Op basis van bovenstaande is een categorie-indeling te maken van doelstellingen op basis waarvan beleid ten aanzien van toegang, toelating en opvang van migranten geëvalueerd wordt:

• – Humane aspecten: maatschappelijk verantwoorde wijze, in overeenstemming met internationale verplichtingen, respect voor de migrant

• – Impact op de Nederlandse samenleving: zelfredzaamheid, bijdrage aan Nederland

• – Kwaliteit: gereglementeerd en beheerst, weloverwogen, uitvoerbaar

• – Processen: snelheid, zorgvuldigheid en doelmatigheid (per organisatie en ketenbreed)

Deze doelstellingen komen elk, in meer of mindere mate, in de verschillende onderdelen van het migratiebeleid terug. Daarnaast zijn er, in het kader van de Veranderopgave Migratieketen (onder andere naar aanleiding van het EY onderzoek), ketendoelen geformuleerd. In onderstaande doelen wordt geen onderscheid gemaakt tussen regulier en asiel. Het doel over de opvang is beperkt tot migranten die daar recht op hebben.

• – We zorgen voor een zorgvuldig en rechtvaardig verloop van de procedure: van het toetsen van de identiteit en aanvraag, tot verblijf of vertrek. Wij zijn er samen verantwoordelijk voor om dit binnen de termijnen te realiseren die hiervoor staan.

• – We zorgen voor een menswaardige en veilige opvang voor iedere migrant die hier recht op heeft, ook ter voorbereiding op integratie of terugkeer. Hierbij hebben wij specifieke aandacht voor de meest kwetsbare groepen.

• – We dragen bij aan de veiligheid van de samenleving en gaan onrechtmatig verblijf en niet-gereguleerde migratie in en naar Nederland tegen.

• – We zorgen voor eenduidige en heldere informatie over procedures, opvang, verblijf of vertrek en wat dit voor migranten, de keten en de samenleving betekent.

In de SEA is gekozen voor een thematische indeling die op hoofdlijnen de verschillende beleidsterreinen binnen het migratiedomein volgt. Deze indeling weerspiegelt een logische samenhang en maakt het mogelijk om ook aandacht te besteden aan beleidsprioriteiten. Daarnaast kan zo per sub-thema inzichtelijk worden gemaakt wat er al aan kennis is op deze verschillende sub-thema’s en wat er nog ontbreekt. Via deze thematische indeling is het mogelijk om te kijken hoe alle ketenpartners samenwerken en bijdragen aan het behalen van de verschillende beleids- en ketendoelen en elkaar daarin versterken. Er werken namens veel verschillende organisaties samen aan het migratiebeleid. Om deze redenen is ervoor gekozen om de SEA in te delen in de volgende vijf sub-thema’s:

• 1. Behandelen asielverzoeken

• 2. Asielopvang

• 3. Reguliere migratie

• 4. Grensbeheer

• 5. Overkoepelend

Eén van de belangrijke doelstellingen binnen het migratiebeleid is dat de Rijksoverheid, binnen de daarvoor gestelde wettelijke termijnen, beslist op door vreemdelingen ingediende asielaanvragen. Uitgangspunt is dat asielzoekers snel duidelijkheid krijgen over hun verblijfperspectief. In dit proces gaat het naast tijdigheid, ook om zorgvuldigheid, kwaliteit en om respect voor asielzoekers. Binnen dit sub-thema kan er zicht worden gekregen op de effectiviteit en efficiëntie van beleid door verschillende onderwerpen te evalueren, waarbij voor een groot deel kan worden geput uit bestaande onderzoeken.

• – Door te kijken naar de procedures kan iets worden gezegd over hoe asielverzoeken worden behandeld: snelheid (binnen termijn), kwaliteit en zorgvuldigheid maar ook over specialisme, maatwerk en differentiatie. Onderdeel hiervan is ook de efficiëntie en kostprijs van het behandelen. Specifiek is er sporenbeleid, waaronder veiligelanden- en Dublinbeleid om deze doelen te behalen, waarvan de werking deels bekend is.

• – Mede op basis van een doorlichting van EY uit 2021 is gewerkt aan de Veranderopgave Migratieketen. Dit heeft geleid tot een nieuw ketenplan met nieuwe ketendoelen en nieuwe manier van sturing. Daarnaast is gewerkt aan stabiele financiering in de migratieketen. Inmiddels is gestart met implementatie. In 2025 zal een evaluatie plaatsvinden waarbij gekeken wordt in hoeverre de aanbevelingen vanuit EY zijn gerealiseerd.

• – Migratiebeleid gaat over mensen. Bestaande onderzoeken op het vlak van menselijke maat kunnen dienen als input voor de periodieke rapportage en hebben een aantal verbetertrajecten in gang gezet. Bij beleidsontwikkeling wordt middels het beleidskompas ingezet op structurele aandacht voor aspecten als menselijke maat en doenvermogen.

Het opvangbeleid is gericht op de opvang van asielzoekers gedurende de asielprocedure. Daarnaast biedt het COA onderdak aan vreemdelingen die meewerken aan hun terugkeer en aan gezinnen met minderjarige kinderen die zijn uitgeprocedeerd. In de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers en onderliggende regelgeving is geregeld dat het zelfstandig bestuursorgaan COA is belast met onder andere de volgende taken:

• – veilige en leefbare opvang bieden aan asielzoekers en vergunninghouders in afwachting van huisvesting in gemeenten;

• – hen begeleiden naar een toekomst in Nederland of daarbuiten;

• – opvanglocaties verwerven en beheren;

• – asielzoekers voorzien van verstrekkingen (leefgeld, toegang tot medische zorg etc.)

In de Periodieke Rapportage zullen deze taken terugkomen. Hierbij kan worden geput uit verschillende bestaande (evaluatie)onderzoeken, die ingaan op een of meerdere van deze taken. Daarnaast is er behoefte om meer inzicht te krijgen op de volgende onderwerpen:

• – Voor het bieden van onderdak zijn opvanglocaties nodig, die moeten worden verworven. Hierbij is samenwerking met gemeenten essentieel. Gemeenten bieden thans op vrijwillige basis locaties aan het COA aan. Het wordt echter steeds lastiger om voldoende opvanglocaties te vinden en daarom is een meer dwingend juridisch instrumentarium ontwikkeld, de spreidingswet. Er zal eventueel een evaluatie volgen in ongeveer 2026-2027.

• – De asielopvang moet kunnen reageren op fluctuaties in het aantal migranten dat asiel aanvraagt. Daarnaast vormt de asielopvang en bijbehorende begeleiding de start van integratie en participatie voor hen die in Nederland mogen blijven. Momenteel wordt er gewerkt aan een actualisering van de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen. De uitvoeringsagenda is op hoofdlijnen vastgesteld in april 2024 en zal in de loop van 2024, aan de hand van een implementatieplan, verder uitgewerkt en doorgevoerd worden. Deze geactualiseerde uitvoeringsagenda moet nog geïmplementeerd worden en de uiteindelijke implementatie zal effecten en consequenties hebben op het COA en andere ketenpartners (ook uit vorige doorlichting). De voortgang van de implementatie zal dan ook gemonitord moeten worden. Hierin dienen ook overwegingen als het voorkomen/aanpakken van overlast, het verminderen van het aantal verhuisbewegingen en het behouden/vergroten van draagvlak te worden betrokken. Daarnaast is meer inzicht nodig in de mogelijkheden om de voorspelbaarheid van de instroom in COA en daarmee de benodigde opvangcapaciteit te vergroten.

• – In het asielopvanglandschap spelen gemeenten een belangrijke faciliterende rol in het mogelijk maken van asielopvang. Gezien de ontwikkelingen, uitdagingen en veranderingen in het asielopvanglandschap, is er vanuit gemeenten, het COA en het ministerie van AenM behoefte aan een actueel inzicht in de brede uitvoeringsbaten- en lasten voor gemeenten in het kader van het faciliteren van (nieuwe) asielopvang. Het beter inzichtelijk krijgen van de actuele uitvoeringspraktijk voor gemeenten en de bijkomende lasten en baten, zou kunnen helpen om trajecten als de Spreidingswet, maar ook binnen aanpalende beleidsterreinen, effectiever in te richten.

Binnen dit deel van het migratiebeleid vallen verschillende vormen van migratie: gezinsmigratie, arbeidsmigratie, studiemigratie en de verblijfsdoelen uitwisseling, bijzonder verblijf en humanitair tijdelijk en niet tijdelijk. Onderdeel van het reguliere migratiebeleid is dat vreemdelingen met hun (huwelijks)partner of kinderen kunnen samenleven in gezinsverband in Nederland. Doelstelling van het Nederlandse beleid is daarnaast om uitnodigend te zijn voor reguliere migranten van buiten de EU die een bijdrage kunnen leveren aan de Nederlandse kenniseconomie, wetenschap en maatschappij. Dit sluit aan op de bredere discussie over de impact van migratie op de samenleving en demografische ontwikkeling. In de periodieke rapportage worden de volgende dimensies binnen dit sub-thema geëvalueerd:

• – Beter inzicht in en overzicht is nodig om te kunnen evalueren of beleidsdoelstellingen worden behaald. Hierbij gaat het om inzicht in en overzicht van: wie er Nederland precies binnenkomt, hoe het hen vergaat, waar zij terechtkomen, wat zij doen en hoelang zij blijven. Hier is onderzoek over gepubliceerd. Afhankelijk van de resultaten moet worden bezien of verder onderzoek nodig is, bijvoorbeeld ten aanzien van gezinsmigranten: hoe groot is het arbeidsmarktpotentieel van deze groep? Of ten aanzien van intra-EU migratie voor zover dit binnen het begrotingsartikel valt (bij familieleden uit derdelanden en toegang sociale voorzieningen).

• – Een expliciete doelstelling van het migratiebeleid is dat migratie een bijdrage levert aan de Nederlandse samenleving. Op dit moment is onvoldoende duidelijk wat de (demografische, economische en sociale) impact van migratie is op de Nederlandse samenleving, wat voor bijdrage verschillende type migranten precies leveren en hoe migratie aansluit bij behoeften. Het kennismigratiebeleid heeft als specifiek doel om Nederland aantrekkelijk te maken voor migranten aan wie de Nederlandse kenniseconomie behoefte heeft. Er wordt bijvoorbeeld een onderzoek uitgevoerd naar de aantrekkelijkheid van Nederland voor kennismigranten. Daarnaast voerde met het doel een beter (gekwantificeerd) beeld te krijgen van kenniswerkers en zoekjaarders en hun plek in de samenleving de IND een cohortstudie uit.

• – Andere elementaire kennis gaat over de snelheid, kwaliteit, zorgvuldigheid en efficiëntie van de procedures voor reguliere aanvragen arbeid, gezin, kennis en talent, uitwisseling, humanitair en bijzonder verblijf. De evaluatie van de wet Modern Migratiebeleid (2019), biedt een kader waarbinnen voor verdere verbeteringen worden doorgevoerd. De opvolging van de wetsevaluatie MoMi (2019) biedt een kader voor verder onderzoek. Zoals bijvoorbeeld de verdere stroomlijning van het erkend referentschap. In de PR kunnen de aanpassingen worden geëvalueerd, welke precies wordt nader bepaald. Analoog aan de onderzoeken genoemd bij het onderwerp Behandelen asielverzoeken kan hier ook worden gekeken naar ketensamenwerking en samenwerking met partners buiten de overheid.

Gelet hierop is het voor de periodieke rapportage nodig om informatie te verzamelen over:

• – Tegengaan onrechtmatig verblijf (hoofddoel)

• – Preventieve werking (aanname)

• – Behouden draagvlak (aanname)

• – Bevorderen zelfstandig vertrek (subdoel)

• – Effectieve toezichtsmaatregelen (subdoel)

• – Oog voor mensenrechten en menselijke maat (subdoel)

De onderzoeken binnen dit sub-thema dragen allen bij aan het verkrijgen van meer inzicht in het behalen van het subdoel zelfstandige terugkeer (boven gedwongen vertrek). Eén subdoel binnen het begrotingsartikel is het stimuleren van zelfstandig vertrek. Dit wordt gefaciliteerd en ondersteund door de DT&V, maar vooral door en via de IOM, NGO’s en het European Union Reintegration Programme. Ook binnen de Landelijke Vreemdelingen Voorziening (LVV) staat het bevorderen van zelfstandige terugkeer centraal. Begeleiding in het kader van de LVV is gestoeld op aannames rondom de werking van stabilisatie (24 uursopvang), activering (participatieaanbod), sociale begeleiding (vertrouwen) en begeleiding bij toekomstoriëntatie. Ondanks eerdere evaluaties en onderzoeken is er tot nu toe onvoldoende zicht op de effectiviteit en efficiëntie van de inzet op het bevorderen van zelfstandige terugkeer (en daarmee automatisch ook van het hoofddoel, namelijk tegengaan van illegaal verblijf).

• – Er is onvoldoende zicht op wat migranten beweegt Nederland te verlaten, blijkt o.a. uit de vorige beleidsdoorlichting. Ervaringen van migranten zijn een waardevolle bron van informatie over de werking van beleid. Daarom wordt er in een bredere studie naar de effectiviteit van de maatregelen die DTenV, IOM en NGO’s inzetten in het terugkeerproces: wat drijft mensen om te vertrekken, welke rol speelde terugkeerondersteuning bij terugkeer, re-integratie en (eventueel) het tegengaan van irreguliere migratie? En hoe effectief en efficiënt zijn begeleiding en regievoering door DT&V, IOM en NGO’s op dit gebied? 

• – Tussen november 2022 en maart 2024 is een ongebruikelijk ruime vorm van terugkeerondersteuning verstrekt aan zogenaamde derdelanders uit Oekraïne. Om waar mogelijk breder lessen te trekken uit deze vorm van ondersteuning, zal geëvalueerd worden in hoeverre dit remigratiebeleid effectief is geweest en welke neveneffecten van toepassing waren.

Als zelfstandig vertrek en begeleiding niet lukt, worden toezichtsmaatregelen ingezet. Uit de vorige beleidsdoorlichting bleek dat het lastig is om harde uitspraken te doen over de effectiviteit en efficiëntie van deze maatregelen, niet in de laatste plaats omdat vertrek van veel andere factoren afhankelijk is. Ondanks een advies van de Adviesraad Migratie over vreemdelingenbewaring, onderzoeken van de Inspectie Justitie en Veiligheid en een studie van het EMN hierover, is er meer informatie nodig over de uitvoering en effecten van toezichtsmaatregelen. Onderstaande onderzoeken dragen bij een beter inzicht over dit vraagstuk:

• – De aanpassing van de ongewenstverklaring zodat deze ook betrekking kan hebben op uitgeprocedeerde asielzoekers die terug moeten keren, terug kunnen maar niet meewerken aan hun vertrek, wordt in het Coalitieakkoord van het vorige kabinet genoemd als sluitstuk van een zorgvuldig proces. Er is reeds een verkenning uitgevoerd naar de uitvoeringsconsequenties van het wetsvoorstel. Een EAUT volgt wanneer het proces zich verder ontwikkelt.

• – We weten nu weinig over de effectiviteit van toezichtsmaatregelen anders dan bewaring (zowel in termen van tegengaan illegaal verblijf als van preventieve werking, humaniteit en draagvlak). Omdat er weinig inzicht is in hoe vaak verschillende maatregelen wanneer worden ingezet (dit blijkt onder meer uit voormeld onderzoek van de Adviesraad Migratie), wordt eerst bezien hoe dit in kaart te brengen.

• – Als dat duidelijk is, kan worden onderzocht wat de (relatieve) doeltreffendheid en doelmatigheid van toezichtsmaatregelen is. Deze preciezere evaluatie moet duidelijk maken hoe en in welke mate deze maatregelen bijdragen aan het tegengaan van illegaliteit, of er preventieve werking vanuit gaat, of zij bijdragen aan draagvlak en oog hebben voor mensenrechten.

• – Tot slot is er behoefte aan landenvergelijkend onderzoek naar stapelproblematiek voor wat betreft toelatingsaanvragen in relatie tot terugkeer.

Naast bovengenoemde onderzoeken is er een aantal onderwerpen dat niet onder een van de drie sub-thema’s is te scharen. Deze worden hier apart benoemd.

• – Het is een belangrijke aanname dat terugkeer nodig is voor draagvlak van het migratiebeleid in brede zin, maar er is nog weinig kennis over hoe deze relatie er precies uitziet. In de meeste van bovenstaande onderzoeken worden aspecten van draagvlak meegenomen. Het kan relevant zijn om apart onderzoek te doen, om de verschillende relaties uit te diepen. Dus niet alleen hoe terugkeer bijdraagt aan draagvlak voor het algemene migratiebeleid, maar ook hoe je draagvlak voor terugkeerbeleid (prioriteiten, toezicht, begeleiden arbeidsmarkt) kunt vergroten.

• – Onrechtmatig verblijf, zij het na een afwijzing van een asielaanvraag of in het algemeen, is onwenselijk. Onderzoek is nodig om meer inzicht te krijgen in de groep (en subgroepen van) onrechtmatig verblijvende vreemdelingen. In 2020 heeft het WODC een onderzoek opgeleverd dat een schatting geeft van het aantal onrechtmatig verblijvende vreemdelingen in de jaren 2017 ‒ 2018 in Nederland. In 2025 wordt een vervolg van dit onderzoek verwacht.

• – Om beter zicht te krijgen op bestaande subgroepen onrechtmatigverblijvenden en hoe zij zich staande houden in Nederland is daarnaast aanvullend onderzoek kwalitatief onderzoek nodig. Bijzondere interesse gaat daarbij uit naar kwetsbare doelgroepen.

• – De Periodieke Rapportage staat gepland voor 2026.