Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in de financiële verhouding in bredere zin.

De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.

In het POR staan de volgende twee vragen centraal:

• 1. Welke effecten hebben beleidsvoornemens en -maatregelen van het Rijk op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in brede zin?

• 2. Is het verdeelstelsel van het gemeentefonds nog in voldoende mate in overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur van de gemeenten?

De belangrijkste uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat. Het vormt een algemene geldstroom, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld zoals dat bij specifieke uitkeringen wel het geval is. Kostenoriëntatie betekent dat deze globale verdeelsystematiek wél moet inspelen op verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. De verdeling moet zodanig zijn dat gemeenten over een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit kunnen beschikken bij een globaal gelijke lastendruk. Waar het hierbij om gaat is dat gemeenten een gelijkwaardige uitgangspositie hebben en niet vanwege bepaalde structuurkenmerken een voor- of nadeel ondervinden. De belastingcapaciteit wordt ook bij die afweging betrokken.

Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van verdeelmaatstaven, die met hun relatieve gewichten zijn gegroepeerd in zogenaamde clusters die globaal een beleidsveld bestrijken. Deze clusters vormen het uitgangspunt van de analyse die wordt uitgevoerd in de scan in hoofdstuk 3. Daar wordt op clusterniveau een vergelijking gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald cluster worden toebedeeld.

Bij het periodiek onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur stelselmatig gevolgd. Dat gebeurt door de scan op het niveau van clusters van uitgaven. Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur te signaleren die consequenties kunnen hebben voor de verdeling. Eveneens worden de inkomsten van de gemeenten gevolgd. De scan is geen diepgravend instrument, maar een eerste diagnose.

De centrale vraag van de scan is of bij de verdeling van het gemeentefonds veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen aansluiten bij de werkelijke kosten van gemeenten. Dat wordt bepaald door de veronderstelde inkomsten en uitgaven af te zetten tegen de werkelijke inkomsten en uitgaven, zoals die zijn opgenomen in de gemeentelijke begrotingen.

Tegen de achtergrond van het voorgaande geeft de uitkomst van deze scan geen aanleiding om – in aanvulling op de hiervoor genoemde onderzoeken – nadere analyse te verrichten naar de verdeling.

De scan laat zien dat netto lasten van gemeenten in 2017 voor de meeste uitgavenclusters hoger zijn dan de middelen waar het verdeelmodel van het gemeentefonds mee rekent. De hogere netto lasten op deze uitgavenclusters worden gedekt met extra eigen middelen. Zowel bij de OZB als de Overige Eigen Middelen (OEM) is er sprake van meer (feitelijke) inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

Op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (MO & J) geven gemeenten in 2017 juist minder uit dan waar in het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening mee wordt gehouden (algemene uitkering en de integratie-uitkeringen). Voor individuele gemeenten is overigens sprake van wisselende beelden: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro’s per inwoner minder uitgeven dan hun ijkpuntscore, als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro’s per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore. Zoals eerder vermeld is BZK bezig met de voorbereidingen van de evaluatie van de verdeelmodellen t.a.v. het sociaal domein. Nader moet worden bezien wat er in het kader van het POR nodig is om daaraan een bijdrage te leveren.

Daarnaast zijn in deze scan enkele afwijkende patronen in de verdeling gesignaleerd. Gemeenten met zeer slechte bodem geven (in vergelijking met de andere gemeenten) minder uit ten opzichte van het ijkpunt op Wegen en water en Riolering. In de scan kwam ook naar voren dat kleinere gemeenten relatief veel extra OEM hebben en grote (centrum)gemeenten juist over relatief veel extra OZB-inkomsten beschikken. Om te beoordelen of deze patronen aanleiding kunnen zijn voor onderhoud aan het verdeelstelsel, zullen de ontwikkelingen de komende jaren verder in het POR worden gevolgd. Daarnaast zullen beide inkomstenclusters worden meegenomen in het vervolgtraject van het rapport «Rekening houden met verschil».

Indien relevant, is aangegeven op welk uitgavencluster van het gemeentefonds het onderwerp betrekking heeft. Bij elk onderwerp is tevens aangegeven wanneer de Tweede Kamer naar verwachting opnieuw zal worden geïnformeerd.

In paragraaf 2.2. wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.3. – conform de eerste van de twee gestelde vragen in paragraaf 1.1.1. – de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.4. worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

De voorgenomen overheveling per 2018 van de integratie-uitkering Sociaal domein naar de algemene uitkering is uitgesteld. Het Rijk heeft in het voorjaar van 2017 ingestemd met het verzoek van de VNG om eerst afspraken te maken over de structurele indexering van de betreffende budgetten. Besluitvorming daarover is aan een nieuw kabinet, zodat overheveling naar verwachting niet eerder dan met ingang van 2019 kan plaatsvinden.

BZK is daarnaast bezig met de voorbereidingen van de evaluatie van de verdeelmodellen t.a.v. het sociaal domein. Mede naar aanleiding van signalen van gemeenten die tekorten op het brede sociale domein voorzien, wordt momenteel met betrokken partijen een verkennend onderzoek verricht dat input moet opleveren voor de evaluatie. De uitkomsten van een kwantitatief verdeelonderzoek kunnen niet eerder dan in de uitkeringen van 2020 worden geïmplementeerd. Ten slotte verkennen Rijk en VNG gezamenlijk de mogelijkheden van een transformatiebudget sociaal domein. Het transformatiebudget beoogt de transformatie in het sociaal domein te bevorderen.

In het bestuurlijk overleg VWS, BZK en VNG van november 2016 is de taakopdracht van de werkgroep verbreed en is besloten dat wordt toegewerkt naar één geïntegreerd objectief verdeelmodel voor beschermd wonen, maatschappelijke opvang en Wmo 2015 begeleiding.5 Dat betekent dat naast de middelen voor beschermd wonen ook de middelen voor maatschappelijke opvang en Wmo 2015 begeleiding in het traject zijn betrokken. De drie onderwerpen houden verband met elkaar en dat is de aanleiding voor de verbreding.

Het verdeelonderzoek is inmiddels van start gegaan. Omdat op dit moment nog geen politiek besluit is genomen over de afbakening met de Wet langdurige zorg (Wlz) wordt zowel een verdeelmodel gemaakt inclusief als exclusief de groep cliënten die mogelijk overgaat naar de Wlz. Tot slot wordt in het onderzoek bezien of de kosten van gemeenten voor de landelijke specialistische instellingen onderdeel uit kunnen maken van het geïntegreerde objectieve verdeelmodel.

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is primair verantwoordelijk voor de verdeling van de bijstandsgelden (ook wel bekend als de «BUIG-gelden»). Het budget wordt via een specifieke uitkering verdeeld richting de gemeenten en valt daardoor buiten het gemeentefonds en dus de scope van het POR. Wel is het de praktijk dat gemeenten eventuele tekorten zelf financieren vanuit de algemene middelen. Hierdoor hebben tekorten en/of overschotten op de BUIG invloed op de resultaten van het POR.

Het Ministerie van SZW heeft het verdeelmodel verder ontwikkeld en heeft de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) en experts6 gevraagd advies uit te brengen over de verfijningen voor het verdeelmodel 2018. Naar aanleiding van deze adviezen heeft de Staatssecretaris van SZW in een brief aan de Tweede Kamer van 14 juli 20177toegezegd om nader onderzoek te gaan doen naar de prijscomponent van het verdeelmodel van de bijstand.

Het doel van de scan is het signaleren van wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur die consequenties kunnen hebben voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds beoogt de beschikbare middelen te verdelen met een globale aansluiting op de gemeentelijke kostenstructuren, rekening houdend met het vermogen eigen middelen te vergaren.

De scan is een eenvoudig instrument; dit correspondeert met de eerste fase van het periodiek onderhoud: de signalering. Op basis van de scan kan worden besloten of een signalering aanleiding geeft tot nader onderzoek. Dat is de tweede fase in het periodiek onderhoud. Op basis van de resultaten van het nader onderzoek wordt besloten over het uitvoeren van de derde fase van het periodiek onderhoud: het aanpassen van de verdeling.

De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot uitgavenclusters en inkomstenclusters. Een uitgavencluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen. Voor elk van de uitgavenclusters is een zogeheten ijkpunt opgesteld, die het veronderstelde kostenniveau van een gemeente in een cluster weergeeft. Het ijkpunt van een cluster wordt als volgt berekend:

De bedragen per eenheid van de betrokken maatstaven maal de eenheden van de betrokken maatstaven plus een eventueel vast bedrag en de aan het cluster toegerekende decentralisatie- en integratie-uitkeringen. Voor het inkomstencluster Onroerende zaakbelasting is eveneens een ijkpunt opgesteld. Voor het inkomstencluster Overige eigen middelen is een beperkt percentage ingehouden op de uitgavenijkpunten. De omvang van de algemene uitkering van een specifieke gemeente wordt bepaald door het totaal van alle uitgavenclusters bij elkaar, minus het totaal van de inkomstenclusters.

Naast de ijkpunten ontvangen gemeenten een deel van hun algemene middelen via zogenaamde integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Deze budgetten zijn in het POR toegerekend aan de clusters waarop deze betreffende uitkeringen inhoudelijk betrekking hebben.8

Benadrukt moet worden dat gemeenten – binnen het raamwerk van hun wettelijke taken – volledig vrij zijn in de besteding van de uitkeringen uit het gemeentefonds. Een gemeente die volgens het ijkpunt een X bedrag ontvangt voor uitgavencluster A, is dus niet verplicht dat bedrag daadwerkelijk aan A te besteden.

Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven op de uitgavenclusters en ontvangen in de inkomstenclusters wordt vooral afgeleid uit de gemeentelijke begrotingen. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de gemeenterekening, maar gebruik van de rekening heeft als nadeel dat de actualiteitswaarde vermindert. Om de voor- en nadelen goed te kunnen afwegen, is dit jaar in een afzonderlijke analyse verkend wat de toegevoegde waarde is van het gebruik van rekeningcijfers in het POR (zie paragraaf 3.5.1.).

De cijfers uit de gemeentelijke begrotingen worden op een aantal manieren bewerkt:

• • het aansluitverschil tussen het ijkpunt en de netto lasten op het subcluster Algemene ondersteuning wordt verdeeld over de overige uitgavenclusters9 op basis van hun omvang;

• • de berekende omvang van de uitgavenclusters wordt gecorrigeerd voor het verschil tussen de door de gemeente begrote uitkering uit het gemeentefonds en de uitkering uit het gemeentefonds volgens de circulaire;

• • daarnaast is in dit POR een aantal aanvullende bewerkingen uitgevoerd om de signaalfunctie van het POR te verbeteren (zie paragraaf 3.2.3).

Met ingang van 2017 is het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) gewijzigd. Als gevolg hiervan moeten gemeenten hun lasten en baten verantwoorden op 53 taakvelden in plaats van op de circa 100 functies die voorheen werden onderscheiden. Daarnaast brengt het nieuwe BBV diverse wijzigingen in de verslaggeving met zich mee.

De wijzigingen in het BBV hebben ook gevolg voor de werkwijze van de POR-scan. De belangrijkste wijzigingen in de POR-systematiek als gevolg van het nieuwe BBV zijn:

• • een beperkt aantal verschuivingen tussen de clusters;

• • een nieuwe indeling van de clusters in het sociaal domein;

• • de werkwijze ten aanzien van de overhead.

In het gemeentefonds werden tot en met 2016 drie clusters onderscheiden die betrekking hebben op het sociaal domein: Werk en inkomen, Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd.

Als gevolg van de decentralisaties in 2015 is het gemeentelijke takenpakket in het sociaal domein substantieel uitgebreid. Daarbij wordt een meer integrale aanpak beoogd met meer aandacht voor preventie via algemene voorzieningen met als doel het beroep op meer intensieve en duurdere vormen van zorg en ondersteuning te beperken (de zogenaamde kanteling). In aansluiting hierop wordt in het BBV een aantal nieuwe taakvelden onderscheiden. Gemeenten krijgen voor deze nieuwe taken middelen beschikbaar via de integratie-uitkering Sociaal domein (IUSD).

Door deze wijzigingen is geen zinvolle confrontatie mogelijk van de netto lasten van gemeenten in het sociaal domein met de oude clusterijkpunten in het gemeentefonds, die nog zijn gebaseerd op de situatie van voor de decentralisaties. Dit betreft voornamelijk de clusters Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd.

Om deze confrontatie toch mogelijk te maken, is de clusterindeling van het gemeentefonds aangepast op de nieuwe gekantelde werkwijze in het sociaal domein, waarbij een onderscheid wordt gemaakt naar drie typen voorzieningen: algemene voorzieningen, maatwerkvoorzieningen en geëscaleerde zorg.

In aansluiting op de nieuwe taakvelden van het BBV worden binnen het sociaal domein de volgende nieuwe clusters onderscheiden:10

• • Samenkracht en burgerparticipatie (wijkteams en overige samenkracht en burgerparticipatie);

• • Maatschappelijke ondersteuning (maatwerkvoorzieningen, maatwerkdienstverlening 18+ en geëscaleerde zorg 18+);

• • Jeugd (maatwerkdienstverlening 18-, geëscaleerde zorg 18-);

• • Volksgezondheid.

Met het nieuwe BBV mogen gemeenten hun overhead niet langer toedelen aan de inhoudelijke taakvelden, maar moeten zij alle overhead (in totaal ruim 5 miljard euro volgens de begrotingen 2017) verzamelen op één taakveld (0.4). Dit betekent dat vanuit de taakvelden geen goede aansluiting meer is te maken tussen de (netto) lasten van gemeenten enerzijds en de uitkomsten van de ijkpunten in het gemeentefonds anderzijds.

Ten behoeve van dit POR is via een benadering deze aansluiting bewerkstelligd. Daarbij is een deel van de overhead die door gemeenten op taakveld 0.4 verantwoord is, toegedeeld aan de inhoudelijke taakvelden op basis van de daarop door gemeenten verantwoorde salarislasten. Via deze benadering worden de uitgavenclusters afgestemd op die van de ijkpunten, zodat deze in het POR op zinvolle en globale wijze te vergelijken zijn.

Om de betrouwbaarheid van de signaalfunctie van het POR te vergroten, worden standaard diverse bewerkingen uitgevoerd (zie paragraaf 3.2.2).

In verband met de overgang op nieuwe taakvelden zijn in dit POR enkele aanvullende bewerkingen uitgevoerd om de betrouwbare signaalfunctie te waarborgen. Hierbij zijn gemeenten uitgefilterd met extreme15 aansluitverschillen tussen hun netto lasten en hun ijkpuntscore per cluster. Hierbij is rekening gehouden met het toerekenen van een deel van de overhead aan de inhoudelijke taakvelden en het gemiddelde aansluitverschil op het betreffende cluster.

Op deze wijze worden in totaal 37 gemeenten uitgefilterd die – naast de Waddengemeenten en de G4 – niet worden meegenomen in de POR-analyses.

In tegenstelling tot voorgaande jaren worden de uitkomsten van de analyses alleen in relatieve zin gepresenteerd (euro’s per inwoner). Uitkomsten in miljoenen euro’s hebben minder betekenis aangezien niet alle gemeenten deel uitmaken van de analyses.

In de onderstaande figuur worden de uitkomsten van de ijkpunten en de netto lasten per cluster in 2017 gepresenteerd in euro’s per inwoner, gebaseerd op 342 gemeenten.

Voor de meeste uitgavenclusters zijn de netto lasten in 2017 hoger dan het ijkpunt.

Alleen op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugd is sprake van relatief lagere netto lasten in 2017. Daarbij is voor individuele gemeenten wel sprake van wisselende beelden: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro’s per inwoner minder uitgeven dan hun ijkpuntscore als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro’s per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore.

Op grond van de ijkpunten voor de nieuwe clusters in het sociaal domein lijken de relatief lage netto lasten vooral betrekking te hebben op de clusters Maatschappelijke ondersteuning, Samenkracht en burgerparticipatie en Volksgezondheid. Op het cluster Jeugd is wel sprake van een netto lastenniveau dat boven het ijkpunt ligt.

Zowel bij de OZB als de OEM is er sprake van meer (feitelijke) inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. De uitgaven die hiermee mogelijk zijn zien we terug bij de uitgavenclusters.

In de onderstaande figuur wordt een overzicht gegeven van de aansluitverschillen tussen de ijkpunten en de netto lasten in de afgelopen drie jaren.

Daarbij zijn de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd samengevoegd. Dit is noodzakelijk omdat in 2015 en 2016 gewerkt werd met een andere clusterindeling voor het sociaal domein dan in 2017 (vanaf dit POR zijn de nieuwe clusters afgestemd op de nieuwe Iv3-voorschriften die pas met ingang van 2017 zijn ingevoerd).

Bij de meeste gemeenten hangt dit samen met relatief hoge netto lasten op het subcluster minimabeleid, als gevolg van eigen keuzes van gemeenten om minimabeleid te voeren.

Uit de gegevens van de steekproefgemeenten is te zien dat deze hogere netto lasten tot uiting komen op de verschillende onderdelen van het gemeentelijke minimabeleid (o.a. kwijtschelding gemeentelijke heffingen en belastingen, schuldhulpverlening).17 Ook eerder is geconstateerd dat gemeenten in de praktijk duidelijk meer uitgeven aan kwijtschelding dan wat via het ijkpunt van het gemeentefonds wordt gehonoreerd. De laatste jaren is onder invloed van de crisis sprake van een groter beroep op schuldhulpverlening.

Vanwege de grote beleidsvrijheid op dit terrein is bij het onderhoud van het verdeelstelsel tot op heden steeds besloten, om de verdeling in het gemeentefonds niet aan te passen op dergelijke ontwikkelingen in het gemeentelijke minimabeleid.

Bij het subcluster Overig inkomen en participatie is er sprake van een sterk wisselend beeld bij individuele gemeenten. Dit subcluster heeft voornamelijk betrekking op de uitvoeringslasten betreffende inkomen en participatie en eventuele tekorten of overschotten op bijstandsuitkeringen. Gemeenten ontvangen voor hun bijstandsuitkeringen een specifieke uitkering (BUIG) van het Ministerie van SZW, maar eventuele tekorten of overschotten komen ten laste c.q. gunste van de algemene middelen. Uit informatie van de steekproefgemeenten (exclusief de G4) blijkt dat waar sprake is van een netto lastenniveau dat ver boven de ijkpuntscore uitkomt, dit voor een belangrijk deel samenhangt met substantiële tekorten op de BUIG. Deze tekorten worden vervolgens gedekt ten laste van de algemene middelen van gemeenten (via de exploitatie of onttrekkingen aan reserves).

Omdat de BUIG geen onderdeel is van het gemeentefonds, valt deze specifieke uitkering van het Ministerie van SZW buiten de scope van het POR. Zoals in hoofdstuk 2 is gemeld heeft de Staatssecretaris van SZW in een brief aan de Tweede Kamer van 14 juli 201718 toegezegd om nader onderzoek te gaan doen naar de prijscomponent van het verdeelmodel van de bijstand.

Uit figuur 2 komt naar voren dat bij MO&J per saldo sprake is van een netto lastenniveau dat onder het ijkpunt (inclusief de relevante integratie-uitkeringen) ligt. Daarbij zijn uiteenlopende beelden te zien, zowel bij individuele gemeenten als diverse structuurgroepen (zie ook paragraaf 3.4).

Bij dit netto lastenniveau worden de volgende kanttekeningen geplaatst:

• • de bestaande ijkpunten voor de algemene uitkering binnnen het sociaal domein zijn voor MO&J gebaseerd op het gemeentelijke takenpakket van voor de decentralisaties in 2015. De gedecentraliseerde middelen zijn via de IUSD toegevoegd aan het gemeentefonds en deze zijn betrokken bij de vergelijking met de feitelijke uitgaven van gemeenten. In verband met de decentralisaties zijn deze ijkpunten bij het recente groot onderhoud van het gemeentefonds ook buiten beschouwing gebleven;

• • De analyse van de financiële administraties van de steekproefgemeenten leert dat de netto lasten zoals die worden verantwoord op de relevante taakvelden niet altijd een goed beeld geven van de feitelijke netto lasten (zie paragraaf 3.2.3)

Het aansluitverschil tussen de netto lasten en de ijkpunten op dit cluster is heel beperkt.

Bij onderwijshuisvesting hebben de netto lasten vooral betrekking op kapitaallasten en is er gemiddeld sprake van iets lagere netto lasten ten opzichte van het ijkpunt. Bij overige educatie is er sprake van iets hogere netto lasten ten opzichte van het ijkpunt.

Voor dit hele cluster geldt dat gemeenten relatief veel beleidsvrijheid hebben en de hogere netto lasten voortvloeien uit eigen keuzes van gemeenten. Daarbij is sprake van een relatie met beschikbare eigen middelen (OZB en OEM).

Gezien de gemeentelijke autonomie, is bij het recente groot onderhoud van het gemeentefonds dan ook besloten om de hogere netto lasten op deze clusters niet te volgen in de verdeling van het gemeentefonds.19

De uitkering in het gemeentefonds op deze clusters is gebaseerd op kostendekkende tarieven, waarbij gemeenten alleen worden gecompenseerd voor kostenverhogende effecten van een slechte bodem (riolering). Aangezien gemeenten de relevante BTW op dit cluster kunnen declareren bij het BTW-compensatiefonds, is er voor de meeste gemeenten per saldo sprake van een negatief ijkpunt.

Op dit cluster is er sprake van een netto lastenniveau dat rond het ijkpunt ligt. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten. Wel is er sprake van grote verschillen tussen individuele gemeenten, die samenhangen met het investeringskarakter van dit cluster (incidentele effecten investeringen riolering) en incidentele factoren in dat verband (mutaties reserves).

Voor het totaal van dit cluster is er sprake van een netto lastenniveau dat boven het ijkpunt ligt. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten.

De hogere netto lasten hangen vooral samen met het subcluster Overige openbare orde en veiligheid. Belangrijke structuurkenmerken voor dit cluster zijn de woningvoorraad en de bebouwingsdichtheid. Wanneer gemeenten worden gegroepeerd naar deze structuurkenmerken, is er voor alle groepen sprake van vergelijkbare aansluitverschillen tussen netto lasten en ijkpunt. Ook wanneer gemeenten worden ingedeeld naar andere relevante structuurgroepen zijn geen systematische patronen te zien die zouden kunnen wijzen op een «scheve verdeling».

Op dit cluster is er sprake van een netto lastenniveau dat boven het ijkpunt ligt. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten.

De hogere netto lasten hebben vooral betrekking op het subcluster Bestuursorganen. Dit hangt samen met «boekingsproblemen»: gemeenten verantwoorden op de betreffende taakvelden vaak lasten die niet bij dit cluster thuishoren (ambtelijke ondersteuning, samenwerkingsverbanden). Wanneer hier bij de steekproefgemeenten van 20 gemeenten voor wordt gecorrigeerd, komt het netto lastenniveau in de buurt van het ijkpunt.

Het niveau van de baten op dit cluster is duidelijk hoger dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Onder invloed van de crisis is de laatste jaren wel een duidelijke afname te zien van de extra beschikbare overige eigen middelen (o.a. in verband met grondexploitaties).

Bij alle onderscheiden groepen gemeenten is gemiddeld sprake van meer overige eigen inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden, waarbij vooral kleinere gemeenten over relatief veel extra OEM beschikken. Voor individuele gemeenten is er sprake van een sterk wisselend beeld, waarbij sommige gemeenten over minder OEM beschikken dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

De extra inkomsten vinden hun weerslag in extra uitgaven op diverse clusters (zie paragraaf 3.4.3.).

Bij het cluster OZB ligt het niveau van de baten duidelijk hoger dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Deze extra baten nemen in de afgelopen jaren toe, hetgeen samenhangt met een stijging van de OZB-tarieven die gemeenten hanteren (de waardestijging van onroerende zaken komt immers tot uiting via de aanpassing van de OZB-maatstaven in het gemeentefonds).

Voor individuele gemeenten is er sprake van een sterk wisselend beeld, waarbij sommige gemeenten over minder OZB beschikken dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Voor het POR is de achtergrond van deze hoge OZB-tarieven relevant: zijn deze het gevolg van een «vrije keuze» van gemeenten of voelen gemeenten zich genoodzaakt hoge OZB-tarieven te hanteren om uitgaven te dekken waarvoor andere dekkingsbronnen tekort schieten (zie paragraaf 3.4.3.).

De bovenstaande figuur geeft een overzicht van de aansluitverschillen tussen de ijkpuntscore en de netto lasten in 2017 voor gemeenten gegroepeerd naar omvang. Te zien is dat wanneer gemeenten worden ingedeeld naar inwoneromvang, bij met name de vier nieuwe clusters in het sociale domein sprake is van afwijkende aansluitverschillen voor verschillende typen gemeenten.

Bij de andere clusters is sprake van meer vergelijkbare resultaten voor de verschillende grootteklassen. Bij deze conclusies geldt wel dat er voor de nieuwe clusters gewerkt is met formules die zijn gebaseerd op een combinatie van bestaande ijkpunten voor oude taken (voorafgaand aan de decentralisaties in het sociaal domein) en integratie-uitkeringen voor nieuwe taken. Het gaat dus om geconstrueerde ijkpuntformules. Hierdoor moeten de uitkomsten met voorzichtigheid worden geïnterpreteerd.

Bij Samenkracht en burgerparticipatie en Jeugd geven de grootste gemeenten minder uit dan het ijkpunt in het gemeentefonds, terwijl bij Maatschappelijke ondersteuning deze grootste gemeenten juist substantieel meer uitgeven dan het ijkpunt in het gemeentefonds.

Voor het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd20 is dit patroon ook te zien. Terwijl voor de meeste gemeentegroepen gemiddeld sprake is van een netto lastenniveau dat in 2017 enkele tientallen euro’s per inwoner lager ligt dan hun ijkpuntscore (voor MO&J), ligt het netto lastenniveau voor gemeenten met 100.000 tot 250.000 inwoners gemiddeld rond hun ijkpuntscore. Opgemerkt wordt dat binnen de gemeentegroepen sprake is van substantiële verschillen tussen individuele gemeenten. Deze verschillen hangen deels samen met «boekingsproblemen» (zie paragraaf 3.2.3). Paragraaf 3.4.2. zal verder ingaan op de aansluitingsverschillen in het sociaal domein voor groepen gemeenten.

Uit de figuren van paragraaf 3.3 kwam naar voren dat op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (MO & J)21 de gemeenten in 2017 minder uitgaven dan waar bij met de verdeling van het gemeentefonds rekening mee wordt gehouden (via de ijkpunten en de integratie-uitkeringen). Daarbij is voor individuele gemeenten wel sprake van wisselende beelden: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro’s per inwoner minder uitgeven dan hun ijkpuntscore als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro’s per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore.

In dit verband wordt opgemerkt dat uit de informatie van de steekproefgemeenten bekend is dat op onderdelen van MO & J sprake is van uitwisseling met het cluster Inkomen en participatie22, waar voor alle gemeenten tezamen in 2017 op basis van Iv3-gegevens juist sprake is van een relatief hoog netto lastenniveau.

Bij enkele steekproefgemeenten waar sprake is van substantiële tekorten op het totaal van MO & J, hangt dit samen met tegenvallende ontwikkelingen aan de kostenkant (groter dan verwacht beroep op voorzieningen, hogere rekeningen van zorgaanbieders). In een aantal gevallen is dit pas duidelijk geworden in de rekening 2016.

De tekorten worden in eerste instantie vaak opgevangen met onttrekkingen aan reserves: eerst ten laste van de reserve sociaal domein, wanneer die tekort schiet wordt de algemene reserve aangesproken. Wanneer men voorziet dat tekorten een structureel karakter hebben, probeert men dekking te vinden door bezuinigingen op andere taakgebieden. Een aantal steekproefgemeenten heeft aangegeven dat dergelijke ombuigingen vaak pas in latere jaren in de cijfers tot uiting komen (begroting 2018 en later).

In bovenstaande figuur is te zien dat in gemeenten met relatief veel FKG26-medicijngebruik de ijkpuntscore verder boven hun netto lastenniveau ligt dan bij andere gemeenten.

Dit zou kunnen betekenen dat het belang van dit structuurkenmerk in de verdeling wordt overschat. In dit verband wordt opgemerkt dat de verdeelmaatstaf «medicijngebruik» weliswaar een belangrijke rol speelt in de verdeling van de middelen, maar dat de werking van deze maatstaf beoordeeld moet worden in samenhang met de andere maatstaven waarmee de middelen over gemeenten worden verdeeld.

Zowel bij de OEM als de OZB is er voor alle groepen gemeenten gemiddeld sprake van substantiële «extra» inkomsten: de feitelijke inkomsten liggen substantieel boven het niveau waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

Behalve dat er sprake is van grote verschillen tussen individuele gemeenten, is er tevens sprake van een «scheve verdeling»: kleinere gemeenten hebben relatief veel extra OEM en grote (centrum)gemeenten beschikken met name over relatief veel extra OZB-inkomsten.

Het POR is tot op heden steeds gebaseerd op begrotingscijfers van gemeenten. Belangrijkste reden hiervoor is dat in deze cijfers ontwikkelingen in de gemeentelijke uitgaven het vroegst tot uiting komen en daarmee bijdragen aan een vroegtijdige signaalfunctie van het POR.

Nadeel van het gebruik van begrotingscijfers is dat deze op ramingen zijn gebaseerd en niet op daadwerkelijke lasten en baten, waarbij gemeenten vaak de neiging hebben lasten te overschatten en baten te onderschatten of waarbij uitgavenpatronen van voorgaande jaren simpelweg worden doorgetrokken naar de toekomst. Hierdoor wordt de signaalfunctie van het POR minder betrouwbaar.

Rekeningcijfers komen daarentegen veel later beschikbaar, maar geven wel een betrouwbaarder beeld van de werkelijke lasten en baten van gemeenten.

Alhoewel de rekening een beter beeld geeft van de werkelijke netto lastenpatronen, is het voor een vroegtijdige signaalfunctie van het POR nadelig dat de rekeningcijfers laat ter beschikking komen. Hierdoor kunnen ze pas twee jaar na dato worden gebruikt in het POR.

Overigens hangen veel verschillen tussen de rekening en begroting samen met lasten en baten op «algemene functies» zoals mutaties reserves en saldi kostenplaatsen. Deze algemene functies komen zodoende in het POR niet tot uiting op de clusters waarop deze lasten/baten inhoudelijk betrekking hebben (bijvoorbeeld reserves sociaal domein).

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) is met ingang van 2017 gewijzigd. In deze paragraaf worden de consequenties van de gewijzigde voorschriften voor de POR-systematiek toegelicht.

Het gaat hierbij om de gewijzigde voorschriften voor:

• • Overhead

• • Verantwoording verbonden partijen

• • Omslagrente

• • Activeren investeringen maatschappelijk nut

Centrale overheadposten worden door de meeste gemeenten met ingang van 2017 geboekt op taakveld 0.4. De verschillen zitten in overheadposten die taakgerelateerd zijn (zoals afdelingshoofden, incidentele componenten in de overhead, overhead dat betrekking heeft op tarieven/belastingen en overhead van projecten). Deze worden door sommige gemeenten op taakveld 0.4 verantwoord en door andere gemeenten op de taakvelden waar deze overhead inhoudelijk betrekking op heeft.

Veelal is de overhead op taakveld 0.4 niet gespecificeerd. Soms zijn er wel grote delen zichtbaar en soms is overhead toch op taakvelden geboekt (ten behoeve van het berekenen van all-in tarieven).

In 2017 is bij gemeenten sprake van grote ongespecificeerde posten op het gebied van (intergemeentelijke) samenwerking. Op verzoek hebben gemeenten zich voorgenomen dit in de toekomst wel te specificeren. Informatie over verbonden partijen (prestaties/risico’s) worden nu wisselend opgenomen in de programma’s in de programmabegroting. Een aantal gemeenten beperkt dit tot alleen de financiële gemeentelijke bijdrage. Deze informatie die nu veelal wel is opgenomen in de paragraaf verbonden partijen, zou volgens het nieuwe BBV moeten worden opgenomen in de programmaplannen.

De meeste gemeenten verantwoorden de bijdragen aan verbonden partijen op de inhoudelijk relevante Iv3-taakvelden. Aandachtspunt hierbij is de overhead in het geval van shared services centers. De overhead van deze bedrijfsvoeringsorganisaties horen thuis op taakveld 0.4, maar worden in de gemeentelijke administraties soms verantwoord op de inhoudelijke taakvelden. Een enkele gemeente specificeert de bijdragen nog niet naar taakvelden, maar alleen op programmaniveau of een oude productindeling.

Diverse gemeenten hebben tot en met 2017 een vaste rekenrente gehanteerd. Dit is een percentage dat in de loop der jaren ongeveer gelijk blijft (inclusief bepaalde risico-opslag) en aan alle investeringen wordt toegerekend.

Met ingang van 2018 wordt deze rente verlaagd in afstemming op de lagere marktrente. Dit heeft als gevolg dat de netto lasten op taakvelden met veel kapitaallasten (Wegen en water, Onderwijshuisvesting, Riolering) lager komen te liggen evenals het renteresultaat op taakveld 0.5 (treasury). Overigens is op deze clusters in 2017 geen hoog netto lastenniveau te zien.

Gemeenten die rente toerekenden aan grondexploitaties stoppen daarmee (zoals het BBV voorschrijft). Rente toerekenen aan het eigen vermogen (bespaarde rente) blijven gemeenten wel doen. In het nieuwe BBV mag dat nog wel, maar wordt dit wel afgeraden (leidt tot vergroten netto lasten op taakvelden). Dit betekent ofwel dat het renteresultaat wordt vergroot ofwel dat rente aan reserves wordt toegerekend.

Vóór 2017 was de werkwijze van activeren van investeringen wisselend. De meeste gemeenten gaan per 2018 investeringen met maatschappelijk nut activeren. Soms wordt wel een ondergrens gehanteerd, zodat alleen grote investeringen worden geactiveerd.

Bij dit activeren wordt wel een reserve gevormd waaruit jaarlijks de kapitaallasten worden gedekt. Als een gemeente nu niet activeert en investeringen dus in één keer dekt uit voorzieningen of de exploitatie, ontstaat incidenteel budgettaire ruimte wanneer bij nieuwe investeringen wordt overgestapt op wel activeren. Hierbij wordt soms onderscheid gemaakt naar «bruto methode» en «netto methode», waarbij in het laatste geval alleen de eigen investeringen worden geactiveerd (dus exclusief eventuele bijdragen van derden). Aandachtspunt hierbij is dat bij de netto methode «verborgen kapitaallasten»29 bij gemeenten gaan ontstaan. Bij de bruto methode blijft de jaarlijkse financieringslast voor toekomstige vervanging zichtbaar (onafhankelijk van hoe dit wordt gefinancierd).

Een enkele gemeente blijft investeringen van maatschappelijk nut niet activeren, omdat de marktwaarde niet kan worden vastgesteld en het daarmee geen waarde heeft om het op de balans te activeren.