Deze leeswijzer gaat in op de opbouw van de beleidsagenda, de beleidsartikelen en de overige onderdelen van de begroting, ook in relatie tot «verantwoord begroten».
Algemeen
Buitenlandse betrekkingen zijn een zaak van het Koninkrijk der Nederlanden: Nederland in Europa, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, alsmede de Nederlandse openbare lichamen in het Caribisch gebied (Bonaire, Sint Eustasius en Saba). Waar deze begroting spreekt over «Nederland» of «Nederlands» wordt daarmee bedoeld: «(van) het Koninkrijk der Nederlanden», tenzij het gaat om zaken die specifiek het land Nederland betreffen, zoals het EU-lidmaatschap en ontwikkelingssamenwerking.
Verantwoord begroten
In 2011 ging de Tweede Kamer akkoord met een aanpassing van de presentatie van de Rijksbegroting onder de naam «verantwoord begroten1». Deze nieuwe presentatie moet leiden tot meer inzicht in financiële informatie, de rol en verantwoordelijkheid van de minister en moet een duidelijke splitsing tussen apparaat en programma laten zien. Een aantal van deze aanpassingen is al in de begroting voor 2012 verwerkt.
In de memorie van toelichting 2013 zijn de beleidsartikelen verder aangepast. Hierdoor wordt meer de nadruk gelegd op de rol en verantwoordelijkheid van de Minister en de financiële consequenties van beleid. Binnen de specifiek hieronder genoemde onderdelen is aangegeven welke veranderingen zijn doorgevoerd in de beleidsagenda en artikelen.
Beleidsagenda
Gezien de demissionaire status van de regering die deze begroting opstelt, is gekozen voor een sobere invulling van de beleidsagenda 2013. Deze is opgesteld langs de drie pijlers van het Nederlands buitenlandbeleid. Daarnaast is een aantal specifieke onderdelen geclusterd toegelicht; ontwikkelingssamenwerking, Nederland in Europa, consulaire diplomatie en modernisering van diplomatie inclusief het postennet. Om de financiële koppeling tussen de beleidsagenda en de beleidsartikelen te maken is per pijler een tabel opgenomen waarin de financiële inzet wordt samengevat. Omdat de inzet ten behoeve van het Nederlands buitenlandbeleid ook te vinden is op de begroting van andere ministeries worden in de tabel alle HGIS-gerelateerde uitgaven gepresenteerd. Verder is in tabelvorm de verdeling van het ontwikkelingsbudget naar de diverse uitvoeringskanalen voor 2013 opgenomen en wordt de beleidsagenda afgesloten met een overzichtstabel van de beleidsdoorlichtingen en de belangrijkste beleidsmatige mutaties ten opzichte van vorig jaar.
Beleidsartikelen
De beleidsagenda bevat de politieke hoofdlijnen van het buitenlandbeleid van de regering. In de beleidsartikelen staat de financiële en beleidsinformatie over de voorgenomen uitgaven. De indeling per beleidsartikel is als volgt.
A: Algemene doelstelling
Elk beleidsartikel begint met de algemene doelstelling (titel van het beleidsartikel) met een korte toelichting.
B: Rol en verantwoordelijkheid
De rol en de verantwoordelijkheid van de minister wordt beschreven aan de hand van de volgende categorieën: Stimuleren, financieren, regisseren en uitvoeren.
Volgens het uitgangspunt van verantwoord begroten zijn er alleen kwantitatieve indicatoren bij resultaatverantwoordelijkheid. Een indicator onderbouwt de resultaatverantwoordelijkheid van de minister op het gebied van de consulaire dienstverlening (beleidsartikel 7). Op de overige beleidsterreinen van Buitenlandse Zaken heeft de minister een stimulerende of faciliterende en in sommige gevallen een regisserende rol. De mogelijkheden voor kwantitatieve effectmeting voor de meeste beleidsterreinen van Buitenlandse Zaken zijn dan ook beperkt. Kenmerkend is de internationale context waarin veel spelers en factoren de doelbereiking beïnvloeden. Vaak is er een gezamenlijke inspanning waarbij het weinig zinvol is (een deel van) de resultaten toe te rekenen aan Nederland, dat een deel van de inputs heeft verzorgd.
C: Beleidswijzigingen
Dit is een overzicht van belangrijke wijzigingen als gevolg van evaluatie of voortschrijdend inzicht.
D1: Budgettaire gevolgen van beleid
In het kader van «verantwoord begroten» wordt rijksbreed de financiële inzet op instrumentniveau gepresenteerd. De realisatie van beleidsdoelstellingen op het gebied van internationale veiligheid en rechtsorde, vrijheid en welvaart vergt internationale vertegenwoordiging en belangenbehartiging. Naast bilaterale samenwerking wordt ook gebruik gemaakt van samenwerking met internationale en maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven wereldwijd. Gegeven deze specifieke context worden de budgettaire gevolgen van beleid in een aangepaste vorm gepresenteerd. De Tweede kamer is hierover op 1 juni 2012 geïnformeerd2. In de tabel wordt naast het financiële instrument ook op enkele artikelonderdelen een thematische opsplitsing opgenomen. Dit is afhankelijk van de reikwijdte van het artikelonderdeel en betreft de onderdelen veiligheid, goed bestuur en rechtsorde (2.5), onderwijs, onderzoek en innovatie (5.1), duurzaam milieugebruik (6.1) en waterbeheer, drinkwater en sanitatie (6.2). Ten slotte worden in de tabel de uitgaven per kanaal meerjarig opgenomen. Een grafisch overzicht is toegevoegd om de procentuele verdeling per artikel inzichtelijk te maken.
In deze Memorie van Toelichting wordt voor het eerst op artikel- en artikelonderdeelniveau aangegeven via welk kanaal de middelen worden uitgegeven. De indeling op kanalen geldt vooral voor het ODA-deel van de BZ-begroting. Daar waar het alleen non-ODA uitgaven betreft, zijn deze onder de categorie «niet kanaalgerelateerd» opgenomen. In het geval van uitgaven die deels ODA, deels non-ODA zijn wordt de gehele uitgave in de kanalenverdeling opgenomen.
Er zijn vier categorieën kanalen: het bilaterale kanaal, het multilaterale kanaal, het maatschappelijke kanaal en het bedrijfslevenkanaal. Daarnaast is er een restcategorie «niet kanaalgerelateerd». De definities van de kanalen zijn geactualiseerd. Uitgangspunt voor de indeling is wie in eerste instantie «ontvanger» is van de betreffende middelen. Het bilaterale kanaal omvat onder andere de budgetten die aan de ambassades zijn gedelegeerd. Uitgaven aan multilaterale instellingen en maatschappelijke organisaties zijn opgenomen onder respectievelijk het multilaterale en het maatschappelijke kanaal. Voor het bedrijfslevenkanaal is niet de ontvanger van belang maar bepalend of uitgaven bedoeld zijn om de private sector in ontwikkelingslanden te ondersteunen. Ongeveer een kwart van de uitgaven binnen het bedrijfslevenkanaal gaat direct naar bedrijven. Tenslotte, in de restcategorie «niet kanaalgerelateerd» zitten de overige non-ODA uitgaven (inclusief EU-afdrachten) en enkele ODA-uitgaven die niet onder een van de andere kanalen vallen.
Het aantal activiteiten en het aantal financiële instrumenten van het ministerie van Buitenlandse Zaken inclusief het postennet is aanzienlijk. Om de leesbaarheid te waarborgen worden daarom alleen de financiële instrumenten die meer dan 3 procent van het artikelonderdeel uitmaken opgenomen in de financiële tabel. Dat betekent dat er in sommige gevallen geen uitputtende opsomming is van de financiële instrumenten per artikelonderdeel. In sommige gevallen zijn de instrumenten nog niet bekend omdat de programma’s na het verschijnen van de begroting worden gestart en dan duidelijk wordt via welk instrument financiering plaats vindt (bijvoorbeeld bij noodhulp of programma’s in partnerlanden).
D2: Budgetflexibiliteit
Op artikelniveau wordt aangegeven welk percentage van de begroting juridisch is vastgelegd. In afwijking op eerdere jaren wordt de term «overige verplicht» niet meer gebruikt. Als onderdeel van verantwoord begroten wordt alleen de juridische verplichting voor het begrotingsjaar opgenomen. In dit onderdeel wordt, indien nodig, een kwantitatieve toelichting gegeven.
E: Artikelonderdeel
Hierin wordt per artikelonderdeel aangegeven aan welke pijler van het buitenlandbeleid de financiële – en niet financiële inzet bijdraagt. Voorheen werden dit de operationele doelstellingen genoemd. In een aantal gevallen zijn twee of drie pijlers benoemd. Daar waar sprake is van een bijdrage aan twee pijlers is er voor gekozen om in de tabel in de beleidsagenda de belangrijkste bijdrage op te nemen in de tabel. De algemene doelstellingen Europese samenwerking en welzijn en veiligheid van Nederlanders in het buitenland en regulering van het personenverkeer dragen bij aan alle drie de pijlers. Vervolgens wordt een toelichting gegeven op de financiële- en beleidsinstrumenten.
Overige onderdelen van de begroting
Na de acht beleidsartikelen volgen de drie niet-beleidsartikelen en het verdiepingshoofdstuk. De niet-beleidsartikelen zijn het verplichte artikel 9 «geheim», artikel 10 waarin de non-ODA macro-mutaties binnen de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) staan en artikel 11 (apparaat) waarin een splitsing is aangebracht tussen personele – en materiele uitgaven. Daarna volgt de agentschapsparagraaf over de baten-lastendienst Centrum voor de Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden (CBI). Ten slotte volgen zes bijlagen: het verdiepingshoofdstuk geeft informatie over de budgettaire begrotingsaansluiting tussen de begroting 2012, vanaf de 1e Suppletoire Wet en die van 2013, de lijst met moties en toezeggingen aan de Kamer, het subsidieoverzicht, de evaluatie- en onderzoekstabel, de lijst met afkortingen en de trefwoordenlijst.
De relatie met de HGIS-nota en andere beleidsnota’s
De HGIS omvat naast de uitgaven van Buitenlandse Zaken ook buitenlanduitgaven van de andere ministeries. Deze bundeling bevordert de samenhang en samenwerking die voor een geïntegreerd en coherent buitenlandbeleid van belang zijn. De nota over de HGIS bevat een overzicht van de belangrijkste programma’s en uitgaven voor het buitenlandbeleid, waaronder een overzicht van de begrotingsontwikkelingen binnen de HGIS en bijlagen die alle buitenlanduitgaven overzichtelijk presenteren, zoals een totaaloverzicht van de buitenlanduitgaven die als officiële ontwikkelingshulp (ODA) kwalificeren.