Hoewel tekenen van economisch herstel zichtbaar zijn, is het herstel van de economie nog kwetsbaar. De vooruitzichten voor 2015 zijn gunstiger en de Nederlandse overheidsfinanciën komen in rustiger vaarwater terecht. De totale uitgaven van het Rijk bedragen in 2015 250,5 miljard euro, en de inkomsten bedragen 237,7 miljard euro. Het EMU-saldo in 2015 bedraagt naar verwachting – 2,2 procent van het bbp. Doordat Nederland erin is geslaagd het EMU-saldo onder de norm van – 3 procent te brengen, is Nederland ontslagen uit de buitensporigtekortprocedure. Dit is een positieve ontwikkeling, maar er is nog steeds sprake van een groot tekort: er wordt in 2015 14,6 miljard meer uitgegeven dan er binnenkomt. Dit komt overeen met een tekort van 40 miljoen euro per dag. Door het tekort blijft ook de EMU-schuld hoog. De verwachte EMU-schuld in 2015 bedraagt 70 procent van het bbp. Per Nederlander komt de schuld overeen met bijna 28 duizend euro.
| 2014 | 2015 | |
|---|---|---|
| Inkomsten (belastingen en sociale premies) | 234,7 | 237,7 |
| Netto uitgaven onder het uitgavenkader | 248,0 | 249,7 |
| Rijksbegroting in enge zin | 106,4 | 106,3 |
| Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt | 75,3 | 77,0 |
| Budgettair Kader Zorg | 66,4 | 66,4 |
| Overige netto uitgaven | 3,5 | 0,8 |
| Gasbaten | – 10,8 | – 9,1 |
| Rentelasten | 8,4 | 8,3 |
| Zorgtoeslag | 3,8 | 4,0 |
| Overig | 2,0 | – 2,4 |
| Totale netto uitgaven | 251,5 | 250,5 |
| EMU-saldo centrale overheid | – 16,8 | – 12,8 |
| EMU-saldo decentrale overheden | – 2,2 | – 1,8 |
| Feitelijk EMU-saldo | – 19,0 | – 14,6 |
| Feitelijk EMU-saldo (in procenten bbp) | – 2,9% | – 2,2% |
| EMU-schuld | 454 | 467 |
| EMU-schuld (in procenten bbp) | 69,8% | 70,0% |
| Bruto binnenlands product (bbp) | 650 | 667 |
Nederland keert terug naar trendmatig begrotingsbeleid binnen de grenzen van de Europese afspraken. De afgelopen jaren was het tekort groter dan de tekortnorm van 3 procent van het bbp. Hierdoor waren aanvullende beleidspakketten noodzakelijk die hebben bijgedragen aan het herstel van de overheidsfinanciën. Nu de economie zich voorzichtig herstelt, is er meer ruimte om trendmatig begrotingsbeleid te voeren. Dit begrotingsbeleid stelt een meerjarig maximum aan de uitgaven van het Rijk en bevordert budgettaire discipline. De conjunctuurschommelingen worden opgevangen in het saldo zonder dat beleid nodig is. Omdat er op één moment in het jaar besluitvorming plaatsvindt, is er sprake van bestuurlijke rust in het begrotingsproces. De afspraken die Nederland in Europees verband heeft gemaakt, zijn medebepalend voor de budgettaire besluitvorming. Deze afspraken vormen immers de grenzen waarbinnen het trendmatig begrotingsbeleid wordt gevoerd.
Sinds het begin van de crisis zijn de uitgaven harder gegroeid dan de economie. Ondanks de forse aanvullende maatregelen van de laatste jaren zijn de uitgaven niet gedaald ten opzichte van het niveau in 2008. Vooral in de zorg en de sociale zekerheid groeien de uitgaven. Hoewel het kabinet de afgelopen tijd de groei van de uitgaven fors heeft beperkt, zijn de overheidsuitgaven in reële termen nog altijd zo’n 10 procent hoger dan voor de crisis, terwijl het bbp per saldo op hetzelfde niveau is. Het ingezette beleid heeft eraan bijgedragen dat het huidige niveau van overheidsvoorzieningen ook op de lange termijn betaalbaar blijft (zie ook box 1.4.1 in hoofdstuk 1 van deze Miljoenennota).113 Voor houdbare overheidsfinanciën blijft het nodig om structureel niet meer uit te geven dan wat er binnenkomt.
Om de overheidsfinanciën duurzaam te verbeteren, is meer afstand nodig ten opzichte van de tekortnorm van 3 procent van het bbp. Het terugbrengen van tekorten is niet alleen belangrijk om de schuld af te bouwen, maar ook voor behoud van de reputatie op de financiële markten en om voldoende buffers op te bouwen zodat toekomstige schokken makkelijker opgevangen kunnen worden. Een goede uitgangspositie is essentieel voor de schokbestendigheid van de begroting. Het kabinet streeft daarom op de middellange termijn naar structureel begrotingsevenwicht zoals vastgelegd in de Wet houdbare overheidsfinanciën.
In dit hoofdstuk staan het budgettair beleid van de overheid en de stand van de overheidsfinanciën centraal. De hoofdlijnen van het trendmatig begrotingsbeleid en de Europese begrotingsafspraken worden beschreven in paragraaf 3.2. Vervolgens toont paragraaf 3.3 de jaar-op-jaar ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten. In paragraaf 3.4 is te lezen over de ontwikkeling van het EMU-saldo, het structurele saldo en de EMU-schuld. Tot slot geeft paragraaf 3.5 nadere informatie over hoe de uitgaven en inkomsten onder de kaders zich hebben ontwikkeld.
Box 3.1.1 Wet houdbare overheidsfinanciën
De Miljoenennota 2015 is de eerste Miljoenennota sinds de Wet houdbare overheidsfinanciën (wet Hof) op 15 december 2013 van kracht werd.
In de wet Hof zijn de Europese begrotingsafspraken over het feitelijke EMU-saldo, het structurele EMU-saldo en de EMU-schuld in nationale wetgeving verankerd. Afgesproken is dat het Rijk en de decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) een gelijkwaardige inspanning leveren aan het voldoen aan de afspraken, waarvan de meest in het oog springende het bereiken van de middellangetermijndoelstelling is. Voor het Rijk geldt aanvullend dat in de wet Hof de belangrijkste uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid een wettelijke verankering hebben gekregen. Daarnaast is in de wet Hof invulling gegeven aan de onafhankelijke begrotingsautoriteit die toetst of Nederland voldoet aan de Europese begrotingsafspraken. In de wet Hof is, naast het Centraal Planbureau (CPB) als onafhankelijk ramingsinstituut, een belangrijke rol voorzien voor de Raad van State.
Het is sinds 1906 – het jaar dat de eerste Miljoenennota verscheen – traditie om naast de begrotingswetten, ook de Miljoenennota voor advies voor te leggen aan de Raad van State. In de wet Hof is dit voor het eerst ook wettelijk verankerd. De Raad van State toetst in het advies of Nederland voldoet aan de Europese afspraken over het feitelijke EMU-saldo, het structurele EMU-saldo en de EMU-schuld. De Raad van State kan bij deze toets gebruik maken van de ramingen van het onafhankelijke CPB.
De Europese begrotingsafspraken zien toe op de inkomsten en uitgaven van de hele collectieve sector, dus ook van gemeenten, provincies en waterschappen. Daarom voorziet de wet Hof in een procedure die er op gericht is dat de decentrale overheden en de rijksoverheid een gelijkwaardige inspanning leveren aan het realiseren van de Europese begrotingsafspraken. De wet bepaalt dat er bestuurlijk overleg met de decentrale overheden plaatsvindt, voordat hun gelijkwaardige inspanningsplicht wordt vastgesteld. Voor de periode 2013 tot en met 2017 zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over de norm voor het EMU-saldo van decentrale overheden114 (zie tabel 3.1.2).
| 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Ambitie EMU-saldo decentrale overheden | – 0,5 | – 0,3 | – 0,3 | – 0,2 | – 0,2 |
| Afgesproken tekortnorm deze kabinetsperiode, conform wet Hof | – 0,5 | – 0,5 | – 0,5 | (– 0,4) | (– 0,3) |
| Actuele raming EMU-saldo decentrale overheden | – 0,3 | – 0,3 | – 0,3 | – 0,2 | – 0,2 |
Het EMU-saldo van decentrale overheden wordt voor 2015 geraamd op -0,3 procent van het bbp.115 Voor de raming van het EMU-saldo van decentrale overheden sluit het Rijk aan bij de raming van het CPB. Bij het ramen van het EMU-saldo van de lokale overheden gebruikt het CPB (voorlopige) realisatiegegevens die de decentrale overheden aanleveren aan het CBS. In het verleden is gebleken dat er forse verschillen zijn tussen de raming en realisatie van het EMU-saldo van decentrale overheden. Om de raming en monitoring van het EMU-saldo van decentrale overheden te verbeteren, heeft een ambtelijke werkgroep het rapport «Beheersing EMU-saldo decentrale overheden» opgesteld. Hierin verkent de werkgroep mogelijkheden voor verbetering.116 Op basis hiervan zal in het najaar 2014 in overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen worden bezien welke concrete stappen gezet gaan worden.