Inleiding
Voor u ligt de begroting 2012 van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Deze begroting bestaat uit de volgende onderdelen:
-
• Beleidsagenda;
-
• Beleidsartikelen en de niet-beleidsartikelen;
-
• Begroting baten-lastenadministratie;
-
• Diverse bijlagen, waaronder het Financieel Beeld Zorg en de verdiepingsbijlage.
Daarnaast wordt een aantal bijlagen digitaal bij deze begroting aan de Staten-Generaal aangeboden.
Wijzigingen ten opzichte van begroting vorig jaar (groeiparagraaf)
De VWS-begroting is ten opzichte van vorig jaar op een aantal punten gewijzigd.
Op 20 april 2011 is de Tweede Kamer akkoord gegaan met een aanpassing van de presentatie van de Rijksbegroting onder de naam «Verantwoord Begroten» (Kamerstuk 31 865, nr. 26). De nieuwe presentatie moet leiden tot meer inzicht in financiële informatie, de rol en verantwoordelijkheid van de minister en moet een duidelijke splitsing tussen apparaat en programma laten zien.
De meeste veranderingen zullen pas in de begroting 2013 worden doorgevoerd. In 2012 geldt dit echter al voor een paar wijzigingen:
-
• In de beleidsagenda is aan het eind een totaaloverzicht van de beleidsdoorlichtingen opgenomen;
-
• In deze begroting zijn de beleidsartikelen 45 (Jeugd) en 46 (Sport en bewegen) alvast ingevuld volgens de nieuwe voorschriften;
-
• In deze begroting is een nieuw niet-beleidsartikel opgenomen (artikel 97 Algemeen). Hierop staan de programma-uitgaven die voorheen op artikel 98 stonden (met uitzondering van de bijdragen aan ZBO’s; die staan nu op de beleidsartikelen);
-
• De begroting bevat een centraal apparaatsartikel, waarop alle apparaatsuitgaven van het kerndepartement bij elkaar staan. Dit is artikel 98 van deze begroting;
-
• In paragraaf 3 van artikel 98 Apparaatsuitgaven is aangegeven hoe de taakstelling Rijk bij VWS is ingevuld;
-
• De bedrijfsvoeringsparagraaf is vervallen. De onderwerpen die in de bedrijfsvoeringparagraaf stonden, zijn nu in de toelichting van artikel 98 Apparaatsuitgaven opgenomen;
-
• Als extra nieuwe bijlage is een subsidieoverzicht opgenomen. Deze wordt digitaal aangeboden aan de Tweede Kamer.
Nederlands Vaccin Instituut (NVI)
Het NVI, in 2004 opgericht en vanaf 2006 een baten-lastendienst met definitieve status, bevindt zich in een transitieproces. Dit proces is in gang gezet naar aanleiding van een besluit van de minister in 2009 en daarop volgende brieven van januari en december 2010. De belangrijkste onderdelen van deze brieven zijn:
-
• Privatisering van de productie; het verkoopproces is eind 2010 opgestart en zal conform de huidige planning nog in 2011 worden afgerond;
-
• Integratie van de inkoop, opslag en distributie en de onderzoek- en ontwikkelingstaak in het RIVM; dit is geformaliseerd per 1 januari 2011;
-
• Definitieve positionering van de ondersteunende diensten; besluitvorming en implementatie hiervan is voorzien voor 2011.
Een en ander impliceert dat met ingang van 2012 alle activiteiten van het NVI elders zijn ondergebracht. Deze VWS-begroting 2012 bevat daarom geen NVI-paragraaf meer.
De inmiddels aan de Tweede Kamer aangeboden jaarrekening 2010 is de laatste integrale jaarrekening waarin alle samenstellende delen van het NVI volledig en voor het hele jaar voorkomen. Over 2011 zal nog een laatste jaarrekening worden opgesteld voor de in 2011 nog resterende activiteiten en periode dat deze publiek waren. Deze jaarrekening behelst dan tevens de eindbalans in het kader van de opheffing van het NVI als baten-lastendienst. Het formele opheffingsbesluit zal daarna in de Staatscourant worden gepubliceerd.
Invulling motie-Schouw
De motie-Schouw verzoekt onder andere het Ministerie van VWS om aan te geven hoe wordt omgegaan met de aanbeveling van de Europese Commissie om maatregelen te nemen waarbij de pensioengerechtigde leeftijd wordt gekoppeld aan de gemiddelde levensverwachting en het verbeteren/de houdbaarheid van de publieke financiën op lange termijn in relatie tot de vergrijzing.
Door onder andere de vergrijzing, de toename van het aantal chronisch zieken en technologische ontwikkelingen neemt de vraag naar zorg de komende jaren toe. Daarmee stijgen ook de zorguitgaven. In de VWS-begroting wordt aandacht besteed aan de toekomstbestendigheid van de zorg, bijvoorbeeld in paragraaf 1 en 6 van de beleidsagenda.
Beleidsrelevante indicatoren en -kengetallen
De beleidsinformatie bestaat uit beleidsindicatoren en kengetallen. Beleidsinformatie wordt alleen opgenomen indien zinvol en relevant.
De begroting van 2012 is een overgangsjaar wat betreft de beleidsinformatie. De beleidsartikelen 45 (Jeugd) en 46 (Sport en bewegen) zijn opgesteld volgens de nieuwe begrotingssystematiek van «Verantwoord Begroten». Ook de beleidsinformatie is daarbij aangepast. De overige beleidsartikelen zijn volgens de «oude» begrotingssystematiek opgesteld.
Beleidsinformatie bij Verantwoord Begroten
Bij «Verantwoord Begroten» wordt de beleidsinformatie aangepast aan de verschillende rollen in de verantwoordelijkheid van de minister.
Indien sprake is van een duidelijk verband tussen de uitgaven op het beleidsartikel, de inzet en invloed van de minister en een gewenste maatschappelijke uitkomst (de ambitie van de minister; de streefwaarde), worden de te bereiken beleidsresultaten toegelicht met beleidsindicatoren.
Wanneer dit verband niet te leggen is en de minister geen doorslaggevende invloed heeft op de uiteindelijke beleidsresultaten, wordt volstaan met algemene kengetallen over ontwikkelingen op het beleidsterrein. Kengetallen kennen geen streefwaarde.
Beleidsinformatie bij de «oude» begrotingssystematiek
In de begroting wordt het principe gevolgd dat de beleidsdoelen worden geformuleerd in termen van te realiseren effecten (outcome) of in daarvan afgeleide prestatiegegevens (output). Per beleidsartikel wordt bij de algemene doelstelling (AD) of, wanneer dat beter past, bij de operationele doelstelling (OD) effect- of prestatiegegevens gepresenteerd. Indien geen zinvolle en relevante indicator kan worden bepaald is het «comply or explain- beginsel» van toepassing. Dit houdt in dat wordt uitgelegd (explain) waarom bij sommige artikelen geen indicatoren zijn opgenomen (comply).
Beleidsagenda
In de beleidsagenda wordt ingegaan op de onderwerpen uit de strategische agenda van de minister en de staatssecretaris van VWS (zie kamerstukken 32 620, nr. 1 en 2). Aan het eind van de beleidsagenda is een meerjarige planning van de beleidsdoorlichtingen opgenomen.
Beleidsartikelen (artikel 41 t/m 47)
Tabel budgettaire gevolgen van beleid
De tabel budgettaire gevolgen van beleid betreft een meerjarige tabel met de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten. De uitgaven worden vervolgens onderverdeeld naar operationele doelstelling. Per doelstelling wordt onderscheid gemaakt naar de financiële instrumenten die de minister tot zijn beschikking heeft. De te onderscheiden financiële instrumenten zijn:
-
• Garantieverplichtingen;
-
• Bekostiging;
-
• Subsidie(regelingen);
-
• Opdrachten;
-
• Bijdragen aan baten-lastendiensten;
-
• Bijdragen aan ZBO’s/RWT’s;
-
• Bijdragen aan (inter-)nationale organisaties, medeoverheden;
-
• Bijdragen aan begrotingsfondsen/sociale fondsen.
De artikeloverstijgende uitgaven zijn niet over de beleidsartikelen verdeeld, maar budgettair opgenomen onder de meest relevante operationele doelstelling van de beleidsartikelen, zoals ZonMw op artikel 41 Volksgezondheid.
Budgetflexibiliteit
De tabel budgetflexibiliteit biedt inzicht in de mate waarin de begrote uitgaven nog vrij inzetbaar zijn of in hoeverre hiervoor al verplichtingen zijn aangegaan.
Niet-beleidsartikelen
De niet-beleidsartikelen bestaan uit artikel 97 (Algemeen), 98 (Apparaatsuitgaven) en 99 (Nominaal en onvoorzien).
Op artikel 97 worden de uitgaven voor internationale samenwerking, de verzameluitkering en de uitgaven voor strategisch onderzoek RIVM begroot.
Artikel 98 betreft het centrale apparaatsartikel. Hierop worden de apparaatsuitgaven van het moederdepartement begroot.
Artikel 99 is een technisch-administratief artikel, waarop de loon- en prijsbijstelling en taakstellingen worden geplaatst die nog aan de beleidsartikelen dienen te worden toebedeeld.
Budgettair Kader Zorg en de begroting van VWS
In voorliggende begroting zijn, naast de begrotingsuitgaven van het Ministerie van VWS, ook de collectief gefinancierde zorguitgaven opgenomen. Hieronder wordt het onderscheid tussen begrotingsgefinancierde en premiegefinancierde uitgaven toegelicht en wordt de relatie tussen het Budgettair Kader Zorg (BKZ) en de begroting van VWS verduidelijkt.
Begrotingsgefinancierde uitgaven versus premiegefinancierde uitgaven
De begroting van VWS omvat zowel begrotingsuitgaven, die uit belastinginkomsten worden betaald, als uitgaven die voornamelijk door middel van premies worden gefinancierd. Het onderscheid tussen beide categorieën is van belang voor de ministeriële verantwoordelijkheid en het budgetrecht van de Staten-Generaal.
De minister van VWS voert zelf het beheer over de begrotingsgefinancierde middelen. Dat wil zeggen: VWS gaat zelf alle verplichtingen aan en verricht de uitgaven rechtstreeks ten laste van de begroting. Bij de premiegefinancierde zorguitgaven is dat anders; hieraan liggen voornamelijk individuele beslissingen ten grondslag van de partijen die bij de zorg betrokken zijn. Zorgaanbieders leveren zorg aan patiënten/cliënten en declareren de kosten bij zorgverzekeraars en zorgkantoren. VWS is verantwoordelijk voor de randvoorwaarden en de regelgeving en ziet toe op de toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit van de gezondheidszorg, maar verricht de uitgaven niet zelf.
Op de begrotingsgefinancierde uitgaven is het budgetrecht van de Staten-Generaal onverkort van toepassing. De Eerste en Tweede Kamer hebben het recht de uitgaven te beoordelen, goed te keuren of te verwerpen. De Tweede Kamer heeft tevens het recht van amendement. Zo bepalen de Staten-Generaal samen met het kabinet welk deel van de belastinginkomsten wordt besteed aan zorggerelateerde uitgaven.
De premiegefinancierde zorguitgaven maken geen deel uit van het wetslichaam en de begrotingsstaat van de begroting. Het budgetrecht is op deze uitgaven niet van toepassing. Gezien het maatschappelijk belang van de premiegefinancierde zorguitgaven worden deze uitgaven wel als beleidsinformatie toegelicht bij de beleidsartikelen. In het Financieel Beeld Zorg (FBZ) is een integraal overzicht opgenomen van alle premiegefinancierde zorguitgaven.
Overzicht 1: Uitgaven begroting VWS naar financieringsbron
Het Budgettair Kader Zorg (BKZ) en de begroting
Het BKZ bestaat uit alle uitgaven die op basis van een wettelijke aanspraak dan wel een subsidie op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) en/of de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) worden gemaakt. Een deel van de begrotingsuitgaven wordt ook toegerekend aan het BKZ. Het gaat daarbij om een deel van de uitgaven van de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten (Wtcg), de uitgaven voor zorg, jeugd en welzijn in Caribisch Nederland en het Opleidingsfonds. Daarnaast omvat het BKZ de uitgaven die via andere begrotingshoofdstukken beschikbaar worden gesteld. Het gaat dan om de middelen die via het Gemeentefonds worden uitgekeerd aan gemeenten voor uitgaven voor huishoudelijke hulp in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de reserveringen voor onder meer loon- en prijsbijstelling op de aanvullende posten van de minister van Financiën.
De begroting van VWS bevat uitgaven voor onder meer preventie, jeugdzorg en sport. Ook uitgaven om het zorgstelsel goed te laten functioneren, maar die niet direct zijn te relateren aan de zorgverlening, worden rechtstreeks ten laste van de begroting gebracht. Voorbeelden hiervan zijn de exploitatiekosten van de ZBO’s Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en het College voor zorgverzekeringen (CVZ). Deze uitgaven worden gerekend tot de budgetdisciplinesector Rijksbegroting in enge zin (Rbg-eng).
Financiering van het bruto-BKZ
Onderstaand overzicht (overzicht 2) maakt inzichtelijk dat het onderscheid tussen uitgaven op de begroting van VWS die worden toegerekend aan de budgetdisciplinesector Rbg-eng en de uitgaven die worden toegerekend aan het BKZ niet één op één overeenkomt met het onderscheid tussen begrotingsgefinancierde uitgaven en premiegefinancierde uitgaven. Het BKZ omvat immers zowel een begrotingsgefinancierd deel als een premiegefinancierd deel. De begrotingsgefinancierde uitgaven binnen het BKZ worden betaald uit belastingopbrengsten. De zorguitgaven worden gefinancierd uit premie-inkomsten, rijksbijdragen, eigen bijdragen en het verplicht eigen risico voor de basisverzekering van de Zvw.
Overzicht 2: Onderscheid tussen Budgettair Kader Zorg (BKZ) en begroting
Samenstelling van de BKZ-uitgaven
Tabel 1 geeft een overzicht van de bruto-BKZ-uitgaven uitgesplitst naar artikel. In overzicht 3 is deze uitsplitsing visueel gepresenteerd.
| Begrotingshoofdstuk | Artikel | Omschrijving | 2012 | Premie (P)/Begroting (B) |
|---|---|---|---|---|
| H16 | 41 | Volksgezondheid | 111,8 | P |
| 42 | Gezondheidszorg | 36 012,9 | P | |
| 43 | Langdurige zorg | 25 980,1 | P | |
| 44 | Maatschappelijke ondersteuning | 187,6 | P | |
| 99 | Nominaal en onvoorzien | 1 624,6 | P | |
| H16 | 42.2 | Zorgopleidingen | 1 119,5 | B |
| 42.3 | Wtcg | 616,7 | B | |
| 42.4 | Caribisch Nederland | 39,9 | B | |
| H50 | Wmo | 1 441,5 | B | |
| H80/81 | Loon- en prijsbijstelling | 53,3 | B | |
| Bruto-BKZ-uitgaven ontwerpbegroting 2012 | 67 187,9 |
Bron: VWS, NZa-productieafspraken en voorlopige realisatiegegevens, CVZ voorlopige financieringslasten Zvw en AWBZ.
Overzicht 3: Totaaloverzicht van alle BKZ-uitgaven
Tabel 2 geeft de samenstelling van het bruto-BKZ weer, maar dan uitgesplitst naar premiegefinancierde uitgaven en begrotingsgefinancierde uitgaven. Het verplicht eigen risico en de eigen betalingen worden als niet-belastingontvangsten gerekend tot het BKZ. De BKZ-uitgaven minus deze niet-belastingontvangsten vormen de netto-BKZ-uitgaven die worden getoetst aan het Budgettair Kader Zorg dat is vastgesteld in de Startbrief van het kabinet. Overzicht 4 geeft de samenstelling visueel weer.
| 2012 | |
|---|---|
| Bruto-BKZ-uitgaven ontwerpbegroting 2012 | 67 187,9 |
| Premiegefinancierd | 63 917,0 |
| waarvan Awbz | 27 076,5 |
| waarvan Zvw | 36 840,5 |
| Begrotingsgefinancierd | 3 270,9 |
| waarvan Wmo | 1 441,5 |
| waarvan Zorgopleidingen | 1 119,5 |
| waarvan Wtcg | 616,7 |
| waarvan Caribisch Nederland | 39,9 |
| waarvan Overig | 53,3 |
| BKZ-ontvangsten ontwerpbegroting 2012 | 3 641,6 |
| waarvan Eigen risico Zvw | 1 798,9 |
| waarvan Eigen bijdrage Zvw | 146,2 |
| waarvan Eigen bijdrage AWBZ | 1 696,5 |
| waarvan Terugontvangsten Zorgopleidingen | – |
| Netto-BKZ-uitgaven ontwerpbegroting 2012 | 63 546,3 |
Bron: VWS, NZa-productieafspraken en voorlopige realisatiegegevens, CVZ voorlopige financieringslasten Zvw en AWBZ.
Overzicht 4: Samenstelling van het bruto-BKZ
AWBZ-fonds en Zvw-fonds
De rijksbijdragen (de bijdrage in de kosten van kortingen (BIKK), de rijksbijdrage ten behoeve van 18-minners in de Zvw en de rijksbijdrage ten behoeve van de abortusklinieken) worden rechtstreeks vanuit de begroting gestort in het AWBZ-fonds en het Zvw-fonds. Omdat zowel de begroting als de fondsen onderdeel uitmaken van de collectieve sector gaat het hier om per saldo budgetneutrale verschuivingen binnen de collectieve sector. De rijksbijdragen worden om die reden wel op de begroting verantwoord, maar worden niet tot een budgetdisciplinesector gerekend.
De premie-inkomsten (nominale premie Zvw, AWBZ-premie inkomensafhankelijke bijdrage) worden gerekend tot de collectieve lasten en tellen daarom mee in de inkomstenindicator van het kabinet. Dit betekent dat iedere verandering in de hoogte van de premies wordt gecompenseerd door lastenverzwaring of lastenverlichting elders.
Verschuivingen tussen budgetdisciplinesectoren en tussen premiemiddelen en begrotingsmiddelen
Met enige regelmaat vinden overboekingen plaats tussen de budgetdisciplinesectoren (deelkaders) Rbg-eng en BKZ. Dergelijke overboekingen zijn budgetneutraal en de deelkaders worden hiervoor technisch gecorrigeerd. Tevens vinden verschuivingen plaats tussen begrotingsgefinancierde uitgaven en premiegefinancierde uitgaven. De eventuele gevolgen van dergelijke verschuivingen voor de hoogte van premies worden gecompenseerd binnen het inkomstenkader.
Alle medische vervolgopleidingen waarvoor VWS (eerst)verantwoordelijk is, staan op de begroting van VWS. De zogenoemde eerste en tweede trancheopleidingen worden tot het BKZ gerekend, terwijl de andere opleidingen (huisartsen, physician assistants, nurse practitioners) tot het Rbg-eng behoren. Om hier meer uniformiteit in aan te brengen worden de huisartsopleidingen met ingang van deze begroting overgeheveld van Rbg-eng naar het BKZ. Het Fonds Ziekenhuis Opleidingen, dat in 2011 van start is gegaan, valt eveneens onder het begrotingsgefinancierde deel van het BKZ. Hiermee is het grootste deel van de middelen dat beschikbaar wordt gesteld voor medische vervolgopleidingen onder één budgettair kader gebracht.