Inhoudsopgave

1. INLEIDING EN SAMENVATTING

1.1. Inleiding

1.1.1. Doel van het POR

Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten in bredere zin.

De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.

Het antwoord op vraag 1 wordt gepresenteerd in de onderhoudsagenda in hoofdstuk 2. Om vraag 2 te kunnen beantwoorden is een scan ontwikkeld, waarbij het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen en/of jaarrekeningen naar voren komen. De bevindingen worden, deels in grafische vorm, gepresenteerd in hoofdstuk 3.

1.1.2. Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel

De belangrijkste uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat. Het vormt een algemene geldstroom, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld zoals dat bij specifieke uitkeringen wel het geval is. Kostenoriëntatie betekent dat deze globale verdeelsystematiek wél moet inspelen op verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. De verdeling moet zodanig zijn dat gemeenten over een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit kunnen beschikken bij een globaal gelijke belastingdruk. Waar het hierbij om gaat is dat gemeenten een gelijkwaardige uitgangspositie hebben en niet vanwege bepaalde structuurkenmerken een voor- of nadeel ondervinden. De belastingcapaciteit wordt ook bij die afweging betrokken.

Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van verdeelmaatstaven, die met hun relatieve gewichten zijn gegroepeerd in zogenaamde clusters die globaal een beleidsveld bestrijken. Deze clusters vormen het uitgangspunt van de analyse die wordt uitgevoerd in de scan in hoofdstuk 3. Daar wordt op clusterniveau een vergelijking gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald cluster worden toebedeeld (de zgn. ijkpunten).

1.1.3. De scan

Bij het periodiek onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur stelselmatig gevolgd. Dat gebeurt door de scan, die wordt uitgevoerd op het niveau van clusters van uitgaven. Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur te signaleren die consequenties kunnen hebben voor de verdeling. Eveneens worden de inkomsten van de gemeenten gevolgd. De scan is geen diepgravend instrument, maar een eerste diagnose.

De centrale vraag van de scan is of bij de verdeling van het gemeentefonds veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen aansluiten bij de werkelijke kosten van gemeenten. Dat wordt bepaald door de veronderstelde inkomsten en uitgaven af te zetten tegen de werkelijke inkomsten en uitgaven, zoals die zijn opgenomen in de gemeentelijke begrotingen.3

Het is allereerst belangrijk om bij deze scan in acht te nemen dat het gemeentefonds voor gemeenten vrij besteedbaar is. Gemeenten zijn daarmee vrij om middelen vanuit het ene cluster te besteden aan een ander cluster. Dit hangt samen met de autonomie van gemeenten. De clusterindeling van het gemeentefonds is vooral een hulpmiddel bij het kunnen ontwerpen en onderhouden van het verdeelstelsel. Het tweede punt dat belangrijk is met betrekking tot de analyse van de scan is dat het verdeelmodel voor een deel geen rekening houdt met de eigen inkomsten die door gemeenten worden gerealiseerd. Een deel van deze inkomsten blijft in het verdeelmodel buiten beschouwing. Hierdoor hebben gemeenten meer te besteden aan de clusters dan waar in het verdeelmodel rekening mee wordt gehouden. Door deze twee punten ontstaan verschillen tussen de begrote uitgaven van gemeenten (ook onderling) en de ijkpunten uit het verdeelmodel.

1.1.4. Opbouw POR 2021

De verdere opbouw van het POR 2021 is als volgt: hoofdstuk 2 behandelt de onderwerpen van de onderhoudsagenda en hoofdstuk 3 bevat de resultaten van de scan.

1.2. Ontwikkelingen met betrekking tot het verdeelstelsel

Om meerdere redenen – die in deze paragraaf worden besproken - dient dit jaar terughoudend te worden omgegaan met het verbinden van conclusies aan de POR-scan. Daarnaast lopen er diverse onderzoeken naar de verdeelmodellen in het gemeentefonds en de financiële verhoudingen (zie hoofdstuk 2). De fondsbeheerders hebben daarom besloten de resultaten van de scan in afgeslankte vorm te presenteren.

Allereerst zal naar verwachting de besluitvorming over de invoering van de nieuwe verdeling voor het gemeentefonds dit jaar worden afgerond. Met de aanpassing van de verdeelmodellen beogen de fondsbeheerders de verdeling van het gemeentefonds weer beter aan te laten sluiten op de kostenverschillen tussen gemeenten. De nieuwe verdeling neemt daarnaast een groot aantal knelpunten in de huidige verdeling (knelpunten die ook de afgelopen jaren in het POR zijn gesignaleerd) weg.

Deze POR-scan is uitgevoerd op basis van de gemeentelijke begrotingscijfers 2020 en de ijkpunten 2020 uit de septembercirculaire 2019. In deze bedragen zijn daardoor niet verwerkt de financiële gevolgen voor gemeenten van de COVID-19 pandemie. Hierdoor zijn de gegevens over de uitgaven van gemeenten die in de scan zijn gebruikt, geen goede afspiegeling van de daadwerkelijke gemeentelijke uitgaven voor 2020. Deze kanttekening is van belang bij het interpreteren van de uitkomsten van de scan. Wel helpt deze analyse de fondsbeheerders om trendmatige veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur te monitoren. Aangezien dit het hoofddoel is van het POR, hebben de fondsbeheerders besloten de scan over de begroting 2020 wel uit te voeren.

Een volgende relevante ontwikkeling met betrekking tot het POR is de overheveling van de verdeelmodellen voor de Wmo 2015, Jeugdhulp, Wmo - hulp bij het huishouden en voor Re-integratie klassiek naar de algemene uitkering met ingang van 2019. Deze overheveling heeft als gevolg gehad dat het vanaf het POR 2020 alleen mogelijk is confrontaties te maken tussen de uitgaven van gemeenten en het gemeentefonds op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd. Tot 2019 maakten de verdeelmodellen voor de Wmo 2015, Jeugdhulp, Wmo - hulp bij het huishouden en voor Re-integratie klassiekdeel uit van de integratie-uitkering Sociaal domein. Door deze overheveling kunnen de verdeelmodellen voor Wmo en Jeugdhulp niet, zoals in de jaren voor de overheveling in het POR gebruikelijk was, verdeeld worden over alle vier de clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (Jeugd, Maatschappelijke ondersteuning, Samenkracht en burgerparticipatie en Volksgezondheid). De verdeelmodellen Wmo zijn na de overheveling onderdeel geworden van het cluster Maatschappelijke ondersteuning en het verdeelmodel voor Jeugdhulp is bij de overheveling toebedeeld aan het cluster Jeugd. Hierdoor maken middelen, die voor de overheveling aan de clusters Samenkracht en burgerparticipatie en Volksgezondheid toebehoorden, nu geen onderdeel meer uit van deze clusters.

Een laatste kanttekening betreft de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Het BBV is met ingang van 2017 gewijzigd. In de gemeentelijke praktijk rekenden tot en met 2016 de meeste gemeenten de overhead voor een belangrijk deel toe aan de inhoudelijke taakgebieden.4 In het gemeentefonds wordt deze praktijk tot op heden gevolgd, doordat de meeste uitgavenijkpunten een component ‘taakgerelateerde overhead’ bevatten die kan worden toegerekend aan het betreffende taakgebied. Met het nieuwe BBV vanaf 2017 mogen gemeenten hun overhead niet langer toedelen aan de inhoudelijke taakvelden, maar moeten zij alle overhead (in totaal ruim 6 miljard euro volgens de begrotingen 2020) verzamelen op één taakveld (0.4). Dit betekent dat vanuit de taakvelden geen goede aansluiting meer is te maken tussen de (netto) lasten van gemeenten enerzijds en de uitkomsten van de ijkpunten in het gemeentefonds anderzijds.Ten behoeve van dit POR is via een benadering deze aansluiting wel bewerkstelligd. Een toelichting hierop is opgenomen in paragraaf 3.2.3.

1.3. De belangrijkste conclusies uit de scan

Tegen de achtergrond van de bovengenoemde onderzoeken en ontwikkelingen geeft de uitkomst van deze scan geen aanleiding om nadere analyse te verrichten naar de verdeling.

In de scan vergelijken we de begrotingen 2020 en de jaarrekeningen 2018 van de gemeenten met de ijkpunten uit het verdeelmodel van het gemeentefonds. De scan laat zien dat de netto lasten van gemeenten in 2020 en 2018 voor de meeste uitgavenclusters hoger (geraamd) zijn dan de middelen waar het verdeelmodel van het gemeentefonds mee rekent. De hogere netto lasten op deze uitgavenclusters worden gedekt met extra eigen middelen. Zowel bij de OZB als de Overige eigen middelen (OEM) is sprake van meer (feitelijke) inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Hierbij wordt het grootste aansluitverschil op de OEM gerealiseerd door de kleinere gemeenten en op de OZB door de grotere gemeenten. Beide inkomstenclusters zijn onderzocht in het traject herijking verdeling gemeentefonds (zie paragraaf 2.2.1).

Op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (clusters Samenkracht en burgerparticipatie; Maatschappelijke ondersteuning, Volksgezondheid en Jeugd) verwachten gemeenten in 2020 juist minder uit te geven dan waar in het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening mee wordt gehouden (algemene uitkering en de integratie- en decentralisatie-uitkeringen). Wanneer ook het cluster Inkomen en participatie in de vergelijking wordt betrokken, blijkt dat sociaal domein breed gemeenten in 2020 meer verwachten uit te geven dan waar het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening mee houdt. 5 In de scan over de rekeningcijfers 2018 hebben de gemeenten wel hogere uitgaven gerealiseerd op de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd dan dat er beschikbaar is via de ijkpunten in het gemeentefonds. Het negatieve aansluitverschil tussen de ijkpunten en de gemeentelijke uitgaven op het cluster Inkomen en participatie is daarentegen bij de scan over de rekeningcijfers 2018 afgenomen. Voor individuele gemeenten is overigens sprake van wisselende beelden in deze clusters: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro's tot een paar honderd euro per inwoner minder verwachten uit te geven dan hun ijkpuntscore, als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro's tot een paar honderd euro per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore.

Daarnaast zijn in deze scan enkele afwijkende patronen in de verdeling (tussen groepen gemeenten) gesignaleerd. Net zoals in voorgaande scans geven gemeenten met zeer slechte bodem in vergelijking met de andere gemeenten minder uit ten opzichte van het ijkpunt op Wegen en water. Datzelfde geldt voor het ijkpunt Riolering.

2. ONDERWERPEN UIT DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA

2.1. Inleiding

In paragraaf 2.2. wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.3. – conform de eerste van de twee gestelde vragen in paragraaf 1.1.1. – de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.4. worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.2. Onderwerpen uit het verdeelstelsel

2.2.1. Herijking verdeling gemeentefonds; Fase onderhoud: Aanpassing

De onderzoeken om met ingang van 2022 te komen tot een nieuwe verdeling voor het gemeentefonds zijn afgerond. Op basis van de onderzoeksuitkomsten en het bestuurlijk gesprek zullen de fondsbeheerders naar verwachting eind september een voorstel voor de nieuwe verdeling ter consultatie voorleggen aan de VNG en de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). Op dat moment zullen ook de onderzoeksrappporten op Rijksoverheid.nl gepubliceerd.6 Na weging van de adviezen van de VNG en ROB zullen de fondsbeheerders de Tweede Kamer per brief informeren over het definitieve verdeelvoorstel. Dat zal naar verwachting in december plaatsvinden. Gemeenten worden in de decembercirculaire 2020 over de gevolgen van de nieuwe verdeling geïnformeerd, uiteraard onder het voorbehoud van parlementaire besluitvorming.

2.2.2. Beschermd wonen

De afgelopen tijd is als onderdeel van de herijking van de verdeling van het gemeentefonds door het onderzoeksbureau AEF gewerkt aan een nieuw objectief verdeelmodel voor beschermd wonen, met bijbehorend ingroeipad7. Het betreft één van de financiële punten uit het advies van het Expertiseteam van de VNG waarmee Rijk en VNG in juli 2019 hebben ingestemd. Kern van het advies is de gedachte van sociale inclusie, conform het advies van de commissie Dannenberg: de doelgroep zoveel mogelijk in gewone wijken, in de eigen omgeving ondersteunen. De taak en de bijbehorende middelen gaan van centrumgemeenten naar alle gemeenten. Er is sprake van een geleidelijke invoering; de doordecentralisering beperkt zich tot nieuwe cliënten en er is sprake van een ingroeipad van 10 jaar.

De fondsbeheerders en de VNG delen de opvatting van de stuurgroep en begeleidingscommissie dat het verdeelmodel met betrekking tot beschermd wonen dat uit het onderzoek komt het beste past bij de gezamenlijk geformuleerde uitgangspunten en een wezenlijke verbetering is in vergelijking met het huidige historische verdeelmodel. Rijk en VNG zijn eerder overeengekomen om het nieuwe objectieve verdeelmodel voor beschermd wonen vanaf 2022 stapsgewijs in te voeren8. Gemeenten hebben aangegeven dat invoering alleen mogelijk is als in voldoende mate invulling is gegeven aan de randvoorwaarden en bouwstenen van het Expertiseteam. Op dit moment werken de VNG en het Rijk aan de (verdere) invulling van deze randvoorwaarden. Conform de motie van het lid Kerstens (Kamerstukken II 2019/20, 29325, nr. 106) wordt voor het einde van dit jaar de stand van zaken ten aanzien van de randvoorwaarden bezien, zodat dit najaar de definitieve besluitvorming over de invoering van het nieuwe verdeelmodel kan plaatsvinden.

2.3 Beleidsvoornemens departementen

2.3.1. Evaluatie Normeringssystematiek; Fase onderhoud: Onderzoek

In 2020 is de werking van de normeringssystematiek geëvalueerd. Deze evaluatie dient ter voorbereiding op keuzes door een nieuw kabinet. De huidige systematiek– die door het huidige kabinet is aangepast – is beoordeeld aan de hand van toetsingscriteria en er zijn beleidsvarianten uitgewerkt om de normeringssystematiek, op onderdelen, aan te passen. De voorstellen zijn er op gericht om met name de stabiliteit te verbeteren.

De beoordeling welke variant het best voldoet voor de volgende kabinetsperiode vergt een politiek-bestuurlijke weging. Op basis van de evaluatie van de normeringssystematiek zullen de fondsbeheerders samen met gemeenten en provincies verschillende varianten voor de ontwikkeling van het accres in beeld brengen ten opzichte van de stand bij Voorjaarsnota 2020. Gemeenten en provincies kunnen zo met verschillende varianten rekening houden bij het opstellen van hun begrotingen voor 2022. Ook zal de Raad voor het Openbaar Bestuur om advies worden gevraagd over de toekomst van het accres. Uiteindelijk is het aan een nieuw kabinet om in overleg met de medeoverheden te besluiten hoe in de toekomst met het accres om te gaan, zowel in de keuze van de systematiek als de budgettaire uitwerking daarvan.

2.3.2. Verruiming gemeentelijk belastinggebied; Fase onderhoud: Onderzoek

De bouwstenen voor herziening van het gemeentelijk belastinggebied zijn bedoeld voor het volgende kabinet. Politieke weging ervan zal tijdens de formatiefase moeten gebeuren.9

2.3.3. Onderzoek structurele middelen Jeugd; Fase onderhoud: Onderzoek

Voor de jaren 2019 tot en met 2021 zijn incidenteel extra middelen aan het gemeentefonds toegevoegd voor de Jeugdzorg. Om te kunnen beoordelen of en in welke mate gemeenten structureel extra middelen nodig hebben bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de jeugdwet wordt in 2020 een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Financien, Justitie en Veiligheid en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en de VNG.

Het onderzoek gaat ook in op de vraag welke maatregelen of aanpassingen in de Jeugdwet/jeugdstelsel er genomen kunnen worden om de uitgaven te verminderen. Het onderzoek zal eind 2020 worden afgerond. Definitieve besluitvorming over de uitkomsten is aan een volgend kabinet.

2.3.4. Onderzoeken financiële positie gemeenten; Fase onderhoud: Onderzoek

De ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën werken samen met de VNG, gemeenten en provinciaal toezichthouders aan het monitoren van de financiële positie van gemeenten. Het doel van de monitoring is het volgen van de macro financiële positie van gemeenten en de vraag of er specifieke groepen gemeenten zijn die in financiële problemen dreigen te komen. De uitkomsten zijn onderwerp van gesprek tijdens het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen (BOFv).

Op 22 juni is Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomst van het gesprek in het BOFv van 8 april 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 35300-B, nr. 21). In de brief is tevens verdiepend onderzoek aangekondigd naar de financiële positie van gemeenten. Er wordt onderzocht hoe beter en sneller beeld gekregen kan worden van de financiële positie van gemeenten. Daarnaast wordt onderzoek gedaan naar het voorzieningenniveau bij gemeenten en wordt onderzocht hoe het Rijk op jaarlijkse basis kan weergeven hoe taken en middelen van gemeenten met elkaar in balans zijn (Kamerstukken II 2019/20, 35470-B, nr. 7). Tevens is samen met de VNG aan het CBS gevraagd om een uitvraag te doen bij gemeenten naar de extra kosten die zij maken als gevolg van COVID-19.

2.3.5. Monitor Wmo-abonnementstarief: Fase onderhou: Onderzoek

In de brief van 19 december 2018 (Kamerstukken II 2018/19, 29538, nr. 281) en tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel abonnementstarief eigen bijdragen Wmo heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de Kamer geïnformeerd over de monitor die de effecten van het Wmo-abonnementstarief in beeld brengt. In het najaar 2020 komen de resultaten hiervan beschikbaar over het jaar 2019. Op basis van de uitkomsten uit het monitor-onderzoek zal het ministerie met de VNG in gesprek gaan. In dit gesprek wordt – conform de motie Hijink – besproken of het wenselijk is maatregelen te treffen als blijkt dat er sprake is van ongewenste effecten die niet of onvoldoende door gemeenten kunnen worden beïnvloed binnen de hen toekomende beleidsruimte.

2.4. Afgeronde onderwerpen

In het vergaderjaar 2019-2020 van de Tweede Kamer zijn geen onderhoudsonderwerpen afgerond.

3. SCAN

3.1. Inleiding

Uitgangspunt bij het verdeelstelsel van het gemeentefonds is dat alle gemeenten een gelijk voorzieningenniveau voor hun burgers kunnen realiseren. Daarom wordt binnen het verdeelstelsel zowel rekening gehouden met kostenverschillen door de sociale en fysieke structuur en centrumfunctie van een gemeente, als met ongelijke mogelijkheden eigen inkomsten te genereren. Dat laatste gebeurt door verevening van een deel van de capaciteit van de OZB, de voornaamste lokale belasting. Daarnaast wordt in het verdeelstelsel rekening gehouden met de mogelijkheid van gemeenten overige eigen middelen (OEM) te genereren. Echter in het verdeelmodel wordt geen rekening gehouden met de daadwerkelijke eigen inkomsten van gemeenten. Deze kunnen bijvoorbeeld hoger zijn doordat gemeenten een hoger OZB-tarief hanteren dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: paragraaf 3.2 geeft een korte beschrijving van de methodiek van de scan. Dan volgt in paragraaf 3.3 het eerste deel van de scan waarin wordt nagegaan hoe in 2020 de totale uitgaven en inkomsten per cluster zich verhouden tot de totaalbedragen van de clusters in het verdeelmodel. In paragraaf 3.4 worden de resultaten van de scan beschreven voor groepen gemeenten. Hierdoor wordt inzichtelijk gemaakt hoe de totalen per cluster uit paragraaf 3.3 zijn verdeeld over specifieke groepen gemeenten. Dergelijke beelden kunnen aanleiding vormen voor nader onderzoek. Tenslotte wordt in paragraaf 3.5 verslag gedaan van de analyse op de jaarrekeningcijfers 2018.

3.2. Over de scan als instrument

3.2.1. Doel van de scan

Het doel van de scan is het signaleren van wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur die consequenties kunnen hebben voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds beoogt de beschikbare middelen te verdelen met een globale aansluiting op de gemeentelijke kostenstructuren, rekening houdend met het vermogen eigen middelen te vergaren.

De scan is een eenvoudig instrument; dit correspondeert met de eerste fase van het periodiek onderhoud: de signalering. Op basis van de scan kan worden besloten of een signalering aanleiding geeft tot nader onderzoek. Dat is de tweede fase in het periodiek onderhoud. Op basis van de resultaten van het nader onderzoek wordt besloten over het uitvoeren van de derde fase van het periodiek onderhoud: het aanpassen van de verdeling.

3.2.2. Inhoud en reikwijdte van de scan

Veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel (ijkpunten)

De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot uitgavenclusters en inkomstenclusters. Een uitgavencluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen. Voor elk van de uitgavenclusters is een zogeheten ijkpunt opgesteld, die het veronderstelde kostenniveau van een gemeente in een cluster weergeeft.

Het ijkpunt van een cluster wordt als volgt berekend: de bedragen per eenheid van de betrokken maatstaven maal de eenheden van de betrokken maatstaven plus een eventueel vast bedrag. Voor het inkomstencluster Onroerendezaakbelasting is eveneens een ijkpunt opgesteld. Voor het inkomstencluster Overige eigen middelen is een beperkt percentage ingehouden op de uitgavenijkpunten. De omvang van de algemene uitkering van een specifieke gemeente wordt bepaald door het totaal van alle uitgavenclusters bij elkaar, minus het totaal van de inkomstenclusters.

Naast de ijkpunten ontvangen gemeenten een deel van hun algemene middelen via zogenaamde integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Deze budgetten zijn in het POR toegerekend aan de clusters waarop deze betreffende uitkeringen inhoudelijk betrekking hebben.10

Benadrukt moet worden dat gemeenten – binnen het raamwerk van hun wettelijke taken – volledig vrij zijn in de besteding van de uitkeringen uit het gemeentefonds. Een gemeente die volgens het ijkpunt een X-bedrag ontvangt voor uitgavencluster A, is dus niet verplicht dat bedrag daadwerkelijk aan A te besteden.

Uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen en rekeningen

Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven op de uitgavenclusters en ontvangen in de inkomstenclusters wordt vooral afgeleid uit de gemeentelijke begrotingen. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de gemeenterekening, maar gebruik van de rekening heeft als nadeel dat de actualiteitswaarde vermindert. Om die reden maakt het POR normaliter gebruik van gemeentelijke begrotingscijfers. Dit jaar is er echter voor gekozen om een aanvullende analyse uit te voeren op de jaarrekeningcijfers 2018 en de verdeling van het gemeentefonds 2018. Deze extra analyse op relevante ontwikkelingen voor de verdeling van het gemeentefonds is om meerdere redenen relevant. In de eerste plaats vanwege de brede aandacht die gemeenten vragen voor tekorten in het sociaal domein. In de tweede plaats vanwege de in paragraaf 2.2.1 genoemde herijking van het gemeentefonds. Deze analyse is opgenomen in paragraaf 3.5.

Vergelijking van ijkpunten en uitgaven en inkomsten

Als de vergelijking van ijkpunten en begroting en/of jaarrekening grote verschillen laat zien, op het totaal van het cluster of bij groepen van gemeenten, kan dit reden zijn verder te kijken in een nader onderzoek naar de verdeling. Een verschil als zodanig hoeft geen probleem te zijn. Gemeenten zijn immers vrij om meer of minder te besteden dan de ijkpunten aangeven. Met het oog op de globaliteit van het stelsel wordt ook de mate van afwijking betrokken in de afweging of een aanpassing van het stelsel nodig is.

Als gesignaleerde verschillen uit deze toets naar voren komen en voldoen aan genoemde criteria, dan wordt er in het kader van deze scan nader op ingezoomd. Naast deze aanpak kan ook de actualiteit aanleiding zijn een onderwerp te behandelen.

Reikwijdte van de scan

Potentieel worden alle gemeenten in de scan betrokken. Om (data)technische redenen wordt een aantal gemeenten buiten beschouwing gelaten. In dit POR zijn dat acht gemeenten bij de begrotingscijfers 2020 en zes gemeenten bij de jaarrekeningcijfers 2018 (zie ook paragraaf 3.2.3). De vijf Waddengemeenten, Lelystad, Vlissingen en de vier grote steden worden eveneens buiten beschouwing gelaten. Door hun specifieke kenmerken is hun positie in het verdeelstelsel zo bijzonder dat het niet zinvol is hen in de analyse te betrekken. De scan in de paragrafen 3.3 en 3.4 is daarmee gebaseerd op 336 van de 355 gemeenten die er in 2020 zijn. De scan in paragraaf 3.5 op basis van de jaarrekeningcijfers 2018 is gebaseerd op 363 van de 380 gemeenten die er in 2018 waren.

3.2.3 Verbeteringen signaalfunctie POR

Benadering toedeling taakgerelateerde overhead

In de gemeentelijke praktijk rekenden tot en met 2016 de meeste gemeenten de overhead voor een belangrijk deel toe aan de inhoudelijke taakgebieden.12 In het gemeentefonds wordt deze praktijk tot op heden gevolgd, doordat de meeste uitgavenijkpunten een component ‘taakgerelateerde overhead’ bevatten die kan worden toegerekend aan het betreffende taakgebied. De betekenis van deze component loopt uiteen, onder andere afhankelijk van de mate waarin gemeentelijke apparaatslasten relevant zijn. Het overige, niet toegerekende deel van de overhead13 wordt verzameld onder het subcluster Algemene ondersteuning.14

Met het nieuwe BBV vanaf 2017 mogen gemeenten hun overhead niet langer toedelen aan de inhoudelijke taakvelden, maar moeten zij alle overhead (in totaal ruim 6 miljard euro volgens de begrotingen 2020) verzamelen op één taakveld (0.4). Dit betekent dat vanuit de taakvelden geen goede aansluiting meer is te maken tussen de (netto) lasten van gemeenten enerzijds en de uitkomsten van de ijkpunten in het gemeentefonds anderzijds. Ten behoeve van dit POR is via een benadering deze aansluiting wel bewerkstelligd. Daarbij is een deel van de overhead die door gemeenten op taakveld 0.4 verantwoord is, toegedeeld aan de inhoudelijke taakvelden op basis van de daarop door gemeenten verantwoorde salarislasten.

Aanvullende bewerking Iv3-gegevens ten behoeve van betrouwbare signaalfunctie

Om de betrouwbaarheid van de signaalfunctie van het POR te vergroten, worden standaard diverse bewerkingen uitgevoerd (zie paragraaf 3.2.2). Hierbij zijn gemeenten uitgefilterd met extreme15 aansluitverschillen tussen hun netto lasten en hun ijkpuntscore per cluster en/of gemeenten waarbij de algemene uitkering uit het gemeentefonds volgens de gemeentefondscirculaire te veel afwijkt van de algemene uitkering volgens de begroting. 16 Hierbij is rekening gehouden met het toerekenen van een deel van de overhead aan de inhoudelijke taakvelden en het gemiddelde aansluitverschil op het betreffende cluster. Op deze wijze zijn op basis van de begrotingscijfers 2020 in totaal 8 gemeenten uitgefilterd die – naast de Waddengemeenten, Lelystad, Vlissingen en de G4 – niet worden meegenomen in de POR-analyses. Voor paragraaf 3.5 zijn op basis van de jaarrekeningcijfers 2018 in totaal 6 gemeenten uitgefilterd die – naast de Waddengemeenten, Lelystad, Vlissingen en de G4 – niet worden meegenomen in de POR-analyses.

3.3. Scan van inkomsten en uitgaven voor totaal van 336 gemeenten

Inleiding

Om een goede vergelijking te kunnen maken worden de uitkomsten van de analyses in relatieve zin gepresenteerd (euro’s per inwoner). In figuur 1 worden de uitkomsten van de ijkpunten en de netto lasten per cluster in 2020 gepresenteerd in euro’s per inwoner, gebaseerd op 336 gemeenten. In figuur 2 wordt een overzicht gegeven van de aansluitverschillen tussen de ijkpunten en de netto lasten in de periode 2017 tot en met 2020.

Macrobeelden 2020 per cluster

Figuur 1 Uitkomst ijkpunten en netto lasten per cluster in 2020 in euro's per inwoner

Figuur 2 Meerjarig beeld aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) per cluster in euro's per inwoner

Toelichting algemeen beeld

Voor het merendeel van de uitgavenclusters zijn de netto lasten in 2020 hoger dan het ijkpunt. Op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugd17 is sprake van relatief lagere netto lasten in 2020. Daarbij is voor individuele gemeenten wel sprake van wisselende beelden: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro’s tot een paar honderd euro per inwoner minder uitgeven dan hun ijkpuntscore als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro’s tot een paar honderd euro per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore. Zowel bij de OZB als de OEM is er sprake van meer (feitelijke) inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. De extra uitgaven die hiermee mogelijk zijn zien we terug bij de uitgavenclusters waar de netto lasten hoger zijn dan de ijkpunten.

Toelichting achtergronden per cluster

Inkomen en participatie

Op dit cluster is sprake van een netto lastenniveau dat duidelijk boven het ijkpunt ligt. Het verschil vertoont een neerwaartse trend vanaf 2018. Deze afname kan vooral worden verklaard doordat de inkomsten vanuit het gemeentefonds in 2020 ten opzichte van 2018 met € 10 per inwoner zijn toegenomen terwijl de gemiddelde uitgaven die door gemeenten zijn opgenomen in hun begrotingen in 2020 ten opzichte van 2018 met € 1 per inwoner zijn gedaald.

Dat het netto lastenniveau duidelijk boven het ijkpunt ligt hangt bij de meeste gemeenten samen met relatief hoge netto lasten voor minimabeleid. Bij dit beleidsterrein is sprake van een hoge mate van beleidsvrijheid van gemeenten om dit beleid te voeren. Bovendien zetten gemeenten extra in op schuldhulpverlening om hoge kosten op andere beleidsvelden zoals maatschappelijke ondersteuning en jeugd te voorkomen. Dit omdat schuldenproblematiek een belangrijke oorzaak is van problemen in gezinnen, en daarmee het beroep op jeugdhulp, Wmo en participatie bevordert. Daarmee is schuldhulpverlening in potentie een belangrijk preventief middel voor gemeenten. De onderlinge samenhang tussen deze beleidsvelden is onderzocht in het herijkingsonderzoek voor de verdeelmodellen voor het sociaal domein.

Het subcluster Overig inkomen en participatie heeft voornamelijk betrekking op de uitvoeringslasten betreffende inkomen en participatie en eventuele tekorten of overschotten op bijstandsuitkeringen. Gemeenten ontvangen voor hun bijstandsuitkeringen een specifieke uitkering (BUIG) van het ministerie van SZW, maar eventuele tekorten of overschotten komen ten laste c.q. gunste van de algemene middelen. Omdat de BUIG geen onderdeel is van het gemeentefonds, valt deze specifieke uitkering van het ministerie van SZW buiten de scope van het POR. Wel kan het gerealiseerde overschot op de BUIG in 2019 ten opzichte van eerdere tekorten een mogelijke verklaring zijn waarom het netto lastenniveau in 2019 en 2020 dichter bij het ijkpunt in het gemeentefonds is komen te liggen.

Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd

Voor een meerjarig beeld van de netto lasten voor het sociaal domein is alleen een analyse mogelijk op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (MO & J) (zie paragraaf 1.2).

Uit figuur 1 en 2 komt naar voren dat gemeenten in 2020 bij MO & J minder begroten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Een belangrijke kanttekening bij deze conclusie is dat het in deze clusters niet alleen gaat om taken die in 2015 zijn gedecentraliseerd maar ook om taken die al veel langer tot het gemeentelijk takenpakket behoren. Daarbij zijn uiteenlopende beelden te zien, zowel bij individuele gemeenten als diverse structuurgroepen (zie ook paragraaf 3.4).

Per saldo is in 2020 sprake van een netto lastenniveau dat € 13 per inwoner onder het ijkpunt (inclusief de relevante integratie- en decentralisatie-uitkeringen18) ligt. Dat is € 1 per inwoner meer ten opzichte van 2019. Deze uitkomsten zijn niet in lijn met de signalen die gemeenten afgeven over tekorten op Maatschappelijke ondersteuning en in het bijzonder op Jeugd. Uit de scan over de rekeningcijfers 2018 blijkt wel dat gemeenten in 2018 een netto lastenniveau hebben gerealiseerd dat boven het ijkpunt in het gemeentefonds ligt (zie ook paragraaf 3.5). Een verklaring voor het landelijke positieve resultaat op deze clusters in 2020 is mogelijk toe te schrijven aan het feit dat gemeenten een sluitende begroting op moeten leveren en hierbij een te optimistische inschatting maken voor de uitgaven op deze domeinen.

In het onderzoek naar de verdeling sociaal domein zijn de ijkpunten van deze clusters herijkt, inclusief de ijkpunten voor de taken die samenhangen met de decentralisaties uit 2015. Besluitvorming over de uitkomsten van het onderzoek vindt nog dit jaar plaats.

Educatie

Het aansluitverschil tussen de netto lasten en de ijkpunten op dit cluster is heel beperkt. De zichtbare trend heeft zich verder doorgezet, waardoor in 2020 de netto lasten iets lager zijn dan het ijkpunt (€ 5 per inwoner).

Bij het subcluster Onderwijshuisvesting hebben de netto lasten vooral betrekking op kapitaallasten en is gemiddeld sprake van lagere netto lasten ten opzichte van het ijkpunt. De lagere netto lasten zijn mogelijk (gedeeltelijk) het resultaat van de lage rente op de kapitaal- en geldmarkt. Daarnaast heeft het subcluster Onderwijshuisvesting een projectmatig karakter waardoor de hoogte van de uitgaven jaarlijks kan fluctueren. Bij het subcluster Overige educatie is sprake van hogere netto lasten ten opzichte van het ijkpunt.

Cultuur en ontspanning

Bij dit cluster is sprake van een netto lastenniveau dat hoger ligt dan de ijkpunten. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten. Voor dit hele cluster geldt dat gemeenten relatief veel beleidsvrijheid hebben en de hogere netto lasten voortvloeien uit eigen keuzes van gemeenten. Daarbij is sprake van een relatie met beschikbare eigen middelen (OZB en OEM). Vanuit gemeenten komen er signalen dat de uitgaven in het sociaal domein de gemeentelijke uitgaven in dit cluster verdringen. Deze ontwikkeling zien we niet terug in deze POR-scan. Zowel bij de begrotingscijfers (2017 tot en met 2020) als bij de rekeningcijfers (2017 en 2018) (zie paragraaf 3.5) wordt het macro-aansluitverschil op dit cluster niet kleiner maar blijft het stabiel.

Infrastructuur en gebiedsontwikkeling

Op dit cluster zijn de netto lasten in 2020 € 15 per inwoner hoger dan het totaal van de ijkpunten. Ten opzichte van 2019 is dit verschil met € 5 euro per inwoner toegenomen. Tussen individuele gemeenten is sprake van substantiële verschillen, die samenhangen met het projectmatige karakter van de taken op dit cluster (ontwikkeltaken, investeringen) en incidentele factoren in dat verband (mutaties reserves). Ook is er een relatie met overige eigen middelen van gemeenten (grondexploitaties).

Riolering en reiniging

De uitkering uit het gemeentefonds op deze clusters is gebaseerd op kostendekkende tarieven, waarbij gemeenten alleen worden gecompenseerd voor kostenverhogende effecten van een slechte bodem (riolering). Aangezien gemeenten de relevante btw op dit cluster kunnen declareren bij het BTW-compensatiefonds, is voor de meeste gemeenten per saldo sprake van een negatief ijkpunt.

Op dit cluster is sprake van een netto lastenniveau dat rond het ijkpunt ligt. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten. Wel is sprake van grote verschillen tussen individuele gemeenten, die samenhangen met het investeringskarakter van dit cluster (incidentele effecten investeringen riolering) en incidentele factoren in dat verband (mutaties reserves).

Openbare orde en veiligheid

Voor het totaal van dit cluster is sprake van een netto lastenniveau dat boven het ijkpunt ligt. Ten opzichte van 2019 is het verschil tussen de netto lasten en de ijkpunten in het gemeentefonds toegenomen met € 6 per inwoner naar € 19 per inwoner. De hogere netto lasten hangen vooral samen met het subcluster Overige openbare orde en veiligheid.

Bestuur en algemene ondersteuning

Op dit cluster is sprake van een netto lastenniveau dat boven het ijkpunt ligt. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten.

De hogere netto lasten hebben vooral betrekking op het subcluster Bestuursorganen. Dit hangt samen met verschillen in de manier waarop uitgaven worden geboekt: gemeenten verantwoorden op de betreffende taakvelden vaak lasten die niet bij dit cluster thuishoren (ambtelijke ondersteuning, samenwerkingsverbanden).

Overige eigen middelen (OEM)

In het gemeentefonds wordt rekening gehouden met overige eigen middelen (OEM) van gemeenten via een inhoudingsformule per uitgavencluster.19 Door deze uitkomsten te vergelijken met de feitelijk beschikbare OEM van gemeenten, wordt inzichtelijk gemaakt in welke mate gemeenten extra middelen ter beschikking hebben om hun uitgaven te dekken.

Bij alle onderscheiden groepen gemeenten is gemiddeld sprake van meer overige eigen inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Ten opzichte van 2019 is dit verschil toegenomen met € 2 per inwoner naar € 33 per inwoner. Hierbij realiseren vooral de gemeenten tot 20.000 inwoners het grootste aansluitverschil. In paragraaf 3.4.1 zal hier verder op ingegaan worden.

Voor individuele gemeenten is overigens sprake van een sterk wisselend beeld. Er zijn ook gemeenten die over minder OEM beschikken dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

Onroerendezaakbelasting (OZB)

Bij het cluster OZB ligt het niveau van de baten duidelijk hoger dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. De stijgende trend zet zich ook in 2020 door waar het aansluitverschil ten opzichte van 2019 met € 8 per inwoner stijgt. Mogelijke verklaringen voor deze stijging zijn dat bij een aantal gemeenten de waardeontwikkeling van de WOZ-objecten harder stijgt dan het rekentarief in het gemeentefonds. Daarnaast hebben verschillende gemeenten hun OZB-tarieven verhoogd om daarmee hun stijgende uitgaven te kunnen dekken. Wel geldt dat hier sprake is van een sterk wisselend beeld tussen gemeenten.

3.4. Uitkomsten scan voor groepen gemeenten

In paragraaf 3.3 stond de vraag centraal of er per cluster voor het totaal van de gemeenten verschillen zijn tussen de bedragen per inwoner volgens de begroting en volgens het verdeelmodel; zulke verschillen kunnen duiden op een onevenwichtigheid in het verdeelmodel. In deze paragraaf richten we ons op verschillen tussen groepen gemeenten binnen de clusters. Ook als het veronderstelde en feitelijke totaal van het cluster min of meer gelijk zijn, kunnen er binnen het cluster verschillen tussen gemeentetypen zijn die op een ‘scheve’ verdeling wijzen. Daarbij is het van belang ook naar de eigen middelen te kijken.

In deze paragraaf wordt eerst een overzicht gegeven van de aansluitverschillen per cluster bij een indeling van gemeenten naar inwoneraantal. Daarna voeren we een verdiepende analyse uit op het sociaal domein en als laatste brengen we het netto lastenniveau en de ijkpunten in beeld voor de OZB en de Overige eigen middelen (OEM). Dit doen we omdat we al in paragraaf 3.3 zagen dat de netto uitgaven gemiddeld wat hoger zijn dan de ijkpunten in het gemeentefonds. Dit komt doordat gemeenten meer OZB innen en over meer OEM beschikken dan het gemeentefonds veronderstelt.

Zoals toegelicht in paragraaf 1.2 is deze paragraaf wat korter in vergelijking met eerdere POR-scans.

3.4.1. Aansluitverschillen per cluster voor gemeenten ingedeeld naar inwoneraantal

Figuur 3 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) per cluster in 2020 voor inwonergrootteklassen in euro's per inwoner

Bovenstaande figuur geeft een overzicht van de aansluitverschillen tussen de ijkpuntscore en de netto lasten in 2020 voor gemeenten gegroepeerd naar omvang.

Allereerst moet worden opgemerkt dat de relatief hoge netto lastenniveaus en daarmee de grotere negatieve aansluitverschillen voor de grootste gemeenten zijn weerslag vinden in de extra inkomsten uit de OZB, die voor dit type gemeenten eveneens duidelijk hoger zijn dan voor de andere gemeenten. Voor de kleinste gemeenten geldt dat zij hun relatief hogere netto lasten kunnen bekostigen uit hun Overige Eigen Middelen die een stuk hoger zijn dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden (zie verder paragraaf 3.4.3.).

Bij het cluster Inkomen en participatie liggen de uitgaven bij alle groepen boven het ijkpunt. Net als in voorgaande jaren zijn de aansluitverschillen voor de gemeenten met de minste inwoners verreweg het grootst. Ook in paragraaf 3.5 in de scan over de rekeningcijfers 2018 komt naar voren dat vooral de gemeentegroep met de minste inwoners het grootste aansluitverschil realiseert op dit cluster.

Wanneer gemeenten worden ingedeeld naar inwoneraantal, is bij het totaal van Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd20 te zien dat het netto lastenniveau dichter in de buurt komt van de ijkpunten in het gemeentefonds naarmate de het aantal inwoners in een gemeente toeneemt. Opgemerkt wordt dat binnen de gemeentegroepen sprake is van substantiële verschillen tussen individuele gemeenten. Hierdoor moeten de uitkomsten met voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Paragraaf 3.4.2. zal verder ingaan op de aansluitverschillen in het sociaal domein voor groepen gemeenten.

In figuur 3 valt tevens op dat bij het cluster Cultuur en ontspanning sprake is van een netto lastenniveau dat gemiddeld duidelijk boven het ijkpunt ligt en dat dit aansluitverschil groter wordt naarmate het aantal inwoners van een gemeente toeneemt. Dit hangt vooral samen met de subclusters Kunst en Groen, waarbij de grote (centrum)gemeenten vooral hogere netto lasten op Kunst laten zien en kleinere gemeenten en gemeenten met zeer veel kernen juist hogere netto lasten op Groen. Dit patroon kwam ook naar voren in eerdere scans en is zichtbaar in de scan van paragraaf 3.5 over de rekeningcijfers.

In het cluster Infrastructuur en gebiedsontwikkeling is het patroon zichtbaar dat bij de gemeenten met de meeste inwoners het netto lastenniveau gelijk is aan het ijkpunt, terwijl bij de andere groepen sprake is van een netto lastenniveau dat gemiddeld duidelijk boven het ijkpunt ligt. Dit patroon doet zich voornamelijk voor op het subcluster VHROSV. In dit verband wordt opgemerkt dat deze verschillen eerder zijn opgemerkt tijdens het groot onderhoud van het gemeentefonds. Vanwege resterende onzekerheden is er voor gekozen de scheefheid op dit subcluster gedeeltelijk te corrigeren en is de nieuwe verdeelformule per 2017 voor 66% ingevoerd.

Zowel in deze scan (begrotingscijfers 2020 als de rekeningcijfers 2018) als in scans van voorgaande jaren zijn afwijkende patronen geconstateerd in de subclusters Riolering en Wegen en water voor gemeenten gegroepeerd naar bodemgesteldheid. In de scans komt naar voren dat gemeenten met een zeer slechte bodemgesteldheid zowel op het subcluster Wegen en water als het subcluster Riolering duidelijk minder uitgeven dan hun ijkpuntscore in het gemeentefonds, in tegenstelling tot de overige gemeenten (met een goed tot matig slechte bodemgesteldheid).

De verdeling van het cluster Infrastructuur en gebiedsontwikkeling, met in het bijzonder het subcluster VHROSV en de mate waarin bodemgesteldheid meegenomen moet worden in de ijkpunten maakt onderdeel uit van het herijkingsonderzoek naar de verdeling van het ‘klassieke’ gemeentefonds (zie paragraaf 2.2.1).

Bij het cluster Openbare orde en veiligheid hangen de hogere netto lasten vooral samen met het subcluster Overige openbare orde en veiligheid. Belangrijke structuurkenmerken voor dit cluster zijn de woningvoorraad en de bebouwingsdichtheid. Wanneer gemeenten worden gegroepeerd naar deze structuurkenmerken, is er voor alle groepen sprake van vergelijkbare aansluitverschillen tussen netto lasten en ijkpunt. Wanneer gemeenten worden ingedeeld naar andere relevante structuurgroepen wordt net zoals in eerdere scans zichtbaar dat naarmate gemeenten dichter bevolkt zijn of wanneer het aantal kernen in een gemeente afneemt, gemeenten steeds meer netto lasten begroten dan waarmee het gemeentefonds rekening houdt.

In figuur 3 is zichtbaar dat de uitgaven voor Bestuur en algemene ondersteuning bij de kleine gemeenten naar verhouding hoger ligger dan dat bij de andere categorieën gemeenten het geval is. Ditzelfde geldt voor gemeenten met zeer weinig kernen.

3.4.2. Sociaal domein

Uit de figuren van de paragrafen 3.3 en 3.4.1 kwam naar voren dat op het totaal van Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd21 (MO & J) de verschillende categorieën gemeenten in 2020 minder uitgeven dan waarmee in de verdeling van het gemeentefonds rekening wordt gehouden (via de ijkpunten van de algemene uitkering en de integratie- en decentralisatie-uitkeringen). Daarbij is voor individuele gemeenten wel sprake van wisselende beelden.

Afwijkende aansluitverschillen voor groepen gemeenten

Wanneer wordt gekeken naar aansluitverschillen tussen netto lasten en ijkpunten voor diverse gemeentegroepen, zijn er twee kenmerken waarop een afwijkend patroon zichtbaar is. Het gaat hier om de kenmerken mate van centrumfunctie en het aantal basisonderwijsleerlingen met leerlingengewicht 1.2.22

Figuur 4 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) MO & J voor gemeenten gegroepeerd naar centrumfunctie in euro's per inwoner

In bovenstaande figuur is te zien dat gemeenten met een grote centrumfunctie23 in tegenstelling tot de andere gemeenten meer uitgeven aan MO & J dan waarmee de ijkpunten in 2020 rekening houden. Dit patroon kwam ook naar voren in de scan van vorig jaar over de begrotingscijfers 2019. Ook de studentengemeenten (gemeenten met relatief veel studenten) blijken gemiddeld meer uit te geven aan MO & J dan hun ijkpuntscore. Ten opzichte van de begrotingscijfers 2019 is het negatieve aansluitverschil voor de studentensteden met € 11 per inwoner toegenomen naar € 20 per inwoner.

Figuur 5 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) MO & J voor gemeenten gegroepeerd naar basisonderwijsleerlingen met leerlingengewicht 1.2 in euro's per

Figuur 5 geeft de aansluitverschillen weer voor gemeenten gegroepeerd naar basisonderwijsleerlingen met leerlingengewicht 1.2. Dit zijn leerlingen van wie een ouder alleen basisonderwijs heeft en van wie de andere ouder maximaal praktijkonderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs24 heeft genoten. Uit figuur 5 komt duidelijk naar voren dat naarmate deze groep in een gemeente groter wordt, het positieve verschil tussen de netto lasten die gemeenten begroten voor MO & J en de ijkpunten in het gemeentefonds toeneemt. Ook in het POR 2020 en uit de jaarrekeningcijfers 2017 en 2018 komt dit patroon naar voren. Mogelijk wijst dit patroon erop dat in de huidige verdeling voor de vier clusters van Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugd te veel rekening wordt gehouden met sociaaleconomische factoren.

3.4.3. Eigen Middelen (OEM en OZB)

Afwijkende aansluitverschillen voor groepen gemeenten

Zowel bij de OEM als de OZB is voor alle groepen gemeenten gemiddeld sprake van substantiële ‘extra’ inkomsten: de feitelijke inkomsten liggen substantieel boven het niveau waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Daarbij is wel sprake van grote verschillen tussen individuele gemeenten.

Figuur 6 Uitkomst ijkpunten en inhouding OEM en OZB in 2020 in euro's per inwoner

Relatie extra inkomsten met uitgavenpatronen

De extra eigen inkomsten van gemeenten komen ook tot uiting in extra uitgaven op bepaalde clusters. Voor de groep gemeenten met minder dan 20.000 inwoners geldt dat sprake is van een relatief hoge OEM en dat deze als groep vooral meer uitgeven op de (sub)clusters Inkomen en participatie, Bestuur en algemene ondersteuning en Groen. Voor de gemeenten met relatief veel extra OZB-inkomsten is een relatie te zien met extra uitgaven op diverse uitgavenclusters. In de onderstaande figuur is een overzicht opgenomen van de extra inkomsten uit OZB voor gemeenten gegroepeerd naar inwoneraantal. Daarnaast zijn de aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) voor enkele uitgavenclusters opgenomen.

Figuur 7 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) OZB en diverse uitgavenclusters in 2020 voor inwonergroottegroepen in euro’s per inwoner

In de bovenstaande figuur is te zien dat met name de grootste gemeenten over relatief veel extra OZB-inkomsten beschikken. Deze gemeenten geven relatief veel uit op het cluster Cultuur en ontspanning.

Patronen zijn ook te zien wanneer gemeenten worden ingedeeld naar de waarde van hun onroerende zaken (zie figuur 8).25 Blijkbaar kennen gemeenten met relatief lagere WOZ-waarden relatief hoge OZB-tarieven, om zodoende hun inkomsten uit OZB op peil te houden.

Figuur 8 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) OZB en uitgavencluster Cultuur en ontspanning in 2019 voor gemeenten gegroepeerd naar OZB-waarde in euro’s per inwoner

Scheve verdeling inkomsten: mogelijke aanpassing afhankelijk van bestedingsdoel

De afwijkende patronen bij de OZB en OEM-inkomsten zijn onderzocht in traject herijking verdeling gemeentefonds «klassiek» (zie paragraaf 2.2.1).

3.5. Aanvullende analyses

3.5.1. Rekeningcijfers 2018

Het POR is tot vorig jaar steeds gebaseerd geweest op begrotingscijfers van gemeenten. Belangrijkste reden hiervoor is dat in deze cijfers ontwikkelingen in de gemeentelijke uitgaven het vroegst tot uiting komen wat bijdraagt aan een vroegtijdige signaalfunctie van het POR.

Nadeel van het gebruik van begrotingscijfers is dat deze op ramingen zijn gebaseerd en niet op daadwerkelijke lasten en baten. Bij begrotingscijfers kan sprake zijn van planningsoptimisme bij gemeenten, de geraamde baten worden mogelijk onderschat of uitgavenpatronen van voorgaande jaren worden doorgetrokken naar de toekomst. Hierdoor wordt de signaalfunctie van het POR minder betrouwbaar.

Rekeningcijfers komen daarentegen veel later beschikbaar, maar geven wel een betrouwbaarder beeld van de werkelijke lasten en baten van gemeenten. De rekeningcijfers komen momenteel in het 3e kwartaal van het jaar t+1 via het CBS beschikbaar. Op dit moment zijn de meest recente rekeningcijfers die via het CBS beschikbaar zijn die voor 2018.

Zoals toegelicht in paragraaf 1.2 is besloten om in dit POR, naast de gebruikelijke analyse op de begrotingscijfers 2020, ook een analyse uit te voeren op de rekeningcijfers 2018 en de verdeling van het gemeentefonds 2018.26 Door de POR-scan ook op deze cijfers uit te voeren worden aanvullende inzichten verkregen over hoe het ervoor staat met de verdeling in het gemeentefonds, in het bijzonder in het sociaal domein.

Figuur 9 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) per cluster voor begroting en rekening 2018 in euro's per inwoner

Vergelijking netto lasten begroting en jaarrekening 2018

Uit figuur 9 komt naar voren dat, op drie clusters na, er geen bijzonderheden in de aansluitverschillen te zien zijn tussen de begrotingscijfers en jaarrekeningcijfers 2018. Bij de clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd is te zien dat de netto lasten bij de jaarrekening 2018 ten opzichte van de begroting 2018 zijn toegenomen. Hierdoor realiseren gemeenten bij de scan over de jaarrekeningcijfers 2018 wel een negatief aansluitverschil op het totaal van deze clusters. Het gaat hier ten opzichte van het aansluitverschil bij de begroting 2018 om een daling van € 28 per inwoner. Bij dit figuur dient wel de kanttekening geplaatst te worden dat met betrekking tot de clusters in het sociaal domein het hier niet alleen gaat om taken die in 2015 zijn gedecentraliseerd maar ook om taken die al veel langer tot het gemeentelijk takenpakket behoren.

Bij de clusters Inkomen en participatie en Infrastructuur en gebiedsontwikkeling is een tegenovergestelde ontwikkeling zichtbaar. Bij het cluster Inkomen en Participatie is het aansluitverschil afgenomen met € 24 per inwoner. Zoals in paragraaf 3.3. is toegelicht houdt deze daling mogelijk (gedeeltelijk) verband met het overschot dat gemeenten in 2018 hebben gerealiseerd op de BUIG. Bij het cluster Infrastructuur en gebiedsontwikkeling hebben gemeenten ten opzichte van de scan over de begrotingscijfers 2018 een positief aansluitverschil gerealiseerd. In dit cluster zijn de lasten bij de jaarrekening 2018 ten opzichte van de begroting 2018 afgenomen met € 20 per inwoner terwijl de ijkpunten in het gemeentefonds € 2 per inwoner zijn toegenomen. Deze daling van de netto lasten wordt mogelijk veroorzaakt door vertraging in (meerjarige) projecten en meevallende kosten in de sfeer van vergunningverlening, handhaving en toezicht.

Figuur 10 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) per cluster voor rekening 2017 en rekening 2018 in euro's per inwoner

Vergelijking aansluitverschillen POR scan jaarrekeningen 2017 en 2018

Figuur 10 geeft de aansluitverschillen per cluster weer voor zowel de jaarrekening 2017 als 2018.

In figuur 10 zijn dezelfde patronen zichtbaar als in figuur 9. Waarbij opnieuw de grootste verschuivingen plaatsvinden op de clusters Inkomen en participatie, Infrastructuur en gebiedsontwikkeling en op het totaal van de clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd.

Bij het cluster Inkomen en participatie is het aansluitverschil bij de jaarrekening 2018 ten opzichte van 2017 met € 21 per inwoner afgenomen. Zoals eerder toegelicht hangt deze daling mogelijk samen met het gerealiseerde overschot op de BUIG.

Bij de clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd hebben gemeenten in 2018 een negatief aansluitverschil gerealiseerd. Ten opzichte van de jaarrekening 2017 zijn in 2018 de ijkpunten met € 31 per inwoner gestegen terwijl de uitgaven met € 50 per inwoner zijn toegenomen.

Het positieve aansluitverschil in het cluster Infrastructuur en gebiedsontwikkeling is ten opzichte van 2017 met € 15 per inwoner toegenomen. Ten opzichte van de jaarrekening 2017 zijn in 2018 de ijkpunten met € 21 per inwoner gestegen terwijl de uitgaven met € 5 per inwoner zijn toegenomen.

Figuur 11 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) per cluster in 2018 voor inwonergrootteklassen in euro's per inwoner

Aansluitverschillen per cluster voor gemeenten ingedeeld naar inwoneraantal

Bovenstaande figuur geeft een overzicht van de aansluitverschillen tussen de ijkpuntscore en de netto lasten uit de jaarrekening 2018 voor gemeenten gegroepeerd naar inwoneraantal.

Wanneer gemeenten worden ingedeeld naar inwoneraantal in het cluster Inkomen en Participatie, is sprake van afwijkende aansluitverschillen voor de gemeenten met het aantal inwoners tussen 50.000 en 100.000. Bij deze groep gemeenten ligt het netto lastenniveau slechts € 3 per inwoner onder het ijkpunt. Bij de andere inwonercategorieën is het aansluitverschil een stuk groter. Waarbij de gemeenten met de minste inwoners, net zoals in figuur 3, het grootste aansluitverschil realiseren.

Op het totaal van Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd27 realiseert, net zoals bij de jaarrekeningcijfers 2017, de categorie gemeenten met de meeste inwoners het grootste aansluitverschil (€ 14 per inwoner). Wanneer naar verschillende structuurkenmerken wordt gekeken, realiseren ook hier studentengemeenten en gemeenten met een zeer grote centrumfunctie een groot negatief aansluitverschil (respectievelijk € 27 en € 44 per inwoner). Deze patronen zijn ook in paragraaf 3.4.2 gesignaleerd. Opgemerkt wordt dat binnen de gemeentegroepen sprake is van substantiële verschillen tussen individuele gemeenten. Hierdoor moeten de uitkomsten met voorzichtigheid worden geïnterpreteerd.

In figuur 11 valt tevens op dat bij het cluster Cultuur en ontspanning sprake is van een netto lastenniveau dat gemiddeld duidelijk boven het ijkpunt ligt en dat dit aansluitverschil over het algemeen toeneemt bij de grotere gemeenten (vanaf 50.000 inwoners). Ditzelfde beeld volgt ook uit figuur 3 bij de begrotingscijfers 2020.

De uitgaven voor Bestuur en algemene ondersteuning liggen juist bij de kleine gemeenten naar verhouding hoger dan bij de andere categorieën gemeenten het geval is. Dit patroon komt duidelijker naar voren in figuur 11 dan in figuur 3. Het negatieve aansluitverschil voor de gemeenten met de minste inwoners betreft bij de scan over de jaarrekeningcijfers 2018 € 58 per inwoner en bij de scan over de begrotingscijfers 2020 € 41 euro per inwoner. Wanneer de aansluitverschillen op dit cluster in de twee scans voor de andere inwonergroepen met elkaar vergelijken wordt, valt op dat deze niet zo veel van elkaar verschillen.

Tot slot kan bij de inkomstenclusters het volgende worden opgemerkt. In figuur 11 komt nog duidelijker dan in figuur 3 naar voren dat gemeenten met de minste inwoners in vergelijking met de andere groepen gemeenten een groter aansluitverschil realiseren op de OEM. De groep met de meeste inwoners realiseert daarentegen in de scan over de rekeningcijfers 2018 bij de OEM een negatief aansluitverschil.

Bij het cluster OZB realiseren de gemeenten met de meeste inwoners, net als bij de begroting 2020, het grootste aansluitverschil.

Bijlage 1: IV3-taakvelden en clusters