Naar een nieuw realisme

Vrije en welvarende samenlevingen als de onze zijn niet vanzelfsprekend. Zij vragen voortdurend om onderhoud en verdediging. Wereldwijd nemen vrijheid en welvaart toe, ook op continenten waar vroeger alleen maar armoede en conflicten voorkwamen. Maar tegelijkertijd staan vrede en vrijheid soms ook ernstig onder druk, op een manier die ook Europa en Nederland kan raken.

Op donderdag 17 juli 2014 verloren bijna 300 onschuldige mannen, vrouwen en kinderen hun leven bij de verschrikkelijke ramp met vlucht MH17 boven Oekraïens grondgebied. Een inktzwarte dag, waarop 196 landgenoten slachtoffer werden van een conflict waar zij part noch deel aan hadden. De afschuwelijke gebeurtenissen rondom de ramp laten diepe sporen na in onze samenleving, maar toonden ook de intense betrokkenheid van het hele land bij de slachtoffers en hun nabestaanden. Geconfronteerd met deze onbeschrijfelijke tragedie toonden Nederlanders zich van hun beste kant – ook naar de rest van de wereld toe.

De tragedie met vlucht MH17 laat zien hoezeer wereldwijde ontwikkelingen, die op eerste oog ver weg lijken, zijn verbonden met Nederland. We zien enerzijds dat de wereldorde opnieuw, en in toenemende mate, wordt bepaald door traditionele machtspolitiek. Denk aan Rusland, dat meent zich de Krim te kunnen toeëigenen – en daarbij de fundamenten van het internationale recht met voeten treedt. Anderzijds zien we dat ideologieën gewelddadige conflicten voeden, zoals in Syrië, Irak en in de Sahel. Externe en interne ontwikkelingen met betrekking tot veiligheid raken verweven: Nederlandse geradicaliseerde jongeren trekken als jihadstrijders naar brandhaarden elders, en vormen bij terugkeer in Nederland een potentiële dreiging voor de nationale veiligheid, en Nederlandse bedrijven ondervinden last van cyberaanvallen van over de hele wereld.

Deze ontwikkelingen vragen om realisme in ons buitenlandbeleid. Dat geldt niet alleen voor het Koninkrijk, maar ook voor onze Europese partners en Atlantische bondgenoten. Wensdenken gaat onze verworvenheden niet veilig stellen, en zal evenmin een vreedzame en rechtvaardige wereld dichterbij brengen. Radicale groeperingen koesteren diepe haat tegen onze manier van leven. Anderen zien in het succes van het Europese model een bedreiging van hun invloedssfeer. Zelfs de grondbeginselen van de internationale rechtsorde worden ter discussie gesteld. Gesterkt door het uitblijven van adequate reacties van de internationale gemeenschap in crises, schermen landen met alternatieven. Steeds vaker wordt het internationaal recht niet als uitgangspunt gezien, maar als een instrument dat naar eigen inzicht en belang wordt geïnterpreteerd.

Een realistisch buitenlandbeleid is gebaseerd op aansprekende idealen, vrij van naïviteit. We moeten durven vertrouwen op onze waarden, die hun aantrekkingskracht en hun veerkracht keer op keer bewijzen – van Maidan tot de Maghreb. Een internationale gemeenschap die stabiliteit, welvaart en vrijheid kan bieden, spreekt veel mensen aan. Realisme gaat uit van die kracht, en onderkent tegelijkertijd dat het niet bij mooie woorden kan blijven. Geopolitiek handelen is in de wereld van vandaag onontkoombaar, maar heeft ook een prijs. Het instellen van sancties brengt bijvoorbeeld kosten met zich mee voor onze eigen economie. En verworvenheden als rechtsstatelijkheid, vrijheid en veiligheid zijn niet vanzelfsprekend. Zelfs in onze eigen samenlevingen staan ze onder druk: in tijden van crisis steken extremisme en intolerantie jegens minderheden in Europa steeds weer de kop op. Kortom, een realistische benadering vergt veel inspanning, elke dag opnieuw, met inzet van menskracht en middelen.

Nederland heeft geen belang bij een wereldorde die rust op pure machtspolitiek. Bovendien is het van belang te voorkomen dat met de opkomst van geopolitiek fouten uit het verleden worden herhaald – geen enkel land is bijvoorbeeld gebaat bij een nieuwe wapenwedloop. Ons land wil in plaats daarvan bijdragen aan een wereldorde die is verankerd in waarden waarin we ons herkennen, met regels die breed worden gedeeld. Dat betekent dat moet worden opgetreden wanneer de internationale regels worden geschonden. Dit betreft ook Rusland, dat het afgelopen jaar keer op keer de grenzen van internationale orde en recht opzocht en overschreed.

Nederland verkrijgt zijn internationale politieke invloed vooral dankzij kunde, betrouwbaarheid, innovatief economisch vermogen en een niet aflatende inzet. Die constructieve en positieve opstelling heeft ons veel gebracht en blijft onmisbaar. Er zijn elke dag voorbeelden te vinden van internationale samenwerking en creativiteit om tot oplossingen te komen en onze wereld te verrijken en te verbeteren. Nederland en Nederlanders spelen daarin dikwijls een belangrijke rol.

Samen met onze Europese partners en onze Atlantische bondgenoten nemen we het voortouw. De band met de VS blijft speciaal, de samenwerking in Europa is cruciaal. Ook deze inzet vloeit voort uit realisme. Of het nu gaat om veiligheid, vrijheid, rechtsorde of welvaart: als Europa en de VS succesvol samenwerken, zullen anderen volgen. Om dezelfde reden is eensgezind en versterkt EU-buitenlandbeleid onmisbaar. Alleen wanneer we in Europa samen optrekken, zoals in de nasleep van de ramp met vlucht MH17, kunnen we een rol van betekenis spelen in de wereld. Bovendien weerspiegelt de Europese Unie bij uitstek de waarden die ons Koninkrijk internationaal wil uitdragen. Daarnaast gaan we op zoek naar nieuwe partners door de banden met opkomende landen en regionale spelers te versterken, bijvoorbeeld door trilaterale samenwerking te bevorderen.

Niet-statelijke actoren laten zich steeds meer gelden op het wereldtoneel. Alleen door in te zetten op partnerschappen en coalities met verschillende spelers kan Nederland zijn belangen veilig stellen en doelen bewerkstelligen. In de netwerksamenleving zijn overal partners te vinden: zowel nationaal als internationaal, bij lagere en bij hogere overheden, in de publieke en in de private sector. Niet-traditionele partners vereisen soms niet-traditionele vormen van samenwerking. Een realistisch en modern buitenlandbeleid, inclusief economische diplomatie, vraagt dan ook om een bredere blik dan de focus op betrekkingen met andere staten en internationale organisaties. Het vergt mensen die met kennis, professionaliteit en aanpassingsvermogen handelen vanuit de missie van Buitenlandse Zaken om het Koninkrijk veiliger en welvarender te maken, Nederlanders in het buitenland te steunen en zich samen met traditionele en nieuwe partners voor een rechtvaardige wereld in te zetten. Diplomatie is een vak dat in de context van de instabiliteit om ons heen alleen maar in belang toeneemt.

Hieronder wordt nader ingegaan op de accenten in het begrotingsjaar 2015. De begrotingen van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking dienen in nauwe samenhang te worden bezien. Daarnaast komt de inzet op het Nederlands buitenlandbeleid tot uitdrukking in de Homogene Groep Internationale Samenwerking, die de onderlinge samenhang illustreert en de samenwerking en afstemming tussen de betrokken ministeries bevordert.

Ring van instabiliteit

Aan de grenzen van Europa heeft zich een «ring van instabiliteit» gevormd, die zich uitstrekt van Oost-Europa en de Kaukasus tot het Midden-Oosten, en van de Hoorn van Afrika tot de Sahel en Noord-Afrika. Daar verkeren staten op de rand van burgeroorlog, of daar overheen. Er is bovendien sprake van de annexatie van grondgebied zonder respect voor elkaars grenzen. De gevolgen van de crisis in Oekraïne zijn niet louter regionaal maar wereldwijd van aard, vanwege de rol van Rusland in het conflict. De annexatie van de Krim door Rusland is een ongehoorde schending van de internationale rechtsorde die we sinds de Tweede Wereldoorlog hebben opgebouwd. Daarmee heeft Rusland een nieuwe realiteit gecreëerd, die heel lang zal doorwerken in de verhoudingen. Moskou zal een keuze moeten maken of het wel of geen deel wil uitmaken van een internationale gemeenschap die gebaseerd is op de rechtsstaat, respect voor mensenrechten en democratie. Nederland zal zich in relatie tot Rusland richten op het voortzetten van de dialoog, waar uiteindelijk iedereen het meest bij gebaat is. We sluiten echter geen compromissen als het gaat om de verdediging van Europese waarden op ons continent. Sancties zijn reeds ingesteld naar aanleiding van het onacceptabele gedrag van Rusland in het afgelopen jaar, en deze zullen van kracht blijven zolang Rusland zijn gedrag niet verandert. Daarbij staan Nederland en andere NAVO-lidstaten garant voor de integriteit en vrijheid van alle NAVO-leden.

De OVSE heeft een belangrijke rol te vervullen in de crisis in Oekraïne. Vanwege haar unieke samenstelling, mandaat, positie als overlegorgaan, onafhankelijke instellingen en expertise in het veld, ziet Nederland een hernieuwd belang in deze organisatie als bruggenbouwer bij een herstel van vertrouwen op het Europese continent. Haar rol bij de nasleep van de vliegramp is van onschatbare waarde geweest. Naast toezien op de naleving van OVSE-principes op het gebied van democratie en mensenrechten en het stimuleren van dialoog, verdienen ook conventionele wapenbeheersing en vertrouwenwekkende maatregelen meer aandacht bij de OVSE. Volgend jaar viert de organisatie de 40^e verjaardag van de Helsinki Slotakte. Destijds slaagden partijen erin ondanks grote ideologische verschillen tot overeenstemming te komen. In deze tijd van wantrouwen, onzekerheid en crisis dienen de inspanningen van de OVSE opnieuw gericht te zijn op de-escalatie en vreedzame geschillenbeslechting.

De Arabische regio gaat gebukt onder een grote, diepgaande, permanente onrust. Daar zien we de opkomst van fundamentalistische en extremistische organisaties, die elkaar over grenzen weten te vinden. In Syrië en in Irak strijden terroristische organisaties voor een agenda die een rechtstreekse bedreiging is voor onze vrijheid en voor onze manier van leven. Uit Europese landen, waaronder Nederland, nemen geradicaliseerde (veelal) jongeren deel aan deze strijd en brengen het conflict bij terugkeer en via sociale media tot onze voordeur. In de aanpak van dit probleem trekt BZ nauw op met de NCTV en andere betrokken nationale instanties en benut in het bijzonder de kracht van het postennetwerk.

De omwentelingen in de Arabische regio zijn een proces van lange adem, en vormen geen lineair proces – dat hebben we hebben gezien in Egypte, maar ook in Syrië en Irak. De situatie kenmerkt zich door een hoge mate van onvoorspelbaarheid, grilligheid en hier en daar ongebreideld geweld. Er zijn ook lichtpuntjes zoals de democratische stappen van Tunesië of de vele stemmen van jonge burgers die blijven vragen om veranderingen die hun leven ten goede komen. Het is te vroeg om te zeggen of er sprake is van democratische transitie, stagnatie of contrarevolutie.

De vraag uit de landen zelf moet ook leidend zijn. Nederland zal in 2015 het huidige beleid voortzetten, dat in de eerste plaats is gericht op de-escalatie. Nederland zal initiatieven blijven ondersteunen die verdere destabilisering tegengaan als gevolg van spill-over effecten. De inzet richt zich daarbij op thema’s waar Nederland vanwege kennis, expertise en netwerken veel te bieden heeft. Dat vertaalt zich in 2015 onder andere in een voortzetting van de programma’s onder Matra-Zuid gericht op bevordering van rechtsstaat, public finance management en water. Belangrijke focus van de Nederlandse inzet in 2015 is accountability als essentiële factor, de vrouwenparticipatie in o.a. Syrië, en doorgaan op de ingeslagen weg van innovatieve steun bij de opvang van vluchtelingen, die recht doet aan de unieke humanitaire situatie in de regio. Ook zal Nederland komend jaar de dialoog met partners in de regio over onze gedeelde belangen intensiveren, en waar mogelijk omzetten in concrete activiteiten zoals ook nu gebeurt onder het platform «Global Counter Terrorism Forum».

Europees en Nederlands veiligheidsbeleid

Van Europa worden meer inspanningen verwacht voor de eigen veiligheid. Verdieping van de samenwerking met Europese partners is nodig. De Nederlands-Duitse samenwerking ten aanzien van de luchtmobiele brigade en de Nederlands-Belgische samenwerking bij de luchtruimbewaking zijn belangrijke stappen.

Het Nederlandse veiligheidsbeleid, zoals vastgelegd in de internationale veiligheidsstrategie van het kabinet, staat in dienst van de bescherming van het eigen grondgebied en dat van bondgenoten, economische veiligheid en de internationale rechtsorde. Mede vanwege de geografische nabijheid raakt de fragiele situatie rondom Europa direct aan de Europese én Nederlandse veiligheid en welvaart. Om bij het bestrijden van die instabiliteit voldoende gewicht in de schaal te leggen, moet de Europese Unie eensgezind optreden. Nederland werkt in de Raad van de Europese Unie aan die gedeelde EU inzet met een focus op de nabuurschapsregio.

Een eenduidig extern optreden van de Europese Unie vraagt om vertrouwen en discipline van de lidstaten. Nederland zet zich voor die externe eenheid in door het goede voorbeeld te geven en constructief die eenheid te zoeken. Een slagvaardig en coherent extern optreden van de Unie is meer dan ooit van belang, waarbij veiligheid, defensie, handel en hulp geïntegreerd worden benaderd.

Het kabinet kijkt verder dan de huidige crises en blijft onverminderd werken aan een wereld zonder kernwapens. Ontwapening en wapenbeheersing kunnen helpen bij het verminderen van spanningen en zijn voorts essentieel voor onze veiligheid op langere termijn. Juist in tijden van wantrouwen, onzekerheid en spanningen is het belang van alle partijen om miscalculaties te voorkomen. Bovendien maken de catastrofale humanitaire consequenties van kernwapens het een morele plicht om ons hard te maken voor nucleaire ontwapening. Ontwapening betekent de reductie en uiteindelijk verwijdering van de niet-strategische nucleaire wapens uit Europa, op basis van onderhandelingen en reciprociteit. Dat vereist ook een discussie over alternatieven om de veiligheid van NAVO-bondgenoten te garanderen. Het kabinet wil een rol spelen in het op gang brengen van deze discussie. Een belangrijk element is ook de modernisering van transparantie rondom kernwapens. Nieuwe, moderne afspraken over transparantie, wapenbeheersing en het terugdringen van de rol van nucleaire wapens in doctrines zijn bevorderlijk voor de stabiliteit en veiligheid in Europa en de wereld. Nederland maakt zich hier ook in 2015 hard voor in OVSE, NAVO, VN-verband en zal tijdens de Toetsingsconferentie van het Non-Proliferatieverdrag volgend jaar een actieve rol spelen.

Nederland zet ook eigenstandig mensen en middelen in om bij te dragen aan het bevorderen van vrede, veiligheid en recht in de regio. Naast de bijdrage aan de VN missie in Mali, heeft Nederland blijvende betrokkenheid in de Hoorn van Afrika en in meer bescheiden vorm bij andere missies, bijvoorbeeld op de Balkan en het Midden-Oosten. Ook zal Nederland bijdragen aan de nieuwe NAVO-missie Resolute Support in Afghanistan. Voorwaarde voor deelname is wel dat eerst een Bilateral Security Agreement tussen Afghanistan en de VS wordt gesloten en een Status of Forces Agreement met de NAVO. Voor de hele regio zet Nederland actief in op steun aan de landen bij het opbouwen van een democratische rechtsstaat. Het Matra-programma zal in 2015 voortgezet worden, inclusief de landen van het Oostelijk Partnerschap. Vanuit het Budget Internationale Veiligheid (BIV), dat met ingang van 2015 wordt overgeheveld van de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking naar de begroting van Defensie, worden middelen beschikbaar gesteld voor activiteiten op het terrein van veiligheidssectorhervormingen, vredes- en capaciteitsopbouw en beveiliging van hoog-risico posten.

Nieuwe uitdagingen voor de Nederlandse veiligheid vragen steeds urgenter om aandacht, zoals het groeiende belang van digitale veiligheid in het licht van de kwetsbaarheid van mondiale en nationale systemen en de bescherming van burgers en bedrijven. Hier spelen kwesties als militaire inzet, een sluimerende informatieoorlog, economische spionage, maar ook de privacy-discussie en vertrouwen van burgers in de politiek. Nederland organiseert daarom in 2015 de Global Conference on Cyberspace met als doel een brede multistakeholder coalitie te bouwen voor een vrij, open en veilig internet. Nederland wil de uitkomsten gebruiken om stappen te zetten om niet alleen het internet veiliger te maken en cybercriminaliteit te bestrijden maar ook de economische kansen die het internet biedt te verzilveren en om landen te helpen hun eigen cyberbeleid te versterken.

Internationale rechtsorde

In de snel veranderende internationale omgeving zijn de internationale rechtsorde en het multilaterale stelsel van groot belang als ijkpunt en als stabiliserende factor. Juist de internationale rechtsorde staat onder druk en hetzelfde geldt voor het multilaterale stelsel. Voor grote mondiale vraagstukken komt de VN niet tot effectieve besluitvorming, en tijdens crises belandt het systeem al snel in een patstelling. Erkend moet worden dat op bepaalde dossiers sprake is van een legitimiteitscrisis. Toch belichaamt juist dat multilaterale stelsel internationaal erkende waarden en borgt het de afspraken die daaruit voortvloeien. Op dossiers als de post-2015 agenda speelt de VN een centrale en actieve rol. Nederland wil blijven investeren in versterking van dit stelsel. Daarom gaat de campagne voor een zetel in de VN-Veiligheidsraad voor de periode 2017–2018 volgend jaar onverminderd door. Met een zetel in de Veiligheidsraad kan het Koninkrijk invloed uitoefenen op het hoogste niveau en een directe bijdrage leveren aan een goed functionerende internationale rechtsorde.

De hervorming van het multilaterale stelsel zelf is één aspect; het blijven innoveren van de internationale orde in het licht van de eisen van de 21^ste eeuw is minstens zo belangrijk. Nederland heeft daar zijn sporen verdiend en als gastland van o.a. het internationaal strafhof een naam hoog te houden. Nederland hecht grote waarde aan instituten die de internationale bestrijding van straffeloosheid belichamen en blijft zich in 2015 inzetten om het draagvlak van het strafhof te vergroten. Het belang van de burger en de bescherming van de bevolking staan voorop. Belangrijk is dat staten daarbij zelf in de eerste instantie de verantwoordelijkheid hebben tot beschermen en dat de internationale gemeenschap hen daarbij moet ondersteunen. Nederland werkt nauw samen met verschillende partners (uit Afrika, Latijns-Amerika, Europa en regionale organisaties) om Responsibility to Protect in de praktijk vorm te geven. Soevereiniteit mag geen dekmantel voor mensenrechtenschendingen zijn. De bescherming van burgers staat wat Nederland betreft in 2015 centraal in discussies over mandaten van vredesmissies.

Rechtvaardige wereld

Onmisbaar voor de internationale rechtsorde en open, vrije samenlevingen wereldwijd zijn mensenrechten. Democratie, mensenrechten en rechtsstaat zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden elementen. Zonder de bevordering en bescherming van mensenrechten kan er geen sprake zijn van democratie en rechtsstaat. Mensenrechten vormen daarom een hoeksteen van ons buitenlands beleid. Dat gaat verder dan de morele, intrinsieke argumenten: mensenrechten zijn het fundament van de internationale orde en de waardengemeenschap die we nastreven. Die universele, ondeelbare waarden zijn onveranderd, maar de internationale context verandert continu. Mensenrechten vormen een lakmoesproef voor de staat van onze beschaving – zowel binnen als buiten Europa. De druk op de internationale orde manifesteert zich mede als waardencrisis.

De wereldwijde opmars van onverdraagzaamheid is één van de grootste uitdagingen op dit gebied. De eigen waarheid tot absolute waarheid verklaren, het projecteren van haat op groepen, het ontlenen van het recht aan een eigen visie om anderen eigen keuzes te ontzeggen zijn mechanismen die we in toenemende mate terug zien keren, dikwijls met verstrekkende gevolgen voor mensen. Dat zien we bij fundamentalistische groeperingen als IS, en bij de terugkerende jihadstrijders die bij terugkomst in Nederland een potentiële dreiging vormen, omdat zij radicaal, getraumatiseerd en in hoge mate geweldsbereid kunnen zijn. Toenemende onverdraagzaamheid wordt ook in Europa waargenomen, waar we te maken hebben met groeiend antisemitisme en xenofobie. Het grote pleidooi voor begrip voor de ander, voor respect voor de andere keuzes die andere mensen maken, is dan van het grootste belang. In de komende jaren, maar ook daarna.

In dit krachtenveld blijft Nederland zich in 2015 inzetten aan de «frontier» van mensenrechtenthema’s: onderwerpen waar discussie over is, waar de rechten van mensen onvoldoende gedekt zijn en waar begrip, respect en ruimte voor de ander onder druk staan. Daar kan Nederland met zijn lange traditie en sterke reputatie verschil maken. Door niet met twee maten te meten is Nederland een geloofwaardige partner. Eén speerpunt vormen de gelijke rechten voor mannen en vrouwen. In 2015 is de inzet gericht op de brede VNVR resolutie 1325-agenda, om actieve participatie van vrouwen in conflictresolutie en vredesopbouw te bevorderen. Op deze wijze wordt ook aan preventie en de aanpak van seksueel geweld in conflict gewerkt. Daarbij zoekt Nederland actief internationale partners, zoals UNWOMEN. Onverminderd blijven gelijke rechten voor lesbiennes, homo’s, biseksuelen en transgenders (LHBT) een Nederlands speerpunt.

In onze wereld is de bescherming van de vrijheid van meningsuiting van cruciaal belang. Vrijheid van meningsuiting en privacy zijn op zichzelf belangrijk maar ook essentieel voor alle andere mensenrechten. Ze zijn de motor voor vrijheid, democratie, en het vrije verkeer van ideeën. Internetvrijheid is daar inmiddels een elementair en niet meer weg te denken onderdeel van. Nederland blijft zich o.a. via de Freedom Online Coalition hiervoor inzetten; en ook het Digital Defenders Partnership gaat in 2015 door.

Nieuw in het mensenrechtenbeleid is trilaterale samenwerking. Dit houdt in dat Nederland samen met een partner mensenrechten in een derde land bevordert. Door samen met regionale spelers mensenrechten op de agenda te zetten, wint onze inzet aan geloofwaardigheid en steun. Samen met Argentinië werkt Nederland bijvoorbeeld aan educatieprogramma’s tegen discriminatie van vrouwen en LHBT’s in Midden-Amerika. In 2015 zetten we deze samenwerking voort.

Hoewel internationaal duidelijke afspraken bestaan, zijn mensenrechten niet van buitenaf op te leggen. Uiteindelijk moet verandering vanuit maatschappijen zelf komen. Daarom is de steun aan mensenrechtenverdedigers voor Nederland één van de prioriteiten. Vaak gaat het om een kleine groep van vaandeldragers. Nederland steunt deze groep waar het kan, onder andere met het Shelter City programma, dat uitgebreid wordt naar meer steden in Nederland. Ook andere niet-statelijke actoren zijn voor het verankeren van rechten steeds belangrijker. Het bedrijfsleven is één van die partners. Zo wordt het actieplan bedrijfsleven en mensenrechten verder geïmplementeerd. Nederland versterkt zijn internationaal mensenrechtenprofiel met een zetel in de VN-Mensenrechtenraad voor de periode 2015–2018 met het adagium «Dignity, Equality, and Freedom». Zo kan Nederland de inzet van statelijke en niet-statelijke partners nog beter verbinden.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken zoekt, ook tijdens handelsmissies en ministeriële bezoeken, naar verbinding tussen mensenrechtenbeleid en kunst, cultuur, sport en economische diplomatie. Zo kunnen culturele organisaties mede gebruik maken van het mensenrechtenfonds voor initiatieven waarbij cultuur wordt ingezet om gevoelige thema’s in het mensenrechtenbeleid te adresseren. Via Europa zet Nederland zich in voor mensenrechten, onder meer door zich sterk te maken voor een goede implementatie van de EU mensenrechtenstrategie en te pleiten voor een betere coherentie tussen intern en extern EU beleid voor mensenrechten in het nieuwe EU Actieplan mensenrechten en democratie.

Cultuur

Het beeld van een land in het buitenland wordt maar in beperkte mate bepaald door klassieke diplomatieke actoren. Het gebruik van instrumenten van «soft power» en samenwerking met maatschappelijke spelers als ontwerpers, kunstenaars en topsporters zijn essentieel. De Nederlandse ambassades in vijftien prioriteitslanden werken nauw samen met organisaties uit de culturele sector en creatieve industrie om te laten zien wat Nederland te bieden heeft. De vormgevings- en culturele component van de Nuclear Security Summit in 2014 heeft veel positieve publiciteit voor ons land opgeleverd. Onze nauwe culturele betrekkingen met Vlaanderen krijgen in 2015 bijzondere aandacht, culminerend in een gezamenlijk presentatie op de Frankfurter Buchmesse in 2016.

Vertrouwen in Europa

Het fundament van de Europese samenwerking is lotsverbondenheid, gebaseerd op onze geografische ligging en gedeelde geschiedenis. Door de keuze ons te verenigen in de EU en door deel uit te maken van dezelfde waardengemeenschap voorkomen we grote conflicten en staan we sterker in de wereld. De Europese samenwerking brengt onze landen vrede en veiligheid. Het stelt Nederland in staat om te profiteren van mondialisering, door onze krachten te bundelen in een omgeving waar Europeanen een steeds kleiner aandeel van de wereldbevolking uitmaken. Om de kracht van de Europese Unie te behouden is het niettemin noodzakelijk dat burgers zich hierin blijven herkennen, als iets van henzelf zien. Dat besef leeft sterk in dit kabinet. De EU is een middel, geen doel. De afgelopen jaren zijn grote stappen gezet om de financiële stabiliteit van de eurozone te garanderen en Europa uit de crisis te loodsen. Dat neemt niet weg dat er onder burgers nog altijd scepsis en zorg bestaat over het hoe en waarom van de Europese besluitvorming. Daarom heeft Nederland in de EU het initiatief genomen, vaak tegen de stroom in, om te komen met een krachtige hervormingsagenda met aandacht voor focus, balans en legitimiteit.

Focus, balans en legitimiteit

Een duidelijke focus betekent dat de EU zich beperkt tot hoofdzaken en zich niet verliest in details, die wel ergernis opwekken maar niet de werkelijke uitdagingen gericht op groei en banen adresseren. Doordat dit thema van subsidiariteit en proportionaliteit consequent door het kabinet aan de orde is gesteld op Raadsniveau in Brussel en tijdens talloze bilaterale besprekingen heeft het brede weerklank gevonden. De Europese Raad van juni jl. is tegemoet gekomen aan de Nederlandse wens een Strategische Agenda op te stellen voor de komende vijf jaar. Daarin staan nu duidelijk de prioriteiten van de EU genoemd. Conform het uitgangspunt van het kabinet «nationaal wat kan, Europees wat moet», is hierin prominent opgenomen dat de Unie zich moet concentreren op die zaken waar het een duidelijk toegevoegde waarde heeft en moet afzien van initiatieven waar de lidstaten zelf effectiever kunnen optreden. Hierop zal het komende jaar worden voortgebouwd. Een betere balans betekent dat de Raad, de Commissie en het Parlement afspraken moeten maken over het verbeteren van de samenwerking, waardoor zij elkaar in evenwicht houden en effectief kunnen functioneren. De legitimiteit kan worden verbeterd door een sterkere betrokkenheid van nationale parlementen bij de Europese besluitvorming; de Unie moet bescheiden zijn en beseffen dat het niet kan bestaan zonder de lidstaten en hun instellingen. Legitimiteit betekent niet alleen een verbeterde democratische controle. Het gaat ook om de slagvaardigheid en besluitvaardigheid die noodzakelijk is voor een welvarend Europa, bijvoorbeeld ten aanzien van het doorvoeren van structurele hervormingen of het functioneren van de bankenunie. Het kabinet zal zich het komende jaar blijven inzetten voor een geconsolideerde EU-agenda, een Unie die efficiënt functioneert en het vertrouwen van de burger in de Europese samenwerking versterkt.

Economische groei

De afgelopen jaren stonden in het teken van versterking van de Economische Monetaire Unie (EMU). Op Europees niveau zijn ingrijpende maatregelen genomen voor toezicht op begrotingen, macro-economisch beleid en de bancaire sector. Nu is het zaak deze mechanismen zorgvuldig te implementeren en te consolideren. Gemaakte afspraken dienen te worden nagekomen, waarbij het voor het kabinet buiten kijf staat dat de regels van het Stabiliteits- en groeipact (SGP) volledig gerespecteerd worden zoals ook uitdrukkelijk opgenomen in de Strategische Agenda. Volgens het kabinet is de weg naar duurzame economische groei gelegen in het op orde brengen van de overheidsfinanciën en het doorvoeren van structurele economische hervormingen. De versterking van de EMU moet erop gericht zijn dat lidstaten verantwoordelijkheid nemen voor de noodzakelijke economische hervormingen op nationaal niveau.

Voorts is voor het creëren van economische groei een blijvende, onbelemmerde werking van de Europese interne markt met een Europees «level playing field» van cruciaal belang. Single Market Act I en II hebben een belangrijke nieuwe impuls gegeven aan de verdieping van de interne markt, maar er is nog altijd veel onbenut potentieel voor economische groei; vooral op het terrein van diensten, energie en de digitale interne markt. Nederland zet zich er binnen de EU voor in dit potentieel ten volle te benutten. Daarnaast is het belangrijk dat Europa aandacht heeft voor onderzoek, innovatie en duurzaamheid. Daarbij is het vrij verkeer en de onderlinge uitwisseling van studenten, wetenschappers en onderzoekers van grote waarde voor de stimulering van kennis en innovatie.

Vrij verkeer

Het vrij verkeer van werknemers is een van de belangrijkste verworvenheden van de Europese Unie met evidente voordelen voor zowel de Nederlandse burger als het bedrijfsleven. Het kabinet stelt derhalve alles in het werk om de schaduwkanten ervan op effectieve wijze aan te pakken. Waar het gelijke speelveld voor bedrijfsleven en werknemers in het geding komt, zal Nederland nationaal, op Europees niveau en in nauwe samenwerking met de herkomstlanden van arbeidsmigranten passende maatregelen nemen. De aanpak van schijnconstructies, oneerlijke concurrentie, oneigenlijk gebruik van sociale voorzieningen en de uitbuiting van buitenlandse werknemers heeft hierbij prioriteit.

De Europese rechtsstaat

Het kabinet staat in de EU pal voor de Nederlandse belangen. Europa kan echter evenmin zonder ideeën en idealen. Het kabinet ziet de versterking van de rechtsstaat in Europa als een intrinsiek belang; een essentieel element van onze waardengemeenschap. Daarbij komt dat voor het vertrouwen van burgers in de Unie en voor een goed werkende interne markt noodzakelijk is dat in alle lidstaten de rechtsstaat correct functioneert. Om deze waarden extern overtuigend te kunnen uitdragen is het eveneens een vereiste dat ook intern aan hoge standaarden wordt voldaan. Ontwikkelingen in sommige lidstaten geven aanleiding tot zorg. Dit kan variëren van het onder druk staan van mediavrijheid, de aantasting van onafhankelijke rechtspraak, de discriminatie van buitenlandse ondernemers in de interne markt of verwerpelijke uitingen van xenofobie. Nederland heeft zich daarom de afgelopen periode – met steun van Denemarken, Finland en Duitsland – ingezet voor de oprichting van een EU-rechtsstaatsmechanisme. Lidstaten moeten in de Raad een politieke discussie kunnen voeren waarbij ze elkaar mogen aanspreken op interne problemen die te maken hebben met de rechtstaat, omdat deze het functioneren van de Unie beïnvloeden. Na aanvankelijke afwijzende reacties van de Commissie en diverse lidstaten, heeft de Commissie in maart jl. alsnog een mededeling uitgebracht met daarin een nieuw raamwerk om de rechtsstaat in de EU te versterken. Het kabinet beschouwt dit besluit als een duidelijke mijlpaal en zal zich de komende jaren richten op een doelgerichte toepassing van dit mechanisme. Daarbij zal, in aanvulling op de rol van de Commissie, met name de wijze waarop de dialoog binnen de Raad zal worden gevoerd, verder worden ontwikkeld. De ervaring die is opgedaan binnen de Raad van Europa op het gebied van de versterking van de rechtsstaat, met name door de Commissie van Venetië, moet door de EU worden benut.

Daadkrachtig energiebeleid

De geopolitieke ontwikkelingen wijzen op fundamentele veranderingen in de internationale verhoudingen, ook op het Europese continent. Op dit moment is een groot aantal lidstaten te sterk afhankelijk van energie uit Rusland. Het kabinet meent dat de geopolitieke uitdaging er uit bestaat dat landen hun kwetsbaarheid afbouwen door de totstandkoming van een Europees energiebeleid, maar dat tegelijkertijd wordt voorkomen dat Rusland als energieleverancier buiten de deur wordt gehouden. Een goed functionerende interne markt, een Europese infrastructuur met voldoende mogelijkheden om van buiten (via havens, pijpleidingen en met LNG) energie te importeren en een ambitieus klimaat- en energiebeleid zijn de beste verzekering tegen aanvoerverstoringen. In lijn met de Nederlandse inzet bevestigde de Europese Raad het voornemen om aanstaande oktober besluiten op het terrein van energievoorzienings-zekerheid en klimaatbeleid gezamenlijk te behandelen.

Het hart van Europa

De inzet van het huidige kabinet is er op gericht Nederland in het hart van de Europese discussie te positioneren. Hoewel geen enkel land – zelfs niet de drie grootste lidstaten – eigenhandig de koers van de EU bepaalt, kan een middelgrote lidstaat als Nederland met goede ideeën, gesteund door het eigen parlement en met een gerichte strategie, de richting mede vormgeven. De toegenomen complexiteit van de besluitvorming binnen de EU heeft wel gevolgen voor de wijze waarop Nederland moet opereren. De omvang van de Unie noodzaakt Nederland tot actieve deelname aan vooroverleg in kleinere groepen. Dit geldt zowel voor overleg in regionaal verband, zoals met de Benelux en de noordelijke lidstaten, als voor coalitievorming op specifieke dossiers. De ontwikkeling van diverse vormen van gedifferentieerde integratie betekent dat wij tot de kern van de Eurozone willen behoren, maar ook zeker willen stellen dat de belangen van niet-deelnemers zoals het Verenigd Koninkrijk gewaarborgd blijven. Het is voor Nederland van strategisch belang dat het Verenigd Koninkrijk EU-lid blijft. Het krachtiger geworden intergouvernementele karakter van de Unie betekent dat Nederland moet beschikken over een uitstekende presentie op de ambassades in de grote Europese hoofdsteden en bij de coördinerende ministeries daar. De toegenomen invloed van het Europees parlement vereist investeren in politieke en ambtelijke contacten met Europarlementariërs, terwijl de centrale rol voor de Commissie in het wetgevingsproces permanente aandacht blijft vragen. Nederland speelt op al deze schaakborden actief mee om de Nederlandse belangen optimaal te behartigen. Het Nederlandse EU-voorzitterschap in de eerste helft van 2016 en het vast te stellen werkprogramma van het trio-voorzitterschap bieden eveneens een goede gelegenheid een aantal zaken die Nederland belangrijk vindt in de schijnwerpers te zetten. De voorbereiding van dit Nederlandse voorzitterschap zal het komend jaar veel aandacht vragen.

Consulaire diplomatie

Waren in het verleden diplomatie en consulaire zaken twee aparte werelden, thans zijn deze geheel versmolten; consulaire diplomatie is een van de kerntaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De samenwerking met niet-statelijke actoren neemt een belangrijke plaats in binnen de moderne netwerkdiplomatie. Voor consulaire belangenbehartiging betekent dit een versterkte samenwerking met verzekeraars, reisbureaus en andere niet-gouvernementele organisaties. Daarnaast bieden innovaties in de wereld van de sociale media en informatie- en communicatietechnologie mogelijkheden tot betere consulaire dienstverlening. Nederland wil hierin voorop lopen: de hervorming van de consulaire functie neemt een prominente plaats in binnen de modernisering van de diplomatie. Waar mogelijk wordt samengewerkt met andere – vooral Europese – partners. De praktijk om steeds vaker fysiek ambassades en consulaten te delen, maakt een dergelijke samenwerking ook steeds gemakkelijker. De visumvertegenwoordiging voor en door andere Schengenlanden is geïntensiveerd en ook op het terrein van crisisrespons zoekt Nederland in de toekomst meer samenwerking.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken concentreert zich op taken waar het politiek verantwoordelijk voor is en waar het – dankzij haar postennet, kennis en diplomatieke vaardigheden – toegevoegde waarde heeft. Overige taken worden elders belegd of beëindigd. De Nederlandse burger kan in crises en noodsituaties in ieder land blijven rekenen op hulp van het ministerie. In 2015 kunnen Nederlanders over de grens wereldwijd en rond de klok terecht bij een contactcentrum met hun eerstelijnsvragen. Een vernieuwde opzet van reisadviezen maakt het mogelijk dat burgers zich beter kunnen voorbereiden op hun reis. Door verdergaande digitalisering en de samenwerking met externe dienstverleners wordt het makkelijker om straks een visum aan te vragen. De begeleiding van Nederlanders in een buitenlandse gevangenis wordt vanaf 2015 beter afgestemd op de situatie in het betreffende land. Uitgangspunten zijn daarbij differentiatie en maatwerk: intensiever waar nodig, minder intensief waar mogelijk.

Modernisering van de Nederlandse diplomatie

De Nederlandse diplomatie past zich aan de snel veranderende wereld aan, waarin naast staten allerlei andere actoren de ordening mede vormgeven. De waarde van het het klassieke diplomatieke handwerk bewees zich wederom bij de ramp met MH17, waar snel handelen op bilateraal en multilateraal vlak van cruciaal belang was. Daarnaast zoekt het Ministerie van Buitenlandse Zaken vanuit het Nederlands belang aansluiting bij complexe netwerken waarin informatie continue aan elkaar wordt gekoppeld. Dit vergt een organisatie die behendig inspeelt op snelle ontwikkelingen. De agenda modernisering van de diplomatie is daarop gericht, in de wetenschap dat dit met minder mensen en middelen moet en met een duidelijke prioriteitstelling. In 2015 werken posten en Den Haag samen als één flexibel netwerk, waarbij capaciteit, kennis en informatie «real time» in een plattere organisatie effectief wordt ingezet ten behoeve van gestelde resultaten. Digitale instrumenten maken die plaatsonafhankelijke samenwerking mogelijk. In 2015 zet het Ministerie van Buitenlandse Zaken de ingeslagen weg voort van open, actieve samenwerking met rijkspartners voor een resultaatgerichte en efficiënte inrichting van de internationale functie.

Om per eind 2016 een toonaangevende diplomatie te zijn die opereert zoals hierboven beschreven, met nieuwe vaardigheden en vereenvoudigde doelgerichte procedures, zijn interne hervormingen noodzakelijk. Vernieuwing van het personeelsbeleid, inclusief het opzetten van een academie voor diplomaten en internationaal opererende ambtenaren, en stroomlijning van beleid en uitvoering zijn in 2015 prioriteiten. Buitenlandse Zaken versterkt daarnaast de economische dienstverlening. Om kansen te creëren voor Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen werken we actief aan de versterking van internationale economische relaties.

Het postennet verandert mee. Het kabinet zet in op handhaving van het postennet, zij het met vaak kleine posten, omdat we gebaat zijn bij een wijd vertakt netwerk. Maar het postennet zal meer variatie kennen in vorm en flexibiliteit om op- en af te schalen naar mate de belangen van het Koninkrijk daarom vragen. Het kabinet gaat de ruimte die ontstaat door de rationalisering van de taken en bezetting van de dertig grootste posten aanwenden om het postennet op strategische plekken te versterken. Voor 2015 richten we ons op de handhaving dan wel versterking van Nederlandse inzet voor de instabiele regio’s nabij Europa, versterking van economische diplomatie in prioritaire markten (inclusief overgangslanden) en het versterken van kleine posten. Het ministerie beoogt de vergroting van de capaciteit van flexibele inzet van medewerkers op posten, als daar vanwege crises of bijvoorbeeld grootschalige evenementen (WK, Olympische Spelen) bijgesprongen moet worden. Tegelijkertijd dient, ook met de structurele halvering van de HGIS taakstelling, nog steeds fors te worden bezuinigd op het postennet. Voor een deel laten de bezuiniging zich realiseren door «slimmer» te werken, bijvoorbeeld door co-locatie van posten met die van partnerlanden of optimaliseren van het functioneren van de regional service organisaties, die bedrijfsvoeringstaken op posten in regionaal kader uitvoeren. Versterking van de beleidsinzet van het postennet realiseert het Ministerie van Buitenlandse Zaken in 2015 onder andere met het centraal beleggen van de inhoudelijke aansturing van het postennet en regionale thematische beleidssamenwerking. Het kabinet streeft ernaar om in het buitenland steeds meer als één team te werken, met erkenning van de specifieke taken van de betrokken ministeries. In de artikelsgewijze toelichting zijn de financiële uitgangspunten voor het postennet in meer detail uitgewerkt.

Met een steeds moderner postennet en een steeds efficiëntere inzet op kerntaken zet het Ministerie van Buitenlandse Zaken zich in voor Nederland, wereldwijd. De recente instabiliteit en internationale crises, met als dieptepunt de tragedie met MH17, illustreren eens te meer het toenemende belang van de Nederlandse inzet op vrede en veiligheid en het beslag dat dit legt op het ministerie en het postennet in het bijzonder. De recente bezuinigingen en inkrimpingen hebben echter blootgelegd dat de capaciteit van het ministerie om op mondiale ontwikkelingen en crises te reageren tot een minimum is gedaald. Dat leidt tot een inzet op de posten en het ministerie die het uiterste vergt van de medewerkers en die het noodzakelijk maakt te kiezen voor taken die het meest urgent zijn, waardoor andere taken, waaronder kerntaken, niet meer zoals in het verleden altijd meteen of volledig uitgevoerd kunnen worden. Meer werk met minder mensen betekent scherper kiezen en vaker «nee» verkopen.