In de beleidsagenda wordt ingegaan op relevante ontwikkelingen die de begroting in financiële zin raken. In de beleidsartikelen wordt de relevante financiële en beleidsinformatie die samenhangt met de voorgenomen uitgaven vermeld.

1. Houdbare overheidsfinanciën

Het op orde brengen van de schatkist is een belangrijke pijler van het beleid van het huidige kabinet. Het kabinet heeft de ambitie om de overheidsfinanciën structureel op orde te brengen en streeft daarom op middellange termijn begrotingsevenwicht na in lijn met de Europese begrotingsafspraken.

Naar aanleiding van de recente crisis ontstonden hoge jaarlijkse tekorten en daarnaast hebben de ingrepen in de financiële sectoren de overheidsschuld aanzienlijk laten stijgen. Afbouw van de schuld is nodig om de financiële schokbestendigheid te waarborgen, om eventuele toekomstige economische schokken op te kunnen vangen.

Mede dankzij het economisch herstel daalt het feitelijk tekort in 2016 naar verwachting tot – 1,5% van het BBP, een verbetering van 0,7% ten opzichte 2015. De EMU-schuld daalt van 67,3% van het BBP in 2015 naar verwachting tot 66,4% van het BBP eind 2016.

2. Investeringsagenda (artikel 1 «Belastingen»)

Het werk op de verandergebieden begint niet bij nul. Ontwikkelingen zijn vol in gang: zo is de datalaag al voor een behoorlijk deel gerealiseerd, zijn proeven met informatiegestuurd toezicht en inning succesvol gebleken en is de online aangifte geïntroduceerd. Voor 2016 worden de volgende resultaten nagestreefd:

• – Portaal (mijnbelastingdienst) voor burgers en bedrijven is volledig operationeel. Het portaal bevat statusinformatie waardoor veel telefoontjes naar de BelastingTelefoon overbodig worden;

• – Pilots met compliante burgers waarbij een directe betaalmogelijkheid wordt geboden en de mogelijkheid om een eenvoudige betalingsregeling te treffen;

• – Werkwijze met informatiegestuurd toezicht en inning is volledig operationeel.

Concretisering van de plannen krijgt de vorm van een roadmap. De verschillende plannen worden getoetst door een Investment Committee. Op de aanvullende post staan middelen gereserveerd ten behoeve van de plannen:

Op langere termijn levert de investeringsagenda Belastingdienst een besparing op.2

3. Fiscale voornemens (artikel 1 «Belastingen»)

In het pakket Belastingplan 2016 worden verschillende maatregelen getroffen die zullen leiden tot een vereenvoudiging voor de uitvoeringspraktijk. Het betreft de integratie van de Research and Development Aftrek (RDA) in de speur en ontwikkelingswerk (S&O) afdrachtvermindering, een vereenvoudiging van de verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken, het vervallen van de mogelijkheid van jaarbetalingen in de Motor- en Rijtuigenbelasting (MRB), een vereenvoudiging van de definitie geneesmiddelen, een vereenvoudiging van het fiscaal procesrecht, de invoering van een opschortende werking van hoger beroep bij toeslagen, een vereenvoudiging van de informatieplicht bij eigenwoningschuld anders dan bij aangewezen administratieplichtigen, de invoering van een fictie bij de exportheffing afvalstoffen, het afschaffen van de minimumwaarderingsregel bij afkoop van lijfrenten en de vervanging van premiekortingen door loonkostenvoordelen.

Het BEPS (Base Erosion and Profit Shifting)-project van de OESO wordt eind 2015 afgerond. Ook de Europese Commissie komt met soortgelijke initiatieven tegen belastingontwijking. Het kabinet ziet transparantie en automatische uitwisseling van gegevens tussen belastingdiensten als hét belangrijkste wapen tegen belastingontwijking. De inzet op transparantie past ook goed in de Nederlandse cultuur van openheid. Dit zal ook een van de speerpunten worden onder het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie. Bij beleidsartikel 1 «Belastingen» wordt de achtergrond van de internationale ontwikkelingen nader beschreven.

De genoemde internationale initiatieven leiden tot wijzigingen in de Nederlandse belastingwetgeving. Het is nog niet voor alle onderdelen van het BEPS-project bekend welke concrete gevolgen deze voor de Nederlandse wetgeving zullen hebben. De onderhandelingen over de innovatiebox (een onderdeel van het BEPS-project) zijn al in een verder stadium en zodoende zijn de contouren van de uitkomst daarvan ook al concreter. Bij alle eventuele wijzigingen in de Nederlandse wetgeving zal het kabinet rekening houden met het behoud van een goed vestigingsklimaat en een gelijk speelveld tussen landen.

4. Vormgeving kapitaalmarktunie (artikel 2 «Financiële Markten»)

De afgelopen jaren zijn zowel op nationaal als Europees niveau verschillende stappen gezet om te komen tot beter functionerende financiële markten en kwetsbaarheden van financiële instellingen te beperken. Daarbij kan gedacht worden aan het geharmoniseerd bankentoezicht en de aanscherping van kapitaaleisen voor banken en verzekeraars. De komende jaren zal het kabinet zich in Europa inzetten voor de vormgeving van een kapitaalmarktunie. De plannen rond de kapitaalmarktunie zijn gericht op het vergroten van de diepte van de kapitaalmarkt en het bevorderen van marktintegratie. Voltooiing van de kapitaalmarktunie zal moeten leiden tot een verdere versterking, verdieping en verbreding van de financieringsmogelijkheden voor de reële economie. Het kabinet zet zich hier actief voor in, zoals ook aangegeven in de kabinetsreactie op het «groenboek» kapitaalmarktunie van de Europese Commissie.3 De kapitaalmarktunie bestaat uit componenten die op korte, middellange en lange termijn gerealiseerd zullen worden.

Op de korte termijn richt de vormgeving van de kapitaalmarktunie zich op het uitwerken van een regime voor securitisaties van hoge kwaliteit. Daarvoor zal vastgesteld worden aan welke kenmerken dergelijke securitisaties voldoen en of zij eventueel in aanmerking komen voor een gunstiger prudentiële behandeling. Daarnaast zal de prospectusrichtlijn worden herzien om het aantrekken van (grensoverschrijdende) financiering te vergemakkelijken voor bedrijven. Ook zal ingezet worden op het verbeteren van kredietinformatie, met name voor het midden- en kleinbedrijf. Bovendien wordt het gebruik van langetermijninvesteringfondsen gestimuleerd en worden marktinitiatieven rond de verdere ontwikkeling van de markt voor private placements ondersteund. Tot slot zet het kabinet in op de totstandkoming van een herstel- en afwikkelraamwerk voor centrale tegenpartijen.

Op de middellange termijn zijn drie sporen van belang: i) het verbeteren van toegang tot financiering, ii) het vergroten van de beschikbaarheid van kapitaal, en iii) het vergroten van de efficiëntie van markten. Deze sporen worden voornamelijk gerealiseerd door het vergroten van de marktfinancieringsmogelijkheden. Zo wordt gekeken naar het standaardiseren van informatie over mkb’ers om kapitaalmarkttoegangsdrempels te verlagen. Later dit jaar zal de Europese Commissie een consultatie starten over de mogelijke voordelen en eventuele vorm van een gemeenschappelijk regime voor gedekte obligaties. Tot slot zal worden gekeken naar de toezichtkaders voor alternatieve financiering, zoals crowdfunding. Momenteel kunnen deze namelijk sterk verschillen tussen lidstaten, waardoor weinig grensoverschrijdende activiteiten plaatsvinden.

Op de lange termijn wil de Europese Commissie kijken naar mogelijke barrières die voortvloeien uit internationale verschillen tussen het vennootschapsrecht, faillissementsrecht en belastingrecht. Het kabinet is het met de Commissie eens dat hiernaar gekeken kan worden, maar wijst erop dat dit moet met inachtneming van nationale bevoegdheden.

In de kabinetsreactie op het voornoemde groenboek voor de totstandkoming van de kapitaalmarktunie wordt nader ingegaan op de genoemde acties en voorstellen. De verdere integratie van de Europese interne kapitaalmarkt zal met name door de uitwerking van de initiatieven voor de middellange termijn vorm krijgen in de actieagenda van de Europese Commissie in het najaar van 2015.

5. Financieel beheer en verkoop van de financiële deelnemingen (artikel 3 «Financieringsactiviteiten publiek-private sector»)

Zoals eerder in de kabinetsvisie op de Nederlandse bankensector en de Kamerbrief over de toekomstplannen voor ABN AMRO en SNS REAAL werd verwoord, is het kabinet voornemens de belangen van de staat in de financiële instellingen te verkopen. Het voornemen tot uiteindelijke verkoop van de aandelen van ABN AMRO en ASR, is vrijwel direct na de verwerving van de aandelen in 2008 door het kabinet geuit. In 2015 is een brief naar de Tweede Kamer verstuurd over de verkoop van ABN AMRO4. In deze brief is aangekondigd dat een eerste aandelenplaatsing mogelijk vanaf het vierde kwartaal van 2015 plaats zou kunnen vinden. In latere jaren worden mogelijk vervolgtranches van ABN AMRO verkocht. De verkoopopbrengsten van de financiële instellingen worden aangewend voor de aflossing van de overheidsschuld.

Ook met betrekking tot de andere financiële instellingen in handen van de staat worden stappen gezet. Propertize5 is, in lijn met de plannen, zijn vastgoedportefeuille geleidelijk aan het afbouwen. Over de toekomst van SNS Bank en ASR moet nog een besluit worden genomen. Het kabinet heeft het voornemen om SNS Bank te verplaatsen en direct onder de staat te brengen op 28 augustus jongstleden aan de Tweede- en Eerste Kamer voorgelegd6. De verplaatsing van SNS Bank zal pas plaatsvinden nadat de Kamers hebben aangegeven geen bezwaar te hebben. SNS Bank is momenteel de vierde bank van Nederland. SNS Bank verzorgt bancaire dienstverlening en kent een grote hypotheekportefeuille. Het is van belang dat SNS Bank een sterke en zelfstandige positie binnen het Nederlandse bankenlandschap verwerft. Daarom wordt voor de verkoop van SNS Bank in 2015 geen besluit genomen. NLFI wordt gevraagd medio 2016 advies uit te brengen. Over ASR ben ik voornemens wel een besluit te nemen in 2015. Hierover wordt de Kamer in het najaar geïnformeerd.

6. Effectieve Europese economische beleidscoördinatie – in het bijzonder met oog op het Nederlandse voorzitterschap van de EU (artikel 4 «Internationale Financiële Betrekkingen»)

Als handelsland profiteert Nederland van stabiliteit en groei in de Europese Unie. De Europese schuldencrisis heeft aanleiding gegeven tot versterking en uitbreiding van afspraken over economische beleidscoördinatie. In 2016 zal de naleving van de aangescherpte regels ten aanzien van het Stabiliteits- en Groeipact een belangrijke rol blijven spelen op de politieke agenda. Het is van groot belang voor de financiële stabiliteit in de Eurozone dat lidstaten zich blijven inspannen voor solide overheidsfinanciën.

Op Europees niveau en bij lidstaten zelf kunnen belangrijke stappen worden gezet voor het creëren van groei en banen. Structurele hervormingen zijn nodig om de economische groei te bevorderen. Er valt winst te behalen door deze hervormingen gezamenlijk door te voeren. Beleidscoördinatie moet echter niet afgedwongen worden vanuit Brussel, maar lidstaten moeten elkaar hier op aanspreken en elkaar stimuleren tot het overnemen van best practices. Alleen wanneer lidstaten onvoldoende actie ondernemen om hun overheidsfinanciën op orde te brengen of ernstige macro-economische onevenwichtigheden te corrigeren kan dit uiteindelijk leiden tot sancties. In de komende jaren is het van groot belang om de gemaakte afspraken te blijven implementeren. Nederland zal deze boodschap blijven uitdragen op Europees niveau.

De Europese samenwerking zal in 2016 voor Nederland in het teken staan van het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie in de eerste helft van het jaar. Het kabinet wil het Nederlandse voorzitterschap in dienst stellen van het helpen bereiken van concrete voortgang op de vijf hoofddoelstellingen van de strategische agenda, die is vastgesteld door de Europese Raad van juni 2014, met bijzondere aandacht voor innovatieve groei en banen. Voor het kabinet is het belangrijk dat de Europese Unie zich richt op hoofdzaken en verbinding zoekt met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. De agenda van het Nederlands Voorzitterschap zal voor een belangrijk deel bestaan uit het verder brengen van een reeds lopende agenda, waarbinnen eigen accenten kunnen worden gezet. Dat geldt ook voor de Raad Economische en Financiële zaken. Daar hoopt het kabinet concrete stappen te zetten in de richting van een kapitaalmarktunie en de verdere vervolmaking van de bankenunie. Het kabinet wil ook het Voorzitterschap benutten om structurele hervormingen binnen lidstaten te bevorderen en ideeën voor een meer transparante EU-begrotingssystematiek en beter voorspelbare EU-afdrachten op de Europese agenda te krijgen. Tot slot zal het kabinet de discussie in Europa oppakken over de vennootschapsbelasting wanneer hierover nieuwe voorstellen van de Commissie verschijnen.

7. Implementatie nieuw beleid risicomanagement staatsschuld (artikel 11 «Financiering staatsschuld»)

Voor de financiering van de staatsschuld maakt het Agentschap gebruik van een risicokader, waarin een afweging wordt gemaakt tussen de risico’s en kosten. Het huidige risicokader bestaat sinds 2008 en is gebaseerd op een benchmark. Deze benchmark wordt benaderd door een combinatie van schulduitgifte en renteswaps. In de eerste helft van 2015 is bij de beleidsevaluatie7 geconstateerd dat het risicokader in grote lijnen doeltreffend is geweest. Tegelijkertijd werd geconstateerd dat de swapstrategie, die nodig is om het doel te benaderen, onder druk is komen te staan. Het Agentschap zal daarom voor de periode 2016–2019 het risicokader aanpassen. Het nieuwe risicokader voor de jaren 2016–2019 zal vóór aanvang van het begrotingsjaar 2016 met de Tweede Kamer worden gedeeld.

Voor de herijking van het kader wordt opnieuw een afweging gemaakt tussen kosten en risico’s. De kosten van verlengen van de schuldportefeuille zijn door de lage rentestanden op dit moment historisch gezien laag. Dat maakt het mogelijk om de rente tegen lage kosten voor langere tijd vast te zetten. Het verlengen van de portefeuille zorgt er dus voor dat het renterisico wordt verlaagd. Onder het huidige beleid is het voor langere tijd vastzetten al toegestaan. De gemiddelde looptijd van de schuld is hierdoor tussen 2012 en 2014 toegenomen van 3,5 tot ongeveer 4,5 jaar. De uitzonderlijk lage rentes van dit moment zorgen echter ook voor een toename van het renterisico. De potentiële omvang van een renteschok en het effect daarvan op de begroting is nu groter dan bij de hogere renteniveaus uit het verleden. Dit effect wordt versterkt door de toegenomen omvang van de staatsschuld.

Om bovenstaande redenen is het voornemen om de looptijd van de schuld verder te verlengen en de gemiddelde looptijd in 2019 uit te laten komen binnen een bandbreedte van 5,5 – 6,5 jaar. Een dergelijke verlenging is in lijn met keuzes die veel andere landen hebben gemaakt. De afhankelijkheid van renteswaps zal daarbij verder worden verminderd. Renteswaps zullen echter ook in het nieuwe kader een regulier instrument blijven om de renterisico’s bij te sturen.

Mocht de situatie op de financiële markten significant wijzigen en rentes sterk toenemen, zal het risicokader tussentijds worden heroverwogen.