Totale uitgaven centrale overheid in 2012: 245,3 miljard euro
In 2012 komt het begrotingstekort naar verwachting uit op 17,8 miljard euro (uitgedrukt in een percentage van de economie is dit 2,9 procent bbp). De totale uitgaven bedragen in 2012 naar verwachting 245,3 miljard euro, waarvan ruim de helft wordt besteed aan sociale zekerheid en zorg.
Totale inkomsten centrale overheid in 2012: 231,9 miljard euro
De totale inkomsten worden voor 2012 geraamd op 231,9 miljard euro, met als grootste categorieën de omzetbelasting en de loon- en inkomstenbelasting (in totaal ongeveer een derde van de inkomsten). Het verschil tussen deze uitgaven en inkomsten maakt het begrotingstekort van de centrale overheid (in 2012 een tekort van 13,4 miljard euro). Behalve de centrale overheid, hebben ook de lokale overheden een tekort op de begroting. Het tekort van de lokale overheden wordt voor 2012 geraamd op 4,4 miljard euro. Het saldo van de centrale overheid plus het saldo van de lokale overheden maakt het saldo van de gehele collectieve sector, oftewel het totale EMU-saldo van de overheid (zie figuur 2.1 voor de samenhang tussen uitgaven, inkomsten en EMU-saldo).
Figuur 2.1 Samenhang uitgaven, inkomsten en EMU-saldo 2012 (in miljarden euro)
Box 2.1 Het begrotingsbeleid van kabinet Rutte-Verhagen
Om de overheidsfinanciën te beheersen, hanteert het kabinet het zogenoemde trendmatig begrotingsbeleid. De spelregels van het begrotingsbeleid worden de begrotingsregels genoemd.52 Het trendmatig begrotingsbeleid – ook bekend als de Zalmnorm – bestaat sinds 1994. De belangrijkste uitgangspunten hiervan zijn ongewijzigd:
-
– De uitgaven- en de inkomstenzijde van de begroting zijn strikt gescheiden. Dit betekent bijvoorbeeld dat extra uitgaven moeten worden gecompenseerd door te bezuinigen op andere uitgaven en niet door de belastingen te verhogen.
-
– De uitgavenzijde bevat alle uitgaven, verminderd met de zogenoemde niet-belastingontvangsten. Niet-belastingontvangsten zijn alle ontvangsten die geen belasting- of premieontvangst zijn, bijvoorbeeld de gasbaten, verkeersboetes en de dividenden uit staatsdeelnemingen. De uitgavenzijde van de begroting wordt onderverdeeld in drie sectoren: Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA), en Budgettair Kader Zorg (BKZ). Voor elke sector is een reëel uitgavenplafond (of uitgavenkader) opgesteld, optellend tot één totaal uitgavenkader. Eventuele overschrijdingen moeten in principe binnen het desbetreffende deelkader worden gecompenseerd. Compensatie tussen de afzonderlijke deelkaders kan alleen in uitzonderlijke omstandigheden en indien de Ministerraad daartoe besluit. Het kabinet mag het totale uitgavenkader niet overschrijden. Zie voor de werking van het uitgavenkader verder box 2.6 Werking van het uitgavenkader in paragraaf 2.7.
-
– De inkomstenzijde bevat alle belasting- en premieontvangsten van het Rijk. Ook aan de inkomstenzijde wordt een kader gehanteerd, het zogenoemde inkomstenkader. Aan de inkomstenkant moeten alle beleidswijzigingen worden gecompenseerd. Wanneer het kabinet bijvoorbeeld besluit een belasting beleidsmatig te verhogen, dan moet het een andere last verlagen. De inkomsten fluctueren overigens niet alleen door beleidswijzigingen, maar ook door de economische ontwikkeling. Als de economie namelijk verbetert, nemen in de regel ook de belastinginkomsten toe (de endogene effecten). Deze invloed op de inkomsten valt buiten het inkomstenkader, wordt niet gecompenseerd en loopt direct in het EMU-saldo. Op deze wijze ademt de inkomstenzijde van de begroting (vanzelf) mee met de conjunctuur. Dit wordt automatische stabilisatie genoemd.
Dit kabinet heeft ervoor gekozen om het begrotingsbeleid op een beperkt aantal punten aan te scherpen ten opzichte van het beleid van het vorige kabinet. De belangrijkste aanpassingen zijn:
-
– Door het gevoerde begrotingsbeleid fluctueert de rijksbegroting (en dus het EMU-saldo) met het ritme van de economie, maar dit conjuncturele effect is gemaximeerd. Om zeker te stellen dat het saldo niet helemaal wegzakt in slechte economische tijden heeft het kabinet een zogenoemde signaalmarge van één procentpunt van het bbp afgesproken. Dit betekent dat het kabinet extra moet bezuinigen wanneer het EMU-saldo meer dan één procentpunt van het bbp neerwaarts afwijkt ten opzichte van het saldopad uit de startnota.
-
– De signaalmarge speelt in op situaties waarin het slechter gaat met het saldo dan verwacht. Het kan ook beter gaan dan nu wordt geraamd. In het geval Nederland met het structurele saldo voldoet aan de doelstelling voor de middellange termijn (MTO) uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en daarbij het feitelijk EMU-saldo een meerjarig overschot laat zien, dan wordt de helft van het overschot gebruikt ter aflossing van de staatsschuld en de andere helft voor lastenverlaging.
-
– Het is belangrijk om de uitgaven te beheersen. Daarom worden de uitgaven die meetellen in het EMU-saldo zoveel mogelijk binnen het uitgavenkader genormeerd. De (conjunctuurgevoelige) uitgaven aan werkloosheids- en bijstandsuitkeringen en de ruilvoetontwikkelingen zijn daarom weer onder het uitgavenkader gebracht.
-
– De rentelasten vielen in de vorige kabinetsperiode niet onder het uitgavenkader, waardoor rentemeevallers en -tegenvallers direct werden verrekend met het EMU-saldo. Het kabinet heeft de rentelasten met ingang van deze kabinetsperiode weer onder het uitgavenkader gebracht. Wel is afgesproken dat meevallers op de rentelasten niet mogen leiden tot extra uitgavenruimte, maar dat rentetegenvallers wel moeten leiden tot minder uitgavenruimte.
-
– Het beleid ten aanzien van overheidsgaranties is aangescherpt. In de toekomst wordt nut en noodzaak van de overheidsgaranties strenger getoetst. Daarnaast vraagt de overheid een kostendekkende premie voor de garanties die zij aangaat.
-
– Uit ervaring blijkt dat met publiek private samenwerking (PPS) een efficiencywinst van 10 procent behaald kan worden. Daarom worden de toegestane uitgaven aan beschikbaarheidsvergoedingen in het Infrastructuurfonds verhoogd (van 10 naar 20 procent). Hierdoor kunnen meer PPS-projecten worden opgestart.
-
– Het kabinet heeft in het voorjaar van 2011 een beoordelingskader opgesteld voor de uitgaven van het Infrastructuurfonds voor 2021–2028. Aan de hand hiervan wordt bepaald hoe het kabinet de in deze periode beschikbare middelen gaat besteden. Hierbij is gezorgd dat voldoende middelen gereserveerd zijn voor onderhoud van onze infrastructuur.
EMU-saldo
EMU-saldo 2012: – 2,9 procent bbp
Het EMU-saldo komt in 2012 naar verwachting uit op – 2,9 procent bbp. Na de zwaar negatieve jaren 2009, 2010 en 2011 voldoet het saldo hiermee in 2012 weer aan de saldogrens die is afgesproken in Europa (zie figuur 2.2). Nederland geeft in 2012 echter nog steeds meer uit dan wordt ontvangen. Het blijft dus noodzakelijk om de overheidsfinanciën op orde te brengen.
Figuur 2.2 Ontwikkeling EMU-saldo sinds 1970 (in procenten bbp)
Naar verwachting verbetert het EMU-saldo van 2011 op 2012 met 1,3 procentpunt bbp (van – 4,2 procent in 2011 naar – 2,9 procent bbp in 2012). Dit komt neer op een mutatie van 7,8 miljard euro (zie tabel 2.3 voor de aansluiting in miljarden euro tussen het jaar 2011 en 2012). De beperkte economische groei en daarmee samenhangende hogere inkomsten zorgen voor deze verbetering (zie ook tabel 2.4). De stijging van de uitgaven onder de kaders RBG-eng en BKZ en hogere bemiddelingskosten zorgverzekeraars hebben een negatief effect op het EMU-saldo. Door de lagere zorgtoeslag verbetert het EMU-saldo. Daarnaast zijn de gasbaten in 2012 hoger dan in 2011 en dat heeft een positief effect op het EMU-saldo.
| EMU-saldo 2011 | – 25,6 |
|---|---|
| Inkomsten | 10,7 |
| RBG-eng | – 1,4 |
| SZA | 0,0 |
| BKZ | – 2,4 |
| Zorgtoeslag | 0,5 |
| Gasbaten | 1,5 |
| Bemiddelingskosten zorgverzekeraars | – 0,8 |
| Overig | – 0,4 |
| EMU-saldo 2012 | – 17,8 |
In deze Miljoenennota wordt voor 2011 een EMU-saldo van – 4,2 procent bbp en voor 2012 van – 2,9 procent bbp voorspeld. Voor 2011 betekent dit dat de raming met 0,2 procentpunt neerwaarts wordt bijgesteld. Dit komt onder andere doordat de inkomsten lager zijn dan verwacht in de startnota. Deze tegenvaller volgt uit het slechtere economische beeld voor 2011 en de gerealiseerde ontvangsten over de eerste helft van 2011. Daarnaast is een meevaller zichtbaar op het gebied van de aardgasbaten en de rentelasten. Ook voor 2012 komt de voorspelling voor het EMU-saldo 0,2 procentpunt lager uit dan werd verwacht. Net als in 2011 vallen met name de inkomsten tegen door het slechtere economische beeld en de doorwerking van de lagere ontvangsten over 2011. Deze tegenvallers worden in 2012 gecompenseerd door meevallers bij de gasbaten en rentelasten.
| 2011 | 2012 | |
|---|---|---|
| EMU-saldo startnota | – 4,0% | – 2,7% |
| Inkomsten | – 0,7% | – 0,5% |
| Uitgaven onder de kaders | 0,0% | 0,1% |
| wv. zorguitgaven | – 0,2% | – 0,1% |
| wv. EU-afdrachten | 0,1% | 0,0% |
| wv. overige uitgaven onder de kaders | 0,2% | 0,2% |
| Rentelasten | 0,2% | 0,2% |
| Aardgasbaten | 0,2% | 0,4% |
| Bemiddelingskosten zorgverzekeraars | 0,0% | – 0,2% |
| Netto opbrengsten financiële interventies | 0,1% | – 0,1% |
| Overige uitgaven | 0,0% | – 0,1% |
| EMU-saldo Miljoenennota 2012 | – 4,2% | – 2,9% |
Structureel EMU-saldo
Structureel EMU-saldo 2012: – 2,3 procent bbp
Het structurele EMU-saldo (het saldo na correctie voor de conjunctuur) geeft een beeld van de structurele ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Het structurele EMU-saldo in 2012 komt naar verwachting uit op – 2,3 procent bbp (zie tabel 2.5). Het is niet verstandig om harde conclusies te verbinden aan de ontwikkeling van het structurele EMU-saldo. De omvang van de conjunctuurcorrectie is altijd met veel onzekerheden omgeven en in de huidige omstandigheden is dit in extreme mate het geval.
Het structurele EMU-saldo speelt een rol in de voor Nederland geldende Europese saldodoelstellingen. Dit is weergegeven in de zogenoemde Medium-Term Objective (MTO) van het Stabiliteits- en Groeipact (zie box 2.4 De criteria voor het EMU-saldo uit het Stabiliteits- en Groeipact in paragraaf 2.6 met uitleg over het MTO).
| 2011 | 2012 | |
|---|---|---|
| Feitelijk EMU-saldo | – 4,2% | – 2,9% |
| Af: Conjuncturele component / incidentele componenten | – 0,6% | – 0,5% |
| Structureel EMU-saldo Miljoenennota 20121) | – 3,6% | – 2,3% |
EMU-schuld
EMU-schuld 2012: 65,3 procent bbp
De EMU-schuld komt in 2011 naar verwachting uit op 391,4 miljard euro (64,7 procent bbp). In 2012 groeit de schuld door naar een totaal van 407,0 miljard euro (65,3 procent bbp).
| EMU-schuld ultimo 2011 | 391,4 | 64,7% | 604,9 (bbp 2011) | |
|---|---|---|---|---|
| 623,0 (bbp 2012) | ||||
| – 1,9% | Noemereffect | |||
| EMU-saldo 2012 | 17,8 | 2,9% | ||
| ING back-up faciliteit | – 1,9 | – 0,3% | ||
| Aflossing kapitaalsteun ING | – 4,5 | – 0,7% | ||
| Lening Griekenland | 1,1 | 0,2% | ||
| EFSF | 0,8 | 0,1% | ||
| Kapitaaluitbreiding Tennet | 0,3 | 0,0% | ||
| Overige financiële transacties en ktv's | 1,9 | 0,3% | ||
| EMU-schuld ultimo 2012 | 407,0 | 65,3% | ||
De EMU-schuld verandert doorgaans door twee factoren. Ten eerste door het EMU-saldo. Bij een tekort moet de overheid lenen om de gewenste uitgaven te kunnen doen en bij een overschot kan de overheid juist aflossen. Voor 2012 wordt een tekort voorzien. Door dit negatieve EMU-saldo stijgt volgend jaar de schuld. Daarnaast verandert de EMU-schuld door zogenoemde «financiële transacties». Dit zijn bijvoorbeeld aankopen of verkopen van aandelen die niet meetellen voor het EMU-saldo, maar wel meetellen in de EMU-schuld. Wanneer de EMU-schuld wordt uitgedrukt als percentage van het bbp, dan speelt ook de ontwikkeling van het bbp een grote rol in de kwantificering van de EMU-schuld (het zogenoemde «noemereffect»).
| 2011 | 2012 | |
|---|---|---|
| EMU-schuld startnota | 66,1% | 67,1% |
| Noemereffect | 0,6% | 0,3% |
| Doorwerking schuldraming t-1 | – 1,5% | – 1,4% |
| Mutatie EMU-saldo | 0,2% | 0,1% |
| Mutatie ING back-up faciliteit | – 0,2% | – 0,3% |
| Mutatie lening Griekenland | 0,1% | 0,0% |
| Europees Stabilisatie Mechanisme (ESM) | 0,0% | 0,0% |
| EFSF | 0,2% | 0,1% |
| Aflossing ING | – 0,5% | 0,7% |
| Aflossing AEGON | – 0,2% | 0,0% |
| Overig | 0,1% | – 0,1% |
| EMU-schuld Miljoenennota 2012 | 64,7% | 65,3% |
In figuur 2.3 is te zien dat de Nederlandse EMU-schuld de komende kabinetsperiode boven de in Europa afgesproken grens (van 60 procent bbp) blijft. De EMU-schuld uitgedrukt in miljarden euro groeit, omdat de overheid tot het einde van de kabinetsperiode meer uitgeeft dan wordt ontvangen. Door het kabinetsbeleid groeit de EMU-schuld echter minder hard dan zonder de maatregelen uit het regeerakkoord. Uitgedrukt in een percentage van het bbp daalt de EMU-schuld echter aan het eind van de kabinetsperiode. Dit komt doordat het bbp meer toeneemt dan de EMU-schuld.
Figuur 2.3 Ontwikkeling EMU-schuld sinds 1970 (in procenten bbp)
Box 2.2 Garanties van de overheid
Van oudsher stelt de overheid zich garant voor risico’s van anderen. Dit kunnen bijvoorbeeld garanties zijn op kredieten van het midden- en kleinbedrijf (MKB), op het Nederlandse aandeel in de Wereldbank of het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Nog een voorbeeld hiervan is export verzekeren die niet verzekerd kan worden in de private markt. Sinds de financiële crisis in 2008 is ontstaan, heeft de overheid extra onzekerheden overgenomen van de markt, om de financiële stabiliteit te bewaren. Daardoor is het garantietotaal van de overheid fors opgelopen. Begin 2008 – voor de crisis – bedroeg het garantietotaal van de overheid nog 66,5 miljard euro (ongeveer 12 procent bbp). Naar verwachting zal het garantietotaal eind 2011 opgelopen zijn tot 187 miljard euro (ongeveer 31 procent bbp). Bijlage 8 bevat het Garantieoverzicht van het Rijk, waarin alle garanties zijn opgenomen en worden gekwantificeerd.
Na het ontstaan van de financiële crisis heeft de overheid in eerste instantie garanties verstrekt aan de Nederlandse financiële sector, bijvoorbeeld in de vorm van garanties op interbancaire leningen. In 2010 zijn de garanties voor de financiële sector voor een groot deel afgebouwd. Naar verwachting nemen deze garanties ook af in 2011 en daarna. Toch zal het garantietotaal niet afnemen. In 2010 is namelijk een nieuw element binnen de financiële crisis ontstaan: de Europese schuldencrisis.53 In figuur 2.4 is visueel weergegeven hoe het garantietotaal zich ontwikkelt.54 Hierbij is aangeven welke invloed uitgaat van de crisisgaranties voor enerzijds de financiële sector en anderzijds Europa. In bijlage 7 is een overzicht opgenomen van alle maatregelen die de financiële crisis bestrijden (de zogenoemde Monitor financiële interventies). Tabel 7.4 in deze bijlage bevat alle crisisgaranties die zijn verstrekt aan Europa en aan de financiële sector. De garanties die niet samenhangen met de crisis (grijs gearceerd in onderstaande figuur) stijgen vooral door garanties die zijn verstrekt aan het IMF.
Figuur 2.4 Ontwikkeling overheidsgaranties
De overheid verstrekt garanties, wanneer dit maatschappelijke baten oplevert. Een garantie kan bijvoorbeeld de kredietverlening op peil houden, wanneer het wantrouwen in het financiële stelsel toeneemt. Daartegenover staan potentiële kosten voor de schatkist. De overheid draagt namelijk risico’s die eerder privaat gedragen werden. Door steeds grotere budgettaire risico’s kan de risicopremie die Nederland betaalt op de kapitaalmarkt toenemen. Het huidige kabinet wil deze risico’s waar mogelijk weer daar leggen waar ze horen: in de markt. Daarom is het beleid ten aanzien van garanties aangescherpt. In de toekomst kijkt de overheid streng naar nut en noodzaak van de regeling, wanneer garanties worden verstrekt. Daarnaast vraagt de overheid in beginsel een kostendekkende premie, wanneer risico’s worden overgenomen. Ook zal de overheid bestaande regelingen beter in de gaten houden. Wanneer nut en noodzaak van een regeling vervallen, wordt de overheidsverantwoordelijkheid snel afgebouwd.