Een kwart eeuw na de val van de Muur is de hoop van toen veranderd in de onzekerheid van nu. De internationale situatie is aan constante verandering onderhevig. Landen als China, Rusland, Iran en Saudi-Arabië zijn geopolitiek assertiever in regionale vraagstukken. De internationale veiligheidssituatie verandert door verscherping van regionale conflicten, terrorisme, geweld en snelle maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. Ongelijkheid binnen landen en cybersecurity vormen thema’s die hoger op de internationale agenda zijn komen te staan. Het Westerse samenlevingsmodel en de waarden waar wij voor staan – democratie, rechtvaardigheid, verdraagzaamheid en solidariteit – zijn niet langer vanzelfsprekend en vereisen onderhoud en verdediging. Universele waarden zoals respect voor mensenrechten komen in de knel in zowel autoritaire staten en fragiele landen. Tegelijkertijd staan de structuren en vrijheden van onze internationale samenwerking onder druk. Binnen en buiten Europa spelen nationalistische en religieuze sentimenten op. Aan de randen van Europa woeden oorlogen: in Syrië, Irak, Oost-Oekraïne en Libië leiden deze conflicten tot enorm veel menselijk leed. Honderdduizenden mensen hebben het leven verloren. In grote delen van de oorlogsgebieden moeten mensen voedsel en basisvoorzieningen ontberen, met catastrofale humanitaire omstandigheden tot gevolg. Toegang tot medische voorzieningen en onderwijs wordt steeds moeilijker, zo niet onmogelijk. Deze erbarmelijke omstandigheden hebben bijgedragen aan een grote stroom vluchtelingen en migranten. Zij gaan, als Internally Displaced Persons (IDP’s) op zoek naar veiligheid binnen hun land en, als dat niet mogelijk is, naar de buurlanden of Europa.

De turbulentie aan de buitengrenzen van Europa en de dreigingen die voortkomen uit radicalisering en extremisme raken rechtstreeks aan de Europese veiligheid, en wijzen op een toenemende verwevenheid tussen de interne en de externe veiligheidssituatie. Een poging tot een staatsgreep werd gedaan in Turkije. Terroristische aanslagen in Parijs, Nice, Brussel, Turkije, Bagdad, de Verenigde Staten, Bangladesh, Duitsland en andere landen hebben geleid tot veel (dodelijke) slachtoffers en tot een toenemend gevoel van onveiligheid onder de Europese bevolking. De dreiging van terrorisme is grensoverschrijdend, maar komt ook van binnenuit: in sommige gevallen zijn de aanslagplegers in Europa van Europese komaf. Hierdoor ontstaat een complex beeld van instabiliteit, onveiligheid en onzekerheid.

Die onzekerheid weerspiegelt zich ook in de gevolgen van het Britse besluit de EU te verlaten. Het is nog te vroeg om precies de gevolgen van een vertrek van het Verenigd Koninkrijk (VK) te duiden. Zeker is echter dat het soortelijk gewicht van de Europese Unie (EU) op een aantal terreinen – economisch, politiek, veiligheid – kan afnemen. Hetgeen weer gevolgen heeft voor de positie van het VK en de EU, waaronder Nederland, op het wereld-politieke toneel. De constatering dat geopolitiek en extremisme weer een grotere plaats innemen in de buitenlandse politiek en waarschijnlijk voor langere tijd bij ons zullen blijven stelt ons voor uitdagingen, waar de gebruikelijke antwoorden niet voldoende zijn. Dat betekent niet dat de wereld geen goede voortgang heeft gemaakt. Zowel op het terrein van bijvoorbeeld de Millenium Ontwikkelingsdoelen, op het gebied van welvaartsgroei voor miljoenen mensen als op het gebied van de verspreiding van technologie en democratie. Deze gemengde, maar risicovolle situatie vereist strategische aandacht om verdere polarisatie en fragmentatie te voorkomen en daarbij speelt het geïntegreerde buitenlandbeleid een essentiële rol. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken vormt binnen de rijksoverheid de spil van dit geïntegreerde beleid, met een duidelijke toegevoegde waarde: ons diplomatieke netwerk, onze landenspecifieke kennis en het verbinden van buitenlandse zaken met binnenlandse vraagstukken. De geactualiseerde veiligheidsstrategie blijft daarbij een belangrijke leidraad en benoemt de drie kernprioriteiten voor het buitenlandsbeleid in de huidige situatie: meer aandacht voor veiligheid in al zijn dimensies, prioriteit voor verdediging van normen, waarden, mensenrechten, de internationale rechtspraak en investeren in toekomstbestendigheid (energie, cyber, klimaat).

Het buitenlands beleid van Nederland: wij behartigen onze belangen in multilaterale fora, in Europees kader en in bilateraal verband

Begin 2015 staat in de Staat van de Unie al beschreven dat de EU zowel van binnen als van buiten onder druk staat, en in de Europese samenlevingen draagvlak voor Europese besluitvorming niet vanzelfsprekend is. Waar toen nog «geenszins» zeker was of en in welke mate de trends zouden doorzetten, zijn veel van de gesignaleerde risico’s nu versterkt of bewaarheid, inclusief het perspectief op een Britse uittreding.

De afgelopen jaren is door Nederland daarom gewerkt aan effectiever Europees beleid dat meerwaarde biedt door tegemoet te komen aan de zorgen en wensen van burgers. Zo vereist effectieve Europese samenwerking goede regelgeving en goed bestuur bij de instellingen van de Unie, maar ook in de lidstaten zelf. Daarnaast zijn vrijheid, veiligheid, en rechtsstatelijkheid binnen de Unie cruciaal voor onze eigen burgers en om samen mondiaal krachtig op te kunnen treden. De EU, en de Europese interne markt in het bijzonder, is en blijft bovendien een belangrijke aanjager van onze welvaart. Onze boterham wordt grotendeels verdiend in de landen om ons heen.

In dat perspectief moet ook de Nederlandse invulling van het EU-voorzitterschap in 2016 worden gezien. Het voorzitterschap zette in op vier prioriteiten: 1) migratie en internationale veiligheid, 2) Europa als innovator en banenmotor, 3) solide en toekomstbestendige Europese financiën en een robuuste Eurozone, en 4) een vooruitblikkend klimaat- en energiebeleid. Op al deze terreinen zijn resultaten behaald. Zo is de ongecontroleerde instroom van migranten vanuit Turkije drastisch afgenomen, en daarmee het dramatische aantal verdrinkingen sterk verminderd. Er is een agenda vastgelegd voor een diepere, maar ook een eerlijkere interne markt. Nederland is een discussie gestart over een modernere Europese meerjarenbegroting. Een roadmap is overeengekomen voor een sterkere Bankenunie en er zijn belangrijke stappen gezet in de strijd tegen belastingfraude en belastingontwijking. Het voorzitterschap heeft actief de implementatie van klimaatafspraken ter hand genomen om het EU-doel van ten minste 40% minder broeikasgasuitstoot te bereiken in 2030. Nederland heeft zich ook speciaal ingezet voor de totstandkoming van een gemeenschappelijke strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU, die nu snel zal moeten worden geoperationaliseerd. Onder coördinatie van BZ heeft Nederland het EU-voorzitterschap afgerond.

Op deze en andere resultaten zal in 2017 worden voortgebouwd, terwijl de dynamische ontwikkelingen zich voortzetten. Zo moeten de lidstaten samen een weg vinden om het proces richting een Britse uittreding vorm te geven. Het terugtrekkingsproces zal wat het kabinet betreft stapsgewijs en ordelijk moeten verlopen. De periode van onzekerheid zal zo kort mogelijk moeten zijn. De Nederlandse belangen dienen daarbij scherp in het oog te worden gehouden. De zorgen over het functioneren van de EU vereisen tegelijkertijd alle aandacht. Het dient niet zozeer te gaan om meer of minder Europa, maar om een Unie die een concrete agenda heeft met betrekking tot de grootste zorgen van onze burgers: banen middels een eerlijke en diepere gemeenschappelijke markt, interne en externe veiligheid en het beheersen van de migratiestromen.

Nederland zal in 2017 vasthouden aan de inzet op een betere Unie. Een EU die verder hervormt, zich focust op hoofdzaken en daarop resultaten boekt, en op verbetering van de kwaliteit van Europese regelgeving en de vermindering van regeldruk. Een EU die banen helpt creëren, en die meerwaarde biedt bij de gezamenlijke aanpak van gedeelde uitdagingen zoals op het gebied van veiligheid, migratie, klimaat, energie en die mensenrechten intern en extern respecteert. Kortom, een EU die werkt aan een goede toekomst voor burgers en bedrijven in alle lidstaten en die stabiliteit brengt in een onrustige wereld vanuit de beginselen en prioriteiten die voortvloeien uit de EU Global Strategy. Het is dus geenszins «business as usual». Er dient voortvarend gewerkt te worden aan een hervormde EU die beter beschermt, presteert en handelt met inachtneming van de eigen principes en regels.

Effectieve inzet hierop vergt nauwe voeling met de politiek en de samenleving in zowel Nederland als in andere lidstaten, permanente voeling met «Brussel» en met ontwikkelingen in de rest van de wereld. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken, inclusief haar postennetwerk, vormt Rijksbreed de verbindende schakel tussen deze speelvelden om te zorgen voor goed geïnformeerde, coherente en effectieve Nederlandse belangenbehartiging in de machtscentra binnen Europa. Het EU-voorzitterschap heeft daarbij de kennis en kunde van de diplomatieke dienst verder verscherpt.

.. voor een wereld die veiliger is...

Zoals gezegd hebben conflicten en spanningen in de landen om ons heen soms grote gevolgen voor Nederland en de EU. De ring van instabiliteit om Europa zal een belangrijke rol blijven spelen in ons beleid, zoals aangegeven in de geactualiseerde veiligheidsstrategie. Onze verhouding tot regionale spelers als de Russische Federatie en Turkije, evenals oude en nieuwe conflicten (Midden-Oosten Vredesproces, Syrië) vereisen daarbij onze constante nationale en internationale aandacht. Deze onderwerpen hebben de constante aandacht van het kabinet.

Op het begrotingsartikel voor veiligheid en stabiliteit (artikel 2) worden middelen toegevoegd aan het Stabiliteitsfonds en het Veiligheidsfonds. Concreet gaat het om EUR 3,5 miljoen voor het Stabiliteitsfonds van waaruit programma’s worden gefinancierd op het gebied van conflictpreventie, early warning, geïntegreerd beleid op het gebied van vrede en veiligheid en voor initiatieven op het gebied van ten behoeve van een normatief kader voor de regulering van cyberoperaties tussen staten. Het Veiligheidsfonds wordt in 2017 verhoogd met EUR 1,5 miljoen.

Veiligheidsraad

Italië en het Koninkrijk der Nederlanden hebben afgesproken om het lidmaatschap van de VN Veiligheidsraad op te splitsen in twee termijnen van ieder een jaar. Afgesproken is dat Italië zich terugtrekt uit de VN Veiligheidsraad per 31 december 2017. De diplomatieke inspanningen van de vier landen binnen ons Koninkrijk hebben ons, samen met Italië, een zetel opgeleverd in de VN Veiligheidsraad. Het Koninkrijk zal zich in 2018 binnen de Veiligheidsraad hard maken voor duurzame vrede, veiligheid, rechtvaardigheid, mensenrechten en ontwikkeling. Een inzet waarbij mensen centraal staan en op basis van waarden: mensenrechten en afleggen van rekenschap, in partnerschap en op transparante wijze. Wij zullen ons in het bijzonder inzetten voor een geïntegreerde aanpak van vredesoperaties. Bescherming van burgers in conflict moet een integraal onderdeel zijn van mandaten van VN-missies en zulke missies moeten de capaciteit hebben om hun mandaat uit te voeren. Ook voor de preventie van conflict, inclusief terrorisme en extremisme, en het adresseren van de «root causes» zullen wij binnen het kader van de VN Veiligheidsraad aandacht vragen. We zetten in op meer (politieke) participatie van vrouwen in processen van vrede, verzoening en wederopbouw en meer gebruik van instrumenten voor vreedzame geschillenbeslechting. Nederland zal zich tevens hard maken voor vooruitgang ten aanzien van de hervormingen van de VN Veiligheidsraad, die moeten leiden tot een representatievere Veiligheidsraad. Tot slot zullen we ons bijzonder inspannen voor de belangen van kleine en middelgrote landen. In de periode 2017–2018 zullen Italië en het Koninkrijk waar mogelijk samen optrekken.

Migratie

Het kabinet blijft inzetten op een beleid gericht op gedeelde internationale verantwoordelijkheid op het terrein van vluchtelingenbeleid. De internationaal rechterlijke kaders en de samenwerking met landen van herkomst en in de regio spelen daarbij een belangrijke rol. In dat kader blijft het kabinet zich inzetten voor het bestendigen en uitvoeren van de Europese afspraken over het terug brengen van migratiestromen via de Egeïsche en Middellandse Zee. Onderdeel daarvan is het migratie-akkoord tussen de EU en Turkije dat tot nu toe niet alleen ertoe heeft geleid dat de toestroom van het aantal migranten drastisch verminderd is, maar dat ook het aantal verdrinkingen van migranten drastisch afgenomen en met business-model van de mensensmokkelaars ontmanteld. De afspraken gaan bovendien ook om het verbeteren van de toekomstperspectieven van vluchtelingen in Turkije, onder andere via steun aan de Turkey Refugee Facility. Daarnaast zal verder worden gewerkt aan hervestiging van vluchtelingen uit Turkije en herplaatsing van migranten uit Griekenland en Italië. Het is essentieel dat in de komende periode zowel de lidstaten als Turkije hun verplichtingen nakomen. Als onderdeel van het internationale migratiebeleid maakt het kabinet zich sterk voor versterkte bewaking van de buitengrenzen van de Unie via de opzet van een Europese grenswacht. Er moet opvolging worden gegeven aan de Valletta Top door met Afrikaanse landen specifieke migratieafspraken te maken, onder andere op het gebied van terugkeer, grensbewaking en de aanpak van grondoorzaken van migratie. Door (jonge) mensen een toekomstperspectief in eigen land en regio te bieden, zowel wat betreft veiligheid als welvaart, kan een alternatief worden gevonden voor de levensgevaarlijke overtocht naar Europa. Ook in 2017 blijft Nederland daarom inzetten op een effectief gebruik van het EU Trust Fund voor Afrika in landen als Ethiopië, Mali en Senegal.

Stabiliteit in Libië is van groot belang voor Europa. Libië is een belangrijk doorreisland voor migranten en een knooppunt van smokkel en terrorisme. Sinds 30 maart bevindt zich een eenheidsregering in Tripoli, maar deze is kwetsbaar en heeft internationale steun nodig. Verbreding van de legitimiteit van deze regering is noodzakelijk, met name in het oosten van Libië. Ook verbeteringen in de levensomstandigheden zijn essentieel. Nederland zal hieraan bijdragen, onder andere door versterking van de kustwacht, hulp bij wederopbouwactiviteiten en het onderzoeken van mogelijkheden tot vrijmaken van bevroren Libische tegoeden ten behoeve van humanitaire hulp. Over deelname aan de EU Maritieme Operatie Sophia voor de kust van Libië, ging de Kamer een artikel 100-brief toe.

Met de meerjarige steun voor Libanon en Jordanië die eerder dit jaar is toegezegd, helpen we hen om met de enorme migratiedruk om te gaan, onder andere via versterkte hulp, economische mogelijkheden in ruil voor versterkte opvang in de regio en een toekomstperspectief voor vluchtelingen. Nederland heeft als voorzitter van de EU in 2016 belangrijke voortgang geboekt op het terrein van samenwerking tussen Europa en Jordanië en Libanon. Ook met andere landen buiten de directe omgeving van Europa moet verder worden gewerkt op het gebied van migratie: Afghanistan, Irak, en Pakistan. Nederland blijft zich ook hier in 2017 zowel bilateraal als in EU-verband sterk voor maken.

Terrorisme

In Syrië en Irak blijft Nederland bijdragen aan de bestrijding van een van de meest gevaarlijke uitwassen van de instabiliteit in beide landen: ISIS. Dat gebeurt onder andere door militaire steun en training aan de Iraakse en Koerdische strijdkrachten. De Nederlandse F16’s zijn sinds 1 juli 2016 afgelost door de Belgische luchtmacht. In conventionele oorlogsvoering is ISIS in het defensief. Maar in asymmetrische oorlogsvoering (o.m. aanslagen) laat ISIS zien nog steeds een zeer gevaarlijke tegenstander te zijn. Over de verlenging van de Nederlandse trainingsmissie in Irak ging de Kamer een artikel 100-brief toe. Daarnaast is het kabinet voornemens op korte termijn besluiten te nemen over de voortzetting van de bijdrage aan de NAVO-missie Resolute Support in Afghanistan.

Bij de bestrijding van Foreign Terrorist Fighters (FTF) speelt Nederland een leidende diplomatieke rol, in samenwerking met belangrijke partners als Marokko en Turkije. Verbetering van de informatievoorziening is de sleutel tot succes. Daarom zal Nederland zich inzetten om voort te bouwen op de stappen die door de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) zijn genomen tijdens het EU voorzitterschap, en de uitkomsten van de door Nederland georganiseerde internationale bijeenkomst over buitenlandse strijders van 11 januari 2016.

Alleen een evenwichtige aanpak van repressie en preventie kan de vicieuze cirkel van radicalisering naar gewelddadig extremisme en terrorisme doorbreken. Door plaatsing van regionale veiligheidscoördinatoren op zes ambassades maakt het kabinet vroege signalering van radicalisering in derde landen mogelijk. Nederland blijft ook bijdragen aan capaciteitsopbouw, om te zorgen dat deze landen in de toekomst beter zelf in staat zijn om de dreiging het hoofd te bieden.

Om terrorisme duurzaam te bestrijden moeten ook de financieringsstromen worden afgesneden. Middels de nationale lijst waarmee tegoeden van terroristen worden bevroren en een actieve bijdrage aan de Europese initiatieven op dit terrein zal Nederland blijven bijdragen aan het voorkomen van terrorismefinanciering. De «Share, Stop, Secure» bijeenkomst in Den Haag in januari 2016 heeft ertoe geleid dat 30 kernlanden onderling meer informatie zijn gaan delen over aantallen en trends van Foreign Terrorist Fighters (FTF).

Syrië/Irak

Het voortdurende conflict in Syrië is een van de belangrijkste oorzaken van grensoverschrijdend terrorisme en aanhoudende migratie richting Europa. Na bijna zes jaar conflict is de situatie dermate complex en ernstig geworden dat het nagenoeg onmogelijk is om het aantal burgerslachtoffers nog te tellen. Zonder politieke oplossing van dat conflict is het einde van het lijden niet in zicht. Nederland steunt om die reden inspanningen, gericht op een politieke oplossing voor het conflict, bijvoorbeeld via onze actieve rol in de International Syria Support Group (ISSG), door steun aan de VN-gezant voor Syrië en door het faciliteren van deelname van de gematigde Syrische oppositie aan vredesbesprekingen. In Syrië zelf probeert Nederland bij te dragen aan enige mate van leefbaarheid, door steun aan gematigde krachten, de Vrije Syrische Politie, burgerhulpverleners, en inspanningen gericht op stabilisatie. Doel hiervan is nieuwe machtsvacua, verdergaande vluchtelingenstromen en de invloed van extremisten tegen te gaan. Nederland levert ook een belangrijke bijdrage aan het lenigen van de humanitaire noden (zie ook de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking).

Van vergelijkbare invloed, maar van een andere orde, is de situatie in Irak. Daar zet Nederland in op verzoening, om te bevorderen dat Irakezen vreedzaam naast elkaar kunnen leven, vrij van uitsluiting op grond van geloofsovertuiging of onderdrukking door terroristische groeperingen. Inzet op stabilisatie in Irak is nodig om ervoor te zorgen dat ontheemde Irakezen terug kunnen keren naar hun woongebieden. Nederland draagt in dit kader stevig bij aan ontmijningsactiviteiten en stabilisatieprogramma’s van de VN. Deze inzet wordt, binnen bestaande middelen, voortgezet in 2017.

Sahel

Grensoverschrijdende criminele netwerken, mensensmokkel en radicale groeperingen verbinden de Sahel, Maghreb en Europa in toenemende mate met elkaar. In de Sahel-regio zelf is na decennia van onderling wantrouwen en gebrekkige samenwerking ook het besef doorgedrongen dat alleen een gezamenlijk optreden een effectief antwoord biedt. Zo richtten de staatshoofden van Burkina Faso, Niger, Mali, Mauritanië en Tsjaad begin 2014 de G5-Sahel op. Binnen dit kader versterken de landen hun onderlinge samenwerking op het terrein van veiligheid en ontwikkeling. Nederland ondersteunt dit proces, samen met de EU, Frankrijk en Spanje. Nederlandse ontwikkelingsinspanningen in de regio richten zich primair op Water, Seksuele Reproductieve Gezondheid en Rechten, Voedselzekerheid en Veiligheid en Rechtsorde. Die thema’s zijn essentieel, ook omdat de Sahel een explosieve demografische groei kent, met alle gevolgen van dien (youth bulges, gebrek aan perspectief, druk op onderwijs en gezondheidszorgsystemen etc.).

Nederland draagt daarnaast bij aan het EU Trust Fund voor stabilisering en aanpak van de grondoorzaken van migratie in de Sahel en de Tsjaadmeer-regio. Nederland zet hierbij specifiek in op het stimuleren van jeugdwerkgelegenheid en aanpak van mensensmokkelnetwerken. Nederland onderzoekt daarnaast mogelijkheden om bij te dragen aan het versterken van de handel tussen de Sahel en Maghreb.

Nederland levert een substantiële bijdrage aan de VN-stabilisatiemacht in Mali. Bovendien draagt ons land bij aan de Europese trainingsmissies in Mali, alsmede het Amerikaanse trainingsprogramma voor troepen uit de regio die worden ingezet bij vredesmissies. Als aanjager in EU- en VN-verband speelde Nederland een grote rol bij het opzetten van een politieke dialoog tussen de Ministers van Buitenlandse Zaken van de G5-Sahel landen en de EU Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlands Zaken en Veiligheidsbeleid. Ook in 2017 is Nederland voornemens om een belangrijke rol te blijven spelen in de regio. Binnenkort neemt het kabinet een besluit over de verlenging van de Nederlandse bijdrage aan de VN-missie, MINUSMA.

Oostflank Europa

Het optreden van Rusland, met name in Oekraïne, heeft ertoe geleid dat de oostflank van Europa de afgelopen jaren minder stabiel geworden is. Rusland volhardt sinds 2014 in de illegale annexatie van het Krim-schiereiland en in de destabilisatie van het oosten van Oekraïne. Hoewel de geweldsintensiteit in het oosten van Oekraïne iets is afgenomen, is een duurzame oplossing van dit conflict onverminderd ver weg. De Minsk-afspraken, die voorzien in het uiteindelijke herstel van de soevereiniteit van Oekraïne over dit deel van zijn grondgebied en grenzen, zijn niet volledig uitgevoerd. Rusland ondersteunt de separatisten met onder meer militaire, financiële en politieke middelen en is zelf nog steeds direct betrokken met militaire aanwezigheid op Oekraïens grondgebied. Zolang hierin geen verandering komt, zal het noodzakelijk blijven om de druk op Rusland door middel van sancties te handhaven en tegelijkertijd in te zetten op de-escalatie door middel van dialoog. Het is belangrijk dat alle partijen de afspraken gemaakt in Minsk nakomen.

Solidariteit met NAVO-bondgenoten is een ander belangrijk onderdeel van het Ruslandbeleid, die tastbaar wordt gemaakt door middel van geruststellende maatregelen voor de oostelijke bondgenoten en de militaire aanpassing van het het bondgenootschap, waaronder het Readiness Action Plan en de vooruitgeschoven militaire aanwezigheid van de NAVO in de Baltische Staten en Polen. Binnenkort worden de voorbereidingen afgerond voor de Nederlandse deelname aan de enhanced forward presence van de NAVO. Nederland zal een eenheid van maximaal compagniesgrootte bijdragen aan de door Duitsland geleide battlegroup in Litouwen. Tegelijkertijd hecht Nederland eraan de dialoog met de Russische Federatie gaande te houden, in het bijzonder in de NAVO-Rusland Raad. Deze dialoog is bedoeld om te spreken over de situatie in Oekraïne, ter voorkoming van misverstanden en incidenten in het militaire domein, maar ook om te spreken over onderwerpen van wederzijds belang, zoals non-proliferatie, wapenbeheersing en terrorismebestrijding.

Nederland heeft belang bij een stabiel, rechtvaardig en welvarend Oekraïne als buurland van de Europese Unie, daarom zal Nederland de hervormingsagenda van Oekraïne actief blijven ondersteunen. Het assertievere optreden van Rusland richting zijn buurlanden vormt een fundamentele uitdaging voor de veiligheidsordening in Europa en daarmee voor de veiligheid van Nederland.

Consulaire diplomatie

Consulaire dienstverlening is een kerntaak van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en neemt een prominente plaats in bij modernisering van de diplomatie. De Nederlandse burger kan in crises en noodsituaties altijd en overal blijven rekenen op hulp van het ministerie, waarbij een gepast beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid. Buitenlandse Zaken concentreert zich op die taken waar het met zijn postennet, kennis en diplomatieke vaardigheden toegevoegde waarde heeft.

Door in EU-verband samen te werken, kunnen we de dienstverlening verder verbeteren. Denk aan crisisvoorbereiding, respons ter plaatse én consulaire bijstand aan kwetsbare burgers. Het aanvragen van producten en diensten wordt daarnaast zoveel mogelijk gedigitaliseerd. Daar waar aanvragers nog persoonlijk moeten verschijnen, werkt het ministerie ook samen met private partijen die als loket dienen. Dat gebeurt ook op plekken waar geen Nederlandse vertegenwoordigingen zijn, waardoor de aanvrager beter wordt gefaciliteerd. Zo wordt het aantal locaties in China waar visa kunnen worden aangevraagd uitgebreid van 3 naar 15. Hierdoor hoeven aanvragers minder ver te reizen.

Door hervorming van de consulaire functie is informatie ook toegankelijker. Voorbeelden zijn de vernieuwde reisadviezen en het recent opgerichte 24/7 BZ contactcenter waar burgers de klok rond terecht kunnen met consulaire vragen. De ambitie voor 2017 is om de samenwerking met de reisbranche te versterken, om deze producten, diensten en boodschappen op het terrein van veiligheid en reisvoorbereiding verder onder de aandacht van de burger te brengen.

Tot slot werkt Buitenlandse Zaken aan een nieuwe methode voor de beoordeling van visumaanvragen. Dat zal gebeuren in gecentraliseerde back offices waar de aanvragen digitaal binnenkomen. Op basis van informatie van ketenpartners en kennis van onze ambassades creëert Buitenlandse Zaken daarop klantsegmentatie en biedt in lijn daarmee een fast track behandeling voor aanvragen vanuit de hoek van de economische diplomatie en bonafide aanvragers en een intensive track voor hoog-risico aanvragers.

... die rechtvaardiger is...

Een veiligere wereld vraagt om inzet voor een rechtvaardigere wereld. Er is geen uitruil mogelijk tussen veiligheid en mensenrechten. Mensenrechten gelden voor iedereen, altijd en overal. Er is geen pauze-knop voor mensenrechten. Bevordering en bescherming van mensenrechten is niet alleen een morele en juridische verplichting. Naleving van mensenrechten is van vitaal belang voor vrije, veilige en stabiele samenlevingen, zowel ver weg als dichtbij. Beleid dat stevig is gefundeerd in de rechtsstaat en geworteld in respect voor mensenrechten, is effectiever en duurzamer.

Om gewelddadig extremisme te voorkomen, moeten ook de grondoorzaken ervan worden aangepakt. Het is belangrijk marginalisatie, discriminatie, intolerantie, geweld, armoede, en corruptie te bestrijden en ervoor te zorgen dat economische en sociale basisrechten niet aan burgers worden onthouden. Daarvoor is ook de 2030 Agenda voor Duurzame Ontwikkeling een belangrijk instrument. Deze verklaring, die in september 2015 door 193 regeringsleiders is ondertekend, kent immers een sterke rechtenbenadering.

De grote migratiestromen vragen ook om effectief mensenrechtenbeleid. We moeten mensensmokkelaars de wind uit de zeilen nemen en hun business model ondermijnen, om te voorkomen dat vluchtelingen en andere migranten onveilige vluchtroutes nemen en valse hoop koesteren. Maar we moeten ook zorgen dat vluchtelingen goed worden opgevangen in buur- en transitlanden, en dat migranten zonder vluchtelingenstatus kansen krijgen in eigen land of regio. Uitgangspunt is dat ons migratiebeleid «mensenrechtenproof» is: alle afspraken die we maken zijn in lijn met internationale mensenrechtenverplichtingen.

In een groeiend aantal landen staan mensenrechten zwaar onder druk. Nederland richt zich, binnen een breder kader, in het bijzonder op veiligheid van journalisten en bloggers, mediadiversiteit en -kwaliteit en de verbinding tussen traditionele media en nieuwe media. We blijven landen aanspreken – in bilateraal of multilateraal verband – op schendingen. Als huidig lid van de Mensenrechtenraad hebben we hiertoe een extra middel in handen.

Maar onze inzet gaat verder. Om effectief te zijn, gaat het naast «aanspreken op» juist ook om «spreken met». We gaan de dialoog aan om landen te overtuigen van de positieve impact op samenlevingen die het naleven van mensenrechten heeft. Show and tell. We zetten daarbij in op nieuwe manieren om te communiceren met een brede groep actoren, waaronder niet alleen overheden, maar ook het maatschappelijk middenveld, bedrijven, denktanks en universiteiten. Dit gebeurt via de mensenrechtenambassadeur, ambassades, sociale media en de financiering van projecten, onder meer vanuit het Mensenrechtenfonds. Vanuit dit fonds worden in bijna 50 landen mensenrechtenprojecten ondersteund. In 2017 wordt het budget van het Mensenrechtenfonds binnen de begroting verhoogd met EUR 1 miljoen ten opzichte van eerdere raming.

Show and tell kan alleen als je zelf iets kan laten zien. Practice what you preach. Ook in eigen land is er discussie over rechten en vrijheden, zoals privacy. Die discussie gaan we niet uit de weg, nationaal noch internationaal. In 2017 wordt Nederland onderworpen aan het «universal periodic review» van de VN. Tegelijkertijd nodigen we anderen uit om te leren van verworvenheden en goede ervaringen in Nederland, bijvoorbeeld onze positieve ervaringen met een nationaal actieplan bedrijfsleven en mensenrechten.

Nederland zet zich tot slot actief in voor de bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Dit wordt onderstreept door de rol van Den Haag als juridische hoofdstad van de wereld. Zo zijn we een groot pleitbezorger van de vreedzame beslechting van geschillen om conflicten te voorkomen. Ook de strijd tegen straffeloosheid bij grove mensenrechtenschendingen is voor Nederland een prioriteit. Mede vanuit die gedachte is Nederland een steunpilaar voor een groot aantal internationale hoven en tribunalen. Dat geldt bijvoorbeeld voor het ICC, dat ook op Nederlandse steun kan rekenen.

Mensenrechtenraad

Het komende jaar is het laatste jaar van het huidige Nederlandse lidmaatschap van de Mensenrechtenraad. Nederland zet zich actief in om tijdens verslechterende mensenrechtensituaties zijn stem te laten horen en specifieke landensituaties aan de orde te stellen. Voor Nederland is het daarnaast van belang dat de stem van NGO’s doorklinkt in de Mensenrechtenraad. Nederland zet zich dan ook in voor meer en effectievere spreekmogelijkheden van NGO’s en dringt erop aan dat de VN actie neemt inzake vergeldingsacties tegen mensenrechtenverdedigers («reprisals»). We blijven landen – en in het bijzonder de landen die lid zijn van de Mensenrechtenraad – aanspreken op hun mensenrechtenverplichtingen en schenken in de mensenrechtenexamens (UPR) die landen afleggen extra aandacht aan de implementatie van aanbevelingen die in voorgaande examens door hen geaccepteerd zijn.

.. en die toekomstbestendiger is.

Toekomstbestendiger betekent verantwoord omgaan met mondiale bronnen zoals energie, het klimaat, grondstoffen, natuurlijk kapitaal en de toekomst van het internet. Voorraden zijn eindig. Daarom moeten we nu duurzame en rechtvaardige oplossingen zoeken voor toekomstige problemen, met alle relevante actoren aan tafel, zowel staten als private sector, maatschappelijk middenveld en de wetenschap.

Cyber- en internetbeleid

Ten eerste, bouwen aan stabiliteit en internationale veiligheid: Nederland streeft er naar om een normatief kader voor de regulering van cyberoperaties tussen staten te bewerkstelligen, gebaseerd op het bestaand internationaal recht, aanvullende vrijwillige, niet-bindende gedragsnormen en vertrouwenwekkende maatregelen. Als nieuw lid van de belangrijkste VN werkgroep op dit gebied, en door een aantal andere toonaangevende initiatieven, bepaalt Nederland mede hoe dit normatief kader verder vormgegeven wordt. De bescherming van de publieke kern van het internet is daarbij een belangrijke doel.

Ten tweede, internationale afspraken over bescherming van mensenrechten online: in een wereld waar data het nieuwe kapitaal zijn, moeten burgers kunnen vertrouwen op bescherming tegen inbreuken op hun digitale rechten. Nederland heeft dit hoog in het vaandel staan. De uitdaging is om deze standpunten te vertalen naar internationale geaccepteerde afspraken, en om ervoor te zorgen dat digitale rechten worden beschermd, ook onder moeilijke omstandigheden zoals bij de dreiging van terrorisme.

Tot slot, capaciteitsopbouw: om ervoor te zorgen dat iedereen wereldwijd, ook in ontwikkelingslanden, kan profiteren van de ongekende mogelijkheden van het internet, maakt Nederland zich hard voor capaciteitsopbouw op het gebied van cyber security, de bestrijding van cybercrime en dataprotectie. Geen digital divide, maar het delen van kennis en ervaring tussen overheden, internationale organisaties, bedrijfsleven, tech-community en wetenschap. Het door Nederland opgezette Global Forum on Cyber Expertise is een platform waarin concrete capaciteitsopbouwinitiatieven worden ontwikkeld om het internet wereldwijd veilig, betrouwbaar en open te houden.

Energie en klimaat

Meer dan ooit is duidelijk geworden dat klimaatverandering een ontwrichtende werking heeft op samenlevingen en economische ontwikkeling in delen van de wereld. Eind 2015 heeft de internationale gemeenschap met het aannemen van het Akkoord van Parijs tijdens COP21 een nieuw tijdperk ingeluid in het mondiale klimaatbeleid. Zowel voor mitigatie als adaptatie zijn concrete doelstellingen vastgelegd, waarbij voor het eerst alle landen verplicht zijn een bijdrage te leveren. Voor Nederland is deze bijdrage in EU-verband vastgelegd, waarbij alle lidstaten hun aandeel leveren in het bereiken van een reductie van ten minste 40% broeikasgasemissies in het jaar 2030, t.o.v. 1990. De besluitvorming over de wetgeving die deze doelstelling uitvoert wordt naar verwachting in 2017 afgerond. Nederland streeft binnen de EU naar spoedige ratificatie van het Akkoord van Parijs.

Om de Nederlandse energievoorzieningszekerheid veilig te stellen, zal Nederland banden met bestaande en nieuwe energieleveranciers (m.n. van LNG) aanhalen. Er komt meer nadruk te liggen op diversificatie van energiebronnen door een grotere inzet op hernieuwbare energie, en op energiebesparing. Nederland en Europa zullen hierdoor gaandeweg minder afhankelijk worden van een handvol energieleveranciers. Tegelijkertijd zien we dat de noodzakelijke transitie van fossiel gedreven economieën naar duurzamer gebruik van energie – met name ten zuiden en ten oosten van Europa – economische en sociale onrust met zich mee brengt, met mogelijke negatieve gevolgen voor Europa. We zullen deze transitie vanuit Europa zo goed als mogelijk moeten begeleiden. Nederland draagt een steentje bij door samen met een aantal landen in Noord-Afrika en het Midden-Oosten te werken aan verduurzaming. Vanaf zomer 2016 heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken daartoe een gezant voor water en energiezekerheid aangesteld in Amman.

Toekomstbestendige diplomatieke dienst

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is Rijksbreed verantwoordelijk voor coördinatie van het buitenlands- en EU-beleid. Daarnaast is Buitenlandse Zaken kenniscentrum op een veelheid aan landen en thema’s en heeft het een belangrijke toegevoegde waarde met het wereldwijde postennet en inzet van diplomatieke middelen.

Buitenlandse Zaken heeft een modern postennet om de Nederlandse belangen wereldwijd te behartigen, waar en wanneer dan ook. Een postennet dat in het buitenland paraat staat voor de individuele burger en voor het bedrijfsleven, op een zo effectief en kosten-efficiënt mogelijke manier. Het departement is daarbij het kenniscentrum in Den Haag, geworteld in de Nederlandse samenleving, waarvan alle departementen profiteren.

In de geschetste omstandigheden is dit essentieel, zodat vrijheid, welvaart en veiligheid optimaal gewaarborgd kunnen worden en zowel kansen als bedreigingen al zoveel mogelijk buiten onze grenzen worden gezien en aangepakt. Nieuwe internationale problemen helpen voorkomen is daarbij zinvoller dan proberen ze te genezen of de gevolgen ook nationaal te moeten bestrijden. Het toenemend aantal relevante spelers, netwerken en onderwerpen op het internationale speelveld vraagt daarbij maximale flexibiliteit van mensen en middelen, en zowel bestaande als nieuwe diplomatieke vaardigheden en instrumenten.

Buitenlandse Zaken, zowel het departement in Den Haag als het postennet, moderniseert dan ook constant en zal dat blijven doen. Deze modernisering is drie jaar geleden ingezet met een omvangrijk hervormingsprograma binnen scherpe budgettaire kaders. Zo wordt de consulaire en economische dienstverlening ingrijpend hervormd en worden mensen en middelen flexibeler ingezet zodat voortdurende veranderingen in de wereld beter het hoofd geboden kunnen worden. Met behoud van onze wereldwijde «footprint» bezien we steeds welke presentie waar nodig is. Zo zal het huidige business support office in Bangalore in India worden opgewaardeerd tot consulaat generaal, waarmee het Nederlands bedrijfsleven een betere toegang krijgt tot één van de snelste groeimarkten wereldwijd. Dit gebeurt tegen minimale meerkosten. Hiermee maken we binnen de scherpe kaders van de apparaatsbudgetten duidelijke keuzes tussen prioriteiten en posterioriteiten.

Buitenlandse Zaken behartigt de belangen van Nederland op velerlei manieren: we onderhandelen in de EU, NAVO en VN, we faciliteren toenadering tussen conflictpartijen, we zijn voorvechters van LHBTI-rechten door mee te lopen in gay-prides, we helpen Nederlanders in nood, we bezoeken gedetineerden, we adviseren en begeleiden militaire missies, we dragen bij aan betere omstandigheden voor mensen in hun landen van herkomst, we openen deuren voor het bedrijfsleven en helpen nieuwkomers op moeilijke markten, wij waken over een exportvolume van 200 miljard per jaar en we zien toe op effectieve en resultaatgerichte besteding van OS. En dit alles doen we on- en offline, met statelijke en niet-statelijke partijen. Soms in het openbaar, soms in de coulissen. Ook in 2017 blijft Nederland hard inzetten op een veiliger, rechtvaardiger en toekomstbestendiger wereld.

BELANGRIJKSTE BELEIDSMATIGE MUTATIES TEN OPZICHTE VAN VORIG JAAR

Hieronder treft u een toelichting aan op de belangrijkste mutaties vanaf 2017 en verder ten opzichte van de memorie van toelichting 2016. Een aantal mutaties is eerder toegelicht in de eerste suppletoire begroting 2016. Ter dekking van budgettaire problematiek vanwege een verslechterde ruilvoet is besloten tot een taakstelling op de departementale begrotingen, waarbij vanaf 2017 de begroting van Buitenlandse Zaken een bedrag van EUR 5,7 miljoen wordt verlaagd. In de verdiepingsbijlage is toegelicht op welke onderdelen dit is verwerkt.

Toelichting:

Beleidsartikel 2:

De verhoging van het budget voor bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband in 2016 betreft een saldo van mutaties. Bij Voorjaarsnota is de verdeling van het Budget Internationale Veiligheid (BIV) technisch overgeheveld naar de begroting van BZ op het artikelonderdeel veiligheid en stabiliteit. Daarnaast is het budget gestegen omdat via de eindejaarsmarge de niet ingezette middelen voor de VN-crisisbeheersingsoperaties uit 2015 zijn toegevoegd. Het Nederlandse aandeel van het budget voor VN-crisisbeheersingsoperaties is pas eind 2015 opnieuw vastgesteld. Om die reden was het niet meer mogelijk de betaling voor het 2^de halfjaar van 2015 nog in dat jaar te verrichten. De betaling is daarom doorgeschoven naar 2016.

Beleidsartikel 3:

Vanwege de vertraagde aanname van de achtste aanvullende begroting in 2015, zijn de restituties verbonden aan deze aanvullende begroting verwerkt in de raming van de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie in het jaar 2016. Daarnaast is de voorjaarsraming (Spring Forecast) 2016 van de Europese Commissie verwerkt in de Nederlandse afdrachten. Uit de Voorjaarsraming volgt een opwaartse bijstelling van de Nederlandse afdracht voor 2016 en verder. Daarnaast is de korting over de Nederlandse afdrachten over 2016 omgeboekt van de uitgavenzijde naar de niet-belastingontvangstenzijde, omdat de ratificatie van het Eigen Middelenbesluit waarschijnlijk in het najaar van 2016 in alle lidstaten wordt afgerond waardoor de korting over 2016 niet meer kan worden verrekend met de maandelijkse afdrachten. Als laatste wordt de raming van de Nederlandse afdrachten in 2017 verlaagd met ca. 0,3 miljard, vanwege de vertragingen die zich voordoen bij de uitvoer van de structuur- en Cohesiefondsen. Er wordt verwacht dat de vertraging bij de structuur- en Cohesiefondsen in 2018 zal worden ingelopen, waardoor de lagere betalingen voor 2017 doorschuiven naar 2018.

Niet-beleidsartikel 6:

Dit is het saldo van bijstellingen op grond van aanpassing van BBP-ramingen door het CPB, verwerking van de HGIS-eindejaarsmarge 2015, het verwerken van de loon- en prijsbijstellingen binnen de HGIS en overboekingen naar diverse begrotingen conform de claims die zijn verwerkt naar aanleiding van de HGIS besluitvorming. Hierin is onder andere opgenomen additioneel budget op de begrotingen van IenM, voor de programma’s Partners voor Water, Partnership for Market Readiness en Carbon Pricing Leadership Coalition, van Buitenlandse Zaken voor de additionele inzet in het kader van het lidmaatschap voor de VN-Veiligheidsraad en van Defensie voor een aanvullende bijdrage aan het NATO Communications and Information Agency (NCIA) in Den Haag.

Niet-beleidsartikel 7:

De apparaatsuitgaven laten per saldo een stijging zien. Naast de toevoeging van loon- en prijsbijstellingen vanuit de HGIS, stijgt het budget doordat in 2005 is besloten om Nederland kandidaat te stellen voor een zetel in de VN-Veiligheidsraad (2017–2018). Met het binnenhalen van de zetel in de VN-Veiligheidsraad (2018) is additionele inzet van mensen in Den Haag en New York noodzakelijk. Hiervoor zijn bij de eerste suppletoire begroting middelen vanuit de HGIS toegevoegd aan de apparaatsbegroting van Buitenlandse Zaken. Ten slotte zijn, ten behoeve van investeringen in het postennet (huisvesting) en ICT, middelen uit de eindejaarsmarge 2015 toegevoegd.

Overzicht niet-juridisch verplichte uitgaven in 2017

In onderstaand overzicht wordt, conform de wens van de Tweede Kamer, per subartikel aangegeven welk deel van de geraamde uitgaven juridisch – en niet juridisch verplicht is en wat in grote lijnen de bestemming is van de niet-juridisch verplichte uitgaven. In de toelichting op de beleidsartikelen (hoofdstuk 3, onderdeel D2) wordt nader ingegaan op de juridisch verplichte uitgaven.