Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.
In het POR worden de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel afgezet tegen de begrote uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen.
Veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel (ijkpunten)
De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot uitgavenclusters en inkomstenclusters. Een cluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen. Voor elk van de uitgaven- en inkomstenclusters is een zogeheten ijkpunt opgesteld, die het veronderstelde kosten- of batenniveau van een gemeente in een cluster weergeeft. Het ijkpunt van een cluster wordt berekend via de formule: de bedragen per eenheid van de betrokken maatstaven maal de eenheden van de betrokken maatstaven plus een eventueel vast bedrag en de aan het cluster toegerekende decentralisatie- en integratie-uitkeringen.
Uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen
Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven op de uitgavenclusters en ontvangen uit de inkomstenclusters wordt afgeleid uit de gemeentelijke begrotingen1. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de gemeenterekening, maar gebruik van de rekening heeft als nadeel dat de actualiteitswaarde vermindert.
Samenvatting en conclusies POR 2019
Ontwikkelingen met betrekking tot het verdeelstelsel
Om meerdere redenen dient dit jaar terughoudend te worden omgegaan met het verbinden van conclusies aan de POR-scan en/of lopen er reeds trajecten voor het aanpassen van de verdeling van het gemeentefonds.
In de eerste plaats vanwege de dynamiek bij gemeenten als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein. Het sociaal domein beslaat een groot deel van het gemeentelijke takenpakket. Door de overheveling van taken bevinden gemeenten zich in een ingrijpende transformatie.
Op 30 april 2018 heeft de Minister van BZK de eindrapportage van het kwalitatief onderzoek naar de verdeling van de middelen voor gemeenten in het sociaal domein aangeboden aan de Tweede Kamer (zie TK 34 477, nr. 35). Het onderzoek vloeit voort uit een toezegging van de toenmalige Minister van BZK aan de Tweede Kamer (Algemeen Overleg Sociaal domein 31 mei 2017). In het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen van 23 mei 2018 hebben Rijk en VNG gesproken over de noodzakelijke vervolgstappen en is overeenstemming bereikt over de aanpak en het tijdpad. Besloten is om de evaluatie te vervolgen met een breed kwantitatief vervolgonderzoek gericht op een integrale nieuwe verdeling van de middelen in het gemeentefonds voor het sociaal domein (nieuwe en oude taken) per 2021. In het bestuurlijk overleg is tevens besloten om voorafgaand aan het kwantitatief vervolgonderzoek eerst een traject te doorlopen om te komen tot een passende en gedragen onderzoeksmethode.
Een tweede relevante ontwikkeling met betrekking tot het POR betreft de heroverweging van de financiële verhoudingen. Op 6 juli 2018 heeft de Tweede Kamer een brief ontvangen (TK 34 775-B, nr. 18) waarin is aangegeven vanuit welk perspectief het kabinet de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten kritisch tegen het licht wil houden. In 2018 vindt een aantal verdiepende onderzoeken plaats die als inbreng dienen voor een herijkingsonderzoek van de algemene uitkering van het gemeentefonds.
Een derde ontwikkeling betreft de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en als gevolg daarvan de nieuwe clusterindeling van het gemeentefonds. Deze aanpassingen geven aanleiding om om terughoudend te zijn met het trekken van conclusies op basis van deze POR-scan. Het BBV is met ingang van 2017 gewijzigd. Als gevolg hiervan moeten gemeenten hun lasten en baten verantwoorden op 53 taakvelden in plaats van op de circa 100 functies die voorheen werden onderscheiden. Sommige Iv3-taakvelden hadden betrekking op meerdere bestaande clusters van het gemeentefonds. Om de verdeling te kunnen blijven monitoren en onderhouden is vorig jaar een nieuwe clusterindeling ingevoerd. De clusterindeling, naar gemeentelijke beleidsvelden, speelt in de analyses van het POR een sleutelrol. De invoering van de Iv3-taakvelden heeft dus ook gevolg voor de werkwijze van de POR-scan. De nieuwe clusterindeling omvat ten opzichte van de vorige indeling een beperkt aantal verschuivingen van taken. De belangrijkste wijziging betreft de indeling van de clusters in het sociaal domein. Deze beoogt nu aan te sluiten bij de domeinoverstijgende en integrale werkwijze van gemeenten. Tenslotte is de werkwijze van de overhead gewijzigd. Gemeenten moeten vanaf de begroting 2017 de overhead apart verantwoorden in plaats van deze zoveel mogelijk toe te rekenen aan de diverse producten.
De belangrijkste conclusies uit de scan
Tegen de achtergrond van het voorgaande geeft de uitkomst van deze scan geen aanleiding om – in aanvulling op de lopende onderzoeken – nadere analyse te verrichten naar de verdeling.
De scan laat zien dat netto lasten van gemeenten in 2018 voor de meeste uitgavenclusters hoger zijn dan de middelen waar het verdeelmodel van het gemeentefonds mee rekent. De hogere netto lasten op deze uitgavenclusters worden gedekt met extra eigen middelen. Zowel bij de OZB als de Overige Eigen Middelen (OEM) is sprake van meer (feitelijke) inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Beide inkomstenclusters worden meegenomen in het vervolgtraject van de heroverweging financiële verhoudingen.
Op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (clusters Samenkracht en Burgerparticipatie; Maatschappelijke ondersteuning, Volksgezondheid en Jeugd) geven gemeenten in 2018 juist minder uit dan waar in het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening wordt gehouden (algemene uitkering en de integratie-uitkeringen). Wanneer ook het cluster Inkomen en Participatie erbij wordt genomen, blijkt dat sociaal domein breed gemeenten meer uitgeven dan waar het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening mee houdt. Voor individuele gemeenten is overigens sprake van wisselende beelden: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro’s per inwoner minder uitgeven dan hun ijkpuntscore, als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro’s per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore. Het Ministerie van BZK is bezig met de voorbereidingen van de evaluatie van de verdeelmodellen van het sociaal domein.
Daarnaast zijn in deze scan enkele afwijkende patronen in de verdeling (tussen groepen gemeenten) gesignaleerd. Gemeenten met zeer slechte bodem geven (in vergelijking met de andere gemeenten) minder uit ten opzichte van het ijkpunt op Wegen en water en op Riolering. In de scan kwam ook naar voren dat grote (centrum)gemeenten over relatief veel extra OZB-inkomsten beschikken. Dit jaar is ook gekeken naar het onderwerp meerkernigheid. Gemeenten met zeer veel kernen geven relatief meer uit aan de clusters Inkomen en participatie en Cultuur en ontspanning. Daartegenover staat dat zij ook relatief meer ontvangen aan Onroerendezaakbelasting. Om te beoordelen of bovenstaande patronen aanleiding kunnen zijn voor onderhoud aan het verdeelstelsel, zullen de ontwikkelingen de komende jaren verder in het POR worden gevolgd. Daarnaast maken de bevindingen over meerkernigheid en centrumgemeenten onderdeel uit van het vervolgtraject van de heroverweging financiële verhoudingen. Dit geldt ook voor de Overige eigen middelen en de Onroerendezaakbelasting.
Het POR 2019 is integraal opgenomen in bijlage 1 bij deze begroting.