Na een langdurige recessie lijken de Nederlandse overheidsfinanciën zich in 2015 weer gunstiger te ontwikkelen. Er hoeft niet gesaneerd te worden te worden en dit leidt tot meer bestuurlijke rust. Nu het tekort onder de norm van 3 procent komt, is er meer ruimte om trendmatig begrotingsbeleid te voeren. Met de wet Hof zijn de uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid en de Europese begrotingsafspraken over het EMU-saldo en EMU-schuld verankerd in nationale wetgeving.
Trendmatig begrotingsbeleid draagt bij aan meerjarige beheersing van uitgaven en budgettaire discipline. Een belangrijk anker van het trendmatig begrotingsbeleid is het werken met meerjarige uitgavenkaders. Aan het begin van een kabinetsperiode worden meerjarige afspraken gemaakt over wat maximaal uitgegeven wordt. Tijdens de kabinetsperiode moeten de uitgaven hierbinnen blijven. Het werken met vaste uitgavenkaders versterkt de budgettaire discipline en bevordert de beheersing van uitgaven. Meerjarige uitgavenkaders dragen ook bij aan de voorspelbaarheid van overheidsbeleid, omdat voor de duur van de kabinetsperiode bekend is hoeveel de overheid gaat uitgeven.
Trendmatig begrotingsbeleid stabiliseert de economie automatisch via de inkomstenkant. De inkomsten uit belastingen en premies zijn gevoelig voor conjuncturele schommelingen. Als er sprake is van een conjuncturele neergang, leidt dit tot lagere inkomsten voor het Rijk. Andersom zijn de inkomsten hoger wanneer de economie groeit. Als de conjuncturele ontwikkeling afwijkt van de voorspelling aan het begin van de kabinetsperiode leidt dit tot afwijkingen in de inkomsten ten opzichte van de raming (mee- of tegenvallers). Het niet reageren op mee- of tegenvallers in de inkomsten zorgt ervoor dat de economie automatisch bijgestuurd wordt. Dit wordt daarom ook wel automatische stabilisatie genoemd. De vrije werking van automatische stabilisatoren zorgt ervoor dat de inkomsten en daardoor ook het EMU-saldo mee-ademen met de conjunctuur. Het voordeel hiervan is dat het begrotingsbeleid minder gevoelig is voor onverwachte conjuncturele schommelingen. Beleidsmatige wijzigingen van de belastingen en premies (tariefswijzigingen en/of aanpassingen in de grondslagen) zijn wel ingekaderd.
Er geldt een scheiding tussen de inkomstenkant en de uitgavenkant van de begroting. De scheiding tussen inkomsten en uitgaven volgt uit het principe van vaste uitgavenkaders en automatische stabilisatie aan de inkomstenkant van de begroting. Deze scheiding voorkomt dat er in economisch goede tijden inkomstenmeevallers worden gebruikt voor extra uitgaven of lastenverlichting, terwijl in economisch minder goede tijden bezuinigd moet worden en de lasten verzwaard moeten worden. Hiermee wordt tegengegaan dat het beleid fluctuaties in de economie versterkt. In de spelregels van het trendmatig begrotingsbeleid is vastgelegd dat het kabinet besluit over de aanwending van per saldo meevallers bij de uitgaven. Om de werkgelegenheid en de economische groei te stimuleren, heeft het kabinet ervoor gekozen een deel van de beschikbare ruimte aan de uitgavenkant in te zetten voor lastenverlichting. Dit doet recht aan de principes van vaste (maximale) uitgavenkaders en automatische stabilisatie.
Trendmatig begrotingsbeleid draagt bij aan bestuurlijke rust en bevordert een doelmatige verdeling van middelen. In het voorjaar neemt het kabinet een integraal besluit over de uitgavenkant van de begroting voor het komend jaar. Eén besluitvormingsmoment per jaar voor de uitgaven draagt er aan bij dat er een integrale afweging wordt gemaakt over de verdeling van belastingmiddelen. In augustus vindt de besluitvorming plaats over de inkomsten (belastingen en premies) en de koopkrachtontwikkeling.
Europese begrotingsafspraken vormen de vangrail. De vrije werking van de automatische stabilisatie wordt begrensd door het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). Dit pact moet een verslechtering van de overheidsfinanciën voorkomen. In de nationale begrotingsregels is voorzien dat het trendmatig begrotingsbeleid samengaat met de Europese normen voor de ontwikkeling van het EMU-saldo en de EMU-schuld. De Europese begrotingsregels vormen hierbij als het ware de vangrail. Dit houdt onder andere in dat het EMU-tekort hoogstens 3 procent van het bbp mag zijn. Als het EMU-saldo zodanig verslechtert dat het de grens van -3 procent van het bbp overstijgt, moet het kabinet aanvullende maatregelen nemen om deze ontwikkeling te keren. Achtergrond hiervoor is dat als de overheidsfinanciën sterk verslechteren, de voordelen van het trendmatige karakter tijdelijk niet opwegen tegen de voordelen van het terugdringen van het EMU-saldo en daarmee de EMU-schuld. In de Wet Hof zijn daarom de Europese vereisten volgend uit het SGP als grenzen voor het trendmatig begrotingsbeleid opgenomen. Een hoog tekortniveau gaat gepaard met risico’s voor de overheidsfinanciën.117 Zo leidt een groot tekort ertoe dat de schuld oploopt, waardoor er steeds meer rente betaald moet worden. Een groot tekort betekent ook dat er geen buffers zijn om onverwachte tegenslagen mee op te vangen. Voor het goed functioneren van het begrotingsbeleid is er daarom een veiligheidsmarge nodig ten opzichte van de vangrail. Naast het feitelijke EMU-saldo, zijn er op Europees niveau ook afspraken gemaakt over het structurele saldo, de schuldontwikkeling en de uitgavenontwikkeling (uitgavenbenchmark). In box 3.2.1 worden de Europese begrotingsafspraken nader toegelicht. De afspraken kennen een correctieve en een preventieve arm. Nu Nederland is ontslagen uit de buitensporigtekortprocedure, gelden de afspraken uit de preventieve arm. Dit houdt onder andere in dat het structurele EMU-saldo richting de middellangetermijndoelstelling (Medium Term Objective (MTO)) moet bewegen.
Box 3.2.1 Europese afspraken voor economisch en budgettair beleid
In Europees verband is afgesproken dat de overheidsfinanciën gezond moeten worden en moeten blijven. Deze Europese afspraken zijn onder meer vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact en kennen een «correctieve arm» en «preventieve arm».
In de correctieve arm zijn afspraken gemaakt over de correctie van buitensporige tekorten en hoge staatsschulden. Concreet betekent dit dat het feitelijk tekort van een begroting van een overheid niet groter mag zijn dan 3 procent van het bbp en dat de overheidsschuld maximaal 60 procent van het bbp (of voldoende snel dalend naar 60 procent van het bbp) dient te zijn. Voldoet een lidstaat niet, dan volgt een buitensporigtekortprocedure. Hierin moet de lidstaat, op aanbeveling van de Raad van Ministers, maatregelen nemen om buitensporige tekorten en een te hoge staatsschuld terug te dringen.
In de preventieve arm zijn afspraken gemaakt die tot doel hebben voldoende afstand te bewaren tot de kritieke grenswaarden van de correctieve arm. Dit krijgt concreet vorm door een landenspecifieke middellangetermijndoelstelling (MTO). In de preventieve arm wordt getoetst of het structurele overheidssaldo voldoet aan de MTO of dat voldoende verbetering zichtbaar is richting de MTO. Ook moeten lidstaten zich houden aan de uitgavenbenchmark. Dit houdt in dat de uitgavengroei (gecorrigeerd voor onder andere werkloosheidsuitgaven en rentelasten) moet achterblijven bij de potentiële groei van het bbp, totdat de MTO is bereikt. Een significante afwijking van het pad naar de MTO en/of de ontwikkeling van de uitgavengroei, kan leiden tot een significanteafwijkingsprocedure. In tegenstelling tot de buitensporigtekortprocedure kan de significanteafwijkingsprocedure alleen worden gestart op basis van realisatiecijfers.
De Europese begrotingsregels zijn in 2010 zowel in de correctieve als in de preventieve arm verder aangescherpt. Zo is bijvoorbeeld in de correctieve arm het schuldcriterium vastgelegd. Dit houdt in dat lidstaten met een schuld van boven de 60 procent van het bbp het deel van de schuld boven de 60 procent van het bbp met gemiddeld een twintigste per jaar moeten terugbrengen. Bij de introductie van het schuldcriterium is een transitiefase afgesproken voor buitensporigtekortprocedures die voor november 2011 geopend waren. Dit geldt ook voor Nederland. De lidstaten die in aanmerking komen voor de transitiefase, hoeven nadat de buitensporigtekortprocedure eindigt, niet meteen te voldoen aan het schuldcriterium. Er geldt dan een transitiefase van drie jaar. In deze transitiefase moet het structurele saldo verbeteren (Minimal Linear Structural Adjustment, MLSA)118, zodat na afloop van de transitiefase de schuld voldoende snel daalt. Lidstaten die niet voldoen aan het schuldcriterium of aan de vereisten in de transitiefase, worden op basis van de schuld in een buitensporigtekortprocedure geplaatst.
Voor Nederland gelden de eisen van de preventieve arm, omdat Nederland sinds 2013 aan de eisen van de correctieve arm voldoet en ontslagen is uit de buitensporigtekortprocedure. De MTO is voor Nederland is een structureel EMU-saldo van -0,5 procent van het bbp.119 Zolang de MTO nog niet bereikt is, moet het Nederlandse structurele tekort voldoende snel in de richting van deze doelstelling dalen. De jaarlijkse gemiddelde vereiste structurele tekortverbetering in de preventieve arm is voor Nederland op dit moment 0,5 procentpunt bbp.
Het implementeren van structurele hervormingen is essentieel voor de groei en concurrentiekracht van Europa. De regels in de preventieve arm laten ruimte voor uitzonderingen als lidstaten structurele hervormingen doorvoeren met positieve effecten voor de gezondheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn. De Europese Raad van 26 en 27 juni 2014 heeft geconcludeerd dat de flexibiliteit die is ingebouwd in de bestaande regels van het SGP optimaal moet worden benut. Derhalve zal verkend worden op welke manier structurele hervormingen een meer centrale rol kunnen krijgen binnen de preventieve arm van het SGP.
Op dit moment is de planning dat de Europese Commissie in het najaar van 2014 een eerste evaluatie presenteert over de werking van de versterkte economische en budgettaire beleidscoördinatie binnen de Europese Unie. Eventuele concrete voorstellen voor wijzigingen van beleid volgen dan hoogstwaarschijnlijk in het voorjaar van 2015.