid is dan ook grotendeels lokaal beleid. De Rijksoverheid heeft tot taak hierin initiërend en stimulerend op te treden. Daartoe zal regelmatig overleg worden gevoerd met VNG/gemeenten en IPO/provincies.

Integratie als gedeeld burgerschap moet worden gerealiseerd op alle terreinen van de samenleving: in het onderwijs, op de arbeidsmarkt, in de zorg, in sport en recreatie, in de actieve en passieve cultuurbeoefening en in het samenleven in de wijk en in de buurt. Net zoals voor de inburgering geldt ook voor de integratie op deze terreinen dat de eigen verantwoordelijkheid van burgers voorop staat.

Naast gemeenten en provincies hebben vrijwel alle departementen op enigerlei wijze te maken met de integratie van de minderheden, meer in het bijzonder geldt dit voor OCW, VWS, SZW, VROM, Justitie, BZK. De departementen zijn elk afzonderlijk op hun eigen terrein verantwoordelijk voor de integratie van de minderheden. De Minister voor V&I heeft ten aanzien van deze departementen een coördinerende taak en is verantwoordelijk voor de samenhang in het integratiebeleid van de verschillende departementen. De coördinatie houdt onder meer in: afstemmen, initiëren, stimuleren en waar nodig afremmen van verkeerde ontwikkelingen. Coördinatie betekent ook dat de Minister voor V&I binnen het algemene beleid stelselmatig de aandacht vestigt op de gevolgen van beleidswijzigingen voor etnische minderheden.

De samenhang in het integratiebeleid komt op een meer specifieke wijze tot uitdrukking in een aantal sectoroverstijgende projecten:

• vernieuwing van het inburgeringsbeleid voor nieuwkomers en oudkomers overeenkomstig de afspraken die daarover zijn gemaakt in het regeerakkoord;

• verbetering van het leefklimaat in concentratiewijken van minderheden;

• investeren in burgerschap ter versterking van de sociale cohesie;

• modernisering van de positie van vrouwen uit de minderheden;

• bevorderen van de integratie van jongeren uit de minderheden via opvoeding, onderwijs en preventie van marginalisering;

• versterking van de positie van minderheden op de arbeidsmarkt;

• tegengaan van vooroordelen over en discriminatie van minderheden;

• versterken van de weerbaarheid van de moslimgemeenschap tegen externe en interne radicaliseringsdruk.

Uitgangspunt van het nieuwe inburgeringsbeleid is dat immigranten die zich permanent in Nederland vestigen aantoonbaar beschikken over de kennis en vaardigheden die nodig zijn voor zelfredzaamheid. Het zich eigen maken van die kennis en van die vaardigheden behoort primair tot de eigen verantwoordelijkheid van de immigrant.

De uitwerking van inburgering nieuwe stijl zal worden toegesneden op de specifieke situatie van onderscheiden categorieën immigranten: gezinsherenigers, gezinsvormers, asielzoekers, erkende vluchtelingen, arbeidsmigranten die zijn toegelaten in het kader van de Wet Arbeid Vreemdelingen.

Gezinsherenigers en gezinsvormers moeten in het land van herkomst op de Nederlandse taal op basisniveau leren en kennis opdoen van de Nederlandse samenleving. Deze kennis en vaardigheden zullen worden getoetst als voorwaarde van toelating.

Na het behalen van het basisniveau Nederlands zullen nieuwkomers zich in Nederland moeten voorbereiden op het inburgeringsexamen. Daarvoor kunnen zij bij de gemeente terecht die verantwoordelijk is voor de verdere integratie op weg naar volwaardige participatie in de Nederlandse samenleving. Inburgering zal uiteraard in de grote steden vorm moeten krijgen.

Inburgering nieuwe stijl brengt met zich mee dat de kosten van de inburgering worden gedragen door de inburgeraars zelf. Degenen die met succes het inburgeringsexamen afleggen in Nederland, kunnen een gemaximeerde vergoeding voor de gemaakte kosten krijgen.

Ook oudkomers met een uitkering zullen het inburgeringsexamen met succes moeten afleggen. Het kabinet wil in 2004 een wijziging van de huidige regelgeving realiseren, waarin de inburgering in het land van herkomst, het vrijgeven van het cursusaanbod en volledige outputfinanciering van gemeenten worden geregeld. In datzelfde jaar zal een nieuwe wet inburgering worden gebracht. Daarin wordt dan het geheel nieuwe stelsel van inburgering neergelegd.

In 2004 ontvangen gemeenten voor de inburgering van oudkomers middelen op basis van volledige outputfinanciering. Voor wat betreft de grote steden wordt daarbij een beleidsmatige relatie gelegd met het grotestedenbeleid.

Aanvaarding van het uitgangspunt van de eigen verantwoordelijkheid van burgers heeft ook gevolgen voor het remigratiebeleid. Een remigratiesubsidie past daar niet bij. Daarom zal het Kabinet de remigratiewet zodanig aanpassen dat geen nieuwe aanvragen zullen worden gehonoreerd. Bestaande aanspraken op grond van reeds toegezegde uitkeringen zullen worden nagekomen.

De coördinatie van het integratiebeleid is verder uitgewerkt in de beleidsbrief behorende bij de jaarlijkse «Rapportage Integratie Etnische» Minderheden.

Vreemdelingenbeleid

Om de effectiviteit van de maatregelen op het terrein van de integratie en de inburgering van nieuwkomers en oudkomers te vergroten, worden ze gecombineerd met maatregelen ter beperking van de instroom, de bevordering van de uitstroom en de bestrijding van illegaal verblijf.

De relatie met het EU-beleid

Het Nederlandse vreemdelingenbeleid kan en mag niet los worden gezien van het beleid in de ons omringende landen. Nederland zal, als het gaat om het toelatingsbeleid, niet een ruimhartiger beleid voeren dan de ons omringende landen. Om secundaire migratiestromen tegen te gaan moet het asiel- en migratiebeleid in de EU-landen met voorrang worden geharmoniseerd. Het ambitieuze wetgevingsprogramma waarover op de Europese Raad van Tampere in oktober 1999 meer concrete afspraken gemaakt zijn, moet in beginsel voor het Nederlandse EU voorzitterschap in de tweede helft van 2004 zijn afgerond. Een aantal aanvullende wetgevingsinstrumenten is reeds voor die tijd tegemoet te zien.

Op 1 mei 2004 verwelkomt de EU tien nieuwe lidstaten. De Nederlandse regering zal de overgangstermijn voor het vrij verkeer van werknemers uit de toetredende landen niet hanteren. In het toelatingsbeleid zullen de regelingen voor gemeenschapsonderdanen waar mogelijk vanaf 1 mei 2004 worden gebruikt voor werknemers en voor economisch zelfstandigen uit de toetredende landen.

Op 1 mei 2004 treden op grond van het Verdrag van Nice een aantal bepalingen in werking inzake gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming op het terrein van asiel en migratie. Deze hebben betrekking op:

• het visumbeleid;

• het terrein van maatregelen voor het vrij reizen binnen een periode van drie maanden van derdelanders binnen de EU;

• de bestrijding van illegale immigratie en illegaal verblijf;

• de terugkeer.

Tot slot zullen per 1 mei 2004 maatregelen die worden genomen op basis van reeds aangenomen verordeningen of richtlijnen ook onder de gekwalificeerde meerderheidsbesluitvormingsregels vallen.

Asielbeleid

Om de asielinstroom te beperken zal onder meer worden gestreefd naar betere opvang en bescherming van vluchtelingen in de regio's van herkomst. Daartoe wordt onder meer overleg gevoerd binnen de EU en met de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen (UNHCR). Van bijzonder belang zijn de initiatieven van de UNHCR in het kader van de zogenaamde Conventie Plus. Onder de noemer Conventie Plus zal de UNHCR trachten afspraken te maken tussen landen van oorsprong, landen van doorreis en landen van herkomst. De Nederlandse inzet in Conventie Plus zal zijn om te komen tot een proefproject op het gebied van bescherming in de regio. De voorbereidingen voor een dergelijk project zullen in 2004 gestalte krijgen.

Eenmalige regeling

De in het Hoofdlijnenakkoord aangekondigde eenmalige regeling teneinde een verblijfsstatus te geven aan een beperkte, nader af te bakenen groep asielzoekers die vanwege inactiviteit van de overheid langer dan 5 jaar in een asielprocedure zijn, is inmiddels gereed. De verwachting is dat de regeling nog dit jaar volledig kan worden uitgevoerd.

Terugkeerbeleid

Een rechtvaardig asielbeleid brengt met zich mee dat diegenen die niet voor een verblijfsvergunning asiel in aanmerking komen dienen terug te keren naar het land van herkomst. Een effectief terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers (inclusief alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama's) is dan ook een onmisbaar onderdeel van het asielbeleid.

Het terugkeerbeleid vormt een belangrijk speerpunt van het Kabinetsbeleid. Met name de terugkeer van asielzoekers die nog onder de oude Vreemdelingenwet vallen, wordt geïntensiveerd. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen vrijwillige terugkeer en gedwongen terugkeer. Bij vrijwillige terugkeer wordt de voorbereiding, het vervoer en het vertrek naar het land van herkomst, gefaciliteerd door onder meer de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM).

De komende periode zal bezien worden op welke wijze invulling kan worden gegeven aan de in het Hoofdlijnenakkoord genoemde terugkeerorganisatie. Hierbij zal het accent liggen op een effectievere en efficiëntere organisatie van het huidige terugkeerproces.

Amabeleid

Om de terugkeer van alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama's) te bevorderen is besloten tot het scheiden van de opvang in twee varianten: een terugkeervariant en een integratievariant. Een van de mogelijkheden van de terugkeervariant is het zogeheten campusmodel, waarbij alle inspanningen zijn gericht op het realiseren van de daadwerkelijke terugkeer van ama's naar het land van herkomst. Overigens is het de bedoeling die daadwerkelijke terugkeer met waarborgen te omkleden. Ama's moeten het gevoel hebben dat ze naar een veilige plek terugkeren. Zo is het de bedoeling in het najaar 2003 in Angola een weeshuis te openen. Het campusmodel is gericht op de ontmoediging van zowel jongeren in het land van herkomst om naar Nederland te komen als van reisagenten om Nederland als bestemmingsland aan te bevelen. De instroom van ama's is de laatste jaren sterk gedaald, ook als percentage van de totale asielinstroom.

De evaluatie van de terugkeervariant vindt najaar 2003 plaats. Op grond van de resultaten zal het amabeleid 2004 verder vorm krijgen. Daarnaast zal in 2004 aandacht zijn voor het verder ontwikkelen van de voogdij- en opvangfunctie in de integratievariant.

Opvang

Een aanhoudend dalende instroom van asielzoekers, de intensivering van de terugkeer en een snelle afhandeling van asielaanvragen moet leiden tot een vermindering van het aantal benodigde opvangplaatsen. Naar verwachting zal de behoefte aan opvangcapaciteit afnemen tot 20 000 opvangplaatsen in 2005. De daarmee gepaard gaande noodzakelijke krimp van het aantal opvangplaatsen en de COA-organisatie wordt voortgezet. Die noodzakelijke krimp is echter niet onbeperkt. Oog moet worden gehouden voor de kwaliteit van de opvang. De kernopdracht van het COA, te zorgen voor een humane opvang, dient overeind te blijven.

Regulier vreemdelingenbeleid

Om gezinsvorming te combineren met goede integratie worden binnen de grenzen van internationale verdragen de voorwaarden voor gezinsvorming aangescherpt ten opzichte van de Vreemdelingenwet 2000. De minimumleeftijd voor gezinsvorming wordt verhoogd van 18 naar 21 jaar en de inkomenseis wordt verhoogd tot 120% van het wettelijk minimumloon. Daarnaast zal de Europese richtlijn inzake het recht op gezinshereniging worden geïmplementeerd. De voorbereidingen daarvoor zijn reeds getroffen.

Het beleid tot vereenvoudiging en versoepeling van de toelating van hoog opgeleide kennismigranten wordt voortgezet. De ministeries van Justitie en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid werken thans aan de implementatie van de maatregelen die door de Tweede Kamer zijn goedgekeurd. De regelingen voor kennismigranten zullen in 2004 in werking treden.

Voor de indiening van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier is, behoudens uitzonderingen, een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) vereist. De aanvragen voor deze machtigingen zullen sneller worden afgehandeld. Het monitoren van de, op 1 juli 2002 in werking getreden, standaardprocedure zal inzicht geven in de vraag in welke mate de getroffen maatregelen hebben bijgedragen aan het verkorten van de doorlooptijd van de behandeling. De ervaringen zullen in eerste instantie worden gebruikt om te bezien hoe binnen de huidige wettelijke kaders de mvv-procedure verder kan worden vereenvoudigd en geoptimaliseerd. Een belangrijke ontwikkeling op dit terrein betreft de overdracht van alle reguliere toelatingstaken van de vreemdelingendiensten aan de IND. De mvv-taken zijn reeds op 1 april 2003 overgedragen. De overige toelatingstaken zullen dit najaar worden overgedragen. De frontoffice taken van de vreemdelingendiensten zullen in dit kader op 1 januari 2004 aan de gemeenten worden overgedragen. Met de capaciteit die vrijkomt, zal de politie het vreemdelingentoezicht intensiveren en zich daarbij met name richten op de bestrijding van illegaliteit alsmede de terugkeer.

Door de ministeries van Justitie en Buitenlandse Zaken wordt gewerkt aan de totstandkoming van een Visumwet. In de Visumwet wordt onder meervoorzien in de overdracht van de formele bevoegdheid voor visumverlening van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie.

In Europees verband wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een visa informatiesysteem om uitwisseling van gegevens over visa tussen EU-lidstaten te ondersteunen. Mogelijk wordt dit systeem gekoppeld aan het Schengen Informatiesysteem.

Illegaliteit

Illegaal verblijf wordt tegengegaan. Het toezicht op (illegale) vreemdelingen wordt verscherpt door onder andere effectiever mobiel vreemdelingentoezicht. In het kader van de grensbewaking worden maatregelen getroffen om illegale immigratie tegen te gaan, zoals het aanspreken van vervoersondernemingen op hun verantwoordelijkheden. Hierbij speelt het instrument gate-controles op Schiphol een belangrijke rol.

Daarnaast komt er – door overheveling van toelatingstaken van de vreemdelingendiensten naar de IND – capaciteit vrij bij de Vreemdelingendiensten voor het uitoefenen van vreemdelingentoezicht en daarnaast de bestrijding van migratiecriminaliteit.

Verbetering van de uitvoering van de vreemdelingenbewaring heeft doorlopend de aandacht. Daarnaast wordt de rechterlijke toets in dergelijke bewaringszaken door wetswijziging herzien, om de effectiviteit en efficiëntie van de vreemdelingenbewaring verder te vergroten.

Criminele vreemdelingen en illegalen worden bij voorrang verwijderd, indien nodig na intrekking van hun verblijfsvergunning en/of na ongewenstverklaring.

Met het oog op het bestrijden van illegaliteit en het vergroten van de capaciteit voor gedwongen verwijderingen is in 2003 gestart met de realisatie van twee uitzetcentra op de luchthavens Schiphol en Zestienhoven. In 2004 zijn 300 plaatsen beschikbaar en op termijn 600 plaatsen.

Na constatering van illegaal verblijf geldt ten aanzien van gedwongen verwijdering dat intensiever gebruik zal worden gemaakt van overheidsvluchten en doelgroepgerichte verwijdering. De genoemde uitzetcentra faciliteren hierin.

Daarnaast is een van de middelen om illegale toegang en verblijf in Nederland tegen te gaan het bevorderen van het gebruik van biometrie in visa. Invoering van biometrische kenmerken op visumdocumenten is afhankelijk van Europese besluitvorming. In Europees verband wordt gewerkt aan het vaststellen welke gemeenschappelijke biometrische kenmerken gebruikt gaan worden en welke mogelijkheden er zijn om reis- en identiteitsdocumenten, alsmede visa, van een biometrisch kenmerk te voorzien. In nationaal verband zal worden onderzocht welke concrete stappen Nederland vooruitlopend op Europese besluitvorming reeds kan nemen. Parallel daaraan wordt het gebruik van biometrie in de toelatings- en toezichtsprocessen voorbereid.

Internationaal zet Nederland in op intensivering van de Europese harmonisatie van de wet- en regelgeving op het terrein van terugkeer en de bestrijding van de illegale immigratie.

Tenslotte worden – naast de bestrijding van illegaal verblijf – maatregelen genomen om het profiteren van illegale vreemdelingen tegen te gaan. Het betreft hier maatregelen die onder andere liggen op de terreinen van andere departementen. Er zal, onder meer door middel van financiële sancties, worden opgetreden tegen personen die zich via illegalen verrijken, zoals huisjesmelkers, koppelbazen en werkgevers. Het tegengaan van misbruik van illegalen is ook een aspect van de voorgenomen intensivering van de bestrijding van mensenhandel, gedwongen prostitutie en jeugdprostitutie.

Overzichtstabel met de belangrijkste beleidsmatige mutaties 2004 (incl. Hoofdlijnenakkoord)

Onderstaande tabel bevat de belangrijkste budgettaire mutaties sinds de begroting 2003 (inclusief de Nota's van Wijziging en de 1e Suppletore Begroting). De in het Hoofdlijnenakkoord besloten beleidsintensiveringen en taakstellingen zijn eveneens in dit overzicht opgenomen. Elke mutatie wordt op hoofdlijnen toegelicht. Mutaties kleiner dan € 2 miljoen in 2007 worden in het algemeen niet separaat toegelicht.

bedragen x € 1 miljoen

– Achter elke maatregel is een verwijzing naar het beleidsartikel opgenomen voor een nadere toelichting.

– Negatieve reeks = lagere uitgaven/ hogere ontvangsten

* Veiligheidsenveloppe Justitiedeel, na aftrek van middelen die ter beschikking worden gesteld aan het ministerie van BZK en ten behoeve van de Commissie Van den Haak. De bedragen vanaf 2005 zijn indicatief van aard. Het nog niet verdeelde budget van de veiligheidsenveloppe zal conform het te ontwikkelen prognosemodel in de begroting 2005 verdeeld worden over de Justitieketen (aldaar zullen ook de additionele ambities zichtbaar worden gemaakt).

Toelichting op de belangrijkste beleidsmatige mutaties in 2004

Capaciteitsontwikkeling strafsectoren

Uit een analyse van het OM en de ZM blijkt dat de gerechten het aanbod van het OM structureel niet kunnen verwerken. Dit structurele capaciteitstekort is vastgesteld op minimaal 8 000 zaken. Om aan de doelstellingen van het Veiligheidsprogramma te kunnen voldoen wordt met ingang van 2004 structureel in de strafsectoren geïnvesteerd.

Ontwikkeling afdoeningsprofiel

Een analyse van de zaaksontwikkeling binnen de strafsector van de afgelopen vijf jaar heeft aangetoond dat er een duidelijke ontwikkeling is waar te nemen ten aanzien van het toenemend percentage zaken van de totale instroom bij het OM dat door de ZM wordt afgedaan (verschuiving van afdoening van het OM naar de ZM). De verwachting is dat deze trend ook het komende jaar nog zal doorzetten.

Geïntegreerd Proces Systeem (GPS)

In 2000 is gestart met de ontwikkeling van het GPS bij het OM, als vervanging van het bedrijfsprocessensysteem «Compas». Doordat het OM en de ZM in dezelfde werkstroom zullen werken binnen één systeem, met gebruikmaking van elektronische dossiers, verbeteren veel taken rondom de dagelijkse behandeling van strafzaken op het operationele niveau in de organisatie. GPS moet leiden tot verkorting van doorlooptijden en verbetering van de productiviteit. In 2004 worden de middelen met name aangewend voor de implementatie, technische architectuur en de ontwikkeling van de informatiesystemen.

OM – intensivering strafrechtketen

Het betreft hier middelen die zullen worden ingezet om de ambities met betrekking tot de intensivering van de opsporing (40 000 extra zaken in 2006 bij het OM ten opzichte van het jaar 2002) en de intensivering van het toezicht in de openbare ruimte (180 000 boeten en transacties extra uit staandehoudingen ten opzichte van het jaar 2002) zoals geformuleerd in het Veiligheidsprogramma «Naar een veiliger samenleving» (TK, 28 684, nr.1), te kunnen uitvoeren.

ZM – intensivering strafrechtketen

Het betreft hier middelen die onder meer zullen worden ingezet om de ambities met betrekking tot de intensivering van het toezicht en de doorwerking daarvan voor de ZM (16 000 extra zaken in 2006 bij het ZM ten opzichte van het jaar 2002) zoals geformuleerd in het Veiligheidsprogramma «Naar een veiliger samenleving» (TK, 28 684, nr.1), te kunnen uitvoeren.

Rechtsbijstand – intensivering strafrechtketen

Het beroep op en daarmee de kosten van rechtsbijstand in strafzaken zijn een resultante van de afhandelingswijze en volumeontwikkeling bij de partners in de strafrechtketen. Dit houdt in dat de volumeontwikkeling in de rechtsbijstand afhankelijk is van de intensiveringen bij deze ketenpartners.

De bij Strategisch- en Hoofdlijnenakkoord aangekondigde intensiveringen leiden tot een volumestijging in de rechtsbijstand. Middels de verhoging van het budget kunnen de financiële verplichtingen, voortvloeiend uit wet- en regelgeving, worden nagekomen.

Intensivering sanctietoepassing

Prognoses laten een verdere groei in de behoefte aan sanctiecapaciteit zien. Deze groei wordt mede veroorzaakt door voornemens uit het Veiligheidsprogramma. Voor 2004 e.v. zal € 41 miljoen beschikbaar zijn voor het verder uitbreiden van de sanctiecapaciteit. Deze capaciteit is met name bestemd voor veelplegers, kortgestraften en het terugdringen van het aantal tbs-passanten in het gevangeniswezen. Daarbij wordt zowel de intramurale als de extramurale capaciteit bezien.

Overig Strafrechtketen

Intensiveringen in de strafrechtketen leiden bij diverse ketenpartners tot gerelateerde kostenstijgingen. Om stagnering in de keten te voorkomen wordt ketengerelateerd geïnvesteerd op onder meer de terreinen van gerechtskosten, kinderbescherming, Halt-afdoeningen, reclassering, incasso, forensisch onderzoek, tolkendiensten en slachtofferhulp.

Preventie Huiselijk geweld

Ter uitvoering van voorgenomen beleid, dat is opgenomen in de nota «Privé Geweld – Publieke Zaak» (TK, 28 345, nr.1) zullen in de komende jaren extra middelen worden ingezet ten behoeve van ondersteuning en stimulering van gemeenten bij het oppakken van de regierol en de uitvoering van overige maatregelen uit «Privé Geweld – Publieke Zaak» (bijvoorbeeld aanpak huiselijk geweld in allochtone kring).

Uitgangspunt is dat de gelden waar mogelijk worden ingezet voor het vergroten van de capaciteit waarbij zoveel mogelijk ruimte wordt gelaten aan lokale partijen voor de wijze waarop het beleid wordt uitgevoerd. Dit onder de voorwaarde van heldere outcome-doelstellingen en een adequate verantwoordingsstructuur. De mogelijkheden van een brede doeluitkering in de sociale pijler zullen bij de nadere uitwerking nadrukkelijk betrokken worden.

Autonome groei Jeugdreclassering

Als gevolg van de intensiveringen in de (jeugd-)strafketen is het beroep op jeugdreclassering het afgelopen jaar sterker gestegen dan was voorzien. Teneinde het noodzakelijke evenwicht tussen vraag en aanbod te herstellen, zullen in 2004 en volgende jaren extra gelden worden ingezet voor het structureel vergroten van het aantal jeugdreclasseerders.

Groei maatregelen Jeugd Terecht

Door toenemende verzoeken om passende maatregelen voor jongeren vanuit de ZM, het OM en Raad voor de Kinderbescherming is het noodzakelijk om het aanbod te laten aansluiten bij deze stijgende behoeften op dit terrein en tevens om te voorzien in de intensiveringen ten gevolge van het programma «Jeugd Terecht». Beoogd wordt uitbreiding van de omvang van het aantal maatregelen en een kwaliteitstoets op o.a. verschillende soorten trainingen op het terrein van vaardigheden en het bijbrengen van bepaalde kennis. Daartoe zal ook een kwaliteitszorgsysteem bij de Raad voor de Kinderbescherming worden ingericht zodat alleen die producten worden ingekocht die het meeste rendement opleveren in de zin dat ze daadwerkelijk bijdragen aan de resocialisatie van de jongere.

Gedragsgestoorde jongeren

Het is van belang dat er een effectieve en kwalitatief goede forensische rapportage ligt, met betrekking tot de gedragsgestoorde jongere over wie de rapportage is gevraagd. In dat kader komen er vijf centra in het land die gespecialiseerd zijn in de borging van specialistisch forensisch onderzoek naar jeugdigen. Deze worden organisatorisch ondergebracht bij de Forensisch Psychiatrische Dienst (FPD) van het ministerie van Justitie.

Jeugdreclassering nazorg

In het kader van de aanpak van het programma Jeugd Terecht is aangegeven dat de nazorg voor jongeren die met het strafrecht in aanraking zijn gekomen, van belang is om de resocialisatie in goede banen te leiden en om opnieuw afglijden te voorkomen. Dit betekent een toename van het beroep door deze jongeren op de jeugdreclassering. Daarnaast is uit het WODC-onderzoek van december 2002 gebleken dat de jeugdreclassering met de huidige werklast onvoldoende tijd beschikbaar heeft om intensief in te zetten op de zwaardere jeugddelinquenten, terwijl 20 tot 25% van de behandelde jongeren in deze categorie vallen. De intensivering zal worden ingezet om deze twee doelgroepen beter te bedienen. Zowel zal worden ingezet op het vergroten van de mogelijkheden tot nazorg als op het ontwikkelen van de meer intensieve benadering voor die jongeren voor wie dat noodzakelijk is.

Jeugdbescherming Deltaplan

In 2002 is het Deltaplan voor de gezinsvoogdij gestart, naar aanleiding van de verschillende rapporten en onderzoeken die hebben aangetoond dat het in het belang van het kind is om zowel kwantitatief als kwalitatief in deze werksoort extra te investeren. Op basis van de uitkomsten van de vier pilots, naar verwachting medio 2004, zal besluitvorming plaatsvinden over de wijze waarop de kwaliteit van de uitvoering duurzaam kan worden verbeterd.

Jeugdbescherming Voogdij

Medio 2003 heeft de inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming een rapportage uitgebracht over de wijze waarop de uitvoering van de voogdij in Nederland gestalte krijgt. Duidelijk is dat op basis van de uitkomsten van dit onderzoek het noodzakelijk is dat maatregelen worden getroffen ter verhoging van de kwaliteit van het product «voogdij». Daartoe zal een plan van aanpak worden opgesteld en in uitvoering genomen.

Opvoedingsondersteuning

Doel van de opvoedingsondersteuning is te voorkomen dat jonge kinderen afglijden naar het criminele milieu.

Dit wordt bewerkstelligd door op een voor hen en hun ouders aansprekende manier een aanbod tot ondersteuning te doen in de vorm van een intensieve «drang-maatregel» of door middel van intensievere begeleiding in een niet vrijwillige setting (Ondertoezichtstelling).

De doelgroepen zijn:

• Gezinnen die in aanraking komen met de politie vanwege een strafbaar feit van hun kind en;

• Gezinnen die (nog) niet om deze reden met de politie in aanraking zijn gekomen, maar veelal wel in beeld zijn bij de politie (meldingen (huiselijk) geweld, overlastgevende jeugd, etc.) of bijvoorbeeld via buurtnetwerken en zorgsystemen rond onderwijs.

Daartoe zal in 2004 een programma in uitvoering worden genomen gericht op training en deskundigheidsbevordering van gezinsvoogden. Vanaf 2005 wordt voorzien in een effectonderzoek, materiaalontwikkeling en een geleidelijke capaciteitsuitbreiding bij de Bureau's Jeugdzorg.

Maatschappelijke omvang

Een belangrijke deel van de instroom in de maatschappelijke opvang bestaat uit ex-gedetineerden. Door extra reclasseringsinzet kan de toeleiding naar adequate huisvesting worden verbeterd. Daarmee wordt niet alleen de druk op de capaciteit van de maatschappelijke opvang verminderd, maar wordt ook de kans op recidive van stelselmatig daders verminderd. Dak- en thuisloosheid is namelijk een belangrijke criminogene factor.

Internaatachtige voorzieningen

Mede in het kader van de uitvoering van het actieprogramma «Jeugd Terecht», als onderdeel van het Veiligheidsprogramma, zal de capaciteit van de internaatachtige voorzieningen (waaronder «Glen Mills») verder worden uitgebreid.

Differentiatie justitiële en penitentiaire aanpak en reclassering

In lijn met het Hoofdlijnenakkoord zal de reclassering zich in de komende jaren gaan concentreren op de kansrijke groepen. Onder kansrijke groepen wordt in dit verband verstaan: die justitiabelen waarbij de kans het grootst is, dat de geboden programma's en begeleiding een significant effect hebben op succesvolle maatschappelijke integratie en vermindering van de kans op recidive. Door deze concentratie op een kansrijke groep is het mogelijk het budget neerwaarts bij te stellen.

De in het Hoofdlijnenakkoord opgenomen taakstelling bij de justitiële inrichtingen wordt gerealiseerd door middel van het versoberen van de programma's en de huisvesting. De Kamer zal voor de behandeling van de begroting van het ministerie van Justitie over de nadere invulling van deze taakstelling worden geïnformeerd.

Aanpak illegaliteit

De bestrijding van illegaal verblijf zal allereerst plaatsvinden langs de weg van het vreemdelingentoezicht en het uitzettingsbeleid. Daarnaast zullen diegenen worden aangepakt die illegaal verblijf van vreemdelingen in ons land faciliteren en zich langs die weg verrijken. Te denken valt aan huisjesmelkers, koppelbazen en werkgevers van illegalen, maar ook aan personen of organisaties die zich bezighouden met mensenhandel en mensensmokkel. Zowel bestuurlijke als strafrechtelijke maatregelen komen daarbij in beeld.

Asiel/inburgering/immigratie

In het Hoofdlijnenakkoord is voor asiel, migratie en integratie een taakstelling opgenomen. Deze taakstelling is voor 2004 ingevuld met de volgende maatregelen:

Toelating

Het voornemen is de aanvragen tot een Machtiging voor een Voorlopig Verblijf (mvv) sneller af te doen. Hierbij ligt het niet voor de hand om de controles voor de mvv-aanvraag te verminderen. Verkorting van de totale proceduretijd wordt mogelijk gevonden in het afschaffen van de reguliere bezwaarprocedure. Dit zal in onderling overleg met het ministerie van Buitenlandse Zaken worden bezien. Daarnaast kan een vereenvoudiging van de vvr-procedure (vergunning voor verblijf regulier) voor EU-onderdanen een bijdrage leveren aan kortere doorlooptijden en een ombuiging van het hiertoe bestemde budget. Ook de mogelijkheden van verhogingen van leges zullen worden ingezet.

Opvang

Allereerst wordt zolang de krimp bij het COA voortduurt gebruik gemaakt van de reguliere overcapaciteit om de TNV functie (tijdelijke noodvoorziening) in te vullen. Hierdoor kan de specifieke TNV capaciteit opgeheven worden. Ten tweede worden extra effecten verwacht van de nieuw te vormen terugkeerorganisatie. Op basis hiervan is de bezetting van het COA neerwaarts bijgesteld. Ten derde wordt de beveiliging van de COA locaties anders ingericht waardoor de kosten dalen. Ten vierde wordt de uitplaatsing van statushouders uit de opvang versneld zodat de achterstand wordt ingelopen. In samenspraak met betrokken partijen zal bij vertraging in de uitplaatsing worden bekeken hoe een en ander zal worden bekostigd.

Inburgering

Als gevolg van de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 wordt een lagere instroom van nieuwkomers verwacht. De taakstelling voor inburgering zal daarom ten laste komen van het budget voor nieuwkomers. Het budget voor nieuwkomers wordt in 2004 verlaagd met € 28 miljoen en wordt als uitgangspunt genomen voor de verdeling over de gemeenten.

Beëindiging remigratieregeling

De Remigratiewet wordt in 2004 ingetrokken. Er zullen geen nieuwe uitkeringen meer worden verstrekt. De bestaande gevallen moeten blijvend worden uitgekeerd. Bij intrekking van de wet zal er daarnaast mogelijk een overgangsrecht moeten komen ten aanzien van de reeds toegekende uitkeringen

Efficiency/volumetaakstelling collectieve sector & subsidietaakstelling

Het ministerie van Justitie draagt naar aanleiding van het Hoofdlijnenakkoord bij aan het Kabinetsstreven om te ontbureaucratiseren, door het aantal ambtenaren terug te brengen, waarbij het primaire proces zoveel mogelijk wordt ontzien.

Tevens geeft het Hoofdlijnenakkoord aanleiding om de subsidierelaties die Justitie heeft te bezien. In dit kader zijn de subsidies die in mindere mate bijdragen aan de kerntaken van Justitie gekort. Daarnaast heeft er een beoordeling plaatsgevonden op de mogelijkheden van cofinanciering, en de aanwezigheid van doelmatigheidsprikkels.

Vermindering inhuur externen

Het Kabinet heeft een aanzienlijke groei van de inhuur van derden geconstateerd de afgelopen jaren. Reeds in het Strategisch Akkoord is aangevangen met besparingen op deze uitgavenpost. Het Hoofdlijnenakkoord geeft eveneens aanleiding om de uitgaven gemoeid met de inhuur van derden te verlagen. De maatregel zal vanaf 2004 € 43 miljoen op jaarbasis opleveren.

Beëindiging centrale financiering JIB's

De centrale financiering van arrangementen «Justitie in de buurt» zal geleidelijk aan worden beëindigd, rekening houdend met bestaande afspraken. Dat betekent dat op lokale partners een sterker beroep gedaan zal worden om af te wegen of zij oprichting c.q. voortzetting van Jib-initiatieven mede mogelijk willen maken.

Autonome groei Schadefonds Geweldsmisdrijven

Het Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM) wordt geconfronteerd met een gestaag groeiend aantal zaken, naar schatting een jaarlijkse toename met 1 000 zaken. Om deze naar behoren te kunnen afwikkelen is het structureel budget met ingang van 2004 verhoogd met een bedrag van € 2,5 miljoen. Hiervoor wordt € 0,5 miljoen ingezet voor het Bureau SGM en € 2 miljoen voor de schadeloosstellingen. Met de intensivering wordt tegemoet gekomen aan de wens van de Tweede Kamer om het bereik van het SGM te vergroten.

Gerechtskosten

Gerechtskosten zijn kosten die in het kader van de strafvordering worden gemaakt ten behoeve van de opsporing en vervolging van verdachten in de gerechtelijke fase. Het meerjarig budgettair kader van de gerechtskosten is vanaf 2004 verhoogd met structureel € 15,0 miljoen per jaar. Deze verhoging is bedoeld ter compensatie van de in de afgelopen jaren sterk gestegen kosten. De druk op het budget manifesteert zich met name bij de afluister- en aftapkosten en de daarmee samenhangende kosten van tolken en vertalers.

Ouderbijdrage jeugdbescherming en -sancties

De intentie is om ouders een vergoeding te vragen voor de maatregel die hun kind krijgt opgelegd. Met de bijdrage wordt beoogd een verband te leggen tussen de overtreding van het kind en de verantwoordelijkheid van de ouders. De geraamde opbrengst is € 4 miljoen in 2004.

Groei Civiel en Bestuursrecht

In de sectoren civiel en bestuur bij de gerechten wordt een verdere (autonome) toename van de instroom verwacht. De groei is bepaald op basis van een analyse van de afgelopen vijf jaar. Mede gezien de verwachte economische ontwikkeling de komende jaren, die – naar de ervaring leert – van aanzienlijke invloed zal zijn op de toestroom bij de rechterlijke macht en de verwachte demografische ontwikkelingen, wordt voorzien dat deze groei zich de komende jaren zal doorzetten.

Intensivering Veiligheidsprogramma ZM

Het betreft de toedeling van de binnen Justitie, nog onverdeelde post uit het Stratigisch Akkoord voor de opvang van de keteneffecten als gevolg van de uitvoering van het «Veiligheidsprogramma». De opgenomen reeks is een saldo van aanvullende middelen en te realiseren besparingen. Bij deze toedeling is uitgegaan van de oorspronkelijke budgettaire kaders, de aanvullende middelen uit het Hoofdlijnenakkoord staan hier derhalve los van.

Intensivering Veiligheidsprogramma Rechtsbijstand

Door intensivering van de opsporing en toezicht in de openbare ruimten, zoals vastgelegd in het Veiligheidsprogramma «Naar een veiliger samenleving» zal het beroep op de rechtsbijstand toenemen. Met de beschikbaar gestelde middelen worden de Raden voor Rechtsbijstand in staat gesteld de toenemende instroom op te vangen.

Belastingrechtspraak in twee instanties

Per 1 januari 2005 wordt het mogelijk gemaakt in hoger beroep te gaan in belastingzaken. Hiermee wordt de rechtsbescherming van burgers verhoogd en het huidige Nederlandse stelsel van belastingrechtspraak in overeenstemming gebracht met het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. De hiervoor benodigde middelen zijn aan de begroting van Justitie toegevoegd.

Groei ambtshalve toevoegingen in strafzaken en inverzekeringstelling

Het beroep op en daarmee de kosten van rechtsbijstand in strafzaken zijn een resultante van de afhandelingswijze en -volumeontwikkeling bij de partners in de strafrechtketen. Dit houdt in dat de volumeontwikkeling in de rechtsbijstand afhankelijk is van de intensiveringen bij deze ketenpartners. De in voorgaande jaren reeds ingezette intensiveringen hebben geleid tot een volumestijging in de rechtsbijstand. Door verhoging van het budget kunnen de financiële verplichtingen, voortvloeiend uit wet- en regelgeving, worden nagekomen.

Groei inkomensafhankelijke toevoegingen rechtsbijstand

Met name binnen de sectoren arbeid en sociale zekerheid, kortom die terreinen die sterk afhankelijk zijn van de conjuncturele omstandigheden, neemt het aantal geschillen in de maatschappij, en derhalve het aantal toevoegingen, gestaag toe. Dit is een gevolg van de verslechterde economische omstandigheden. Door de verhoging van het budget kunnen de financiële verplichtingen, voortvloeiend uit wet- en regelgeving, worden nagekomen.

Besparing rechtsbijstand

Sinds december 2002 liggen er voorstellen bij de Tweede Kamer tot aanpassingen in het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand. Afhankelijk van de uitkomsten van het overleg met de Tweede Kamer over deze voorstellen, zal hieraan concrete invulling kunnen worden gegeven.

Hierna zal tevens worden bezien welke aanpassing(en) nodig zijn om aan de taakstelling van € 6 miljoen op de rechtsbijstand vanaf 2005 invulling te kunnen geven.

Kosten medische zorg justitiabelen

De ontwikkeling van de ziektekosten voor justitiabelen volgt het algemene beeld van stijgende ziektekosten. Voor 2004 en verdere jaren wordt rekening gehouden met een kostenstijging van circa 15% ten opzichte van de kosten 2002. Het budget wordt in lijn hiermee in 2004 verhoogd met € 5,2 miljoen.

CJIB-detentieplaatsen

Bij de CJIB-detentieplaatsen gaat het om bij de tenuitvoerlegging van vervangende hechtenis voor niet betaalde boetes c.q. gijzelingen in Mulder-zaken vanaf 2004 plaatsen met een versoberd regime binnen de bestaande capaciteit te realiseren. In de huidige situatie is het zo dat wanbetalende overtreders opgesloten worden binnen de reguliere capaciteit. Met de invoering van de CJIB-detentieplaatsen zal deze categorie gedetineerden voor hun relatief korte straf in versoberde opvang worden ingesloten. Dit vermindert de druk op de overige relatief kostbare capaciteit en levert een besparing op.

Versobering vreemdelingenbewaring

De maatregel heeft betrekking op een versobering van de opvang van illegalen, te realiseren vanaf 2005. De maatregel zal bij de justitiële inrichtingen worden gerealiseerd door middel van het versoberen van de programma's en de huisvesting.

Naturalisatietoets

Dit betreft de invoering van de naturalisatietoets per 1 april 2003. Hierbij wordt met name de kennis van de Nederlandse taal en maatschappij getoetst. De kosten van de uitvoering van de toets worden gedeeltelijk verhaald op de aanvrager. Er wordt geraamd dat er 24 000 toetsen per jaar zullen worden afgenomen tegen een gemiddelde prijs van ongeveer € 230,– per toets.

Shared service centre HRM

Rijksbreed is in het kader van de kwaliteits- en efficiencyverbetering van de rijksdienst de vorming van één agentschap (Shared service center HRM) voor personeelsregistratie en salarisadministratie in voorbereiding. Voorzien wordt dat dit programma consequenties zal hebben voor het personeel in de P&O kolom. Efficiency- en kwaliteitsverbeteringen worden gerealiseerd door het stroomlijnen van de werkprocessen, het digitaliseren van de personeelsdossiers, het gereedmaken van de ICT voorzieningen voor de invoering van het concept van Medewerker Zelfservice en het introduceren van dit concept binnen de Justitieorganisatie.

Herstructurering bestuursdepartement

De taken op het gebied van bedrijfsvoering en de daarbij behorende ondersteuning binnen het bestuursdepartement worden op een efficiëntere manier georganiseerd door een herschikking van werkzaamheden. Daarnaast wordt in een bredere verband onderzocht of en waar er overlap zit in taken van het bestuursdepartement en de hoofdkantoren van de justitiesectoren en op welke wijze deze overlap kan worden weggenomen.

HOOFDSTUK 3. BELEIDSARTIKELEN

1 – STRATEGIE

Beleidsartikel 1.1 Strategie

Justitie staat voor een rechtvaardige en veilige samenleving. Omdat de wereld waarbinnen Justitie dat doet dynamisch is, moet zij voortdurend nagaan op welke wijze zij haar bijdrage het best kan leveren. Daarom moet Justitie de wereld waarin zij opereert kennen en analyseren en de ontwikkelingen die voor haar van bijzonder belang zijn tijdig signaleren en daarop anticiperen.

Beleidsdoelstelling 1.1

Bieden van een toekomstgericht kader voor en een op wetenschappelijke kennis gebaseerde onderbouwing van een rationeel justitiebeleid.

De minister van Justitie en de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie dragen verantwoordelijkheid op terreinen waarvoor geldt dat er uiteenlopende opvattingen bestaan over de te bereiken doelen. Is Justitie er vooral voor een harde aanpak van de criminaliteit of vooral voor de rechtsbescherming? Is daar een tegenstelling tussen? Hoe zal de multiculturele samenleving er over 10 of 20 jaar uitzien? Nog uiteenlopender opvattingen bestaan er over de wijze waarop de doelen bereikt moeten worden en de middelen die daartoe ingezet mogen worden. Wordt de veiligheid (in specifieke gevallen) het meest bevorderd door preventie of door repressie? Zijn zware straffen effectiever dan programma's gericht op het verminderen van recidive? Moet integratie afgedwongen worden, of gefaciliteerd?

Van het ministerie van Justitie mag verwacht worden dat het beleid ontwikkelt dat rationeel is, dat wil zeggen haalbare doelen specificeert en middelen en instrumenten inzet die tot efficiënte realisatie daarvan leiden. Vooral met het oog hierop is wetenschappelijke kennis onontbeerlijk.

De besluitvorming over doelen en middelen vindt uiteraard plaats in overleg met het parlement, maar is niet slechts een politieke: juist rond het recht spelen zowel technische, filosofische en juridische argumenten een rol als ook bij leken bestaande gevoelens omtrent recht, veiligheid en de inrichting van de samenleving. Daarom is het met het oog op de democratische legitimatie van het tot stand komen van Justitiebeleid en de uitvoering daarvan, maar ook ter bevordering van de professionele kwaliteit ervan, van groot belang dat Justitie helder en transparant is over haar mogelijkheden en onmogelijkheden en haar kennis van en visie op de samenleving en wat zich daarin ontwikkelt. En dat is temeer van belang omdat Justitie om de democratisch vastgestelde doelen te bereiken intern afstemming en samenwerking tot stand moet brengen tussen organisaties en instituties met – deels – een eigen verantwoordelijkheid en daarbij behorende onafhankelijkheid, en tevens moet samenwerken met vele partners, binnen en buiten de overheid.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Budgetflexibiliteit bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 1.1.1

Het tot stand brengen, toepassen en publiek maken van geldige (omgevings)kennis en een daarop gebaseerde strategie.

De strategieontwikkeling en het wetenschappelijk onderzoek door of in opdracht van het ministerie van Justitie richt zich op een aantal doelgroepen. Allereerst uiteraard het parlement, dat optimaal in staat moet zijn beleidsvoornemens en uitvoering te beoordelen, mede op grond van de kennis en inzichten die er aan ten grondslag hebben gelegen. Vervolgens binnen het ministerie zelf: degenen die beleid ontwikkelen of uitvoeren en degenen die daarover beslissingen nemen, tot en met de politieke leiding van het departement. En in het verlengde daarvan natuurlijk de samenleving als geheel, met als bijzondere sectoren de wetenschappelijke wereld en de media. En parallel aan de interne doelgroep is er uiteraard ook die van de externe partners van Justitie.

De strategische agenda en het programma van strategische verkenningen

Strategieontwikkeling bij Justitie is primair gericht op het tijdig signaleren, vertalen en agenderen van voor Justitie relevante langetermijnontwikkelingen, achterliggende vragen en nieuwe inzichten. Het ministerie van Justitie werkt sinds 2001 met een strategische agenda. Dit is een politiek goedgekeurde lijst van thema's die naar verwachting in de toekomst cruciale vragen voor Justitie oproepen. De agenda bevat niet zozeer onderwerpen waarop het beleid al is uitgekristalliseerd, maar juist onderwerpen waarvan op dit ogenblik slechts kan worden vastgesteld dat zich ontwikkelingen voordoen die voor Justitie belangrijke consequenties zullen hebben. Die onderwerpen worden verder verkend teneinde zo scherp mogelijk de betekenis voor Justitie in kaart te brengen en de informatie op tafel te krijgen die nodig is om zonodig beleid te ontwikkelen.

Op de in 2001 voor het eerst vastgestelde strategische Justitieagenda zijn drie thema's opgenomen, elk met een nadere op de verantwoordelijkheid van Justitie toegespitste opdracht tot uitwerking:

• De afnemende acceptatie van individuele risico's;

• Het tanend gezag van de overheid;

• De voortgaande internationale rechtsontwikkeling.

Gekoppeld aan de verkenning «Justitie over morgen» is feitelijk al met de uitwerking van deze drie thema's begonnen. Dit werk gaat in 2004 door. In 2004 zullen tevens de eerste ervaringen worden geëvalueerd. Dit geschiedt mede tegen de achtergrond van het opstarten van een rijksbrede strategische agenda.

Er wordt aan meer strategische thema's gewerkt dan die op de strategische agenda zijn geplaatst. Het totale programma aan strategische verkenningen omvat naast de genoemde ook de thema's:

• Nieuwe ontwikkelingen, vragen en inzichten op het terrein van de bestrijding van criminaliteit;

• Voortschrijdende technologie en beleid en wetgeving van Justitie;

• De toekomst van de rechtsstaat;

• Nieuwe inzichten ten behoeve van betere sturing van het justitieveld.

In 2004 zullen de reeds lopende verkenningstrajecten betreffende de betekenis van respectievelijk de toekomstige kennissamenleving en de ontwikkeling van de biotechnologie voor beleid en wetgeving van Justitie worden voortgezet. Hetzelfde geldt voor een verkenningstraject gericht op identiteitsvraagstukken in de informatiemaatschappij, met name in samenhang met toenemende geautomatiseerde ketencommunicatie.

Strategieontwikkeling is een in eerste instantie intern gerichte activiteit. De weerslag ervan zal daarom maar in beperkte mate expliciet terug te vinden zijn in specifieke publicaties, en vaak impliciet verwerkt worden in beleidsuitingen van het departement.

Geldige omgevingskennis

Geldige omgevingskennis wordt verworven door bestaande kennis en informatie te verzamelen en/of door het (laten) verrichten van wetenschappelijk onderzoek. De aard van de kennisbehoefte wordt enerzijds bepaald door de politieke en beleidsmatige prioriteiten van Justitie. Daarmee zal het onderzoek zich richten op de volgende terreinen: wetgeving, rechtspleging en rechtstoegang, rechtshandhaving, sanctietoepassing en preventie, asiel, migratie en integratie. Zie voor concrete onderzoeken de betreffende beleidsartikelen. Anderzijds wordt het onderzoek gestuurd door ontwikkelingen in de wetenschap zelf, de noodzaak tot instrumentontwikkeling en strategische overwegingen. Hierbij is onder meer te denken aan prognoses van sanctiecapaciteit of van instroom van zaken bij rechtbanken, monitoren (bijv. recidive), programma-evaluaties en overzichten van de ontwikkeling van verschillende vormen van criminaliteit en de bestrijding ervan.

In het licht van het voorgaande zullen de onderzoeksactiviteiten in 2004 divers zijn, variërend van het (laten) verrichten van nieuw onderzoek of het uitvoeren van een meta-evaluatie tot het toetsen van de effecten van beleid op recidive of een screening van bestaande statistische of documentaire informatie.

Het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) zal in 2004 de volgende speerpunten binnen de vier (eigen) onderzoeksafdelingen verder ontwikkelen:

• Zware en georganiseerde criminaliteit;

• Effectiviteit van strafrechtelijke interventies;

• Kwaliteit en effectiviteit vreemdelingen- en integratiebeleid;

• Civiele Rechtspleging.

Een essentiële activiteit voor het bereiken van de doelstelling is voorts actieve verspreiding van kennis. In dat kader zullen in 2004 de beleidsadvisering en de kennisverspreiding door het WODC en de contacten van het departement met de wetenschappelijke wereld worden geïntensiveerd: actieve verspreiding van rapporten en andere kennisproducten, het organiseren van congressen, workshops etc. en het participeren in door anderen georganiseerde bijeenkomsten, het uitgeven van tijdschriften en de ontwikkeling van websites.

Prestatiegegevens

Volumegegevens

Toelichting

Het ministerie van Justitie meet jaarlijks in een stakeholdersonderzoek de tevredenheid van interne en externe partners met verschillende aspecten van het functioneren van organisatieonderdelen. Wat betreft de producten Strategie en Onderzoek was de waardering in 2002 (de laatst bekende meting) 7,2 op een schaal van 1 (laagste) tot 10 (hoogste).

Directe en indirecte verantwoordelijkheid

De minister is direct verantwoordelijk.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

VBTB-paragraaf

Justitie zal in 2004 voorbereidingen treffen voor een eens in de vier jaar uit te voeren audit van het strategisch gehalte van het justitiebeleid. De eerste meting zal dan in 2005 kunnen plaatsvinden. De waardering van dit strategisch gehalte zal als prestatiegegeven opgevoerd worden.

2 – REGELGEVING

Beleidsartikel 2.1 Wetgeving

Een samenleving kan niet functioneren zonder juridische ordening. Wet- en regelgeving vormen daarbij de kern van de rechtsorde. Een rechtsorde is niet zo maar een verzameling regels maar een inhoudelijk in rechtsbeginselen gefundeerd, systematisch en samenhangend geheel. Rechtsbeginselen vormen de juridische weerslag van door de samenleving gedeelde waarden.

Beleidsdoelstelling 2.1

Het in stand houden van een goed functionerend rechtssysteem.

De rechtsorde is niet statisch. Om concreet en effectief tot gelding te komen, moeten rechtsbeginselen worden vertaald in wetgeving. Waarden en beginselen evolueren; de maatschappelijke omstandigheden waaronder zij tot gelding moeten worden gebracht veranderen in een hoog tempo. In de samenleving bestaat voortdurend behoefte aan nieuwe wetgeving, aanpassing van wetgeving en regelgeving dan wel beleid dat een bijdrage levert aan het bereiken van beleidsdoelstellingen van de minister van Justitie.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Budgetflexibiliteit bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 2.1.1

Het tot stand brengen van regelgeving ter uitvoering van de grondwettelijke opdracht het burgerlijk recht, het strafrecht en het burgerlijk- en strafprocesrecht in algemene wetboeken en algemene regels van bestuursrecht bij wet vast te leggen en het tot stand brengen van regelgeving ter realisering van de beleidsdoelen van Justitie.

Het beleid inzake de totstandkoming van Justitiewetgeving ligt vast in het door de politieke leiding vastgestelde wetgevingsprogramma. Regelmatig wordt bezien of de prioriteit die aan de in het programma opgenomen wetsvoorstellen is toegekend moet worden gehandhaafd of aangepast. Voorts wordt de voortgang van alle wetgevingsprojecten bewaakt.

Eén van de grondwettelijk opgedragen taken waarvoor de minister van Justitie de verantwoordelijkheid draagt is het codificeren van het burgerlijk (proces)recht, het straf(proces)recht in algemene wetboeken en het codificeren van het bestuurs(proces)recht. Het tot stand brengen en actueel houden van deze codificaties is een centrale doelstelling van Justitie.

Regelgeving dient in veel gevallen de realisatie van Justitiedoelen, welke deels zijn terug te vinden in de andere beleidsartikelen. De totstandbrenging van deze wetgeving wordt hier als operationele doelstelling genoemd. De beoordeling van beleidsmatig wenselijke wetswijzigingen moet plaatsvinden tegen de achtergrond van het instandhouden van de consistentie van het rechtssysteem.

Een substantieel deel van de Justitieregelgeving is niet gekoppeld aan één van de andere beleidsdoelstellingen. Het is, als het al zinvol zou zijn, niet doenlijk voor al deze regelgeving een overkoepelende operationele doelstelling te formuleren. Daarvoor lopen doel en aard van deze rechtsgebieden en de daarop betrekking hebbende wetsvoorstellen te veel uiteen. Wel is het mogelijk om per rechtsgebied een doelstelling (die thans actueel is) te verwoorden. Het is ook wenselijk dat te doen, om een kader te bieden waarin de aangekondigde voornemens tot regelgeving kunnen worden beoordeeld. Per rechtsgebied is aangegeven wat het in ontwikkeling zijnde beleid is en welke doelen gesteld zijn voor 2004. In de verantwoording 2004 zal per rechtsgebied de stand van zaken worden weergegeven. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen departementale prestaties en voorstellen die ter parlementaire behandeling voorliggen.

Het zwaartepunt van de wetgevingsactiviteiten voor 2004 hangt samen met de afspraken, die zijn vastgelegd in het Hoofdlijnenakkoord. Daarnaast zal wetgeving tot stand moeten komen op terreinen die als beleidsprioriteit zijn aangemerkt alsook wetgeving die direct voortvloeit uit internationale verplichtingen. Deze wetgevingsactiviteiten hebben grofweg betrekking op de terreinen veiligheid, criminaliteitsbestrijding, immigratie en integratie, rechtspleging, rechtsbijstand en bestuursrecht. Het gaat om de volgende wetsvoorstellen (en amvb's), die in voorbereiding zullen worden genomen, reeds bij één van beide Kamers aanhangig zijn en in 2004 in werking zullen treden, dan wel bij de Tweede Kamer zullen worden ingediend.

Privaatrecht

Algemeen

De werkzaamheden op het gebied van de privaatrechtelijke wetgeving kunnen worden onderscheiden in:

• (Her)codificatie gericht op toegankelijkheid van de wet en praktische hanteerbaarheid, zoals de wetsvoorstellen voor het nieuwe verzekeringsrecht en voor een nieuw boek 10 (internationaal privaatrecht) van het Burgerlijk Wetboek;

• Aanpassing aan veranderde omstandigheden en opvattingen, zoals bijvoorbeeld de familierechtelijke en ondernemingsrechtelijke wetgeving;

• Bijdrage aan de internationale rechtsorde en de uitvoering van internationale verplichtingen.

Op het terrein van het privaatrecht zal in 2004 de aandacht bij voorrang gericht zijn op de tijdige uitvoering van Europese richtlijnen en verordeningen en de vervulling van taken in het kader van het EU-voorzitterschap. In voorbereiding zijn verschillende voorstellen voor nieuwe rechtsvormen die recht doen aan de verscheidenheid van ondernemingsactiviteiten. Meer flexibiliteit moet ook leiden tot lastenverlichting voor het bedrijfsleven. Ook het insolventierecht zal, mede op basis van de diverse adviezen van de nieuwe commissie insolventierecht die tot medio 2007 uitgebracht worden, herijkt moeten worden.

Burgerlijk procesrecht

Gestreefd wordt naar een overzichtelijk en efficiënt burgerlijk procesrecht dat beantwoordt aan internationale eisen. In mei 2003 heeft de commissie van deskundigen die tot taak had bouwstenen aan te dragen voor een fundamentele herbezinning van het burgerlijk procesrecht haar interim-rapport «Een nieuwe balans» uitgebracht. Dit rapport zal de basis vormen voor een zorgvuldige gedachtewisseling met alle betrokken partijen (rechterlijke macht, advocatuur en vertegenwoordigers van rechtzoekenden) voor nieuwe wetgevingsinitiatieven. Inmiddels moeten reeds lopende wetgevingsprojecten voortgang vinden:

• Inwerkingtreding uitvoeringswet EU-bewijsverordening;

• Inwerkingtreding uitvoeringswet EU-Faillissementverordening;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel herroeping civiele zaken na uitspraak Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM);

• Inwerkingtreding aanpassing onderdelen burgerlijk procesrecht.

Aansprakelijkheidsrecht en verzekeringsrecht

In het kader van de herijking van het aansprakelijkheidsrecht wordt onderzocht of er goedkopere alternatieven zijn voor de huidige procedures en mechanismen om schade te verhalen. In 2004 zal de Commissie Tegemoetkoming bij rampen en calamiteiten advies uitbrengen: de uitvoering van de aanbevelingen van de commissie kan dan ter hand worden genomen. Onderzocht wordt tevens of de vrees voor aansprakelijkheid negatieve effecten heeft op de handhaving van voorschriften. Op de agenda staan voorts:

• Inwerkingtreding nieuwe regeling verzekeringsovereenkomst (titel 7.17 BW);

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel affectieschade;

• Parlementaire behandeling collectieve afwikkeling grote schades.

Aanpassing van de wet aan technologische ontwikkelingen

Technologische ontwikkelingen dwingen tot aanpassing in de wet. Van belang is dat de wet niet in de weg staat aan het gebruik van nieuwe communicatiemiddelen. Het wetgevingsprogramma op dit terrein is sterk internationaal geïnspireerd. In 2004 is voorzien:

• Inwerkingtreding wetsvoorstel elektronische handel;

• Inwerkingtreding wetsvoorstel auteursrecht in de informatiemaatschappij;

• Inwerkingtreding wetsvoorstel aanpassing aan de WIPO-verdragen auteursrecht in de informatiemaatschappij;

• Parlementaire behandeling elektronisch rechtsverkeer in het vennootschapsrecht.

Vennootschapsrecht

Het kabinet streeft naar verbetering van het ondernemingsklimaat, vergroten van de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland en herstel van het vertrouwen in Nederlandse ondernemingen en ondernemingsbesturen.

Juist in moeilijke economische tijden moet Nederland zich profileren als vestigings- en ondernemingsland waarin grote en kleine ondernemingen goed en transparant bestuurd worden, er vertrouwen bestaat in de kracht en betrouwbaarheid van de financiële markt, het fiscale klimaat gunstig is en geprofiteerd kan worden van een goed aanbod van hooggekwalificeerde werknemers.

Het vertrouwen in de hier gevestigde ondernemingen is van groot maatschappelijk belang. Vertrouwen vereist onder meer een evenwichtige bevoegdheids- en verantwoordingsstructuur, betrouwbare financiële informatie en een effectief toezicht op die informatie. Boekhoudschandalen, beroering rond financiële beloningen en vertrekpremies en mislukte fusies laten zien dat de verantwoording van en controle op degenen die het beleid bepalen verbetering behoeft. Met erkenning en nadruk op de keuzevrijheid en eigen verantwoordelijkheid van ondernemingen moet de overheid ondersteunend zijn aan het herstel van het vertrouwen in het ondernemingsbestuur en het toezicht daarop, ook wel aangeduid als «corporate governance». Het kabinet zal daartoe een aantal kaders stellen.

Tot de factoren die bij de keuze van een vestigingsplaats door ondernemingen worden gewogen, behoort de juridische infrastructuur. De rechtspersoon, en daarbinnen de kapitaalvennootschap, wordt beschouwd als instrument voor die ondernemers. Het vennootschapsrecht moet dan ook tegemoet komen aan de gerechtvaardigde wensen van die ondernemers. Dat vereist een modernisering en vooral flexibilisering van het rechtspersonenrecht waarbij ook aandacht behoort te zijn voor het midden- en kleinbedrijf, waarop onze economie voor een belangrijk deel draait. Het kabinet zal daartoe onder meer de regels voor de personenvennootschap en de besloten vennootschap grondig moderniseren.

De versterking van de positie van aandeelhouders zal slechts vruchten afwerpen indien alle aandeelhouders ook daadwerkelijk in de gelegenheid worden gesteld de algemene vergadering bij te wonen, kennis te nemen van de noodzakelijke informatie en hun stem uit te brengen in de algemene vergadering. Wettelijke maatregelen op het gebied van elektronische informatievoorziening en stemmen op afstand zijn dan ook noodzakelijk. Het kabinet bereidt wetgeving voor om het gebruik van moderne communicatietechnieken mogelijk te maken. Ook de mogelijkheden voor communicatie tussen aandeelhouders kunnen worden verbeterd. In Europees verband zal het kabinet zich actief inzetten voor het ontwerpen van een richtlijn betreffende grensoverschrijdend stemmen door aandeelhouders, mede met het oog op mogelijke onderhandelingen tijdens het Nederlandse voorzitterschap in de tweede helft van 2004.

Ten behoeve van de transparantie van de financiële verslaggeving van beursgenoteerde ondernemingen en de onderlinge vergelijkbaarheid van de financiële cijfers zijn hoogwaardige en internationaal geharmoniseerde verslaggevingsstandaarden nodig. Vanaf 2005 zijn beursgenoteerde ondernemingen op grond van Europese regelgeving verplicht hun geconsolideerde jaarrekening op te stellen aan de hand van de geharmoniseerde Internationale Financial Reporting Standards (IFRS) van de International Accounting Standards Board. Overwogen zal worden voor welke andere ondernemingen deze verplichting ook zal moeten gelden. Ook de Nederlandse jaarrekeningvoorschriften zullen worden gemoderniseerd, opdat kleinere ondernemingen die de IFRS niet gebruiken, niet op achterstand raken.

Op de Europese agenda staat het Actieplan corporate governance (grensoverschrijdend stemmen, internationale fusie en zetelverplaatsing, versoepeling kapitaalbescherming, verbetering informatie aan de aandeelhouders).

Gestreefd wordt naar:

• Inwerkingtreding wetsvoorstel structuurregeling;

• Inwerkingtreding versterking rol aandeelhouders topinkomens;

• Inwerkingtreding toepassing IAS-normen;

• Inwerkingtreding wijziging faillissementswet;

• Parlementaire behandeling aanpassing Wet schuldsanering natuurlijke personen;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel personenvennootschap (titel 7.13 BW);

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel uitvoering verordening Europese Vennootschap;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel modernisering jaarrekeningrecht (uitvoering EU-richtlijnen en verordening);

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel toezicht op jaarrekeningen;

• Inwerkingtreding wetsvoorstel jaarrekening verzekeraars;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel vereenvoudiging bv-recht;

• Indiening wetsvoorstel vergroting transparantie bezoldiging bestuurders en toezichthouders in de semi-publieke sector;

• Wettelijke regeling vaststelling bezoldigingsbeleid en goedkeuring optieregelingen door aandeelhouders;

• Wettelijke regeling ter ondersteuning van de naleving van o.m. een corporate governance code;

• Indiening wetsvoorstel toezicht accountants;

• Indiening wetsvoorstel flexibilisering ondernemingsrecht;

• Indiening wetsvoorstel stemmen op afstand;

• Indiening wetsvoorstel elektronische communicatiemiddelen.

Wetgeving over de positie van natuurlijke personen

Bij wetgeving over de positie van natuurlijke personen staan principes als het belang van het kind, het gelijkheidsbeginsel en het verantwoordelijkheidsbeginsel centraal.

• Inwerkingtreding Wet op Jeugdzorg;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel aanpassing huwelijksgoederenrecht;

• Inwerkingtreding wetsvoorstel herziening stelsel kinderalimentatie;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel aanpassing mentorschap, curatele en bewind.

Gevolgen van internationale ontwikkelingen op het privaatrecht

Het privaatrecht staat onder sterke internationale invloed. In steeds sterkere mate moet rekening worden gehouden met internationale verhoudingen. De invloed doet zich niet alleen gelden op economisch terrein, maar ook op (rechts)gebieden die de positie van natuurlijke personen raakt. Aan een nieuw wetboek voor het internationaal privaatrecht (boek 10 BW) wordt gewerkt. In 2004 is de aandacht op de volgende onderwerpen gericht:

• Inwerkingtreding uitvoering vierde WAM-richtlijn;

• Inwerkingtreding wetsvoorstel conflictenrecht adoptie;

• Inwerkingtreding wetsvoorstel conflictenrecht geregistreerd partnerschap;

• Inwerkingtreding wetsvoorstel goedkeuring NGO-verdrag;

• Parlementaire behandeling uitvoeringswet binnenvaartverdrag;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel luchtvervoer/goedkeuring Verdrag van Montreal.

Staats- en bestuursrecht

Algemeen

De wetgeving op het terrein van het staats- en bestuursrecht heeft ten doel en is gericht op het onderhouden en verder uitbouwen van bestaande algemene en bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving. Dit houdt in:

• Modernisering van de genoemde wetgeving. Het gaat dan om aanpassing van wetgeving die is vastgelegd in het Hoofdlijnenakkoord of anderszins door de politieke leiding als prioriteit is aangemerkt en om aanpassing aan nationale en internationale jurisprudentie;

• Wijziging van wetgeving als gevolg van evaluatieonderzoek en onderzoeksrapporten;

• Uitvoering van internationale, in het bijzonder Europese, verplichtingen.

Deze doelstellingen worden hieronder uitgewerkt naar concrete wetgevingsvoornemens.

Veiligheid/criminaliteitsbestrijding/organisatie politie

De bevordering van de veiligheid in de samenleving vergt aanpassing van verschillende wetgeving op dit terrein. Het gaat dan om wetgeving die het voor de politie mogelijk maakt effectief op te treden door het scheppen van adequate bevoegdheden. Ook is het nodig dat de organisatie van de politie, zowel in nationaal opzicht als met het oog op internationale ontwikkelingen, zo is ingericht dat de politie zijn taken naar de eisen van de tijd kan vervullen. De volgende wetgevingsvoornemens strekken hiertoe.

• Parlementaire behandeling wijziging Wet wapens en munitie in verband met regeling internationale onderzoeksteams;

• Parlementaire behandeling van het voorstel voor een Wet op de bijzondere opsporingsdiensten (inclusief instelling functioneel Openbaar Ministerie (OM));

• Parlementaire behandeling wijziging Wet wapens en munitie (uitbreiding bevoegdheden preventief fouilleren);

• Parlementaire behandeling goedkeuringswet wijziging Europol-Overeenkomst (uitvoering Verdrag van Amsterdam).

Immigratie en integratie

Een volwaardige deelneming aan de samenleving en reële kansen op ontplooiing voor iedereen, ongeacht zijn of haar afkomst, vereist een daarop gericht integratiebeleid en in samenhang daarmee een restrictief vreemdelingenbeleid. De desbetreffende wetgeving dient dit mogelijk te maken. Wetgevingsvoornemens, waarvan de parlementaire behandeling een aanvang zal nemen of waarvan de parlementaire behandeling zal worden afgerond, zijn in dit verband:

• Wijzigingen van de Vreemdelingenwet 2000 en het Vreemdelingenbesluit 2000 met betrekking tot:

– Het halen van een inburgeringexamen als voorwaarde voor het verkrijgen van een definitieve verblijfstatus;

– Aanscherping van de mogelijkheden tot gezinsvorming en gezinshereniging, alsmede het stellen van een inkomenseis;

– Effectieve (biometrische) registratie;

– Afschaffing van het driejarenbeleid;

– Aanpassing van rechterlijke toetsing in bewaringszaken.

Daarnaast vallen nog te noemen:

• Parlementaire behandeling van verschillende terug en overnameovereenkomsten;

• Totstandkoming wijziging Vreemdelingenbesluit i.v.m. overheveling toelatingstaken;

• Inwerkingtreding wijziging Vreemdelingenwet i.v.m. implementatie richtlijn minimumnormen tijdelijke bescherming;

• Inwerkingtreding wijziging Vreemdelingenwet i.v.m. implementatie richtlijn verplichtingen vervoerders;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstellen tot wijziging Vreemdelingenwet i.v.m. implementatie van komende richtlijnen op de volgende terreinen:

– Gemeenschappelijke minimumnormen opvang asielzoekers;

– Minimumnormen asielprocedures;

– Onderlinge erkenning verwijderingbesluiten;

– Langdurig verblijf derdelanders;

– Gezinshereniging;

– Definitie vluchteling en subsidiaire vormen bescherming;

– Voorwaarden voor onderdanen derde landen om drie maanden te reizen in lidstaten c.a.;

– Verlenging tijdelijke verblijfsvergunning aan slachtoffers van mensensmokkel;

• Parlementaire behandeling van het nieuwe Wetsvoorstel Wet inburgering in verband met:

– Nederlands leren als voorwaarde voor toelating;

– Inburgeringsexamen voor bepaalde oudkomers.

Bestuursrecht

De wetgevingsvoornemens op het terrein van met name de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staan in het teken van het streven naar een effectieve werking van deze wet en ter bevordering van vereenvoudiging van de geldende procedures voor het bestuur en de rechter. Andere voorstellen staan in het teken van de dejuridisering. Het betreft de volgende wetsvoorstellen.

• Parlementaire behandeling Wijziging Awb vierde tranche (bestuurlijke boetes en geldschulden);

• Inwerkingtreding aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure;

• Inwerkingtreding rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter (overslaan bezwaarschriftprocedure);

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel samenhangende besluiten (procedurele coördinatie);

• Inwerkingtreding Wet elektronisch bestuurlijk verkeer;

• Parlementaire behandeling wet beroep tegen niet tijdig beslissen;

• Parlementaire behandeling wet bevordering definitieve geschilbeslechting;

• Parlementaire behandeling Algehele herziening onteigeningswet;

• Parlementaire behandeling herziening rechterlijke uitspraken na uitspraak EHRM;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel wijziging Awb (schadevergoeding en nadeelcompensatie).

Rechtspleging

Na de ingrijpende herziening van de rechterlijke organisatie op 1 januari 2002 zijn er nog enkele onderwerpen blijven rusten die als het sluitstuk van deze herziening kunnen worden beschouwd. Zij betreffen de volgende onderwerpen.

• Vaststelling wijziging Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel extern klachtrecht rechterlijke organisatie;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel rechtsbescherming en tuchtrecht zittende magistratuur;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel herziening rechterlijke functie en bezoldiging;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel flexibilisering van rechtspositionele wet- en regelgeving;

• Parlementaire behandeling wet belastingrechtspraak in twee instanties;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel veiligheidsonderzoeken ZM;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel wijziging Wet RO (uiterlijke kentekenen);

• Parlementaire behandeling wijziging Wet RO i.v.m. regeling gemeenschappelijk beheer;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel instelling rechtseenheidkamer (Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, Centrale raad van beroep, College van beroep voor het bedrijfsleven);

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel herverkaveling bestuursrechtspraak;

• Parlementaire behandeling wijziging Wet RO i.v.m. regeling nevenfuncties;

• Parlementaire behandeling wijziging Wet RO i.v.m. concentratie rechtsmacht;

• Inwerkingtreding Wet wijziging Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) in verband met toepasselijkheid Wet arbeid en zorg en Wet verbetering poortwachter.

Toegang rechtsbestel

Wetgevingsvoornemens op dit terrein betreffen wijzigingen van de Wet op het notarisambt en de Wet op de rechtsbijstand, die met name in het teken staan van evaluatie van deze wetten, alsmede voortvloeien uit beleidsvoornemens met betrekking tot een herijking van laatstgenoemde wet.

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op het notarisambt in verband met de evaluatie van de wet (o.a. herziening benoemingsvereisten);

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel wijziging Wet op het notarisambt houdende regeling notaris in loondienst;

• Inwerkingtreding Wet wijziging Wet op de rechtsbijstand (Evaluatiewet; TK, 27 553);

• Parlementaire afronding aanpassing van de Wet op de rechtsbijstand aan het fiscaal inkomensbegrip;

• Parlementaire behandeling Algehele herziening van de Wet op de rechtsbijstand;

• Parlementaire afronding wijziging wet op de rechtsbijstand i.v.m. implementatie richtlijn grensoverschrijdende geschillen;

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel gerechtstolken en vertalers.

Overige

In de Tweede voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer m.b.t. het kansspelbeleid (TK, 24 036 en TK, 24 557, nr. 280) zijn verschillende voornemens opgenomen, waarvan de verwezenlijking bij elkaar genomen zal leiden tot een algehele herziening van de geldende wetgeving. Als wetgevingsvoornemens kunnen hier dan ook genoemd worden:

• Parlementaire behandeling integrale herziening van de Wet op de kansspelen;

• Afronding wijziging Kansspelbesluit.

De EU-Richtlijn bescherming persoonsgegevens geldt nu een aantal jaren. Uit de evaluatie van de richtlijn vloeit een wijziging van de richtlijn voort die zal moeten worden omgezet in nationale wetgeving. Dit zal leiden tot het volgende wetsvoorstel.

• Parlementaire behandeling wetsvoorstel i.v.m. implementatie wijziging richtlijn bescherming persoonsgegevens.

Straf- en sanctierecht

Algemeen

De doelen van wetgeving op het terrein van het straf- en sanctierecht kunnen als volgt worden omschreven:

• Bevordering van de efficiency van de strafprocedure en in het sanctierecht. In het licht van het Hoofdlijnenakkoord, waarin een effectievere aanpak van criminaliteit voorop staat en verbetering van de efficiency in alle onderdelen van de strafrechtelijke keten en in het licht van het programma «Naar een veiliger samenleving» (TK, 28 684, nr. 1) heeft deze doelstelling in het programma van de straf- en sanctierechtelijke wetgeving de hoogste prioriteit.

• Modernisering van genoemde wetboeken en bijzondere wetten. Dit is een veelomvattende doelstelling. Beoogd worden bij voorbeeld aanpassingen aan technologische ontwikkelingen, aanpassingen voortvloeiende uit veranderingen van opvatting of aanpassingen in verband met (Straatsburgse) jurisprudentie, zoals ook blijkt uit het onderzoek Strafvordering 2001. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot verbetering van opsporingsbevoegdheden. Concrete voorbeelden hiervan zijn veelvuldig: DNA-regelgeving, gegevensvergaring in de informatiemaatschappij, maar bijvoorbeeld ook de verlenging van de verjaringstermijn van levensdelicten, en het wetsvoorstel strafmaxima.

• Het op orde houden van de Wetboeken van Strafvordering en Strafrecht, alsmede van bijzondere wetten, zoals de Penitentiaire en andere Beginselenwetten. Wijzigingen die bij voorbeeld voortvloeien uit evaluatie van wetgeving vallen hieronder. Voorts ook wijzigingen die zien op het behoud van de consistentie tussen en binnen de wetboeken. Een concreet voorbeeld betreft een aantal aanpassingen van de penitentiaire beginselenwetten.

• Bijdragen aan de internationale rechtsorde en uitvoering van internationale verplichtingen. Een omvangrijk deel van de werkzaamheden op het terrein van het straf- en sanctierecht bestaat uit bijdragen aan de totstandbrenging van bindende internationale instrumenten, zoals verdragen en kaderbesluiten. Daarnaast zal deze regelgeving moeten doorwerken in de nationale rechtsorde en daartoe uitgevoerd dienen te worden. Daarmee toont Nederland zich op het terrein van het straf- en sanctierecht een op internationale samenwerking gerichte partner.

In het onderstaande worden deze doelstellingen naar concrete wetsvoorstellen uitgewerkt. Dit overzicht is niet uitputtend. Omdat het bevorderen van de efficiency in de strafprocedure en in het sanctierecht, gelet op de noodzaak van een effectievere aanpak van de criminaliteit, de hoogste prioriteit heeft, wordt deze doelstelling in het onderstaande als eerste uitgewerkt.

Bevordering van de efficiency in de strafprocedure en in het sanctierecht

Onderstaande wetsvoorstellen vloeien alle voort uit het Veiligheidsprogramma en uit het programma inzake de modernisering van de sanctietoepassing.

• Strafprocesrecht

Onderstaande wetsvoorstellen beogen vooral de zittende magistratuur te ontlasten door de strafprocedure efficiënter in te richten en door buitengerechtelijke afdoening van zaken, als de in het geding zijnde belangen dat toelaten te bevorderen. Het wetsvoorstel OM-afdoening beoogt voorts de huidige transactie zo te modelleren dat zij executabel wordt. Het wetsvoorstel elektronische aangifte beoogt wettelijke drempels voor deze vorm van aangifte weg te nemen.

Met uitzondering van het wetsvoorstel ter stroomlijning van de strafprocedure in hoger beroep en van het verzet, waarvoor eerst een werkgroep aan de slag is, die haar werkzaamheden in de tweede helft van 2003 afrondt, wordt gestreefd naar indiening en voor zover mogelijk, parlementaire behandeling van onderstaande wetsvoorstellen.

– Wetsvoorstel herziening betekeningsvoorschriften;

– Wetsvoorstel stroomlijning van de strafprocedure in hoger beroep en verzet;

– Wetsvoorstel invoering telehoren;

– Wetsvoorstel elektronische aangifte;

– Wetsvoorstel OM-afdoening;

– Wetsvoorstel uitbreiding transactiemogelijkheden;

– Wetsvoorstel aanpassingen voorlopige hechtenis;

– Wetsvoorstel vereenvoudigde bewijsmotivering bekennende verdachten;

– Wetsvoorstel horen van getuigen en aanverwante onderwerpen;

– Wetsvoorstel doorzoeking buiten gerechtelijk vooronderzoek.

• Materieel strafrecht

Beoogd wordt de parlementaire behandeling van het hieronder eerstgenoemde wetsvoorstel op 1 januari 2004 of aan het begin van dat jaar afgerond te hebben. In 2004 kan indiening van het tweede wetsvoorstel verwacht worden.

– Wetsvoorstel plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders;

– Wetsvoorstel tot wijziging van het jeugdstrafrecht in verband met de invoering van een opvoedingsmaatregel.

• Penitentiair en sanctierecht

De onderstaande wetsvoorstellen beogen de wettelijke grondslag te bieden voor vergroting van efficiency in het gevangeniswezen.

Beoogd wordt de parlementaire behandeling van onderstaande wetsvoorstellen in 2004 te doen plaatsvinden.

– Wetsvoorstel meervoudige celcapaciteit;

– Wetsvoorstel doorplaatsen in eerste aanleg veroordeelden;

– Wetsvoorstel elektronische detentie.

• Bijzondere wetgeving: Identificatieplicht

– Parlementaire behandeling wetsvoorstel uitgebreide identificatieplicht.

Modernisering van de Wetboeken van Strafvordering, Strafrecht en bijzondere wetten

• Strafprocesrecht

Onderstaande wetsvoorstellen beogen vooral de erkenning van het slachtoffer als deelnemer aan het strafproces en aanpassing van de wetboeken aan technologische ontwikkelingen. Beoogd wordt in 2004 de parlementaire behandeling van onderstaande wetsvoorstellen te doen plaatsvinden.

– Wetsvoorstel positie van het slachtoffer in het strafproces;

– Wetsvoorstel verplichte aids-test;

– Wetsvoorstel gegevensvergaring in de informatiemaatschappij;

– Wetsvoorstel vorderen gegevens telecommunicatie;

– Wetsvoorstellen tot goedkeuring en uitvoering van het protocol bij de EU-Rechtshulpovereenkomst inzake informatieplichten van financiële instellingen;

– Wetsvoorstel computercriminaliteit II;

– Nota van wijziging bij wetsvoorstel computercriminaliteit II in verband met uitvoering van het Verdrag van de Raad van Europa inzake Crime in cyberspace;

– Wetsvoorstel verstrekking strafrechtelijke gegevens door het OM aan derden.

• Materieel strafrecht

Doel van de onderstaande wetsvoorstellen is de aanpassing van de strafmaxima aan een andere waardering van bepaalde strafbare feiten, behoud van de consistentie tussen de verschillende strafmaxima in het Wetboek van Strafrecht, verhoging van de strafmaxima van bepaalde delicten, indien zij met een terroristisch oogmerk worden gepleegd en ten slotte verlenging van de termijnen van vervolgingsverjaring.

Beoogd wordt de parlementaire behandeling van onderstaande wetsvoorstellen in 2004 te doen plaatsvinden.

– Wetsvoorstel tot verhoging van strafmaxima voor bepaalde delicten, alsmede indexering van de geldboetecategorieën en verruiming van de strafmaxima bij recidive;

– Wet terroristische misdrijven;

– Wetsvoorstel verhoging strafmaat structurele discriminatie;

– Wetsvoorstel verjaringsregeling.

• Bijzondere wetgeving: Wet politieregisters, DNA-onderzoek bij veroordeelden

Een effectievere aanpak van criminaliteit is gebaat met een goed gevulde DNA-databank. Het wetsvoorstel DNA-onderzoek bij veroordeelden beoogt daaraan een substantiële bijdrage te leveren.

Met een nieuwe Wet politieregisters wordt beoogd onnodige belemmeringen in de informatie-uitwisseling binnen de politie en tussen de politie en derden, die een effectieve aanpak van de criminaliteit bemoeilijken, weg te nemen.

Beoogd wordt de indiening van het hieronder eerstgenoemde wetsvoorstel en de parlementaire behandeling van het tweede wetsvoorstel in 2004 te doen plaatsvinden.

– Wetsvoorstel herziening Wet politieregisters;

– Wetsvoorstel DNA-onderzoek bij veroordeelden.

Wijzigingen die voortvloeien uit de evaluatie van regelgeving

Beoogd wordt de parlementaire behandeling van onderstaande wetsvoorstellen in 2004 te doen plaatsvinden.

– Wetsvoorstel tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet, de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen en het jeugdstrafrecht;

– Wijzigingen van de Wet bijzondere opneming in psychiatrische ziekenhuizen (zelfbindingscontract en klachtenregeling).

Uitvoering van internationale regelgeving

Beoogd wordt de parlementaire behandeling van de eerste zes voorstellen en indiening van het zevende voorstel in 2004 te doen plaatsvinden.

– Goedkeuring en uitvoering van de EU-rechtshulpovereenkomst in strafzaken;

– Uitvoering van het EU-kaderbesluit inzake het Europees aanhoudingsbevel;

– Uitvoering van het EU-kaderbesluit inzake beslissingen tot bevriezing van vermogensbestanddelen of bewijsstukken;

– Uitvoering van de EU-kaderbesluiten inzake mensensmokkel en mensenhandel;

– Uitvoering van het EU-kaderbesluit fraude niet-chartaal geldverkeer;

– Goedkeuring van het VN-verdrag inzake transnationale georganiseerde criminaliteit;

– Uitvoering van het EU-kaderbesluit milieu en strafrecht.

Beleidsevaluatieonderzoek

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Beleidsartikel 2.2 Wetgevingskwaliteitsbeleid

Met kwaliteit van wetgeving wordt bedoeld dat wetgeving voldoet aan eisen van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, doorzichtigheid, consistentie, proportionaliteit, effectiviteit en efficiency, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Omdat de maatschappelijke omstandigheden in permanente ontwikkeling zijn moet wetgeving mee ontwikkelen en moeten de algemene criteria steeds opnieuw tot gelding worden gebracht.

Beleidsdoelstelling 2.2

Het bevorderen van de kwaliteit van de wetgeving.

Om het bevorderen van de kwaliteit van wetgeving te kunnen bereiken wordt ontwerpregelgeving – zoals wetten en algemene maatregelen van bestuur – getoetst op kwaliteitscriteria. Daarnaast worden elk jaar (in het kader van het programma «Beter bestuur voor burger en bedrijf») wetgevingscomplexen geselecteerd die op hun actuele functionaliteit worden onderzocht. De kwaliteit van wetgeving wordt overigens bevorderd door te zorgen dat het proces van voorbereiding zo goed mogelijk is ingericht en dat de ontwerpers de nodige hulpmiddelen ter beschikking staan. Door de instandhouding van vaste interdepartementale overlegstructuren wordt continuering van de zorg voor kwaliteitsaspecten gewaarborgd.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Budgetflexibiliteit bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 2.2.1

Het bevorderen van de rechtsstatelijke kwaliteit van de regelgeving door toetsing van alle voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur voorafgaande aan de behandeling in de ministerraad, alsmede voor nota's van wijziging met inhoudelijke betekenis, voorafgaande aan indiening bij de Tweede Kamer.

Met de toetsing van ontwerpregelgeving wordt beoogd deze in overeenstemming te brengen met de kwaliteitscriteria die zijn neergelegd in de nota's «Zicht op wetgeving» (TK, 22008, nr. 2) en «Wetgevingskwaliteitsbeleid» (TK, 27 475, nr. 2): rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen, subsidiariteit en proportionaliteit, doeltreffendheid en doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, onderlinge afstemming en eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid. Met uitzondering van begrotingswetten en goedkeuringswetten bij verdragen worden alle wetsvoorstellen en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur aan Justitie ter toetsing voorgelegd. In 2004 zullen wederom circa 450 toetsingsdossiers worden aangeboden. De resultaten van de toetsing worden in een databank geregistreerd, gerubriceerd aan de hand van de genoemde kwaliteitseisen. In 2004 zal een vernieuwde versie van deze databank worden ingevoerd, waarin de gemaakte opmerkingen ook in zwaarte gecategoriseerd kunnen worden. Dit faciliteert de meting van de voor de toetsing geformuleerde prestatie-indicatoren.

De toetsing van nota's van wijziging, waarmee in 2001 is gestart vindt op dezelfde grondslag plaats als de toetsing van de ontwerpregelgeving. De eigen signalering van voorgenomen nota's van wijziging die getoetst moeten worden, zal verder worden versterkt. Naar verwachting zullen in 2004 circa 25 nota's van wijziging ter toetsing worden voorgelegd. Het streven is er op gericht om voor alle aangeboden ontwerpregelgeving binnen de afgesproken termijn vóór de behandeling in de ministerraad – en bij nota's van wijziging vóór de beoogde datum van indiening – overeenstemming te krijgen over aanpassingen die nodig zijn om deze in overeenstemming te doen zijn met de genoemde kwaliteitseisen.

In 2003 is mede naar aanleiding van de herstructurering van de toetsing van voorgenomen regelgeving op effecten voor bedrijfsleven, milieu en uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (Bedrijfseffectentoets (BET), Milieu-Effecten Toets (MET) en Uitvoerbaarheids- en Handhaafbaarheidstoets (U&H)) een wetgevingsrapport ingevoerd. Dit rapport wordt aan het desbetreffende ministerie uitgebracht na afronding van de toetsing en bevat een korte weergave van de bevindingen in de toetsing. Indien over een dossier geen overeenstemming is bereikt, wordt het wetgevingsrapport met de stukken meegezonden naar de onderraad of ministerraad. Hiermee worden de uitkomsten van het toetsingsproces ook voor de politieke besluitvorming inzichtelijk gemaakt. Deze praktijk zal in 2004 worden voortgezet. Met genoemde herstructurering is ook de ex- ante beoordeling van regelgeving op effecten voor uitvoerende en handhavende instanties (inclusief het OM en de rechterlijke macht) versterkt, in die zin dat deze nu al eerder in het proces plaatsvindt in het kader van een zogenoemde quick scan van regelgevingsvoornemens. Ook deze werkwijze wordt voortgezet.

Beleidsevaluatieonderzoek

De resultaten van de toetsing van ontwerpregelgeving zullen jaarlijks worden geëvalueerd. Het verslag van deze evaluatie zal input bieden voor de jaarlijks met de ministeries te voeren gesprekken over de wetgevingstoetsing. Voorts zal het verslag worden besproken in het Interdepartementaal wetgevingsberaad en de Interdepartementale Commissie voor Constitutionele aangelegenheden en Wetgevingsbeleid (ICCW), om onderwerpen te identificeren die zich lenen voor (interdepartementale) uitwerking in het wetgevingskwaliteitsbeleid.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 2.2.2

Het doorlichten van wetgevingscomplexen op belasting door regels voor burgers en bedrijfsleven en het beperken van administratieve lasten in regelgeving en de uitvoering daarvan.

Beoogd wordt wetgevingscomplexen projectsgewijs in overeenstemming te brengen met actuele maatschappelijke behoeften en daarbij te laten voldoen aan algemene kwaliteitscriteria. Er moet een nieuwe balans tussen overheid en samenleving worden gevonden. Daartoe moeten nieuwe wetgevingsconcepten worden ontwikkeld, met behulp waarvan zowel overheid als burgers verantwoordelijkheid in het publieke domein kunnen nemen. Het overheidsoptreden zal daardoor aan effectiviteit en geloofwaardigheid kunnen winnen. Het gebruik en de ontwikkeling van nieuwe overheidsinstrumenten, die gebruik maken van zelfregulerende vermogens in de samenleving, neemt daarbij een belangrijke plaats in. De onderwerpen kunnen op de terreinen van alle departementen liggen. De keuze van de onderwerpen komt tot stand in overleg met uitvoeringsorganisaties, belangenbehartigers en door middel van raadpleging van burgers en bedrijven. In samenwerking met de andere departementen zal hiervoor een programma worden ontwikkeld.

In het Hoofdlijnenakkoord is een doelstelling voor vermindering van administratieve lasten voor het bedrijfsleven opgenomen van 25% per 2007 ten opzichte van de situatie per ultimo 2002. Justitie heeft in 2001 een nulmeting laten verrichten om het totaal aan administratieve lasten uit Justitieregelgeving in kaart te brengen. Op basis van deze nulmeting is een actieprogramma opgesteld met concrete projecten ter vermindering van lasten uit bestaande wetgeving. Een gedeelte van dit actieprogramma is uitgevoerd. Gelet op het nieuwe peiljaar voor de reductiedoelstelling zoals verwoord in het Hoofdlijnenakkoord, zal de nulmeting naar de stand van 2002 moeten worden geactualiseerd. Daarin zullen enkele wetten waarvoor nog geen nulmeting was verricht (Wet Bibob, Wet bescherming persoonsgegevens) worden meegenomen.

In 2004 zullen een aantal ICT-toepassingen worden ingevoerd of uitgebreid ter vermindering van administratieve lasten op Justitieterrein. In dit kader lopen de volgende projecten:

• Afhandeling via elektronische weg van aanvraag verklaring van geen bezwaar bij oprichting BV;

• Herziening van werkprocessen particuliere beveiliging, wapens en munitie en buitengewoon opsporingsambtenaar en bezien welke dienstverlening van Justitie aan de burger via internet kan verlopen;

• Inrichting Bureau Bibob; dit bureau voert de Wet bevordering integere besluitvorming openbaar bestuur uit. Dit behelst onder meer het nagaan van antecedenten van vergunningaanvragers en bedrijven in aanbestedingsprocedures ten behoeve van het bevoegd gezag;

• Vervanging systemen Raad voor de rechtsbijstand.

Acties ten aanzien van bestaande wet- en regelgeving

Ten aanzien van bestaande wetgeving van Justitie lopen nog de volgende projecten:

• Modernisering faillissementswetgeving; hiervoor wordt een Commissie Insolventierecht ingesteld, die de regering zal adviseren over inrichting van deze regelgeving;

• Vereenvoudiging van de Wet schuldsanering natuurlijke personen naar aanleiding van de evaluatie daarvan;

• Wijziging Wet op de rechtsbijstand (wetsvoorstel VIValt); invoering van het begrip verzamelinkomen als basis voor rechtsbijstandaanvragen en koppeling met sofinummer, waardoor gegevens van de Belastingdienst gebruikt kunnen worden;

• Wet bescherming persoonsgegevens;

• Jaarrekeningrecht: afschaffing eis van het fysiek deponeren van jaarrekeningen (elektronische publicatie);

• Wet op de kansspelen: algehele herziening van de wet, mede gericht op lastenvermindering.

Naast deze acties ten aanzien van bestaande wetgeving, zal van nieuwe regelgeving of bij wijziging in regelgeving steeds worden gekwantificeerd wat de invloed is op reductie of stijging van administratieve lasten. Overigens zal de lastenvermindering steeds moeten worden afgezet tegen andere beleidsdoelen of belangen, zoals veiligheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

Beleidsevaluatieonderzoek

De Marktwerking Deregulering Wetgevingskwaliteit (MDW)-projecten, die over een aantal jaren tot en met 2002 onder operationele doelstelling 2.2.2 zijn uitgevoerd, hebben geleid tot een besparing van administratieve lasten, alsmede tot tal van kwalitatieve verbeteringen in de regelgeving. Dit omdat zij betrekking hebben op de transparantie en consistentie van regelgeving, die is bevorderd door de ontwikkeling en toepassing van beleidskaders en door harmonisatie, vereenvoudiging, afschaffing en samenvoeging van wettelijke regelingen.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 2.2.3

Het vergemakkelijken en verbeteren van de voorbereiding van regelgeving.

Beoogd wordt de voorbereiding van regelgeving te vergemakkelijken en te verbeteren door het in stand houden van netwerken van wetgevingsjuristen werkzaam bij de rijksoverheid en de Raad van State, het ontwikkelen van gereedschappen voor de wetgevingspraktijk en het verzamelen, ontwikkelen en verspreiden van kennis. In dit verband wordt onder meer een Kenniscentrum Wetgeving (KCW) in stand gehouden. Met het oog op het realiseren van dit doel heeft het KCW een website ingericht waarop een «Wie Weet Wat» van wetgevingsjuristen is te vinden en waar een gereedschapskist voor de wetgevingsjurist wordt geboden. De ontwikkeling van deze site, zowel in termen van gebruikersvriendelijkheid als van inhoud, blijft voortgaan. Gewerkt wordt aan een site die samenwerking tussen wetgevingsjuristen onderling en met externen vergemakkelijkt. Dat vergt beheerswerkzaamheden en een actief communicatiebeleid. Het streven is dat alle wetgevingsjuristen de site kennen en dat de site gemiddeld vier maal per wetgevingsjurist jaarlijks wordt bezocht. Bijgehouden wordt welke onderdelen van de site bezocht worden en welke onderdelen worden gedownload. Deze cijfers worden gebruikt om nader inzicht te krijgen met het oog op de ontwikkeling van de site. In het kader van de «forumfunctie» houdt het KCW een zestal kenniskringen. Kenniskringen zijn kleinschalig, dat wil zeggen voor maximaal 15 personen. Daarnaast worden diverse projecten uitgevoerd betreffende het proces en de inhoud van het wetgevende werk. Die projecten worden door de interdepartementale Programmaraad vastgesteld.

De in 2004 te ondernemen activiteiten zijn:

• Het uitvoeren van projecten en ontwikkeling van instrumenten;

• Het instandhouden van de KCW-website;

• Het organiseren van bijeenkomsten;

• Het instandhouden van een zogenoemde mailinglist waarmee groepsdiscussies onder experts kunnen worden gevoerd.

De prestaties zullen worden geëvalueerd door het verzamelen van statistische informatie over het gebruik en door klanttevredenheidsonderzoek.

De Academie voor Wetgeving is in september 2003 aan zijn derde jaar begonnen. Een nieuwe lichting van pas afgestudeerde wetgevingsjuristen is tot de opleiding toegelaten. In het seizoen 2002–2003 is een begin gemaakt met het aanbieden van opleidingen voor zittende wetgevingsjuristen. Daarvan hebben ongeveer 150 zittende wetgevingsjuristen gebruik gemaakt. In 2004 werkt de Academie op grond van een nieuw businessplan en de in 2003 uitgevoerde evaluatie; vanaf dat jaar geldt ook een nieuwe financieringsstructuur in verband met de aflopende startsubsidie van het ministerie van BZK.

Met de Rijksuniversiteit Limburg is Justitie overeengekomen twee deeltijdleerstoelen te vestigen. De leerstoelen zijn voor onderwijs en onderzoek in respectievelijk de relatie tussen Europees recht en nationaal en decentraal bestuursrecht en Wetgevingskwaliteit. De leerstoelen zijn in 2003 bezet; onderwijs en onderzoek zullen in 2004 daadwerkelijk op gang zijn gekomen.

Om het interdepartementale overleg over wetgevingsvraagstukken te bevorderen en continuering van de zorg voor kwaliteitsaspecten te waarborgen wordt de Interdepartementale Commissie voor Constitutionele aangelegenheden en Wetgevingsbeleid (ICCW) in stand gehouden. De ICCW heeft een tweeledige functie. Het is in de eerste plaats een forum voor wetgevingsvraagstukken en andere aspecten van algemeen wetgevingsbeleid. Bij de uitoefening van deze taak wordt de ICCW ondersteund door een vaste subcommissie, het Interdepartementaal wetgevingsberaad (IWB). In de tweede plaats fungeert de ICCW als voorportaal voor de Raad voor de Rechtsorde en het Openbaar Bestuur.

Het IWB dient ook als forum voor de ontwikkeling en actualisatie van gereedschappen voor de wetgevingsjurist, zoals de bindende Aanwijzingen voor de regelgeving en elektronische hulpmiddelen als LEDA (computerondersteund wetgeven). In 2004 wordt dit voortgezet en worden deze gereedschappen verder ontwikkeld en geactualiseerd.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 2.2.4

Het bijdragen aan de inzet van Nederland als lidstaat aan de verbetering van de kwaliteit van Europese regelgeving en aan een juridisch juiste doorwerking van het Europese recht in de Nederlandse rechtsorde.

Het belangrijkste instrument om invulling te geven aan deze doelstelling is de Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) die op uitvoering van deze doelstelling is gericht. Vrijwel alle departementen dragen regelmatig bij aan het werk van de ICER, maar de meerderheid van de productie komt van het secretariaat. Zowel secretariaat als voorzitterschap worden behartigd door de ministeries van Justitie en Buitenlandse Zaken gezamenlijk. Mede via de drie (eveneens interdepartementaal samengestelde) subcommissies van de ICER (voor hofzaken, voor implementatie en voor notificatie) wordt ter uitvoering van de taak jaarlijks ongeveer het volgende geproduceerd:

• Analyse van (de relevantie van) de uitspraken van het Europese Hof en van het Gerecht in eerste aanleg. Van de belangrijkste (15 tot 25) arresten worden voor de betrokken ministers zogenoemde «fiches» gemaakt waarin onder andere de gevolgen van het arrest voor Nederlands beleid en/of regelgeving wordt geanalyseerd;

• Nieuwe voorstellen van de Commissie worden beoordeeld op de wenselijkheid van vaststelling van een Europeesrechtelijk advies;

• Drie tot vijf grote adviezen over meer fundamentele Europeesrechtelijke vraagstukken. Eerder betrof dat de Europeesrechtelijke aspecten van een nieuw zorgstelsel, de relatie tussen strafrecht en pijlerstructuur of de wijze waarop decentrale overheden om moeten gaan met spanningen tussen nationale en Europese verplichtingen;

• Tien tot twintig kleinere adviezen;

• Ondersteuning van onderhandelaars en wetgevingsjuristen door het ontwikkelen van handleidingen, e.d.

Kwalitatieve gebreken in Europese regelgeving werken vrijwel één op één op de nationale rechtsorde. Nederland stelt zich daarom actief op bij de totstandkoming van concrete voorstellen voor kwaliteitsverbetering op communautair niveau. Ontwerpteksten in het kader van de Conventie zijn eveneens bezien op wetgevingskwaliteitsaspecten.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

3 – PREVENTIE EN RECHTSHANDHAVING

Beleidsartikel 3.1 Preventie

Beleidsdoelstelling 3.1

Een veilige Nederlandse samenleving door de toepassing van preventieve maatregelen tegen criminaliteit.

Justitie streeft een veilige samenleving na. Een belangrijke doelstelling van het beleid is om de criminaliteit te verlagen, of in ieder geval niet te laten stijgen. Criminaliteit wordt het meest effectief aangepakt door een combinatie van preventieve en repressieve maatregelen (opsporing, vervolging en sancties). Het onderwerp van deze beleidsdoelstelling zijn de preventieve maatregelen. Met het perspectief van een veilige samenleving schept Justitie voorwaarden voor een effectieve preventieve aanpak van criminaliteit. Daarbij richt Justitie zich op het vergroten van het zicht op en inzicht in specifieke vormen van criminaliteit, een adequate wet- en regelgeving, de ontwikkeling en implementatie van effectieve preventieve maatregelen en het vergroten van deskundigheid van en de samenwerking tussen relevante partners bij de uitvoering van preventieve maatregelen. De preventieve aanpak van Justitie richt zich in het bijzonder op geweld (in het privé-domein, in het publiek domein en op de werkplek/school), het bedrijfsleven (als dader en als slachtoffer van criminaliteit), de lokale en regionale aanpak van criminaliteit, en op jeugdcriminaliteit.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Budgetflexibiliteit bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 3.1.2

Een veilige Nederlandse samenleving door toepassing van instrumenten die de gelegenheid beperken om strafbare feiten te plegen binnen, of door misbruik te maken door middel van, een rechtspersoon of organisatie.

Toelichting

Rechtspersonen en organisaties lijden schade door medewerkers of leidinggevenden die daarbinnen criminaliteit plegen (zoals interne fraude, diefstal van bedrijfsgoederen). Ook kunnen rechtspersonen en organisaties misbruikt worden als middel om criminaliteit te plegen (zoals faillissementsfraude). In het zakelijke verkeer tussen natuurlijke personen, rechtspersonen en overheidsorganen bestaat in toenemende mate behoefte om elkaars integriteit te kunnen beoordelen. Het Bureau BIBOB (Bevordering Integere Besluitvorming Openbaar Bestuur) bijvoorbeeld toetst ten behoeve van bestuursorganen de integriteit van betrokken partijen bij subsidies, vergunningen en aanbestedingen. Justitie legt de nadruk op instrumenten die gericht zijn op vennootschappen, op nieuwe werknemers in een gevoelige functie en op de integriteit van het openbaar bestuur bij het aangaan van relaties met bedrijven. Het gaat daarbij om het snel en adequaat screenen van de integriteit van personen die een vennootschap willen oprichten (de Verklaring van Geen Bezwaar); het snel en adequaat screenen van de integriteit van personen die een arbeidsrelatie in een gevoelige functie willen aangaan (de Verklaring Omtrent het Gedrag) en het snel en adequaat adviseren en informeren van bestuursorganen omtrent de integriteit van de door hen in te schakelen bedrijven (het BIBOB-advies).

Prestatiegegevens

Justitie streeft ernaar deze instrumenten snel, adequaat en systematisch toe te passen. Voor «snel» wordt de doorlooptijd als maat gehanteerd; voor «adequaat» een maximum percentage gegrond verklaarde klachten en bezwaar- en beroepszaken; voor «systematisch» het bereik binnen de doelgroep.

De nagestreefde doorlooptijden zijn vermeld in de tabel. De maximum percentages voor gegrond verklaarde klachten, bezwaar- en beroepszaken zijn voor:

• De Verklaring Omtrent het Gedrag 5%;

• De Verklaring van Geen Bezwaar 1%;

• De BIBOB-adviezen 5%.

Er is sprake van systematische toepassing wanneer de doelgroep van een instrument deze ook daadwerkelijk benut. Voor de Verklaring van Geen Bezwaar is dat per definitie het geval (zonder deze verklaring kan geen vennootschap worden opgericht). Voor de Verklaring Omtrent het Gedrag en voor het BIBOB-advies moet deze prestatie-indicator nog worden ontwikkeld.

Prestatiegegevens

Toelichting

Zowel de Wet VOG als de wet BIBOB zijn in 2003 pas in werking getreden. Voor VOG zal in 2005 een stabiel niveau van aanvragen zijn bereikt.

Beleidsevaluatieonderzoek

Directe en indirecte verantwoordelijkheid

De minister is direct verantwoordelijk.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Toelichting

De uitgaven dalen in 2004 naar € 229 000 omdat het betreffende organisatie-onderdeel per 1 januari 2004 een agentschap van het ministerie van Justitie is en een bijdrage vraagt van de afnemers. Dit is ook de reden van de dalende ontvangsten op dit artikel. Uit de ontvangsten wordt het betreffende agentschap gefinancierd.

VBTB-paragraaf

Voor de instrumenten BIBOB-advies en Verklaring Omtrent het Gedrag zijn wel de prestatie-indicatoren «snel» en «adequaat» beschikbaar, de indicator «systematische toepassing» nog niet. Deze indicator zal in 2004 ontwikkeld worden.

Operationele doelstelling 3.1.12

Een veilige samenleving door brede toepassing van (nieuwe) preventieve instrumenten of methoden op (inter)nationaal, regionaal en lokaal niveau door bestuurlijke en andere relevante partners op het gebied van criminaliteitspreventie.

Toelichting

Justitie heeft op het terrein van deze doelstelling een aantal speerpunten van beleid geformuleerd, te weten:

• Het bevorderen van criminaliteitspreventie in het bedrijfsleven;

• Jeugdcriminaliteit (zie beleidsdoelstelling 3.4);

• Het bevorderen van lokale en regionale samenwerking;

• De aanpak van geweld.

Justitie kan de toepassing van preventieve maatregelen en instrumenten in het algemeen slechts indirect beïnvloeden, omdat het geen rechtstreekse sturingsrelatie heeft met partners – zoals burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheidsorganen – die de preventieve maatregelen moeten uitvoeren. Als zodanig is Justitie slechts één van de spelers op het terrein van criminaliteitspreventie. De resultaten van preventie zijn dan ook afhankelijk van de context waarin zij plaatsvinden en de mate waarin samenwerking met justitie-instellingen en het maatschappelijk middenveld tot stand kan komen.

De effectiviteit van criminaliteitspreventie neemt toe wanneer samenhang wordt aangebracht met opsporing en vervolging. Efficiëntie en effectiviteit nemen toe wanneer er sprake is van samenhangende maatregelen die worden genomen door alle betrokken partners.

In 2004 wordt het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) opgericht, een gezamenlijk project van de ministeries van Justitie en BZK. Het CVV moet een verdere krachtige impuls geven aan de samenwerking op het terrein van criminaliteitspreventie en aan de implementatie van bewezen effectieve preventieve instrumenten. De oprichting van het centrum past in de ontwikkeling om het (uitvoerings) beleid dat verspreid is over verschillende ministeries, koepelorganisaties uit het bedrijfsleven en mede-overheden zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen of te bundelen.

Het bevorderen van criminaliteitspreventie in het bedrijfsleven

Op het onderwerp criminaliteitspreventie en bedrijfsleven bereiden de ministeries van Justitie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Economische Zaken samen met het bedrijfsleven een programma voor. Het programma richt zich op de voorkoming van twee vormen van criminaliteit waar het bedrijfsleven mee kan worden geconfronteerd, namelijk intern (binnen de onderneming) en extern (van buitenaf). De overheid is primair aanspreekbaar op de veiligheid op straat; ondernemers zijn primair aanspreekbaar op de veiligheid binnen hun bedrijf. Wanneer overheid en bedrijfsleven maatregelen in onderlinge samenhang nemen, wordt het maximale effect op het veiligheidsklimaat in het bedrijf en op straat bereikt.

In 2004 zal voor de tweede maal de Monitor Bedrijven en Instellingen (MBI) worden afgenomen. De MBI levert informatie op over de mate waarin bedrijven en instellingen slachtoffer worden van criminaliteit. Aan de hand van onder meer vergelijkingen met de MBI die in 2002 is afgenomen, kan worden bezien welke effecten het gevoerde beleid heeft.

In 2004 zal in twee branches een doorlichting plaatsvinden op kwetsbare plekken voor criminaliteit. De branches worden gekozen in overleg met VNO-NCW en MKB-Nederland. De resultaten van de doorlichting zullen vertrekpunt zijn voor afspraken met de desbetreffende branches om met preventieve maatregelen knelpunten aan te pakken. Eind 2004 zal het instrument van de doorlichting worden geëvalueerd en zal bij gebleken geschiktheid worden aangepast tot een door de branches zelf te benutten instrument.

Een aantal sectoren binnen het bedrijfsleven wordt onevenredig hard getroffen door criminaliteit, waardoor een intensievere aanpak door overheid en bedrijfsleven geboden is. In 2003 zijn de detailhandel en de juweliersbranche onderwerp van intensieve aanpak geweest die in 2004 wordt voortgezet. In 2004 staan de transportsector en de horeca op de rol. De aanpak vindt plaats in nauwe samenwerking met de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Economische Zaken en de brancheorganisatie van de desbetreffende sector.

In 2004 zal worden onderzocht of de overheid de toepassing van preventieve maatregelen kan stimuleren bij bedrijven, via een eventuele financiële bijdrage bij nieuwe veelbelovende initiatieven en het uitreiken van de Hein Roethofprijs aan een bedrijf dat een innoverend preventieproject heeft opgezet. Ook zal worden bezien of in de polisvoorwaarden voor verzekeraars preventieve maatregelen door de verzekeringnemer verplicht kunnen worden gesteld.

In 2004 zal de publiek-private samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven in het Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing (NPC) verder worden verstevigd. Het NPC vormt een belangrijk coördinerend en stimulerend orgaan van waaruit acties op preventief gebied worden geïnitieerd en gevolgd. In het werkprogramma van het NPC nemen de acties uit het Veiligheidsprogramma «Naar een Veiliger Samenleving», die betrekking hebben op de samenwerking met het bedrijfsleven, een centrale plaats in.

Er bestaan 13 regionale platforms criminaliteitsbeheersing. In 2004 zullen minimaal drie nieuwe regionale platforms worden opgericht. De stimulering van betere beveiliging van bedrijventerreinen en winkelcentra zal via het keurmerk «Veilig ondernemen» worden voortgezet. Justitie streeft naar de toekenning van dit keurmerk aan 50 locaties in 2004. In 2004 kan gestart worden met het stimuleren van de toepassing van de Kwaliteitsmeter «Veilig Uitgaan». Justitie zal de samenwerkingsprojecten voor het Keurmerk Veilig Ondernemen en de Kwaliteitsmeter Veilig Uitgaan financieel ondersteunen.

In 2003 is een Commissie Technologie ingesteld die de opdracht kreeg te rapporteren over de mogelijkheden die nieuwe technologische en innovatieve technieken bieden voor criminaliteitspreventie. Op basis van deze rapportage vinden in 2004 vervolgactiviteiten plaats.

Lokale en regionale samenwerking

In het kader van het Meerjarenprogramma versterking Regionale samenwerking (MVRS) is in 2001 een tijdelijke «Bijdrageregeling regionale samenwerking» ingesteld, op grond waarvan in alle arrondissementen Justitiële Beraden zijn ingesteld. In deze beraden zijn het Openbaar Ministerie, de rechterlijke macht, de reclassering, de Dienst Justitiële Inrichtingen en de Raad voor de Kinderbescherming vertegenwoordigd. Uit evaluatie blijkt dat deze regeling het proces van samenwerking in de strafrechtketen een stevige stimulans heeft gegeven. In 2005 moeten de Arrondissementale Justitiële Beraden bindende afspraken hebben gemaakt over de inzet van de samenwerkende organisaties voor effectief justitieel optreden. In 2004 moeten daarvoor de nodige voorbereidingen worden verricht. Het gaat onder andere om de gezamenlijke aanpak van vastgestelde prioriteiten, het afstemmen van planning en control, het harmoniseren van werkprocessen, en informatie-uitwisseling.

In wijken waarin veel criminaliteit voorkomt, zullen Justitie in de buurt (JIB) bureaus inspanningen leveren om de criminaliteit verder te verlagen. In totaal gaat het in 2004 om 28 JIB-bureaus. Er wordt, in het kader van de professionalisering en kwaliteitsverbetering, een best-practices handboek voor de JIB-bureaus ontwikkeld. Vanaf medio 2004 zal de centrale financiering van JIB-arrangementen geleidelijk worden beëindigd. Het wordt aan de lokale partners overgelaten een afweging te maken ten aanzien van de oprichting van nieuwe JIB-kantoren c.q. de instandhouding van bestaande.

De aanpak Communities that Care (CtC) wordt in 2004 voortgezet op zeven locaties. De aanpak beoogt problemen met de opvoeding en ontwikkeling van kinderen vroeg te signaleren en te bestrijden op wijkniveau, om zo later probleemgedrag te voorkomen.

De aanpak van geweld

Met betrekking tot geweld in het algemeen wordt voortgegaan met de ontwikkeling en verspreiding van gedragscodes en het versterken van de weerbaarheid van burgers. Dat laatste zal onder andere gebeuren door informatie te geven over de rol van omstanders/getuigen bij alle vormen van geweld. Ook streeft Justitie, in aansluiting op de evaluatie van het Nederlands Instituut Classificatie Audiovisuele Media, naar het beperken van het tonen van geweld in de audiovisuele media.

In het privé-domein zal Justitie in nauw overleg met de betrokken partners (lokale overheden, hulpverlening) voortgaan met de preventieve aanpak van huiselijk geweld. De resultaten van de eerste monitor aanpak huiselijk geweld worden in 2004 gepresenteerd. Er zal een programma ter ondersteuning van gemeenten in hun verantwoordelijkheid bij de aanpak van huiselijk geweld worden uitgevoerd. Eind 2004 moet in 120 gemeenten een samenwerkingsverband tussen gemeente, hulpverlening, politie en justitie bij de aanpak van huiselijk geweld bestaan. Naar verwachting zal in 2004 een standpunt geformuleerd zijn met betrekking tot de uithuisplaatsing van plegers van huiselijk geweld dat als basis kan dienen voor wetswijziging.

Tegen geweld in het (semi) publiek domein zal een voorlichtingscampagne worden gevoerd waarin burgers erop worden gewezen dat zij ook actief kunnen ingrijpen bij geweldsincidenten. In samenspraak met het gebundelde landelijk particulier initiatief tegen geweld op straat zullen initiatieven worden ondersteund die een kansrijke bijdrage leveren aan de vermindering van het geweld in het publieke domein.

Geweld op school en de werkplek wordt eveneens aangepakt. Er zal in 2004 een preventiemethodiek worden ontwikkeld met twee nader vast te stellen beroepsgroepen waarvan de beoefenaren regelmatig met agressie en geweld te maken hebben.

Beleidsevaluatieonderzoek

Toelichting

Nieuwe preventieve maatregelen moeten gebaseerd zijn op een gedegen analyse van het criminaliteitsprobleem. Vervolgens worden door Justitie samen met andere relevante partners op de analyse aansluitende maatregelen ontwikkeld. Deze worden in de vorm van projecten in de praktijk uitgetest en geëvalueerd, waarna bij gebleken effectiviteit de verdere verspreiding daarvan wordt bevorderd. Om te bepalen

in welke mate de in het kader van de beleidsdoelstelling uitgevoerde acties bijdragen aan het realiseren van de operationele doelstellingen wordt de toepassing van preventieve instrumenten en maatregelen gemeten. Vanaf 2004 krijgt het nieuw op te richten Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid hierbij een belangrijke rol.

Directe en indirecte verantwoordelijkheid

De minister is indirect verantwoordelijk.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

De onder deze operationele doelstelling geraamde uitgaven hebben betrekking op stimuleringssubsidies voor het ontwikkelen en implementeren van nieuwe preventieve instrumenten en het stimuleren van samenwerking op het terrein van het voorkomen en bestrijden van criminaliteit tussen de partners op regionaal en lokaal niveau.

Het gaat daarbij om tijdelijke subsidies en bijdragen. Na implementatie van effectief bewezen concepten dienen de desbetreffende organisaties de structurele kosten zelf te dragen.

Vanaf 2004 zal het beleid ten aanzien van stimuleringsubsidies aangescherpt worden. Er zal gerichter geïnvesteerd worden in kansrijke projecten en in beginsel zal geen subsidie meer verleend worden voor kleinschalige projecten. Voorts zal de bijdrageregeling voor het instandhouden van arrondissementale samenwerkingsverbanden gecontinueerd worden, zij het dat de bijdrage met 10% wordt verlaagd in verband met het feit dat na afsluiting van de opbouwfase verondersteld mag worden dat de platforms efficiënter kunnen opereren. Tenslotte zal de centrale financiering van arrangementen Justitie in de buurt geleidelijk, dat wil zeggen rekening houdend met bestaande afspraken, worden beëindigd. Het wordt aan de lokale partners overgelaten een afweging te maken ten aanzien van de oprichting van nieuwe JIB-kantoren c.q. de instandhouding van bestaande.

Beleidsartikel 3.2 Slachtofferzorg

Beleidsdoelstelling 3.2

Goede zorg en dienstverlening aan slachtoffers van criminaliteit teneinde bij te dragen aan het herstel van vertrouwen en het gevoel van veiligheid.

Toelichting

Slachtoffer worden van een misdrijf is een ingrijpende ervaring die het vertrouwen in de samenleving en het gevoel van veiligheid aantast. Ruim 3,7 miljoen Nederlanders zijn in 2002 slachtoffer geworden van een of meer vormen van veel voorkomende criminaliteit. Dit is meer dan in voorgaande jaren. Meer Nederlanders voelden zich wel eens onveilig (CBS, PB03–052). In 2000 gaf de Nederlandse bevolking op van 4,7 miljoen delicten het slachtoffer te zijn geweest. Ruim eenderde van de slachtoffers gaf aan dat het gebeurde hen nog steeds bezig houdt. Bij 1 op de 11 zijn de emotionele gevolgen ernstiger: 6% denkt nog vaak terug aan het gebeurde, 2% piekert er steeds over en 1% zegt dat het gebeurde zijn of haar hele doen en laten beheerst. Dit komt overeen met zo'n 400 000 slachtoffers van delicten die geleid hebben tot meer ernstige emotionele gevolgen (CBS, Webmagazine 15–04–2002).

Slachtofferzorg heeft als doel het geschonden vertrouwen en gevoel van veiligheid te herstellen, en draagt ook bij aan het gevoel van rechtvaardigheid. Adequate slachtofferzorg levert uiteindelijk een belangrijke bijdrage aan:

• Minder gevoelens van onveiligheid;

• Meer vertrouwen in Justitie;

• Grotere bereidheid aangifte te doen en te getuigen.

Deze belangrijke te boeken resultaten legitimeren een verdere versterking van de positie en aandacht voor het slachtoffer. Een belangrijk onderdeel van deze versterking is een goede afstemming van de diverse activiteiten op het terrein van slachtofferzorg binnen de strafrechtsketen. Daartoe zal periodiek met de relevante partners, als het OM, politie en Slachtofferhulp Nederland, overleg worden gevoerd. Daarnaast zijn in het kader van de nota Strafvordering 2001 diverse voorstellen gedaan, zoals het recht op voorlichting en uitleg, om de rol en positie van het slachtoffer te versterken. In 2004 wordt bezien welke van de voorstellen wordt overgenomen.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Budgetflexibiliteit bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 3.2.4

Slachtoffers van strafbare feiten worden vanaf het eerste contact met de politie en de afhandeling van de strafzaak door het openbaar ministerie en de rechter tot en met de fase van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf steeds met zorg behandeld.

Toelichting

Het tijdig en goed aanbieden van informatie en hulp van emotionele en praktische aard zijn belangrijk voor het herstel van vertrouwen. Het slachtofferbeleid is er op gericht dat gedurende alle fases, van politie, openbaar ministerie en rechter, tot en met de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf (vooralsnog alleen bij zedendelicten) slachtoffers te informeren over het verloop van hun zaak. Daarnaast krijgen de slachtoffers informatie over hun rechten en plichten, krijgen slachtoffers van een ernstig geweldsmisdrijf in voorkomende gevallen een financiële tegemoetkoming en krijgen slachtoffers hulp bij het verhaal van de schade.

Instrumenten

Voor het realiseren van de operationele doelstelling leveren Slachtofferhulp Nederland (SHN) en het Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM) specifieke bijdragen. SHN draagt zorg voor de eerste praktische en emotionele ondersteuning aan slachtoffers van delicten en verkeersongevallen. Jaarlijks helpen zij circa 100 000 slachtoffers. Bij het SGM, waarvan de bureaukosten worden gedragen door het ministerie van Justitie, kunnen slachtoffers met een ernstig letsel ten gevolge van een geweldsmisdrijf een tegemoetkoming in de schade aanvragen.

Volumegegevens

Beleidsevaluatieonderzoek

Directe en indirecte verantwoordelijkheid

De minister van Justitie is indirect verantwoordelijk.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

VBTB-paragraaf

Het EU-kaderbesluit zal in 2004 verder worden uitgewerkt. Daarnaast wordt bij SHN de nadruk gelegd op het volledig voldoen aan nieuwe wet- en regelgeving (onder andere de regeling uitgangspunten financieel economisch toezicht). Het SGM zal in 2004 een nieuwe werkwijze introduceren alsmede herijkte kostprijzen. De verwachting is dat beide onderdelen zullen bijdragen aan een efficiëntere bedrijfsvoering.

Beleidsartikel 3.3 Rechtshandhaving

Justitie staat voor een veilige en rechtvaardige samenleving. Een belangrijk element in het waarborgen van veiligheid is dat wetten worden nageleefd, zoals de meeste burgers doorgaans doen. Justitie wijst burgers op het nut en de noodzaak van het naleven van wetten door op wetsovertredingen te reageren met het vervolgen van de overtreders.

Beleidsdoelstelling 3.3

Een veilige Nederlandse samenleving door adequate handhaving van de straf- en ordeningswetgeving.

Toelichting

Veiligheid staat centraal in het Justitiebeleid. Justitie dient in samenwerking met haar partners, de veiligheid van de burger te waarborgen.

Het Veiligheidsprogramma «Naar een veiliger samenleving», dat in oktober 2002 is vastgesteld, geeft aan welke concrete doelen het kabinet in 2006 bereikt wil hebben. Het vastgestelde tekort in de rechtshandhaving moet in de komende jaren worden teruggedrongen. Bovendien zal de criminaliteit en de overlast in de openbare ruimte fors worden teruggedrongen. Als speerpunten van de gekozen veiligheidsstrategie gelden:

• Het aanpakken van de stelselmatige dader en van de jeugdcriminaliteit;

• Het versterken van de opsporing en de handhaving;

• Het versterken van het zichtbare toezicht en de controle in de publieke ruimte;

• Het intensiveren van gerichte preventieprojecten.

Het realiseren van de gestelde doelen vergt grote inzet van alle instanties en diensten – zowel op rijks-, provinciaal als gemeentelijk niveau – die hierin een rol vervullen. De subdoelen van de organisaties in de rechtshandhavingsketen en de voorgenomen weg naar de realisatie daarvan, komen aan de orde in de toelichtingen op de verschillende operationele doelstellingen van dit artikel.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Budgetflexibiliteit bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 3.3.1

Een tijdige en adequate strafrechtelijke reactie op daders van strafbare feiten, rekening houdend met de slachtoffers van die feiten.

Toelichting

Het Openbaar Ministerie (OM) streeft ernaar een adequaat niveau van strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde te leveren. Het OM is hieraan gehouden jegens de samenleving, zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht. Op grond van zijn wettelijke taak heeft het OM een opdracht tot actieve handhaving vanuit een oriëntatie op het recht, maar tegelijk geldt een beperking tot de strafrechtelijke invalshoek.

Teneinde een adequaat niveau van strafrechtelijke handhaving te bereiken worden de prestaties van het OM genormeerd op grond van een concrete set prestatie-indicatoren. Deze prestatie-indicatoren moeten richting geven aan de werkzaamheden van het OM in het kader van zijn handhavingsverplichting. Er zal daarbij nadrukkelijk worden gekeken naar de kwaliteit van de handhaving (in termen van zekerheid, snelheid en een passende sanctie), welke valt op te maken uit de mate van selectiviteit waarmee de strafrechtelijke reactie van het OM zich concentreert op de meest kwetsbare maatschappelijke belangen. Hierbij zullen ook aspecten als juridische kwaliteit en doelmatigheid van belang zijn.

Het gehele budget van het OM wordt ingezet om de hierboven genoemde doelstelling te bereiken.

Beleidsvoornemens

Veiligheidsprogramma

«40 000 rechtbankzaken meer»

Bij de uitvoering van het Veiligheidsprogramma zal de prioriteit liggen bij de misdrijven: daaromtrent is immers geconstateerd dat de politie veel laat liggen wat zeker opsporingskansen heeft. Met de verhoging van de prestatie in de misdrijfsfeer kan de opsporing op een substantieel en maatschappelijk beter verdedigbaar niveau worden gebracht. In de door het College van procureurs-generaal vastgestelde «Aanwijzing opsporing» staat aangegeven welk niveau dat is.

Conform de uitgangspunten in het Veiligheidsprogramma zal bij de prioritering van zaken als kader gelden:

• Voorrang voor de aanpak van jeugdzaken, met toespitsing op de gevallen waarin sprake is van evidente risico's dat de jeugdige zich (verder) beweegt op het pad van de misdaad;

• Voorrang voor de aanpak van veelplegers (dat wil zeggen de zeer extreme en dus in omvang beperkte groep van «evidente draaideurklanten»);

• Uiteraard voorrang voor zeer ernstige delicten (conform aanduiding in de Aanwijzing opsporing);

• Het toespitsen van de aandacht voor het slachtoffer op delicten met grote impact.

Dit laat een fors terrein open waarin posterioriteiten moeten worden gezocht, waar lokale accenten kunnen worden geplaatst in termen van minder opsporing, sneller transactie of sepot.

«180 000 extra boetes en transacties»

De politie gaat de burger directer aanspreken op zijn gedrag. Dit betekent dat stringenter zal worden opgetreden tegen kleine ergernissen en overlast in het publieke domein, tegen geweld en tegen agressief verkeersgedrag. In het landelijk kader Nederlandse Politie 2003–2006 is vastgelegd dat deze verhoogde handhavingsinspanning van de politie ertoe zal leiden dat in 2006 het aantal uit staandehoudingen voortkomende boetes en transacties met tenminste 180 000 is gestegen ten opzichte van 2002. Indien dit geleidelijk oploopt, zijn dat 45 000 extra boetes en transacties per jaar. Hoeveel van deze extra zaken het OM zullen bereiken, is mede afhankelijk van het type overtreding waartegen wordt opgetreden. Deze keuze zal op lokaal niveau worden gemaakt. Daarbij zal er voor worden gewaakt dat de beoogde toename van 180 000 boetes en transacties niet leidt tot een zelfde aantal kantonzaken die het OM te verwerken krijgt. Bovendien dient deze versterking van het toezicht niet op zichzelf te staan, maar onderdeel uit te maken van een bredere, ook bestuurlijke inspanning om de zorg voor de openbare ruimte te verbeteren (waarbij fysieke en sociale maatregelen hand in hand gaan).

Uit de monitoring van het Landelijk kader zal moeten blijken wat de precieze aantallen kantonzaken zijn die als gevolg van deze intensivering bij het OM instromen. Op basis van die gegevens zal de meerjarenberekening eventueel worden bijgesteld.

Context

Het Veiligheidsprogramma kent de nodige ambities. In «Perspectief op 2006» heeft het OM zich bij dit ambitieniveau aangesloten in de verwachting dat het OM in staat wordt gesteld om daarbij zijn rol naar behoren te kunnen spelen. Intussen is er het Hoofdlijnenakkoord waarin nader is ingegaan op de financiering van het Veiligheidsprogramma. De extra middelen voor veiligheid worden voor het grootste deel gericht ingezet voor het oplossen van knelpunten in de justitiële keten. Ook het OM krijgt extra gelden uit deze zogenaamde Veiligheidsenveloppe.

De toename van de zaaksinstroom, zoals die zich in 2002 aftekende, heeft zich voortgezet in 2003. Zowel het aantal aangeboden rechtbankzaken als kantonzaken is fors gestegen. Alleen het aantal zogenaamde Mulderberoepen is nauwelijks toegenomen. De spanning tussen ambities en middelen doet zich daarmee wel voelen. Desalniettemin zal het Openbaar Ministerie zich tot het uiterste inspannen de in het Veiligheidsprogramma geformuleerde ambities te realiseren.

Er zijn geen nadere intensiveringen voorzien in de verkeershandhaving. Dit vormt dan ook geen onderdeel van het Veiligheidsprogramma. Voorkómen moet worden dat de verkeershandhaving een zodanig beslag legt op de schaarse middelen dat ze de ambities die wél in het Veiligheidsprogramma zijn voorzien frustreren. In dit kader wordt er naar gestreefd dat:

• Het niveau van de Mulderberoepen worden gestabiliseerd op het niveau van 2002 – dit geldt zowel de regiopolitie als het KLPD;

• Bij dat stabiliseren de regioprojecten die plaatsvinden onder regie van het Bureau Verkeershandhaving Openbaar Ministerie (BVOM) worden gecontinueerd.

Een nadere prioritering in de verkeershandhaving is mogelijk maar dan wel binnen de huidige omvang die de verkeershandhaving nu al kent. Het verkeersbudget zal dan niet overschreden worden ten gevolge van een nadere prioritering binnen de verkeershandhaving.

De verruiming van de mogelijkheid van het OM om bij overeenstemming met de verdachte de zaak zelf, buiten de rechter, af te handelen zal op termijn duidelijk betekenis hebben voor het OM. Aanname hierbij is dat de werklast van het OM niet zal toenemen.

Beheer

Geïntegreerd Proces Systeem (GPS)

In 2000 is gestart met de ontwikkeling van het GPS. De primaire doelstelling van het GPS was de vervanging van COMPAS door een nieuw systeem, teneinde een inhoudelijke kwaliteitsverbetering te realiseren.

Eind 2002 heeft er een herbezinning plaats gevonden op de ontwikkeling en doelstelling van het GPS. Dit was noodzakelijk omdat GPS een te omvangrijk systeem dreigde te worden. Thans ligt de doelstelling nog nadrukkelijker op de vervanging van COMPAS en op het herontwerp van de interne procesbeschrijving. Het doel is het ondersteunen van een uniforme, gestandaardiseerde en vereenvoudigde werkwijze. Het GPS richt zich dan ook in eerste instantie op de ontwikkeling van een deelsysteem voor de zogenaamde loopzaken (eenvoudige zaken).

In 2004 worden de middelen aangewend voor de verdere ontwikkeling van het GPS. Bestaande incrementen en ICTRO worden onderhouden en beheerd, nieuwe incrementen ontwikkeld, er wordt een ontwerp gemaakt voor meervoudige kamerzaken en er worden middelen aangewend voor de technische architectuur (centralisatie) en risicomanagement.

In verband met het toedelen van het toegekende budget over drie jaar (2004 t/m 2006) in plaats van twee jaar zal de ontwikkeling van GPS worden getemporiseerd. Het (detail)ontwerp, bouw en implementatie van de deelsystemen voor de meervoudige kamerzaken zal starten in 2005 en zal doorlopen tot in 2006. COMPAS zal tot eind 2006 nog in gebruik zijn.

Gerechtskosten

Algemeen

Gerechtskosten zijn kosten die worden gemaakt in het kader van de strafvordering en die betrekking hebben op de gerechtelijke fase. Voor de vergoeding van deze kosten is in de begroting van het OM een budget gerechtskosten opgenomen. Daarnaast wordt een aantal opsporingskosten ten laste van het gerechtskostenbudget gebracht.

De ontwikkeling van de gerechtskosten staat onder continue aandacht. Het OM en het departement ontwikkelen diverse maatregelen om de gerechtskosten zoveel mogelijk beheersbaar te maken. In 2004 wordt verder gekeken hoe de beslissing tot activiteiten die tot betaling van gerechtskosten leiden zo dicht mogelijk bij de daadwerkelijke betaling van deze kosten gelegd kan worden. Op deze manier worden de kosten inzichtelijker bij degene die de beslissingen, die leiden tot de gerechtskosten, nemen.

Het meerjarig budgettair kader van de gerechtskosten is vanaf 2004 verhoogd met structureel € 15 miljoen per jaar. Deze verhoging is bedoeld ter compensatie van de in de afgelopen jaren gestegen kosten. De druk op het budget manifesteert zich met name bij de afluister- en tapkosten en de daarmee samenhangende kosten van tolken en vertalers. Hierna wordt op een aantal ontwikkelingen ingegaan.

Internettaps

De afgelopen periode heeft het tappen van internetverkeer in de aandacht gestaan. Het gaat hier om het onderscheppen van e-mailverkeer van verdachten en het opvragen van dataverkeergegevens. Op dit moment is het aantal internettaps nog zeer gering. Verwachting is dat internettaps in de komende jaren een grotere rol gaan spelen.

Tolken en vertalers

De samenstelling van de bevolking verandert. Hierdoor is de vraag naar tolk- en vertaaldiensten in de afgelopen jaren gestegen.

Centraal Informatiepunt Onderzoek Telecommunicatie (CIOT)

Via het CIOT kunnen opsporingsdiensten centraal geautomatiseerd identificerende gegevens opvragen van telecomgebruikers. Dit systeem is in 2003 landelijk uitgerold. Gebruik van het CIOT leidt er toe dat er geen individuele bevragen meer gedaan hoeven te worden bij telecomproviders, hetgeen tot een kostenbesparing leidt.

Kostenefficiëntere tapfaciliteiten

Op dit moment worden taps in het vaste net in de centrales fysiek gelegd. In het eerste kwartaal van 2003 is dit proces geautomatiseerd, waardoor er centraal taps gelegd kunnen worden.

Productiecijfers OM

Productie en prestaties arrondisementsparketten

Productie en prestaties ressortsparketten

De hier gepresenteerde cijfers wijken licht af van eerder gepresenteerde getallen. Dat wordt veroorzaakt door het feit dat tellingen kort na afsluiting van een tijdvak slechts voorlopig zijn.

Beleidsevaluatieonderzoek

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

VBTB-paragraaf

In 2004 gaat het OM, net als vorige jaren, verder met het ontwikkelen van een set prestatie-indicatoren. De indicatoren selectiviteit, doorlooptijd, interventies, passendheid van de interventies en kwaliteit slachtofferzorg zijn reeds ontwikkeld en worden toegepast in de interne planning- en controlcyclus.

De prestatie-indicator juridische kwaliteit is nog in ontwikkeling. De doelmatigheidsindicator is nadrukkelijk gekoppeld aan de invoering van het baten/lastenstelsel op 1 januari 2005. Op die datum moet de gehele set van zeven indicatoren gereed zijn voor intern- en extern gebruik.

Hieronder wordt ingegaan op de nog in ontwikkeling zijnde indicatoren juridische kwaliteit en doelmatigheid.

Juridische kwaliteit

Gegeven de taakopvatting van het OM is «juridische kwaliteit» te beschouwen als een indicator voor «het goed doen» van zaken.

De juridische kwaliteit moet goed in de processen van het OM geborgd zijn. Dat houdt in dat binnen de werkprocessen niet alleen de bedrijfsmatige, maar ook de juridische zorgvuldigheidseisen in evenwicht zijn (dus naast bijvoorbeeld een tijdige beantwoording van brieven ook een juridisch inhoudelijke toetsing daarvan en bewaking van wettelijke termijnen).

Doelmatigheid

Aan de ontwikkeling van een indicator «Doelmatigheid», die aanduidt hoe de gewogen productie van een parket (volgens de gewichten die in BVS (Budget Verdeelsysteem) aan zaken zijn toegekend) zich verhoudt tot de toegekende personele middelen, wordt gewerkt. Het is de bedoeling deze indicator te introduceren met een onderlinge vergelijking tussen (maat)parketten. Anticiperend op de komst van een baten-lastenstelsel wordt gestart met het sturen op interne doelmatigheid.

Operationele doelstelling 3.3.2

Iedere schakel in de strafrechtsketen (politie, OM, ZM en overige opsporingsinstanties) heeft ten behoeve van de waarheidsvinding tijdig de beschikking over kwalitatief hoogwaardige onderzoeksresultaten op financieel-, forensisch- en telecommunicatiegebied.

Voorts een adequate waarborging van de integriteit van bijzondere wetten, besluiten en regelingen in de rechtshandhavingsketen.

Toelichting

Nederlands Forensisch Instituut (NFI)

Door het doen van forensisch onderzoek produceert het NFI kwalitatief hoogwaardige onderzoeksresultaten op forensisch gebied ten behoeve van de waarheidsvinding.

Het NFI is in de samenstelling van zijn werkzaamheden voor een groot deel afhankelijk van de vraag naar kwaliteit en kwantiteit van producten door de aanvragers (vnl. rechterlijke macht en politie).

Het NFI heeft positieve verwachtingen over de mogelijkheden van forensisch technisch en wetenschappelijk onderzoek bij de oplossing van misdrijven. De bestaande en toekomstige mogelijkheden van het onderzoek aan biologische, chemische, fysische en digitale sporen zullen, mits de sporen kwalitatief goed zijn veilig gesteld, steeds meer informatie verschaffen over allerlei aspecten van individuele zaken (dader, toedracht, etc.). Ook kan het richting geven aan het opsporingsonderzoek in andere zaken.

CIOT

Het CIOT treedt op als intermediair bij de uitwisseling van telefoonnummers en NAW-gegevens (Naam, Adres, Woonplaats) tussen de opsporings- en inlichtingendiensten en aanbieders van telecommunicatie.

Het CIOT-systeem is 24 uur per dag en 7 dagen in de week beschikbaar. Met het CIOT is een veilige en efficiënte werkwijze gerealiseerd.

Meldpunt Ongebruikelijke Transacties (MOT)

Het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties (MOT) verwerkt en analyseert ten behoeve van de waarheidsvinding in opsporingsonderzoeken meldingen van ongebruikelijke transacties om te beoordelen of zij (mogelijk) te maken hebben met witwassen of financiering van terroristische activiteiten. Deze transacties zijn afkomstig van financiële instellingen, casino's en handelaren in zaken van grote waarde. Medio 2003 zal ook voor de vrije beroepsgroepen en trust- en financieringsmaatschappijen een meldplicht gelden.

Integriteit

Justitie voert een viertal wetten en besluiten uit met betrekking tot integriteit: de Wet Wapens en Munitie en de Flora en Faunawet ten behoeve van de beheersing van het legale bezit van wapens en munitie, de Wet op de Particuliere Beveiliging en Recherchebureaus ten behoeve van de toetsing op bekwaamheid en betrouwbaarheid en het Besluit Buitengewoon Opsporingsambtenaar voor de verlening van opsporingsbevoegdheid.

Instrumenten

NFI

De verwachtingen van het NFI zijn voor een deel geformuleerd in het Veiligheidsprogramma, met name de verbetering van de kwaliteit van de recherche en de uitbreiding van opsporingsinstrumenten zoals de landelijke sporendatabank en DNA onderzoek. De ambities, vastgelegd in de convenanten met de korpsbeheerders, om in 2006 40 000 extra verdachten bij het OM aan te leveren zal ongetwijfeld voor een deel moeten worden bereikt door de mogelijkheden van het technisch-wetenschappelijk onderzoek meer te benutten. Indien er van uit gegaan wordt dat de kwantitatieve toename in de keten gelijk verdeeld zal zijn over alle typen misdrijven betekent dit ook voor het NFI een vraag die in 2006 20% hoger zal liggen dan nu het geval is.

CIOT

Op de relevante punten (gebruik CIOT, beveiliging, functioneren) worden periodiek audits uitgevoerd.

Na mei 2004 zullen alle aanvragers (43 organisaties verdeeld over zeven ministeries) gebruik maken van het CIOT-systeem. Daarnaast zullen in 2004 nieuwe aanbieders worden toegevoegd aan het CIOT-systeem.

MOT

Het MOT zal in 2004, mede als gevolg van de uitbreiding van de meldplicht met de vrije beroepsbeoefenaren, naar verwachting wederom meer en een grotere diversiteit aan meldingen ontvangen. Aandacht gaat daarom uit naar verbeteringen in het werkproces van het MOT die verwerking en analyse van deze meldingen mogelijk maken. Verder wordt ingezet op het selecteren voor de opsporing van subjecten, die prominent naar voren komen uit de meldingen.

Prestatiegegevens

MOT

In 2003 verwacht het Meldpunt zo'n 150 000 meldingen te registreren. Bij ongewijzigd beleid zal dit aantal in 2004 op 180 000 uitkomen.

Beleidsevaluatieonderzoek

In opdracht van Justitie is in 2003 een nulmeting uitgevoerd om inzicht te geven in de rol en effectiviteit van DNA-onderzoek en de werkprocessen rond DNA-onderzoek in de strafrechtketen gezien de nieuwe wet per 1 november 2001. Met behulp van de indicatoren die in de nulmeting worden benoemd, wordt in 2004 een vervolgmeting uitgevoerd.

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

VBTB-paragraaf

Vanaf eind 2003 zal bij het onderdeel Integriteit ook de indicator behandeltijd gebruikt worden.

Operationele doelstelling 3.3.3

Kwalitatief goede beleids- en uitvoeringskaders ten behoeve van de handhaving van straf- en ordeningsrecht.

Toelichting

Uitvoerende justitiële instanties worden onder andere met behulp van wetten, beleids- en uitvoeringskaders in staat gesteld de hun toebedeelde taken ten aanzien van de handhaving van straf- en ordeningswetgeving adequaat uit te voeren. Het is de taak van het ministerie van Justitie om te zorgen dat de daartoe nodige wetten, beleids- en uitvoeringskaders de uitvoerende justitiële instanties in staat stellen om dat wettelijk verankerd op doelmatige en doeltreffende wijze te kunnen doen.

Instrumenten

Bestuurlijke boete

In het Veiligheidsplan is de ambitie opgenomen om de verloedering van de publieke ruimte tegen te gaan en de normnaleving in de publieke ruimte te vergroten. De publieke ruimte zal daardoor veiliger worden. Om de politie te ontlasten en het bestuur meer invloed te geven op de handhaving wordt de punitieve armslag van het bestuur verruimd.

Gestreefd wordt naar invoering van een bestuurlijke boete voor kleine ergernissen in de publieke ruimte.

Handhaven op niveau

Het in 2000 gestarte actieprogramma «Handhaven op Niveau» is inmiddels tot brede ontwikkeling gekomen. Naast de eerder gestarte programmalijn «Best Practice Ontwikkeling» heeft de stuurgroep «Handhaven op Niveau» ervoor gekozen om een tweede programmalijn te ontwikkelen: die van het «Programmatisch Handhaven».

Uit de laatste «Handhaven op Niveau»-monitor, uitgevoerd in november 2002, blijkt dat ruim 80% van de gemeenten bezig is met het ontwikkelen van (integraal) handhavingbeleid. Vrijwel allen maken gebruik van het instrumentarium dat in het kader van «Handhaven op Niveau» is ontwikkeld en dat nu verder wordt uitgebouwd en verfijnd.

In het kader van de «Best Practice Ontwikkeling» loopt inmiddels een groot aantal lokale pilots, waarin tezamen met de werkvloer, succesvolle handhavingsmethoden worden ontwikkeld en beproefd. Daarnaast heeft de stuurgroep ervoor gekozen om zich ook te richten op het landelijk verspreiden van reeds bestaande best practices. De eerste «best practice» is in april 2003 gereed gekomen. Het betreft de «Bestuursrechtelijke handhaving: handleiding voor de praktijk», opgesteld in samenwerking met de gemeente Den Haag. Meer resultaten zullen met name vanaf 2004 beschikbaar komen voor alle handhavers in Nederland.

Zoals bedoeld convergeren de twee programmalijnen, enerzijds gericht op beleidsvorming en anderzijds gericht op de kwaliteit van de uitvoering, steeds meer tot het einddoel van «Handhaven op Niveau»: het verbeteren van de kwaliteit van de handhaving, verdere professionalisering en het bevorderen van samenwerking tussen alle betrokkenen bij de handhaving van ordeningswetgeving.

Integrale evaluatie van het actieprogramma «Handhaven op Niveau» zal plaatsvinden aan het einde van 2005, het tijdstip waarop de stuurgroep volgens de opdracht van de minister van Justitie haar activiteiten beëindigt.

Rijk aan handhaving

In het Veiligheidsplan is de ambitie opgenomen om tekorten in de handhaving van ordeningswetgeving weg te werken en ongewenste gedoogsituaties te beëindigen. De veiligheid in de publieke ruimte zal daardoor toenemen. Ter versterking van de handhaving van ordeningswetgeving wordt een thans nog ontbrekend integraal en planmatig uitvoeringskader geschapen voor de handhaving van ordeningswetgeving door vakministers, in overeenstemming met mede-overheden en strafrechtelijke actoren.

De handhaving van ordeningswetgeving zal versterkt worden door op beleidsterreinen van alle vakdepartementen een handhavingsplan op te stellen. En door op het bevorderen van de naleving van wettelijke regels toegesneden kwaliteitsinstrumenten te ontwikkelen en toe te passen.

In 2004 worden de bestaande procedures, plannen en instrumenten ten behoeve van de handhaafbaarheid van wetgeving geïnventariseerd.

Fraude en financieel-economische criminaliteit

De afgelopen jaren is veel geïnvesteerd in de randvoorwaarden die nodig zijn de bestrijding van fraude en financieel-economische criminaliteit breder ingang te doen vinden binnen de organisaties van opsporing en vervolging. In de «Fraudenota 2002–2006» (TK, 17 050, nr. 234) zijn verschillende ambities opgenomen, die thans uitgevoerd zullen worden.

Identiteitsfraude berokkent overheid en bedrijfsleven jaarlijks een schade van naar schatting € 300 miljoen. Op basis van de «Fraudenota 2002–2006» zal de aanpak van identiteitsfraude geïntensiveerd worden met het doel deze schade – denk aan ten onrechte door de overheid verstrekte sociale uitkeringen en oplichting van verzekeringen en banken- te beperken. Daarbij moet een relatie gelegd worden met de bestrijding van illegaal verblijf in het algemeen, de aanpak van criminele illegale vreemdelingen in het bijzonder en de handhaving van de in te voeren identificatieplicht. Het OM zal, aansluitend op intensivering in de aanpak van de identiteitsfraude in eerdere schakels van de «identiteitsketen», meer zaken in behandeling nemen. Het aantal zaken groeit van 3 000 in 2002 tot vermoedelijk 5 000 in 2003. Het aantal zaken zal in 2004 vermoedelijk verder groeien.

Voorts wordt een extra impuls gegeven aan opsporing en vervolging van fraude in de private sector: banken, verzekeraars, de transportsector, bedrijfsleven, conform de «Fraudenota 2002–2006». Dat wil zeggen: verbreding van het aandachtsveld en uitbreiding van de capaciteit van het OM en de ZM. De criminele fraudekaart wordt verder ontwikkeld teneinde ontwikkelingen in de omvang van de grote variëteit van fraude te kunnen monitoren en toekomstige beleidskeuzes op te kunnen baseren.

Voortvloeiend uit de aanpak van fraude in de transport- en logistieke sector zal het OM jaarlijks 2 zware en 5 middelzware zaken extra in behandeling nemen. De aanpak van de fraude in de telecomsector zal er toe leiden dat het OM jaarlijks 2 zware en 7 middelzware zaken in behandeling neemt.

Mensenhandel

In de kabinetsreactie op de eerste rapportage van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel heeft het kabinet aangegeven mensenhandel met kracht te willen bestrijden (TK, 28 638, nr. 1, 2002–2003). Om de opsporing en vervolging van mensenhandelaren te vergemakkelijken zorgt de Stichting Tegen Vrouwenhandel (STV) voor de beschikbaarheid van slachtoffers voor de politie en voor het OM en voor de nodige centrale aanmelding, plaatsing en registratie van slachtoffers van mensenhandel. Zo kunnen ze verklaringen afleggen die bruikbaar zijn in het opsporings- en vervolgingsproces.

De gegevens van de STV worden bovendien gebruikt door de Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM) voor de jaarlijkse rapportage over het fenomeen mensenhandel en de aanpak daarvan in Nederland.

Met een financiële bijdrage van het ministerie van Justitie van € 300 000 per jaar verzorgt de STV de centrale aanmelding, plaatsing en registratie van tenminste 300 slachtoffers van mensenhandel per jaar.

Nationale recherche

In het Veiligheidsprogramma is de vorming van de nationale recherche en bovenregionale teams aangekondigd. Met ingang van 1 januari 2004 zijn de zeven kernteams, de unit synthetische drugs, de unit mensensmokkel en de XTC-teams overgaan in de nationale recherche, die wordt ondergebracht bij het KLPD. Per 1 januari 2004 zijn ook de zes bovenregionale teams, waarin tevens de capaciteit en de taken van de interregionale fraudeteams opgaan, gevormd. De nationale recherche zal zich vooral richten op de bestrijding van de zware georganiseerde criminaliteit, de bovenregionale teams richten zich op de zogenaamde middencriminaliteit. Naast deze bundeling van recherchecapaciteit bij de politie wordt de gezagsuitoefening aan OM-zijde vereenvoudigd. Vanaf 1 januari 2004 is er bijvoorbeeld nog maar één parket met de aansturing van de nationale recherche belast. Het stellen van onderzoeksprioriteiten en het verschuiven van capaciteit tussen teams wordt daarmee gemakkelijker.

In 2004 zal in samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, politie en het OM verder gewerkt worden aan de versterking van de kwaliteit van de opsporing in het algemeen. Reeds in gang gezette ontwikkelingen zullen worden gevolgd en waar nodig en nuttig gestimuleerd. Bijzondere aandacht gaat daarbij uit naar het realiseren van een pilot «Nationale sporendatabank». Door middel van zo'n databank kunnen beter, waar aanwezig, relaties tussen diverse plaatsen van het delict gelegd worden en kunnen de sporen van de plaats delict vergeleken worden met de in de sporendatabank opgenomen sporen. Naar verwachting zal dit een positief effect hebben op het bestrijden van de «high volume crime» en in het verlengde daarvan de aanpak van veelplegers.

Opsporing voortvluchtigen

Al sinds begin van de jaren negentig is er periodiek in meer of mindere mate aandacht besteed aan de opsporing van voortvluchtigen (ontsnapte gevangenen, bij verstek veroordeelden en niet van proefverlof teruggekomen gevangenen). Argumenten om die opsporing thans te intensiveren zijn de toenemende internationale druk om mee te werken aan de opsporing van internationaal gesignaleerde voortvluchtigen en de toenemende onrust die ontstaat bij ontsnapping van gevangenen.

Daarom is een pilot gestart die er op gericht is jaarlijks de 25 zwaarst gestrafte voortvluchtigen in te sluiten. Het is de bedoeling dat de pilot ter opsporing van voortvluchtigen in 2004 wordt voortgezet.

Terrorisme en extremisme

Op 24 juni jl. is door de minister van Justitie namens het Kabinet aan de Tweede Kamer de nota «Terrorisme en de bescherming van de samenleving» (TK, 27 925, nr. 94) aangeboden. Concrete maatregelen die in het kader van de terrorismebestrijding op korte termijn zullen worden genomen, zijn:

1. Oprichting van het Gezamenlijk Comité Terrorismebestrijding onder voorzitterschap van het ministerie van Justitie en een daarbij behorend Coördinerend overleg;

2. Begin maken met het opstellen van de wetsvoorstellen zoals zijn aangekondigd in bovenstaande nota;

3. Maatregelen op het gebied van contraterrorisme, bewaking en beveiliging en de aanpak van de voedingsbodem voor terrorisme, in nauwe afstemming met de betrokken departementen.

Beleidsevaluatieonderzoek

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 3.3.4

Het beleid en de regelgeving ten aanzien van de rechtshandhaving zijn aangesloten op de internationale ontwikkelingen op rechtshandhavingsgebied.

Toelichting

In de bilaterale relaties met (omringende) EU-Lidstaten zal de voortdurende strijd tegen de georganiseerde criminaliteit centraal staan. In dat kader zullen deze relaties ook verder worden geïntensiveerd. Zodra de daarvoor noodzakelijke verdragen dan wel verdragswijzigingen in werking zijn getreden, zal deelname van Nederlandse opsporingsinstanties aan multilaterale gezamenlijke onderzoeksteams met assistentie van Europol worden bevorderd.

Europol

Nederland zal zich in dit kader inspannen om een maximale bijdrage te leveren aan het verder verbeteren van het functioneren van Europol o.a. als leverancier van kwalitatief hoogstaande criminele analyses. In de eerste plaats zal verder worden gewerkt aan de ontwikkeling van een systeem ten behoeve van informatievoorziening van Nederlandse opsporingsinstanties aan Europol. In de tweede plaats zal Nederland in het verband van de EU-Multidisciplinaire Werkgroep Georganiseerde Criminaliteit een bijdrage blijven leveren aan een door deze werkgroep geïnitieerd project dat zich richt op het verder verbeteren van de methodologie waarmee de aard, omvang en de te verwachten ontwikkelingen met betrekking tot de georganiseerde criminaliteit in Europees verband worden gemeten en beschreven.

Kaderbesluiten/MoU's/bilaterale samenwerking

Naar verwachting zal het aantal kaderbesluiten van de Europese Unie inzake de wederzijdse erkenning van buitenlandse rechterlijke beslissingen in 2004 worden uitgebreid. Dit zijn besluiten die de werking van nationale rechterlijke beslissingen uitbreiden tot het gehele grondgebied van de EU. Overwogen wordt om met België en Duitsland bilaterale verdragen af te sluiten op het terrein van de politiesamenwerking ten einde de vorig jaar geïnventariseerde knelpunten op het terrein van deze samenwerking op te lossen. Deze verdragen zullen in eerste instantie gericht zijn op het oplossen van knelpunten op het terrein van de openbare orde en de opsporing van strafbare feiten in de grensstreek. Zij zullen echter ook een bredere reikwijdte kunnen krijgen en zich kunnen richten op de het gehele terrein van de politiële samenwerking met beide landen. Over de inhoud van het bilaterale verdrag met Duitsland vindt thans op ambtelijk niveau overleg plaats met Duitsland.

De bilaterale samenwerking met de VS zal, zeker op het terrein van de handel in XTC, ook in 2004 grote aandacht krijgen.

De bilaterale samenwerking met het Verenigd Koninkrijk zal in 2004 naar verwachting worden geïntensiveerd. De verbeterde samenwerking hangt samen met de voorbereiding van het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie in 2004 en een goede samenwerking op het gebied van het drugsbeleid.

Internationale Rechtshulp Centra

De toepassing van zowel bestaande als nieuwe verdragen en de nakoming door de Nederlandse autoriteiten van de verdragsverplichtingen zal worden gevolgd. Door de verbeterde inrichting van de internationale rechtshulpketen in Nederland onder andere door de oprichting van het landelijk netwerk van Internationale Rechtshulp Centra (IRC's) en de ondersteuning vanuit het landelijk registratiesysteem voor rechtshulpverzoeken (Luris) is de mogelijkheid tot toezicht op de uitvoering van de verdragen beter geworden. Met het in gebruik nemen van Luris II in 2002 zijn de mogelijkheden op het verkrijgen van meer inzicht in aard en omvang van rechtshulpverzoeken en de prestaties van de politie en het OM op dit vlak aanzienlijk verbeterd. In 2003 is een registratie-instructie opgesteld voor de IRC's om tot een daadwerkelijk totaaloverzicht in de managementrapportages te komen. Ook is Luris in 2003 verder ontwikkeld, zodat onder andere ook het digitaal inlezen van alle interpolberichten mogelijk is. In 2004 als Luris een geheel kalenderjaar in gebruik is, zullen de rapportages uit het systeem prestatiegegevens voor alle ketenpartners afzonderlijk en Nederland als geheel kunnen genereren. Voorts is in het kader van het operationeel worden van de Nationale Recherche van belang dat de organisatorische voorzieningen over de aansluiting van de IRC's bij de regiokorpsen en het KLPD in 2004 gestalte krijgen.

Phare programma's

Het ministerie van Justitie heeft in de afgelopen jaren bijgedragen aan de uitvoering van de door de Europese Commissie gefinancierde multilaterale zogenaamde Phare-programma's in met name Polen, Slowakije, Tsjechië, Hongarije en Estland. Deze programma's hadden tot doel om de binnenkort tot de Unie toetredende landen in Midden- en Oost Europa vertrouwd te maken met het acquis van de Europese Unie op het terrein van politie en Justitie. In het licht van de toetreding zal de daadwerkelijke (bilaterale) operationele samenwerking meer aandacht krijgen. Voor wat betreft pre-accessiesteun door middel van Phareprojecten zal de aandacht meer gericht gaan worden op de volgende groep van mogelijke toetreders, t.w. Roemenië, Bulgarije, Joegoslavië, Turkije en de Russische Federatie.

Drugsproblematiek

Het Kabinet heeft in het Hoofdlijnenakkoord gesteld in te willen zetten op een harde aanpak van de productie van en handel in harddrugs, in het bijzonder XTC. Bij brief van 8 juli 2003 (TK 23 760, nr. 16) is de Tweede Kamer medegedeeld dat de uitvoering van de in de nota «Samenspannen tegen XTC» aangekondigde maatregelen op schema ligt en in 2004 zal worden voortgezet.

Met name het coffeeshopbeleid dat in 1997 is ingezet heeft op een aantal onderdelen nog niet het gewenste resultaat opgeleverd. Het drugstoerisme veroorzaakt nog steeds overlast in het bijzonder in sommige grensstreken en het vestigingsbeleid van gemeenten om te voorkomen dat coffeeshops in de buurt van scholen zijn gevestigd heeft nog niet overal de gewenste resultaten opgeleverd. Het Kabinet zal in overleg met gemeenten nieuw beleid ontwikkelen teneinde coffeeshops in de buurt van scholen en in grensgebieden terug te dringen. Een eerste aanzet hiertoe wordt gegeven in de Cannabisbrief die in het najaar van 2003 naar de Tweede Kamer is gezonden. In het kader van de aanpak van drugsoverlast en -criminaliteit wordt in Venlo het project «Hector» uitgevoerd. Door multidisciplinaire samenwerking van gemeentelijke diensten, politie, OM en Belastingdienst wordt een low-tolerance beleid gevoerd om lokale drugsoverlast te bestrijden. Voor 2004 is hiermee een subsidie gemoeid van circa € 1,4 miljoen.

Doping

Ook de bestrijding van doping vormt een aandachtspunt. Doping is qualitate qua nauw met de sport verweven, maar kent daarnaast maatschappelijke componenten die breder gaan dan de sport alleen. Met betrekking tot dopinggebruik voert Nederland een non-interventie beleid, waarbij de verantwoordelijkheid voor de aanpak van het fenomeen hoofdzakelijk bij de sportsector zelf gelaten wordt. Op bezit, productie van en handel in dopinggeduide middelen zijn verschillende wettelijke regimes van toepassing. Gezien de aard en omvang van de handel in dopinggeduide middelen en de veronderstelde groei van het aantal in omloop zijnde vervalste preparaten, wordt een actiever overheids- en justitieel optreden wenselijk en mogelijk geacht. Het Openbaar Ministerie behandelt in nauwe samenwerking met onder andere de Inspectie voor de Gezondheidszorg dopingzaken die tot strafrechtelijke vervolging kunnen leiden.

Internationaal drugsbeleid: EU actieplan

De nationale en de internationale dimensie van het drugsbeleid hangen nauw met elkaar samen. In internationaal verband (EU, VN en in combinatie met belangrijke Europese partners) neemt Justitie actief deel aan drugsoverleggen. Nederland zal tijdens het EU voorzitterschap in 2004 een Europese drugsstrategie voor de jaren 2005 en verder presenteren. Belangrijk thema hierin zal zijn de gezamenlijke aanpak van de productie en handel in XTC en andere synthetische drugs.

Justitie neemt deel aan internationale overlegstructuren op het gebied van beleidsmatige en operationele samenwerking. Het instrument van het gemeenschappelijke onderzoeksteam zal na ratificatie van het Europees Rechtshulpverdrag (art. 13 van dit verdrag) worden ingezet. Met Frankrijk werd reeds op experimentele basis in enkele drugszaken met parallelle teams gewerkt. Verder zal over de eigen (te ontwikkelen) handhavingstrategie inzake drugs met andere landen worden gesproken, in het bijzonder met onze buurlanden en Frankrijk. Ook de inbreng van Europol wordt daarbij bezien.

In het kader van het bilateraal overleg met Frankrijk is in 2003 overeengekomen om te bezien -mede op basis van een uit te voeren evaluatie van eerder gezamenlijke uitgevoerde onderzoeken- welke onderzoeken in aanmerking komen om in joint team verband uit te voeren.

Afhankelijk van besluitvorming over het EU kaderbesluit Illegale Drugshandel zal de uitwerking daarvan in Nederlands beleid ter hand worden genomen.

Instrumenten

• Algemene regelgeving: verdragen, verdragswijzigingen, kaderbesluiten van de EU, wetswijzigingen en uitvoeringsregelingen;

• Overleg: Raadswerkgroepen in de EU met name inzake Europol, de Georganiseerde Criminaliteit, politiesamenwerking en justitiële samenwerking, bilaterale overleggen en nationale werkgroepen en voorlichtingsbijeenkomsten;

• Europol: Criminele analyses, een systeem voor informatieoverdracht van Nederlandse opsporingsinstanties aan Europol;

• FIU: Het FIU-net;

• Internationaal Strafhof: Het Statuut van het ISH, wet en uitvoeringsregeling;

• Internationale Rechtshulp Centra: Het landelijk netwerk van IRC's en de Nota's Criminaliteitsbeheersing en Landelijke en Bovenregionale recherche;

• Relaties met EU-toetreders: Multi-laterale Phare projecten;

• Drugsproblematiek: Drugsanalyses van aard en omvang; uitvoeren van de XTC-nota in samenwerkingsverband met diverse ministeries en uitvoerende organisaties, ontwikkelen van een plan voor de uitvoering en prioriteiten in het justitieel drugsbeleid;

• Doping: Ettelijke regimes;

• Internationaal drugsbeleid: Internationale overleggen met betrekking tot drugs(beleid);

• Het Nederlandse voorzitterschap van de EU in 2004.

Tijdens het voorzitterschap worden door de horizontale EU-drugswerkgroep twee producten vervaardigd, de EU-drugsstrategie 2005–2010 en de eindevaluatie actieplan 2000–2004. Voorts wordt in de eerste helft van 2004 een seminar georganiseerd ten behoeve van de ontwikkeling van de drugsstrategie;

• Het Kaderbesluit van de Raad van Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel dient per 1 januari 2004 in Nederland van kracht te worden. Het Kaderbesluit bevat tal van vernieuwingen, onder andere ten aanzien van de uniformering, zoals het hanteren van een hoofdregel voor uitlevering, het opheffen van toetsing aan dubbele strafbaarheid, de regel dat uitlevering plaatsvindt op justitieel niveau en het hanteren van gemeenschappelijke termijnen voor afdoening. In 2004 wordt voor de implementatie van het Kaderbesluit ten behoeve van het OM en de Rechterlijke Macht een handleiding geschreven en cursussen gegeven;

• De multidisciplinaire EU-werkgroep georganiseerde criminaliteit ontwikkelt in 2004 een schets voor een «comprehensive strategy in combating organised crime». Voor de ontwikkeling hiervan wordt in 2004 een seminar georganiseerd.

Prestatiegegevens

Eind 2003 zijn afspraken gemaakt met België en Duitsland over de wijze waarop de gezamenlijk geconstateerde knelpunten in de grensoverschrijdende criminaliteit en overlast kunnen worden opgelost. Deze afspraken zullen hun weerslag krijgen in vastgestelde procedures en/of in een Memorandum of Understanding of bilateraal verdrag. Een bilateraal verdrag met Duitsland op het terrein van de politiesamenwerking zal naar verwachting in de eerste helft van 2004 kunnen worden ondertekend.

De samenwerking tussen Nederland en het International Criminal Court (ICC) zal in een handleiding ten behoeve van het OM en politie worden beschreven. Het OM en de politie zullen erop worden aangesproken dat alle IRC's de opgedragen taken volledig uitvoeren.

In 2004 zal een aantal multilaterale Phareprojecten (programma's die ten doel hebben de tot de Unie toetredende landen kennis te verschaffen op het gebied van het EU-acquis van politie en Justitie) ten behoeve van de Landen van Midden- en Oost-Europa zijn afgerond.

Soort waarde (%, aantal, etc.)

Beleidsevaluatieonderzoek

De werkzaamheden van alle bij de XTC-nota betrokken organisaties en ministeries worden jaarlijks geëvalueerd.

Daarnaast wordt een Voortgangsrapportage Drugbeleid jaarlijks aan de Tweede Kamer aangeboden.

Budgettaire gevolgen van het beleid

bedragen x € 1 000

VBTB-paragraaf

In de loop van 2003 zijn op basis van de managementrapportages in Luris II de eerste inzichten beschikbaar gekomen van de wijze waarop het OM en de politie in het algemeen en de IRC's in het bijzonder de internationale verdragsverplichtingen tot uitvoering van rechtshulpverzoeken nakomen. Op basis van deze informatie zullen in 2004 meer concrete prestatie-indicatoren worden geformuleerd voor de jaren daarna.

Beleidsartikel 3.4 Jeugdbescherming

Justitie heeft op twee manieren met jeugd te maken: vanuit het perspectief van (internationale) jeugdbescherming en vanuit het perspectief van bestrijding van jeugdcriminaliteit. Jeugdbescherming is aan de orde in situaties waarin een kind het slachtoffer is of dreigt te worden van een gebrekkige opvoeding of leefomstandigheden. Justitie heeft dan een aantal wettelijke verplichtingen en bevoegdheden om in te grijpen. Internationale bescherming van kinderen speelt zich vooral af op het terrein van interlandelijke adoptie en internationale kinderontvoering.

Het voorkomen en bestrijden van jeugdcriminaliteit is aan de orde als een minderjarige een pleger is van strafbare feiten of dat dreigt te worden. Justitie heeft dan de taak om snel en consequent te reageren of te anticiperen.

Jeugdbescherming en het tegengaan van jeugdcriminaliteit liggen in elkaars verlengde, daar het in een bedreigende situatie opgroeien een extra risicofactor vormt voor (herhaald) crimineel gedrag.

Beleidsdoelstelling 3.4

Het zo snel mogelijk opheffen van situaties waarin het recht van jeugdigen op een goede opvoedings- en leefsituatie wordt geschonden; en een vermindering van (de herhaling van) delictgedrag door jeugdigen.

Jeugdbescherming

Kinderen hebben recht op een gezonde en evenwichtige ontwikkeling en groei naar zelfstandigheid. Dit is een basisrecht dat is opgenomen in het Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind, dat ook door Nederland is ondertekend. De eerste verantwoordelijkheid om dit recht te realiseren ligt bij de ouders. Wanneer ouders deze verantwoordelijkheid echter niet naar behoren vervullen, is het de plicht van de overheid om in actie te komen. Bij de jeugdbescherming spelen diverse instanties als de Raad voor de Kinderbescherming, het Bureau Jeugdzorg en de rechter een rol. Wanneer een Bureau Jeugdzorg (BJZ) vermoedt dat een kind mogelijkerwijs beschermd dient te worden, schakelt het de Raad voor de Kinderbescherming (de Raad) in. De Raad verricht vervolgens een onderzoek (operationele doelstelling 3.4.7). Wanneer de Raad van mening is dat een kinderbeschermingsmaatregel (voogdij of gezinsvoogdij) opgelegd dient te worden, rekwestreert deze instantie de rechter. Wanneer de rechter de voorgestelde maatregel oplegt, voert BJZ deze vervolgens uit (operationele doelstelling 3.4.8). Het initiatief om de opgelegde maatregel te beëindigen ligt eveneens bij het BJZ. De BJZ's zijn stichtingen en opereren binnen de financiële en beleidsmatige kaders van hun provincie of grootstedelijke regio; de Raad maakt integraal onderdeel uit van het ministerie van Justitie.

Justitie streeft ernaar de jeugdbescherming effectiever te maken. Door de Wet op de Jeugdzorg die naar verwachting op 1 januari 2004 in werking treedt, kan de vrijwillige jeugdzorg en de jeugdbescherming (de gedwongen setting) beter op elkaar worden afgestemd.

Daarnaast zijn plannen ontwikkeld voor een samenhangend pakket van verbeteractiviteiten. Een belangrijk onderdeel van dit pakket is voor zover mogelijk het meetbaar maken van de effectiviteit van de jeugdbescherming.

De ministeries van VWS, BZK, OCW, SZW en Justitie hebben binnen de operatie JONG de handen ineengeslagen om tot sluitende ketens van jeugdvoorzieningen te komen. Deze operatie moet meer samenhang in het jeugdbeleid tot stand brengen, knelpunten opsporen en aanpakken en betere onderlinge samenwerking creëren.

Jeugdcriminaliteit

De aard en omvang van de jeugdcriminaliteit vormen een serieuze bedreiging voor de maatschappelijke orde. Het totale aantal door de politie gehoorde minderjarige verdachten is de laatste vijf jaar weliswaar stabiel gebleven (CBS: 47 000 per jaar), maar ligt op een structureel hoger niveau dan in de jaren daarvoor. Strafbaar gedrag varieert van incidenteel normoverschrijdend opgroeigedrag, dat gezien kan worden als een doorgeschoten uiting van experimenteergedrag, tot het stelselmatig plegen van delicten. Binnen het verschijnsel jeugdcriminaliteit kunnen verschillende aspecten worden onderscheiden, zoals leeftijd, etnische achtergrond, aard en ernst van het delict en de locatie waar jeugdcriminaliteit zich concentreert (high-crime-areas). Bij de aanpak van jeugdcriminaliteit wordt op één of meerdere van deze aspecten ingezet. Op basis van het aantal opgemaakte processen-verbaal en de zwaarte van de gepleegde delicten is de groep criminele jongeren in te delen naar first-offenders, lichtcriminele jongeren, veelplegers en harde-kernjongeren. Daarnaast kan men ook een groep jongeren onderscheiden die ervoor vatbaar is om in de toekomst met het jeugdstrafrecht in aanraking te komen. Al met al vraagt de problematiek om het bieden van maatwerk in de aanpak teneinde eerste delicten te voorkomen en recidive terug te dringen. Deze aanpak is uitgewerkt in het Programma Aanpak Jeugdcriminaliteit 2003–2006 «Jeugd Terecht» (TK, 28 741, nr.1). De belangrijkste onderwerpen uit dit programma worden hieronder in samenhang benoemd, terwijl ze deel uitmaken van verschillende beleidsartikelen en operationele doelstellingen.

Voor de effectieve aanpak van jeugdcriminaliteit is samenhang en samenwerking een vereiste. Samenwerking van de ketenpartners politie, Openbaar Ministerie, Halt, Raad, jeugdreclassering, Zittende Magistratuur en justitiële jeugdinrichtingen is een noodzakelijke voorwaarde voor een snelle en gerichte benadering van jeugdigen die strafbare feiten hebben gepleegd. Bij een korte doorlooptijd tussen de aanhouding en de strafuitvoering daalt de kans op recidive. Omdat de privacywetgeving nog vaak wordt ervaren als een complicerende factor in ketensamenwerking, zal een helpdesk privacy worden ingericht om de lokale partijen snel de juiste informatie te geven op dit terrein. Samenwerking vindt met name plaats in het in 2003 ingevoerde casusoverleg tussen Raad, Openbaar Ministerie, politie en andere betrokken partners. In dit casusoverleg wordt de aanpak van individuele jeugdzaken afgestemd, waarbij wordt uitgegaan van 25 000 zaken in het jaar 2004. In dat jaar wordt ook beoogd om zo veel mogelijk alle jongeren die niet naar Halt zijn verwezen en niet zijn voorgeleid in het casusoverleg te bespreken. Het OM heeft daarbij de rol van procesbewaker en de Raad is vooral gericht op een op maat van de jongere te snijden sanctie (operationele doelstellingen 3.3.1 en 3.4.7).

Er worden daarnaast vijf centra in het land opgericht die gespecialiseerd zijn in de borging van specialistisch forensisch onderzoek van gedragsgestoorde jongeren. Deze centra worden gekoppeld aan de Forensisch Psychiatrische Dienst van Justitie. Medewerkers van de Raad worden op dit onderdeel bijgeschoold.

Geconstateerd is dat er te weinig inzicht is hoe vaak de politie verwijst naar de BJZ's bij vermoedens van achterliggende problematiek. In 2004 zal voorzien worden in het opzetten van een informatiesysteem dat dit inzicht moet gaan leveren. Om op termijn alleen die programma's in te zetten die hun effectiviteit bewezen hebben, zullen preventieprogramma's en sanctiemodaliteiten op hun effectiviteit getoetst worden. De Stop-reactie, dat wil zeggen de reactie op strafbaar gedrag gepleegd door kinderen onder de 12 jaar die gezien hun leeftijd nog niet vervolgbaar zijn binnen het jeugdstrafrecht, zal sneller worden toegepast als vroegtijdige mogelijkheid om normoverschrijdend gedrag bij te sturen (operationele doelstelling 5.1.8). De richtlijnen voor Halt zullen verder worden aangescherpt. In 2004 wordt circa 20 000 jongeren een HALT-afdoening aangeboden waardoor ze buiten het strafcircuit blijven.

Op grond van een positief advies over de wettelijke mogelijkheden van invoering van verplichte nazorg, wordt de capaciteit van de jeugdreclassering uitgebreid (beleidsartikel 3.4.8). Ook de jeugdsanctiecapaciteit zal worden uitgebreid als gevolg van de intensivering in de opsporing en vervolging (operationele doelstellingen 3.4.6, 3.4.7, 5.1.3, 5.1.8).

Verplichte nazorg en landelijke invoering van nachtdetentie worden ingezet om de resocialisatie te bevorderen. De samenleving heeft bijzonder last van jongeren die, vaak lichte, delicten plegen. De aanpak van deze zogenaamde veelplegers wordt geïntensiveerd. Vanaf 2004 worden structureel extra middelen beschikbaar gesteld voor deze uitbreidingen, waarvan onder meer ook voor extra plaatsen in de justitiële jeugdinrichting Glen Mills (operationele doelstelling 5.1.3). Hierbij wordt aangesloten op initiatieven die lokaal, met name in de grote steden, reeds getroffen zijn. Bij de Raad wordt een kwaliteitstoets ingericht op de aan de jongeren op te leggen trajectbenaderingen.

Ook op het gebied van preventie van jeugdcriminaliteit worden diverse acties uitgewerkt binnen het programma «Jeugd Terecht». Criminaliteitspreventie wordt geëffectueerd door middel van het vroegtijdig signaleren van risico's en/of achterliggende (gezins)problematiek en (indien nodig) aanbieden van ondersteuning en hulp aan risicojongeren en jongeren die met de politie in aanraking zijn gekomen wegens het plegen van een strafbaar feit. Activiteiten in dit kader zijn gericht op een sluitende aanpak: van signalering naar gerichte doorverwijzing en passende interventie (binnen een vrijwillig kader) gevolgd door effectiviteitsmeting. Een groot deel van de acties op dit gebied is gericht op de jeugdige en het gezin waartoe hij of zij behoort. Daarnaast is een aantal acties gericht op de omgeving van de jeugdige: De buurt waarin hij of zij opgroeit en de school die bezocht wordt. Buiten de politiecontacten zijn buurt en school namelijk vaak een vindplaats voor risicojongeren en een aangrijpingspunt voor interventie. Spijbelen is bijvoorbeeld een risicofactor voor (toekomstig) crimineel gedrag. Schoolverzuim wordt (indien het gaat om een hardnekkig probleem) bestraft met een geldboete of een alternatieve afdoening zoals een leerstraf gericht op jongere en ouders.

Om binnen de buurt jeugdcriminaliteit te voorkomen is Communities that Care tenslotte een effectieve wijkstrategie die in nauwe samenwerking met het ministerie van VWS verder wordt vormgegeven (operationele doelstelling 3.1.12).

Budgettaire gevolgen van het beleid bedragen x € 1 000

Toelichting

Voor het realiseren van de prioriteiten gericht op de civiele jeugdketen en de jeugdstrafrechtketen heeft het Kabinet in 2004 in het kader van het Hoofdlijnenakkoord € 8 miljoen uitgetrokken, welk bedrag oploopt tot € 29 miljoen vanaf 2007. Dit bedrag moet in samenhang worden gezien met de middelen die zijn uitgetrokken voor de uitvoering van het actieprogramma «Jeugd Terecht», namelijk € 18,5 miljoen in 2004 oplopend tot € 47,5 miljoen vanaf 2006. De middelen van «Jeugd Terecht» zijn voorlopig ondergebracht onder operationele doelstelling 3.4.7. Op basis van uitgewerkte plannen worden aan de uitvoeringsorganisaties die een (meetbare) bijdrage leveren aan de aanpak budgetten ter beschikking gesteld op basis waarvan overheveling plaatsvindt naar de desbetreffende operationele doelstelling.

Budgetflexibiliteit bedragen x € 1 000

Operationele doelstelling 3.4.3

Het effectief en efficiënt uitvoeren van inningstaken op het gebied van wettelijke onderhoudsbijdragen.

Toelichting

Het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO) is een zelfstandig bestuursorgaan dat in opdracht van de ministeries van Justitie en VWS inningstaken uitvoert op het gebied van wettelijke onderhoudsbijdragen. De Wet LBIO, het Burgerlijk Wetboek (BW) en de Wet op de Jeugdhulpverlening (dit onderdeel wordt opgenomen in de Wet op de Jeugdzorg) vormen het wettelijk kader voor het verrichten van de inningstaak. Internationale samenwerking is geregeld in het Verdrag van New York. Op basis van het verdrag kan het LBIO bemiddelen bij de invordering van alimentatie in het buitenland. Het LBIO int ook alimentatie in Nederland op verzoeken vanuit het buitenland en voert daarvoor zo nodig procedures.

Naar aanleiding van het eindrapport van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) «Het kind centraal: verantwoordelijkheid blijft» heeft de staatssecretaris van SZW, mede namens de minister van Justitie, aangekondigd te bezien op welke wijze invulling kan worden gegeven aan een ander kinderalimentatiestelsel dat -rekening houdend met het belang van het kind- kan leiden tot zowel een vergroting van de financiële zelfstandigheid van alleenstaande ouders als een besparing op de collectieve uitgaven. In een daartoe strekkend wetsvoorstel, dat in het najaar van 2003 wordt ingediend, zal een regeling worden getroffen voor de vaststelling en inning van kinderalimentatie in die gevallen waarin ouders onderling niet tot een regeling kunnen komen.

De uitvoering van deze wettelijke regeling zal opgedragen worden aan het LBIO. De met deze nieuwe taak samenhangende uitvoeringskosten zullen nog nader in kaart worden gebracht en zijn derhalve nog niet in deze begroting verwerkt.

Daarnaast wordt het redelijk geacht dat ouders een geldelijke bijdrage leveren aan de kosten die de overheid maakt met maatregelen of sancties die aan jongeren worden opgelegd. Concreet wordt daarbij gedacht aan het introduceren van ouderbijdragen aan civiele jeugdbeschermingsmaatregelen (het gaat hier om het uitbreiden van de bestaande eigenbijdrageregeling voor uithuis geplaatste kinderen tot alle vormen van jeugdbescherming), Haltafdoeningen en jeugdsancties. Beoogd wordt deze maatregel zo mogelijk nog in 2004 te implementeren. Daartoe zullen in het najaar van 2003 de juridische, organisatorische en uitvoeringstechnische consequenties nader worden uitgewerkt. Gelet op de aan het LBIO opgedragen kerntaken ligt het vooralsnog in de rede de inning van deze ouderbijdragen op te dragen aan het LBIO.

Volume- en prestatiegegevens