In deze bijlage wordt het overzicht van thema’s en onderzoeken van de Strategische Evaluatie Agenda, zoals in hoofdstuk 2.5 opgenomen, nader toegelicht.

DGPenV heeft thema’s gekozen waarmee het hele beleidsveld gedekt is. Deze thema’s zijn uitgewerkt in relevante subthema’s waarop (lopende) initiatieven zijn geïnventariseerd. Op het ene thema is DGPenV hier verder mee dan op het andere thema. Daarom zal komend jaar de kennisbehoefte op de verschillende thema’s nader gespecificeerd worden. Ook zal DGPenV de hiervoor benodigde strategische onderzoeken en evaluatieverplichtingen (meerjarig) in kaart te brengen. DGPenV wil dit in 2023 gerealiseerd hebben t.b.v. de begroting 2024.

De beleidsdirecties van DGRR hebben ter implementatie van de SEA vastgesteld welke de beleidsthema’s zijn. Ze zijn bezig te bepalen wat de maatschappelijke opgaven en deelopgaven daarbij zijn, welke evaluatie- en kennisbehoefte er bestaat om het bestaande en toekomstige beleid beter op te funderen dan wel aan te passen en hoe ze zoveel mogelijk ‘evidence based’ tewerk kunnen gaan. Dat vergt veel overleg en daar moeten ook relevante partners en in sommige gevallen andere directies of departementen bij betrokken worden. Daarna kan bepaald worden welke thema’s, in welke volgorde en met welke doelen geëvalueerd moeten worden. DGRR wil deze werkwijze in 2023 geïmplementeerd hebben.

Criminele geldstromen / Ondermijningsbeleid

Crimineel ondergronds bankieren

In recente jaren is het gebruik van ondergronds bankieren toegenomen. Een trend die in Europa wordt gesignaleerd door Europol, maar ook in Nederland door de politie en De Nederlandse Bank. De Nederlandse overheid heeft de aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit en de daaruit voortvloeiende inkomsten geprioriteerd. Georganiseerde criminaliteit zoals drugshandel is grotendeels financieel gedreven en de bestrijding zou zich dan ook moeten richten op het frustreren van financieel gewin.

Dit onderzoek beoogt actueel inzicht te bieden in de aard van het fenomeen ondergronds bankieren in Nederland, met een specifieke focus op crimineel ondergronds bankieren (ondergronds bankieren met crimineel verkregen geld of ondergronds bankieren met legaal geld voor criminele doeleinden). Er zal onder meer worden gekeken naar de verschillende verschijningsvormen, de onderlinge relaties en rollen van ondergrondse bankiers(netwerken), de werkwijze, en de relatie tussen ondergronds bankieren en georganiseerde drugscriminaliteit. Ook zal worden bekeken of er over de tijd een ontwikkeling te zien is in de aard van het fenomeen, bijvoorbeeld in de wijze waarop ondergrondse bankiers te werk gaan. Hiervoor zullen onder andere opsporingsdossiers worden bestudeerd en sleutelinformaten worden geïnterviewd. Er kan ook gebruik worden gemaakt van oude zaken uit het databestand van de Monitor Georganiseerde Criminaliteit van de Kennislijn Rechtshandhaving. De inzichten uit dit onderzoek kunnen een relevante bijdrage leveren aan de aanpak van ondergronds bankieren. Het rapport wordt in het eerste kwartaal van 2023 verwacht.

National Risk Assessment witwassen

Achterliggend idee is dat de NRA als groeimodel functioneert, waarbij steeds de getrokken lessen uit vorige NRA’s worden toegepast bij daaropvolgende NRA’s. Zo ontstaat meer informatie over mogelijke blinde vlekken en kunnen prioriteiten steeds beter op basis van de NRA worden vastgesteld.

Onderzoek vestigingsklimaat Nederland voor drugscriminelen

In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: «Welke factoren bepalen het vestigingsklimaat voor drugshandel, in welke mate zijn deze factoren meetbaar en beïnvloedbaar en hoe manifesteren die factoren zich in Nederland?» Op basis van systematisch literatuuronderzoek dient er een model ontwikkeld te worden van het vestigingsklimaat voor illegale drugshandel. Er vindt een inventarisatie plaats van factoren die een rol kunnen spelen bij de vestiging van drugscriminelen in een land ten behoeve van de handel (productie en/of doorvoer) in drugs. Er wordt ook bekeken in hoeverre deze factoren meetbaar zijn. Vervolgens wordt beoordeeld of deze factoren mogelijk (beleidsmatig) te beïnvloeden zijn om op die manier illegale drugshandel te voorkomen of tegen te gaan. Tot slot wordt ingeschat in hoeverre en op welke wijze de factoren uit het model een rol spelen bij de vestiging van drugscriminelen in Nederland.

Ondermijningsbeleid (PPS)

Op verzoek van het Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing onderzoekt Bureau Beke in 2022 criminaliteitsproblematiek die ondernemers ervaren. Dit om de huidige opgaves op het gebied van veilig ondernemen in beeld te brengen en als bouwsteen voor het Actieprogramma Veilig Ondernemen 2023-2026.

Er is onder de vlag van het Actieprogramma Veilig Ondernemen 2019-2022 onder andere empirisch onderzoek verricht op het gebied van crimineel gebruik vastgoed, de samenwerking met poortwachters, kwetsbaarheden in de transportsector, (cross-sectorale) gegevensdeling, eerste opbrengst Platforms Veilig Ondernemen, ketenafhankelijkheden en gedragsinzichten cyberweerbaarheid en mobiel banditisme.

Ondermijningsbeleid (Mainports)

Monitoring versterking van de aanpak

Er wordt structureel 24 mln. geïnvesteerd in de aanpak van drugssmokkel via mainports/grote logistieke knooppunten. Het plan dat hiermee wordt bekostigd krijgt vorm langs twee lijnen: 1) ondersteuning van de aanpak op vijf grote knooppunten en 2) overkoepelende maatregelen. Het is van belang de investeringen te evalueren en te onderzoeken wat de effecten zijn, zodat succesvolle onderdelen bijvoorbeeld breder geïmplementeerd kunnen worden en nadere focus bepaald kan worden. De informatie is bovendien nodig voor een goede verantwoording van de gelden. Evaluatie na drie jaar lijkt een goede termijn, omdat er in de eerste jaren nog veel in de opstartfase zit. Na drie jaar kan er een eerste goede beoordeling plaatsvinden. Deze beoordeling is bovendien nuttig voor eventuele bijsturing. In de voorwaarden van de middelen bouwen we in dat een bepaald percentage van de gelden binnen een afzienbare periode afbouwbaar moet zijn om te kunnen reageren op ontwikkelingen in de drugssmokkel.

Corruptierisico’s in de haven van Rotterdam en op Schiphol

Dit onderzoek loopt al en komt voort uit een toezegging aan de Kamer. Voor drugssmokkel is in heel veel gevallen hulp van binnenuit nodig. Dit onderzoekt beoogt in kaart te brengen wat de grootste (toekomstige) corruptierisico’s in Rotterdam en op Schiphol (en in mindere mate ook op andere knooppunten) zijn en of de huidige beleidsinstrumenten voldoen, zodat hiermee de juiste vervolgstappen gezet kunnen worden. Juist nu een samenhangende mainportsaanpak vorm krijgt en er middelen beschikbaar zijn om maatregelen te nemen, kan aan de uitkomsten van dit onderzoek het juiste vervolg gegeven worden.

Toekomstige cyberrisico’s als het gaat om drugssmokkel via logistieke knooppunten

Uit een quick scan van het JADS en uit de gesprekken die vanuit DGO met allerlei betrokkenen worden gevoerd, volgt dat voor de drugssmokkel van de toekomst waarschijnlijk steeds meer toegang tot digitale systemen nodig zal zijn. Waar nu pincodes gedeeld worden, zou in de toekomst bijvoorbeeld al dan niet doelbewust op een phishing-link klikken onderdeel van een dominante modus operandi kunnen zijn, zodat er van buitenaf toegang verschaft kan worden tot cruciale transportinformatie. Om het abstracte concreet te maken, lijkt een gespecialiseerd onderzoek naar toekomstige cyberrisico’s die samenhangen met drugssmokkel in een steeds geavanceerdere mainportscontext nuttig. Er zijn verdere gesprekken met stakeholders nodig om de behoefte scherper te stellen en tot conclusies te komen over de precieze toegevoegde waarde. Het doel van een dergelijk onderzoek zou zijn om op basis van de uitkomsten de juiste maatregelen te kunnen nemen, bijvoorbeeld in samenwerking met havenbedrijven, terminals en rederijen.

Ondermijningsbeleid (Drugs)

Evaluatie lachgasverbod

Conform toezegging in de Nota van Toeliching is de regering voornemens om drie jaar na de inwerkingtreding van het lachgasverbod een evaluatie mee te laten lopen in de onderzoeksprogrammering van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie en Veiligheid.

Onderzoek/evaluatie (lokale) campagnes denormalisering

In 2023 zal het Trimbos-instituut het Modelplan Lokaal Drugsbeleid (een instrument voor gemeenten om op basis van bestaande kennis, ontwikkelde aanpakken en evidence based interventies een effectief, lokaal drugspreventiebeleid te ontwikkelen) verder ontwikkelen met daarin meer aandacht voor de overlap tussen de domeinen zorg en veiligheid. Dit om op lokaal niveau een meer integraal drugsbeleid te kunnen voeren. Bij de ontwikkeling van dit plan zal ook aandacht zijn voor het feit dat drugs geen onderdeel zouden moeten zijn van een normale leefstijl om zo op lokaal niveau hier gerichte en evidence based interventies op in te kunnen zetten. We willen gemeenten en eventuele andere partners die hier stappen in zetten aanbieden (bestaande) initiatieven te evalueren om zo te werken aan (meer) evidence based interventies op dit gebied.

Ondermijningsbeleid (strafrechtelijke aanpak)

Wetsvoorstel versterking strafrechtelijke aanpak ondermijnende criminaliteit I (Wet Ondermijning I)

De Wet versterking strafrechtelijke aanpak ondermijning I (Wet ondermijning I), bestaat uit 5 onderdelen. 1) Uithalerswet 2) Strafverhoging bedreiging 3) Verbod drugsprecursoren 4) Uitbreiding strafrechtelijke executieonderzoek (SEO) en 5) Intreding van een nieuwe maatregel, namelijk de maatregel kostenverhaal. Voor de laatste twee onderdelen is toegezegd dat we deze zullen evalueren binnen 5 jaar, voornamelijk omdat het onderdelen zijn die voorheen niet bestonden en ook een nieuwe werkwijze in de praktijk introduceren. Het strafrechtelijk executieonderzoek maakt het mogelijk om in meer gevallen onderzoek te doen naar het daadwerkelijke vermogen van verdachten. Dit moet worden uitgezet vanuit het OM en het CJIB en gaat over de uitvoering. Het betreft een nauwe samenwerking en de effectiviteit en uitvoerbaarheid ervan moeten nog blijken. Daarom is een evaluatie van belang.

Zo ook voor het onderdeel maatregel kostenverhaal. Het is een compleet nieuwe maatregel die de rechter kan opleggen en brengt met zich mee dat het OM en de politie de kosten die gemaakt worden voor het opruimen van drugslabs en vuurwerkschade en –opruiming, kunnen verhalen op de daders. Ook deze maatregel vergt nauwe samenwerking tussen verschillende ketenpartners, waaronder OM, rechtspraak, politie en CJIB. Nieuwe werkprocessen moeten worden ingericht en ook nieuwe ICT systemen moeten worden opgezet. Daarom is het ook voor dit onderdeel belangrijk om te evalueren of de wet het beoogde effect sorteert, uitvoerbaar is en hoe de praktijkorganisaties er over een paar jaar over denken. Daarom zullen deze twee onderdelen (SEO en maatregel kostenverhaal) van de Ondermijningswet I binnen 5 jaar geëvalueerd moeten worden. Overigens zijn ook deze twee onderdelen op 1 juli 2022 in werking getreden. Er is (nog) geen plan om deze onderdelen via onderzoek te evalueren. Wel wordt bijvoorbeeld de jurisprudentie over de uithalerswet in de gaten gehouden.

Preventie

Op het gebied van toetredings- en doorgroeimechanismen die ertoe bijdragen dat individuele personen bij zware en georganiseerde criminaliteit betrokken raken, is een driedelig onderzoek in gang gezet. Dit onderzoek wordt uitgevoerd door Bureau Beke. Ten eerste is er een kennissynthese Do or Don’t uitgevoerd waarbij in kaart is gebracht wat er in de literatuur bekend is over ingroeimechanismen en rekruteringsprocessen van jongeren in de georganiseerde criminaliteit. Hierbij is onder meer ingegaan op risicofactoren en beschermende factoren. Ten tweede wordt er een praktijkinventarisatie uitgevoerd van de projectplannen van gemeenten welke naast de resultaten uit de bovengenoemde kennissynthese worden gelegd. De analyse van deze projecten is aangevuld met interviews. Ten derde is er een samenwerking met het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Het CCV draaide mee bij de interviews met als doel de resultaten van dit onderzoek te vertalen en toepasbaar te maken. Samen met Bureau Beke wordt het kennismodel –do’s and don’ts en werkzame bestanddelen- vertaald naar een toegankelijk kennisproduct.

Daarnaast zal in de toekomst onderzoek worden gedaan vanuit de Nationale Wetenschapsagenda: Grip op jeugdcriminaliteit – betrokkenheid van jongeren bij zware en georganiseerde criminaliteit. Hiermee werken we de komende jaren aan een systematische opbouw van kennis van en inzicht in betrokkenheid van jongeren in georganiseerde (drugs) criminaliteit. In januari is daarvoor een call for proposals uitgegaan waarna deze zomer een eerste, verkennende fase van het onderzoek van start zal gaan. Hierbij gaat het vooral om een systematische analyse van bestaand, binnen- en buitenlands onderzoek.

Door de voltooiing van het eerste deel van het onderzoek van Beke beschikken wij over een duidelijke uiteenzetting van het academisch onderzoek over de beschermende- en risicofactoren die van invloed zijn op het rekruteringsproces en ingroeimechanismen van jongeren tot de georganiseerde criminaliteit. Hier zijn vijf belangrijke ingroeimechanisme genoemd: 1) sociale relaties en het sociale sneeuwbaleffect, 2) de invloed van werk en werkrelaties, 3) hobby’s en nevenactiviteiten, 4) levensloopgebeurtenissen en 5) bewuste rekrutering door criminele groepen.

De bovengenoemde onderzoeken hebben academische inzichten opgeleverd op zowel empirische vragen alsmede de voortgang van projecten en de benodigde beleidskaders. Wel is er meer en vooral diepgaandere kennis nodig over risicofactoren voor rekrutering in de georganiseerde criminaliteit. Ook moeten veel risicofactoren, specifiek voor jongeren, meer binnen de Nederlandse context worden bestudeerd.

Naast deze empirische vragen is er behoefte aan een uitgebreide evaluatie van de uitvoering van de plannen van de participerende gemeenten in het kader van Preventie met gezag. Om de voortgang van deze preventieve aanpak goed te kunnen monitoren, zijn verschillende vormen van evaluatieonderzoek cruciaal. Een deel van deze verantwoordelijkheid ligt bij de gemeenten zelf maar het is ook noodzakelijk dat er onderzoek wordt gedaan vanuit het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Preventie met gezag (breed)

Ten eerste is er behoefte aan een longitude studie op microniveau. Centraal in deze kennisbehoefte zijn de ervaringen van jongeren en met name het effect van de verschillende interventies op hun (mogelijke) toetreding tot de georganiseerde criminaliteit. Dit onderzoek kan een diepgaand beeld geven over de effectiviteit van de preventieve aanpak.

Preventie met gezag (steekproef)

Ten tweede moet er een breed evaluatieonderzoek in gang worden gezet dat bij voorkeur de volledige duur van de financiering volgt. Hierbij zal de nadruk liggen op het inzichtelijk maken van de voortgang en effectiviteit van het algehele preventiebeleid via met name kwantitatieve data.

De onderzoeksactiviteiten vinden bij voorkeur ten tijde van de gehele financieringsperiode plaats. Het eerste onderzoek, de longitude studie, zal vanaf het begin van de financieringsperiode van start gaan voor een initiële periode van drie jaar. Tussentijdse rapporten zullen een diepgaander beeld scheppen over de voortgang en voorlopige effectiviteit van specifieke interventies. Daarnaast voorzien zij in de mogelijkheid om eventuele onvoorziene problemen vroegtijdig aan te kaarten. De bredere kwantitatieve studie zal ook gedurende de volledige financieringsperiode lopen waarbij voor elk jaar een tussentijdsrapport wordt opgesteld. Beide studies worden afgesloten met een gezamenlijk ex post evaluatie en daaropvolgend eindrapport (zowel na drie jaar als tien jaar).

Kennisagenda Ondermijning

Naast de onderzoeken die op de SEA staan voor DGO, worden er nog meer onderzoeken uitgevoerd vanuit DGO. Dit gebeurt vaak vanuit de ‘kennisagenda ondermijning’, één van de ‘instrumenten’33 om het kennisfundament onder het beleid te versterken.

Met de Kennisagenda Ondermijning wil het ministerie van Justitie en Veiligheid meer informatie verkrijgen over de aard, omvang en ernst van ondermijnende criminaliteit en inzicht in de uitwerking van de aanpak daarvan. De kennisagenda is een samenwerking tussen het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) en het Directoraat-Generaal Ondermijning (DGO) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

In de Kennisagenda Ondermijning ligt de focus op georganiseerde criminaliteit in relatie tot drugshandel/-productie, criminele geldstromen en de aanpak van deze criminele activiteiten.

De Kennisagenda Ondermijning heeft drie functies:

Systematische analyse van bestaande kennis en bundeling en vertaling naar actuele vraagstukken zoals die bij beleidsmakers of professionals in de praktijk leven;

Nieuw empirisch onderzoek ter beantwoording van openliggende kennisvragen;

Monitoring van kwantitatieve gegevens, zoals drugsgebruik, -productie, -smokkel en -prijzen en cijfers ten aanzien van opsporing, vervolging en afpakken.

Meer informatie over de Kennisagenda Ondermijning en de onderzoeken die momenteel lopen, is te vinden op de website van het WODC: Kennisagenda Ondermijning | Onderzoek in uitvoering | WODC - Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Ten aanzien van begrotingsartikel 34 is de thema indeling tegen het licht gehouden en is op inhoudelijke gronden een nieuwe thema indeling gemaakt. Deze wijkt enigszins af van de indeling van de begrotingsartikelen. Komend jaar zullen in ieder geval drie van deze thema’s verder worden uitgewerkt (Forensische Zorg, Strafrechtelijke Interventies en Kansspelen). De resultaten daarvan zullen in de volgende begroting worden opgenomen.

De activiteiten van de NCTV met het oog op het realiseren van een volwaardige SEA stonden in 2022 in het teken van de explicitering van de kennisbehoefte. Het streven van JenV is om te komen tot een SEA waarin de geplande evaluatieonderzoeken naast de verantwoording gericht zijn op het tegemoetkomen aan een vooraf gedefinieerde kennisbehoefte m.b.t. de werking van het beleid. De explicitering van deze kennisbehoefte vormt in dit verband een belangrijke stap.

Stand van zaken

Hieronder wordt de stand van zaken op de eerste twee stappen beknopt weergegeven.

Stap 1: beleidstheorie

Stap 2: inzichtbehoefte

De NCTV hanteert in het kader van zijn taakuitvoering belangen die beschermd dienen te worden tegen dreigingen (die in het geval zij moedwillig zijn, zoals in het geval van de drie genoemde beleidsdomeinen, uitgaan van actoren die over bepaalde middelen beschikken). Deze dreigingen kunnen zich manifesteren. Tegen de manifestatie van deze dreigingen bestaat in de samenleving reeds een bepaalde mate van weerbaarheid. Middels beleidsinterventies (maatregelen) kan deze weerbaarheid worden verhoogd of kunnen, anders gezegd, kwetsbaarheden worden weggenomen.

Voor de dreigingen onder A (statelijke dreigingen), D (terrorisme en extremisme) en G (digitale dreigingen) geldt dat deze samenvallen met de eerder genoemde beleidsdomeinen van de NCTV. De NCTV ontwikkelt dus beleid op slechts een deel van de terreinen die zijn aandacht vergen. Bijgevolg kan de inzichtverwerving die plaatsvindt in het kader van de SEA niet aan de gehele belangstelling van de NCTV tegemoetkomen. De momenteel in samenwerking met TNO in ontwikkeling zijnde onderzoeksagenda van de NCTV, die uitgaande van de bovenstaande hoofdvragen een verdere verdiepingsslag behelst, zal deze interesse wel geheel beslaan. De SEA voor het domein van de NCTV zal hierin worden opgenomen.

Vervolgstappen

De eerste versie van de onderzoeksagenda van de NCTV zal rond de zomer van 2022 gereed zijn. De stappen 3 en 4 zullen in aansluiting hierop genomen kunnen worden.

Toegang, toelating en opvang

De Periodieke Rapportage staat gepland voor 2025. Dit is lang genoeg na de laatste beleidsdoorlichting (zes jaar) om iets te kunnen zeggen over (veranderingen in) het beleidsdomein en de beleidsimpact. Daarnaast is het nieuwe kabinet dan een aantal jaar onderweg. Ook zullen dan een aantal geplande evaluaties en beleidstrajecten zijn afgerond. Omdat recent een relatief groot aantal onderzoeken en evaluaties is uitgekomen, die raken aan de verschillende thema’s waaruit deze SEA bestaat, kan op dit moment geen gedetailleerde agenda worden opgesteld met precieze onderzoeksvragen en planning. Deze volgen als beter zicht is op uitkomsten en kennislacunes. De SEA wordt dus gaandeweg verder aangepast. Voor nu is per thema aangegeven wat belangrijke aspecten zijn die terugkomen in de Periodieke Rapportage.

De Periodieke Rapportage moet inzicht geven in hoe doeltreffend en doelmatig het migratiebeleid de gestelde doelen voor begrotingsartikel 37.2 realiseert. Het migratiebeleid heeft als breed gesteld doel: een op maatschappelijk verantwoorde wijze en in overeenstemming met internationale verplichtingen gereglementeerde en beheerste toelating tot, verblijf in en vertrek uit Nederland van vreemdelingen, alsmede verkrijging van het Nederlanderschap of de intrekking daarvan. Specifieke doelen binnen artikel 37.2 zijn verder af te leiden uit de vorige beleidsdoorlichting: tijdige, snelle en zorgvuldige behandeling van verzoeken, doelmatige asielopvang en stimuleren van zelfredzaamheid van migranten. Daarnaast is de missie van het directoraat-generaal Migratie: weloverwogen en uitvoerbaar migratiebeleid met respect voor de migrant en dat bijdraagt aan de Nederlandse samenleving.

De thematische indeling sluit deels aan op de vorige beleidsdoorlichting. De indeling is iets gewijzigd ten opzichte van de vorige doorlichting door het thema Grensbeheer toe te voegen en binnen Reguliere migratie breder te kijken naar de aansluiting van migratiebeleid op de Nederlandse samenleving. Tot slot wordt in alle thema’s expliciet aandacht besteed aan het perspectief van de migrant en hoe beleid uitpakt voor de mensen om wie het gaat.

Behandelen asielverzoeken

• • De laatste tijd zijn verschillende onderzoeken gedaan naar het functioneren van de migratieketen (zie bijlage, o.a. EY doorlichtingen, onderzoek Significant, Commissie Van Zwol evaluatie Taskforce). Mede op basis hiervan werkt de IND (en de migratieketen) aan een verandertraject. Deze ontwikkelingen en de effecten ervan worden gemonitord.

• • Migratiebeleid gaat over mensen. Recente discussies over de menselijke maat tonen aan dat er een spanning kan zitten tussen (toepassing van) algemene regelgeving en maatwerk. Een goede dienstverlening is belangrijk voor de kwaliteit van het behandelen van asielverzoeken, zeker omdat het beoordelen van asielverzoeken complex is. Bestaande onderzoeken op dit vlak kunnen dienen als input voor de Periodieke Rapportage en hebben een aantal verbetertrajecten in gang gezet. Deze ontwikkelingen en de effecten ervan worden gemonitord.

Asielopvang

De asielopvang door het COA wordt gekenmerkt door verschillende opvangmodaliteiten, die door (Europese en nationale) wettelijke verplichtingen, procedurele of politieke keuzes zijn ingegeven. De ontwikkelingen hieromtrent hebben gezorgd voor een veelvoud van modaliteiten. Om iets te kunnen zeggen over de effecten en efficiëntie van de verschillende modaliteiten (in relatie tot de flexibiliseringswens) is een evaluatie hiernaar nodig. Hierbij dient ook aandacht te zijn voor de plaatsing van COA en ondersteuning daarvan.

Reguliere migratie

• • Een expliciete doelstelling van het migratiebeleid is dat migratie een bijdrage levert aan de Nederlandse samenleving. Op dit moment is onvoldoende duidelijk wat de (demografische, economische, sociale) impact van migratie is op de Nederlandse samenleving, wat voor bijdrage verschillende type migranten precies leveren en hoe migratie aansluit bij behoeften. Het kennismigratiebeleid heeft als specifiek doel om Nederland aantrekkelijk te maken voor migranten aan wie de Nederlandse kenniseconomie behoefte aan heeft. Er is een onderzoek uitgevoerd naar de aantrekkelijkheid van Nederland voor kennismigranten. Met het doel een beter (gekwantificeerd) beeld te krijgen van deze groep en haar plek in de samenleving voert de IND momenteel een cohortstudie uit. In aanvulling hierop en in navolging hiervan kan worden onderzocht hoe regelingen voor kennis en talent aansluiten op behoeften van de economie en samenleving.

• • Andere elementaire kennis gaat over de snelheid, kwaliteit, zorgvuldigheid en efficiëntie van de procedures voor reguliere aanvragen arbeid, gezin, kennis en talent, uitwisseling, humanitair en bijzonder verblijf. De evaluatie van de wet Modern Migratiebeleid (2019), aangevuld met onderzoeken van de Inspectie JenV, biedt een kader waarbinnen momenteel verbeteringen worden doorgevoerd. Zoals bijvoorbeeld de verdere stroomlijning van het erkend referentschap. In de Periodieke Rapportage kunnen de aanpassingen worden geëvalueerd, welke precies wordt nader bepaald. Analoog aan de onderzoeken genoemd bij het thema Behandelen asielverzoeken kan hier ook worden gekeken naar ketensamenwerking en samenwerking met partners buiten de overheid.

Grensbeheer

In de vorige beleidsdoorlichting is dit niet als afzonderlijk thema opgenomen. Effectief grensbeheer draagt eraan bij dat migratiebewegingen gestructureerd plaatsvinden. Het is een prioriteit in het huidige beleid en er lopen verschillende evaluatie- en beleidstrajecten, daarom wordt het opgenomen als een van de thema’s in de Periodieke Rapportage. Grensbeheer vergt een delicate balans tussen het borgen van interne veiligheid en volksgezondheid enerzijds en het bevorderen van de mobiliteit van bonafide reizigers anderzijds. Hierbij is er specifieke aandacht voor privacy van data en het waarborgen van de cybersecurity van grenssystemen, mede naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer over dit onderwerp. Om adequaat in te spelen op deze en andere vraagstukken en daarmee de grenscontrole in Nederland uitvoerbaar te houden, werkt het kabinet aan een geïntegreerd grensbeheer. Met de implementatie van dit Integrated Border Management (IBM) dient een nationale vertaalslag worden gemaakt van het Europees beleid inzake binnen-en buitengrenzen als wel het evaluatieproces.

Het IBM-concept is in Europese wetgeving verankerd en daarmee is het een verplichting geworden voor lidstaten om dit concept te implementeren en een nationale IBM-strategie te ontwikkelen. Kerngedachte van het IBM-concept is dat grensbeheer een omvattende en integrale taak is die veel meer behelst dan slechts het uitvoeren van grenstoezicht op de buitengrenzen of controles op een grensdoorlaatpost. Geïntegreerd grensbeheer gaat uit van het op vier niveaus gebaseerde toegangscontrolemodel dat maatregelen omvat (1) in derde landen, onder andere in het kader van het gemeenschappelijk visumbeleid, (2) in naburige derde landen, (3) aan de buitengrenzen zelf en ten slotte (4) in het Schengengebied. Centrale aspecten zijn digitalisering, innovatie, publiek-private samenwerking. De start van de implementatie van het IBM kan als nulpunt worden gebruikt om te evalueren of de doelstellingen van interne veiligheid en gestructureerde migratiebewegingen, met oog voor humane aspecten (waaronder privacy), kwaliteit en snelheid, worden behaald met het IBM. Om irreguliere migratie tegen te gaan, versterkt het kabinet verder de bescherming van de buitengrenzen van de EU met oog voor de maatregelen die eveneens genomen kunnen worden in het kader van binnengrenzen. Met de uitkomsten van de Schengenevaluatie die in 2022 is afgerond gaat het kabinet aan de slag. Ook wordt de Schengen Grenscode verder ontwikkeld, wat vooral een uitbreiding van bevoegdheden en van informatie-uitwisseling inhoudt. Dit zal verder worden gemonitord en op eenzelfde wijze worden geëvalueerd. Een gerelateerde ontwikkeling is de indaling van het Programma Grenzen en Veiligheid binnen DGM, die is voorzien voor 2023.

Terugkeerbeleid

De Periodieke Rapportage staat gepland voor 2025. Er is voor dit moment gekozen omdat dit lang genoeg na de laatste beleidsdoorlichting (zes jaar) is om iets te kunnen zeggen over (veranderingen in het) het beleidsdomein en beleidsimpact. Daarnaast is het nieuwe kabinet dan een aantal jaar onderweg. Ook de nieuwe Wet vreemdelingenbewaring zal dan naar verwachting enige jaren daarvoor in werking zijn getreden. Ook zullen naar verwachting een aantal thans nog lopende of nog op te starten pilots dan afgerond zijn (LVV, terugkeerspoor, terugkeer Dublinclaimanten met Nigeriaanse nationaliteit naar land van herkomst) en aanbevelingen uit de Schengenevaluatie en de evaluatie van de Terugkeerrichtlijn (beide afgerond in 2021) opgevolgd zijn.

De Periodieke Rapportage moet inzicht geven in hoe doeltreffend en doelmatig het terugkeerbeleid de gestelde doelen realiseert. Het terugkeerbeleid heeft als doel om een duidelijk signaal af te geven dat onrechtmatig verblijf onwenselijk is. Om dit te bewerkstelligen wordt gevolg gegeven aan een afwijzende beschikking door zelfstandig vertrek te bevorderen en daar waar nodig gedwongen vertrek toe te passen, met oog voor een humane terugkeer. Het terugkeerbeleid beoogt te voorkomen dat mensen die geen kans maken op rechtmatig verblijf naar Nederland komen en het draagvlak voor het brede migratiebeleid te behouden.

Deze doelen komen elk, in meer of mindere mate, in de verschillende onderzoeken aan bod. In het coalitieakkoord van het huidige kabinet is terugkeer een van de prioriteiten. Naast een verdere inzet op reeds ingezette maatregelen, wordt aanpassing van de ongewenstverklaring gepresenteerd als een instrument om irregulier verblijf onaantrekkelijker te maken en zo terugkeer te bevorderen. Omdat er een Ex ante uitvoeringstoets (EAUT) uitgevoerd wordt, wordt dit punt extra opgenomen in deze SEA. In algemene zin is een overzicht EAUT’s opgenomen.

Er is voor gekozen onderzoeken op de SEA thematisch in te delen in vier thema’s: 1) begeleiding & ondersteuning, 2) toezichtsmaatregelen, 3) samenwerking keten & internationaal en 4) overkoepelend. De thematische indeling weerspiegelt een logische samenhang en maakt inzichtelijk wat er al aan kennis is en wat er nog ontbreekt. Ook wordt er door veel verschillende organisaties samen aan terugkeer gewerkt, zoals bijvoorbeeld ook blijkt uit de recente doorlichting van de asielketen uitgevoerd door EY. Via deze thematische indeling is het mogelijk om te kijken hoe alle ketenpartners samenwerken en bijdragen aan het behalen van de verschillende beleidsdoelen. De afbakening is daarom niet strikt beperkt tot begrotingsartikel 37.3, maar zou waar relevant ook het werk dat bijvoorbeeld BZ, KMar en AVIM in het kader van terugkeer doen kunnen omvatten. Daarnaast omvatten de eerste drie thema’s de belangrijkste elementen die nodig zijn om terugkeerbeleid goed uit te kunnen voeren. Op dit moment is er nog onvoldoende zicht op of dit ook gebeurt zoals verwacht. Hieronder wordt per thema een toelichting gegeven op de kennisvragen, hoe deze voortvloeien uit de vorige doorlichting en hoe ze samenhangen met al vergaarde kennis.

Begeleiding en ondersteuning

• • Daarnaast is er onvoldoende zicht op wat migranten beweegt Nederland te verlaten, blijkt o.a. uit vorige beleidsdoorlichting. Ervaringen van migranten zijn een waardevolle bron van informatie over de werking van beleid. Daarom zal er onderzoek worden uitgevoerd naar wat hen doet besluiten te vertrekken en hoe zij de ondersteuning ervaren. In dit onderzoek wordt ook aandacht besteed aan het draagvlak onder migranten voor beleid, of ondersteuning een aanzuigende werking heeft (voorkomen overlap) en begeleiding en ondersteuning bij terugkeer gebeurt met oog voor de mensenrechten.

• • Tot slot wordt een onderzoek gepland dat zich specifiek richt op de begeleiding bij terugkeer. Hierbij wordt zowel gekeken naar het werk dat de DT&V doet in dit opzicht, als naar dat van het IOM en NGO’s. Nu is onvoldoende duidelijk wat de effectiviteit en efficiëntie hiervan is, voor zover bekend is hier nog geen onderzoek naar gedaan. Dit onderzoek kan ook aandacht besteden aan de relatie tussen deze begeleiding en breder maatschappelijk draagvlak, de humaniteit ervan en of er een preventieve werking vanuit gaat.

Toezichtsmaatregelen

• • We weten nu weinig over de effectiviteit van toezichtsmaatregelen anders dan bewaring t.o.v. bewaring (zowel in termen van tegengaan illegaal verblijf als van preventieve werking, humaniteit en draagvlak). Omdat er weinig inzicht is in hoe vaak verschillende maatregelen wanneer worden ingezet (dit blijkt onder meer uit voormeld ACVZ onderzoek), wordt eerst een onderzoek uitgevoerd dat dit in kaart moet brengen.

• • Als dat duidelijk is, kan worden onderzocht wat de (relatieve) doeltreffendheid en doelmatigheid van toezichtsmaatregelen is. Deze preciezere evaluatie moet duidelijk maken hoe en in welke mate deze maatregelen bijdragen aan het tegengaan van illegaliteit, of er preventieve werking vanuit gaat, of zij bijdragen aan draagvlak en oog hebben voor mensenrechten.

• • Eventueel kan ook verder worden gekeken hoe effectief beleid t.a.v. prioritaire groepen is, onder meer aansluitend op de lopende pilot Terugkeerspoor en de nog op te starten pilot Nigeriaanse vreemdelingen (waarvan het streven is om Nigeriaanse vreemdelingen die vallen onder de Dublinprocedure vanwege goede relaties met Nigeria op te nemen in de nationale procedure).34 Ook zou hierbij gekeken kunnen worden naar het relatief hoge aantal in de aanschrijving van de DT&V aangegeven prioritaire groepen voor 2022 (ex durante). Dit onderzoek zou interessant kunnen zijn in relatie tot de aannames van het terugkeerbeleid m.b.t. draagvlak en preventieve werking. In het verlengde hiervan zou in dit onderzoek aandacht kunnen worden besteed aan groepen waar nu weinig prioriteit aan worden gegeven, zoals irregulier verblijvende vreemdelingen, niet zijnde na afwijzing asielaanvraag. Dit onderzoek kan niet direct worden opgepakt, omdat eerst gewerkt moet zijn met de aanschrijving DT&V voor 2022 en de voornoemde pilots hiervoor moeten zijn afgerond.

Samenwerking keten en internationaal

• • Momenteel voert het WODC onderzoek uit naar hoe effectief en efficiënt terugkeersamenwerking met landen van herkomst is. Dit levert inzicht in de internationale dimensie van samenwerking. Vanwege COVID-19 en o.a. het nog niet beschikbaar zijn van de juiste data kan het WODC niet alles onderzoeken wat het aanvankelijk van plan was. Omdat de thans nog niet beschikbare data, n.a.v. nieuwe Europese regelgeving over een paar jaar wel beschikbaar zal zijn in Eurostat zou dit te zijner tijd aanleiding kunnen zijn voor een vervolgonderzoek.

Overkoepelend

• • Het is een belangrijke aanname dat terugkeer nodig is voor draagvlak van het migratiebeleid in brede zin, maar er is nog weinig kennis over hoe deze relatie er precies uitziet. In de meeste van bovenstaande onderzoeken worden aspecten van draagvlak meegenomen. Het kan relevant zijn om apart onderzoek te doen, om de verschillende relaties uit te diepen. Dus niet alleen hoe terugkeer bijdraagt aan draagvlak voor het algemene migratiebeleid, maar ook hoe je draagvlak voor terugkeerbeleid (prioriteiten, toezicht, begeleiden arbeidsmarkt) kunt vergroten. De vraag is of een apart onderzoek haalbaar is.

Illegaal verblijf, niet zijnde na afwijzing asielaanvraag is een blinde vlek. Onderzoek is nodig om hier beter zicht op te krijgen (er kan voortgebouwd worden op IND-onderzoek dat hiernaar is gedaan), zodat kan worden gekeken of beleid evt. kan worden aangepast en of vervolgonderzoek aangewezen is. Dit onderzoek heeft raakvlakken met het hierboven beschreven onderzoek naar prioritaire groepen en doelen. Mogelijk kan dit worden gecombineerd.