Het werkterrein van het Ministerie van Financiën

Voor u ligt de begroting 2020 van het Ministerie van Financiën, begrotingshoofdstuk IX (Financiën en Nationale Schuld) van de Rijksbegroting. In de begroting staan de belangrijkste beleidsdoelen voor 2020 en de financiële gevolgen hiervan. Simpel gezegd: wat wil de Minister van Financiën bereiken in 2020, hoe wil de Minister dit doen en met welke middelen?

Het algemeen financieel-economische beleid en het begrotingsbeleid worden primair toegelicht in de Miljoenennota. Daarin worden ook de belastingontvangsten toegelicht. Het fiscale beleid komt op hoofdlijnen aan bod in deze begroting; in het Belastingplan wordt gedetailleerd ingegaan op de veranderingen in het fiscale beleid. De financiën van de decentrale overheden, waarvoor de Minister van Financiën medeverantwoordelijk is, komen aan de orde in de Miljoenennota en in de begrotingen van het Gemeente- en Provinciefonds.

Waar relevant wordt in de begroting verwezen naar Kamerstukken of andere beschikbare begrotingsinformatie. De Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) en de Comptabiliteitswet (CW) vormen het regelgevend kader voor de begroting.

Vanwege tussentijdse afrondingen op duizenden, miljoenen of miljarden euro’s kan de som der delen afwijken van het totaal in de tabellen.

Opbouw van de begroting

De begroting IX is opgebouwd uit negen beleidsartikelen en twee niet-beleidsartikelen. De beleidsartikelen weerspiegelen het gehele werkterrein van het Ministerie van Financiën inclusief het beheer van de staatsschuld en het kasbeleid van het Rijk.

De begrotingstoelichting is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 geeft allereerst de beleidsprioriteiten weer. Dit zijn de belangrijkste beleidsdoelen van het Ministerie van Financiën. Ook bevat dit hoofdstuk een overzicht van de belangrijkste beleidsmatige mutaties, van de niet-juridisch verplichte uitgaven, van de beleidsdoorlichtingen en van de risicoregelingen.

In hoofdstuk 3 komen de beleidsartikelen Financiën aan bod, in hoofdstuk 4 de niet-beleidsartikelen en in hoofdstuk 5 de beleidsartikelen Nationale Schuld. Waar relevant en beschikbaar worden indicatoren of kengetallen opgenomen om te laten zien wat de doelstellingen zijn (zie ook de Groeiparagraaf onder). Elk beleidsartikel bevat onder andere een onderdeel Beleidswijzigingen waarin wordt aangegeven wat de belangrijkste wijzigingen in het beleid zijn en de gevolgen hiervan. Zowel de beleidsartikelen als de niet-beleidsartikelen bevatten een tabel Budgettaire gevolgen van beleid met een financiële toelichting van de belangrijkste posten.

Tot slot zijn zes bijlagen opgenomen. Bijlage 1 geeft een overzicht van Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) en Rechtspersonen met een Wettelijke Taak (RWT’s). Bijlage 2 is een verdiepingsbijlage met de belangrijkste budgettaire mutaties per artikel, bijlage 3 geeft het overzicht met moties en toezeggingen, bijlage 4 is het subsidieoverzicht, bijlage 5 het overzicht met evaluatie- en overig onderzoek en als laatste volgt de lijst van afkortingen (bijlage 6).

Financiering staatsschuld en kasbeheer (Nationale Schuld)

Sinds 2013 behandelt begroting IX tevens de schuld van de Nederlandse rijksoverheid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de schuld die extern wordt gefinancierd, door bijvoorbeeld banken, beleggers en pensioenfondsen, en de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen – via het geïntegreerd middelenbeheer – hebben bij het Ministerie van Financiën. De extern gefinancierde schuld wordt in artikel 11 Financiering staatsschuld behandeld. Het geïntegreerd middelenbeheer wordt behandeld in artikel 12 Kasbeheer. De artikelen worden middels een aparte begrotingsstaat vastgesteld.

De begroting van de Nationale Schuld heeft twee specifieke eigenschappen. De eerste eigenschap is dat de rente-uitgaven en renteontvangsten op transactiebasis worden verantwoord, in plaats van op kasbasis zoals bij alle andere onderdelen van de Rijksbegroting. Dit is vastgelegd in de CW 2016, artikel 2.19. Met de registratie van rente op transactiebasis voor de Nationale Schuld wordt aangesloten bij de Europese voorschriften van het Europees Stelsel van Rekeningen (ESR) 2010. De tweede eigenschap is dat voor beide artikelen wordt uitgegaan dat de aangegane financiële verplichtingen gelijk zijn aan de uitgaven (kas = verplichtingen). Beide artikelen kennen geen verplichting om afzonderlijke ramingen op te nemen van de verwachte kasuitgaven en de verwachte juridisch vastgelegde financiële verplichtingen. Dit is het gevolg van de inherente onvoorspelbaarheid van de leenbehoefte van de Staat (artikel 11) en de fluctuerende geldstromen in het geïntegreerd middelenbeheer (artikel 12).

Financiële instrumenten

Bij het indelen van de uitgaven naar financieel instrument wordt aansluiting gezocht bij de rol en verantwoordelijkheid van de Minister. Hierdoor wordt de wijze waarop de uitgaven het ministerie verlaten leidend voor de indeling naar financiële instrumenten. Het Ministerie van Financiën maakt daarom, naast de standaard financiële instrumenten zoals opdrachten en garanties, ook gebruik van drie eigen instrumenten: financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking), rente, en rekening-courant en deposito’s.

Het instrument financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking) wordt gebruikt op artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector bij onder meer kapitaalinjecties in staatsdeelnemingen en dividendontvangsten. De definitie van financiering is als volgt: «van een financiering wordt gesproken, indien een financiële bijdrage aan een wederpartij wordt verstrekt als kapitaalverschaffing voor een investeringsgoed of als algemene vermogensverschaffing voor die wederpartij (een instelling, bedrijf of onderneming). Als een financiële bijdrage wordt verstrekt in de exploitatiesfeer, wordt gesproken van bekostiging. Bij een financiering voert de organisatie die de financiering ontvangt, de kapitaalverstrekking als kapitaalontvangst op de balans op». Van een staatsdeelneming is sprake als de Staat aandelen bezit in een privaat bedrijf.

Het instrument rente komt onder meer terug op artikel 11 en 12 over de financiering van de staatsschuld en het kasbeheer. Op artikel 11 en 12 wordt daarnaast gebruik gemaakt van het instrument leningen. In tegenstelling tot de meeste leningen op de Rijksbegroting gaat het op artikel 11 om leningen die aan de Staat verstrekt worden voor de financiering van de staatsschuld. Op artikel 12 is ook het instrument rekening-courant en deposito’s opgenomen. Het gaat hier om de bankrekeningen waarop geldstromen van decentrale overheden, de sociale fondsen en andere aan de rijksoverheid gelieerde instellingen in- en uitvloeien.

Groeiparagraaf

Het Ministerie van Financiën werkt doorlopend aan stapsgewijze verbeteringen in de informatievoorziening aan de Kamer en de burger. Dit is een samenspel van eigen ambities en inzichten, en wensen vanuit de Kamer. Ten opzichte van de begroting Financiën en Nationale Schuld 2019 zijn meerdere verbeteringen doorgevoerd. Dit mede naar aanleiding van de focusonderwerpen verantwoording 2017 («Toetsbare beleidsplannen» en «Verplichtingen: pijler van het budgetrecht»), het daaropvolgende wetgevingsoverleg1 en de brief van de vaste commissie van Financiën in reactie op de begroting 20192. De volgende verbeteringen zijn zichtbaar in deze begroting.

Prestatie-indicatoren in de begroting

Het Ministerie van Financiën vindt meetbaarheid van beleid en prestaties van groot belang. Dit onderwerp kwam tevens terug tijdens het wetgevingsoverleg verantwoording 2017 (focusonderwerp «Toetsbare beleidsplannen») en in de vragenbrief van de vaste commissie van Financiën over de begroting 2019. Het onderwerp leeft dus zowel bij het ministerie als de Kamer.

In de groeiparagraaf van de begroting 2019 hebben we aangegeven in 2019 te onderzoeken voor welke artikelen het mogelijk en zinvol is om nieuwe, meer of minder prestatie-indicatoren op te nemen. Dit heeft in deze begroting 2020 geleid tot één aanvulling: in artikel 9 Douane is een additionele indicator opgenomen. Daarnaast zal in het jaarverslag 2019 in artikel 2 Financiële markten en in artikel 5 Exportkredietverzekeringen nieuwe kengetallen met realisatiecijfers worden opgenomen. Het evalueren van prestatie-indicatoren betreft een doorlopend, meerjarig en intensief traject, waarbij elk jaar verbeteringen worden doorgevoerd waar nodig en mogelijk.

Voor de Belastingdienst (artikel 1 Belastingen) worden in 2020 de prestatie-indicatoren voor de begroting vanaf begrotingsjaar 2021 vernieuwd. In het jaarplan 2019 Belastingdienst3 zijn de doelstellingen op dit gebied beschreven. De Belastingdienst is in 2019 gestart met het vertalen van de strategische doelstelling van de Belastingdienst (naleving) naar meetbare prestaties. Het streven is gericht op minder indicatoren met meer zeggingskracht. Gekoppeld aan de uitvoerings- en toezichtstrategie wordt de samenhang tussen doelen en indicatoren op verschillende niveaus vastgesteld. Het eindproduct is een gebalanceerde set aan indicatoren die zicht biedt op het bereiken van de strategische doelstelling van de Belastingdienst. Deze set wordt in 2019 opgeleverd en in 2020 getest zodat hierover vanaf de begroting 2021 kan worden gerapporteerd.

Inzicht in verplichtingen

Het budgetrecht van de Kamer begint bij de autorisatie voor het aangaan van verplichtingen. Daarom was tijdens de verantwoording over 2017 het thema «Verplichtingen: pijler van het budgetrecht» een focusonderwerp. Ook in deze begroting besteedt het Ministerie van Financiën aandacht aan verplichtingen. Net zoals in het jaarverslag 2018, geeft het departement vanaf deze begroting in de budgettaire tabellen per beleidsartikel naast het totaalbedrag aan garantieverplichtingen, ook het totaalbedrag aan betalingsverplichtingen weer (hoofdstuk 3, voor elk beleidsartikel onderdeel D). Daarnaast worden in de budgettaire tabellen meer individuele betalingsverplichtingen inzichtelijk gemaakt, zoals ook in het jaarverslag 2018 het geval is. Hiermee zijn de majeure betalingsverplichtingen beter te volgen. Tijdens het wetgevingsoverleg over de verantwoording 2017 en opnieuw in de vragenbrief van de vaste commissie van Financiën in reactie op de begroting 2019, bleek dat er inderdaad veel interesse is in de verplichtingen. Middels bovenstaande verbeteringen geven we de Kamer gedegen inzicht in de meerjarige garantie- en betalingsverplichtingen.

Voortgang artikel 9 Douane

De Tweede Kamer is op 21 juni 2018 door de Minister van Financiën geïnformeerd over het voornemen van een separaat begrotingsartikel Douane op begrotingshoofdstuk IX4. Met dit voornemen wordt invulling gegeven aan aanbeveling 4 uit het rapport van de Commissie Onderzoek Belastingdienst (COB)5 naar de besluitvormingsprocedure binnen de Belastingdienst. Met ingang van de begroting IX 2019 is een apart artikel 9 voor Douane opgenomen, waarbij gekozen is voor een ingroeimodel om te komen tot een toekomstbestendig begrotingsartikel. Budgettair gezien bevatte artikel 9 Douane in de begroting 2019 alleen de directe verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van de Douane, zoals de personele en materiële uitgaven en de apparaatsontvangsten. Dit zijn de budgetten die direct aan het dienstonderdeel Douane kunnen worden toegerekend. De afgelopen periode zijn stappen gezet bij het in kaart brengen van de indirecte uitgaven die betrekking hebben op de Douane, bijvoorbeeld voor huisvesting en ICT, die worden gedaan door andere dienstonderdelen binnen de Belastingdienst. Het vergt echter nog nader onderzoek en uitwerking voordat deze indirecte uitgaven kunnen worden toegerekend aan het aparte begrotingsartikel Douane. Het gaat hierbij zowel om het in kaart brengen van de producten en diensten die andere Belastingdienstonderdelen aan de Douane leveren, met de bijbehorende kosten, als hoe deze kosten achteraf verantwoord kunnen worden. Derhalve richt de begroting IX 2020 zich, eveneens als begroting IX 2019, alleen op de directe verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van de Douane. Een volgende stap is het opnemen van uitgaven van de andere dienstonderdelen die samenhangen met de Douane. In de begroting IX 2021 zal dit gebeuren voor de meeste dienstonderdelen binnen de Belastingdienst die kosten maken voor de Douane. Nog te bezien is of het ook al haalbaar is de IV-uitgaven hierbij mee te laten lopen.