Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.
In het POR worden de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel afgezet tegen de begrote uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen.
Veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel (ijkpunten)
De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot uitgavenclusters en inkomstenclusters. Een cluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen. Voor elk van de uitgaven- en inkomstenclusters is een zogeheten ijkpunt opgesteld, die het veronderstelde kosten- of batenniveau van een gemeente in een cluster weergeeft. Het ijkpunt van een cluster wordt berekend via de formule: de bedragen per eenheid van de betrokken maatstaven maal de eenheden van de betrokken maatstaven plus een eventueel vast bedrag en de aan het cluster toegerekende decentralisatie- en integratie-uitkeringen.
Uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen
Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven op de uitgavenclusters en ontvangen uit de inkomstenclusters wordt afgeleid uit de gemeentelijke begrotingen1. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de gemeenterekening, maar gebruik van de rekening heeft als nadeel dat de actualiteitswaarde vermindert.
Samenvatting en conclusies POR 2020
Ontwikkelingen met betrekking tot het verdeelstelsel
Om meerdere redenen dient dit jaar terughoudend te worden omgegaan met het verbinden van conclusies aan de POR-scan en/of lopen er reeds trajecten voor het aanpassen van de verdeling van het gemeentefonds.
In de eerste plaats is terughoudendheid van belang vanwege de dynamiek bij gemeenten en in het gemeentefonds als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein. Het sociaal domein beslaat een groot deel van het gemeentelijke takenpakket. Na de overheveling van taken in 2015 bevinden gemeenten zich in een ingrijpende transformatie.
Daarnaast zijn de verdeelmodellen voor de Wmo 2015, Jeugdhulp, Wmo hulp bij het huishouden en Re-integratie klassiek met ingang van 2019 overgeheveld van de integratie-uitkering Sociaal domein naar de algemene uitkering. Door deze overheveling kunnen de verdeelmodellen voor Wmo en Jeugdhulp niet, zoals in voorgaande jaren in het POR gebruikelijk was, verdeeld worden over alle vier de clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (Jeugd, Maatschappelijke ondersteuning, Samenkracht en burgerparticipatie en Volksgezondheid). De verdeelmodellen Wmo zijn onderdeel geworden van het cluster Maatschappelijke ondersteuning en het verdeelmodel voor Jeugdhulp is toebedeeld aan het cluster Jeugd. Hierdoor maken middelen, die voorheen in het POR aan de clusters Samenkracht en burgerparticipatie en Volksgezondheid toebehoorden, nu onderdeel uit van de clusters Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning. Als gevolg hiervan, is het in het POR 2020 alleen mogelijk confrontaties te maken tussen de uitgaven van gemeenten op basis van Iv3 en het gemeentefonds op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd .
Een tweede relevante ontwikkeling met betrekking tot het POR betreft de herijking van de verdeling van het gemeentefonds, waar ook verdeelmodellen voor het sociaal domein deel van uitmaken. Op 6 juli 2018 heeft de Tweede Kamer een brief ontvangen (Kamerstukken II 2017/18, 34775-B nr. 18) waarin is aangegeven vanuit welk perspectief het kabinet de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten kritisch tegen het licht wil houden. In 2019 is een onderzoek gestart. De afronding van het onderzoek is gepland in januari 2020, waarna het traject van (bestuurlijke) besluitvorming zal starten. De herijking omvat nagenoeg het hele gemeentefonds en heeft betrekking op een totaalbedrag van € 30 miljard. Invoering van de nieuwe verdeling is voorzien in 2021.
Een derde ontwikkeling betreft de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Het BBV is met ingang van 2017 gewijzigd. In de gemeentelijke praktijk rekenden tot en met 2016 de meeste gemeenten de overhead voor een belangrijk deel toe aan de inhoudelijke taakgebieden.2 In het gemeentefonds wordt deze praktijk tot op heden gevolgd, doordat de meeste uitgavenijkpunten een component ‘taakgerelateerde overhead’ bevatten die kan worden toegerekend aan het betreffende taakgebied. Met het nieuwe BBV vanaf 2017 mogen gemeenten hun overhead niet langer toedelen aan de inhoudelijke taakvelden, maar moeten zij alle overhead (in totaal bijna 6 miljard euro volgens de begrotingen 2019) verzamelen op één taakveld (0.4). Dit betekent dat vanuit de taakvelden geen goede aansluiting meer is te maken tussen de (netto) lasten van gemeenten enerzijds en de uitkomsten van de ijkpunten in het gemeentefonds anderzijds (zie verder paragraaf 3.2.3 van het POR).
De belangrijkste conclusies uit de scan
Tegen de achtergrond van de bovengenoemde ontwikkelingen geeft de uitkomst van deze scan geen aanleiding om – in aanvulling op de in paragraaf 2.2 van het POR genoemde onderzoeken – nadere analyse te verrichten naar de verdeling.
In de scan vergelijken we de begrotingen van de gemeenten met de ijkpunten uit het verdeelmodel van het gemeentefonds. De scan laat zien dat de netto lasten van gemeenten in 2019 voor de meeste uitgavenclusters hoger (geraamd) zijn dan de middelen waar het verdeelmodel van het gemeentefonds mee rekent. De hogere netto lasten op deze uitgavenclusters worden gedekt met extra eigen middelen. Zowel bij de OZB als de Overige eigen middelen (OEM) is sprake van meer (feitelijke) inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Beide inkomstenclusters worden meegenomen in het traject herijking verdeling gemeentefonds (zie paragraaf 2.2.1 van het POR).
Op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (clusters Samenkracht en Burgerparticipatie; Maatschappelijke ondersteuning, Volksgezondheid en Jeugd) verwachten gemeenten in 2019 juist minder uit te geven dan waar in het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening wordt gehouden (algemene uitkering en de integratie-uitkeringen). Wanneer ook het cluster Inkomen en Participatie in de vergelijking wordt betrokken, blijkt dat sociaal domein breed gemeenten meer verwachten uit te geven dan waar het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening mee houdt. Een belangrijke kanttekening bij deze conclusie is dat het in deze clusters niet alleen gaat om taken die in 2015 zijn gedecentraliseerd maar ook om taken die al veel langer tot het gemeentelijk takenpakket behoren. Voor individuele gemeenten is overigens sprake van wisselende beelden in deze clusters: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro’s per inwoner minder verwachten uit te geven dan hun ijkpuntscore, als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro’s per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore. Zoals vermeld in paragraaf 1.2 en 2.2.1 van het POR is het Ministerie van BZK gestart met het traject tot herijking van de verdeling van het gemeentefonds, waar ook verdeelmodellen voor het sociaal domein deel van uitmaken.
Daarnaast zijn in deze scan enkele afwijkende patronen in de verdeling (tussen groepen gemeenten) gesignaleerd. Gemeenten met zeer slechte bodem geven (in vergelijking met de andere gemeenten) minder uit ten opzichte van het ijkpunt op Wegen en water. Datzelfde geldt voor het ijkpunt Riolering . In de scan komt ook naar voren dat grote (centrum)gemeenten over relatief veel extra OZB-inkomsten beschikken. Gemeenten met zeer veel kernen geven relatief meer uit aan het cluster Cultuur en ontspanning. Daartegenover staat dat zij ook relatief meer ontvangen aan onroerendezaakbelasting.
Dit jaar is er ook een POR-scan uitgevoerd op de rekeningcijfers 2017. De belangrijkste bevindingen uit deze scan zijn dat de netto lasten voor de clusters Inkomen en Participatie, Cultuur en ontspanning en de clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd ten opzichte van de begroting 2017 meer zijn toegenomen dan de ijkpunten in het gemeentefonds.
Het POR 2020 is integraal opgenomen in bijlage 1 bij deze begroting.