De effecten van de doorgerekende schokken op de reële economie blijken in grote lijnen onveranderd sinds de schokproef overheidsfinanciën 2011. Tegelijkertijd is de impact van extreme schokken op de overheidsfinanciën kleiner door de beleidsmaatregelen die sindsdien zijn genomen. Niettemin blijven de overheidsfinanciën gevoelig voor schokken; de schuldquote kan oplopen tot niveaus tussen de 77 en ruim 101 procent bbp. Ter vergelijking, in de vorige schokproef liep de schuld op tot maximaal – voor herziening van de nationale rekeningen – 93 procent bbp. De slechtere uitgangspositie van de overheidsfinanciën verklaart dit verschil in grote mate. De overheidsschuld bedroeg in 2011 iets meer dan 61 procent bbp. De effecten van de macro-economische schokken in deze schokproef komen bovenop een overheidsschuld die voor eind 2014 geraamd wordt op 69,8 procent bbp. De schokbestendigheid van de overheidsfinanciën is daarmee duidelijk afgenomen ten opzichte van 2011.
Figuur 4.3.9 Ontwikkeling EMU-schuld in verschillende scenario’s in procenten bbp
In internationaal perspectief moet opgemerkt worden dat Nederland relatief solide overheidsfinanciën kent en nog altijd een groot vertrouwen van de financiële markten geniet. Het is daarom aannemelijk dat Nederland bij een internationale schok niet als eerste land in financiële problemen raakt. Deze relatief goede uitgangspositie kan er zelfs voor zorgen dat de status van Nederland als veilige haven wordt versterkt, zoals de afgelopen jaren is gebleken.
Bij alle schokken raakt de grens van 60 procent bbp ver uit het zicht. Die grens is zeker niet alleen van belang om te voldoen aan de EMU-normen. Uiteindelijk kan een te grote overheidsschuld de reële economie schaden. Verschillende studies wijzen op een schuldniveau van tussen de 80 procent en 100 procent bbp als een drempelwaarde waarbij de schuld de reële economie raakt.171 In veel scenario’s komt de Nederlandse overheidsschuld rond deze niveaus te liggen. Bij een nieuwe schok is de kans dus groot dat Nederland in de gevarenzone terechtkomt en de overheidsschuld daadwerkelijk reëel economische gevolgen kan hebben. De effecten hiervan kunnen fors zijn. Het gemiddelde negatieve effect van een decennium met een schuld van 10 procent boven de genoemde drempelwaardes bedraagt 1 tot 6 procent bbp in het tiende jaar.172
Het absorptievermogen van de overheidsfinanciën is gebaat bij een lagere schuld gegeven de negatieve relatie tussen schuld en economische groei. Dit voorzorgsmotief pleit voor een buffer in het schuldniveau ten opzichte van het maximale niveau. Tentatieve berekeningen wijzen op een buffer van tussen de 20 procent bbp en 45 procent bbp.173 Een buffer van 20 procent bbp komt volgens deze berekeningen voor OESO-landen neer op een kans van circa 80 procent bbp dat de schuld beneden de drempelwaarde blijft. Voor een kans van 90 procent moet deze buffer 30 procent bbp zijn en voor een kans van 95 procent loopt de buffer zelfs op tot 45 procent bbp. Uitgaande van een drempelwaarde van 80 procent bbp betekent dit dat de schuld teruggebracht zou moeten worden tot een niveau tussen de 35 en 60 procent bbp. Een schuldniveau van tussen de 40 procent en 50 procent bbp was voldoende om de crisis uit de jaren 80 en de Grote Recessie op te kunnen vangen zonder dat de schuld opliep tot boven de 80 procent bbp. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat zowel in de jaren 80 als in de afgelopen jaren veel maatregelen zijn genomen om te voorkomen dat de schuld verder zou oplopen.174
Box 4.3.5 Effect van overheidsschuld op economische groei
Een hogere schuld betekent ten eerste meer aanbod van obligaties, wat bij een gelijkblijvende vraag zal leiden tot een hogere rente. Dit kan de economische ontwikkeling remmen. De literatuur is niet eenduidig over de hoogte waarboven schuld de rente opstuwt.175 Als de schuld toeneemt van 90 naar 100 procent bbp zou de rente stijgen met dertien basispunten.176 Vanaf 1990177 wordt voor EMU-landen een drempelwaarde van 74 procent bbp gevonden en een toename van de rente met drie basispunten voor iedere procentpunt hogere schuld.178 De drempelwaarde en omvang van het rente-effect zijn landspecifiek. Ze zijn kleiner voor landen met lage vergrijzingslasten179, een groot aanpassingsvermogen, omvangrijke buitenlandse bezittingen van pensioenfondsen, een omvangrijk positief saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans, een goede staat van dienst voor begrotingscorrecties en een eigen munt.180 De drempelwaarde is ook afhankelijk van de omstandigheden. In een financiële crisis kan ook extra vraag ontstaan naar veilige overheidsobligaties.
Bij een hogere rente moeten bedrijven, consumenten en beleggers rekenen op lagere overheidsconsumptie en -investeringen en hogere belastingen. Dit kan de private investeringen en consumptie drukken en daarmee de productie. Dat maakt scholingsinspanningen minder lonend en dat kan dan leiden tot een lagere groei van de productiviteit. Een hogere overheidsschuld kan ook gepaard gaan met onzekerheid over beleid. Die onzekerheid beïnvloedt zowel de consumptie als de investeringsbeslissingen.
Een schuld bouwt zich snel op, maar neemt slechts langzaam af. Uit figuur 3.4.3 blijkt dat het veertien jaar duurde om de schuld van het piekniveau van 77,7 procent in 1993 terug te brengen naar 42,7 procent in 2007, terwijl de schuldquote zes jaar later alweer was opgelopen tot 68,6 procent. De historische ontwikkeling van de overheidsschuld suggereert dat een schuldniveau van tussen de 40 procent en 50 procent bbp voldoende is om een forse crisis zoals Nederland die de afgelopen jaren heeft doorstaan op te kunnen vangen, zonder dat de overheidsschuld zo omvangrijk wordt dat de reële economie er last van krijgt. Die constatering onderschrijft het economisch belang van een blijvende inzet om de overheidsschuld te verlagen. Alleen dan blijft de overheid in staat de maatschappelijke impact te beperken van nieuwe economische schokken, die vroeg of laat Nederland opnieuw zullen treffen.