De totale collectieve uitgaven in 2015 zijn in figuur 3.3.2 onderverdeeld naar de vijf grootste uitgavencategorieën. De sociale zekerheid en de zorg vormen samen bijna de helft van de collectieve uitgaven. De uitgaven aan openbaar bestuur bedragen ongeveer 19 procent. Onderwijs is de vierde grootste uitgavencategorie en bedraagt 12 procent van de collectieve uitgaven, gevolgd door internationale samenwerking.

Figuur 3.3.2 Reële collectieve uitgaven in 2015¹

¹ De categorie «overig» bestaat uit de uitgaven aan defensie, infrastructuur, overdrachten aan bedrijven, veiligheid en rente.

Bron: CPB (Macro Economische Verkenning 2015)

Ondanks de besparingspakketten zijn de uitgaven sinds het begin van de crisis harder gegroeid dan de economie. De verschillende beleidspakketten hebben geresulteerd in het herstel van de overheidsfinanciën. Ondanks de omvangrijke besparingspakketten zijn de uitgaven hoger dan het niveau van voor de crisis (2008). De ontwikkeling van de reële collectieve uitgaven123 124 sinds 2006 wordt weergegeven in figuur 3.3.3. In de periode voor de crisis groeiden de uitgaven mee met het bbp. Direct na de crisis vond de grootste stijging van de uitgaven plaats (als onderdeel van de internationaal gecoördineerde beleidsreactie op de financiële crisis). Dit kwam voornamelijk doordat besloten werd tot extra uitgaven om de economie te stimuleren. Daarnaast werd de oploop in de werkloosheidsuitgaven tijdelijk buiten de budgettaire kaders geplaatst. Het is daarna lastig gebleken de uitgavenontwikkeling in lijn te brengen met de ontwikkeling van het bbp. De uitgaven en het bbp bewegen zich in 2015 weer naar elkaar toe en het bbp groeit weer richting het niveau van 2008.

Figuur 3.3.3 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven en volume bbp (index, 2006=100)

Bron: CPB (Macro Economische Verkenning 2015), bewerking van het Ministerie van Financiën

Deze stijging wordt voornamelijk veroorzaakt door de uitgaven aan de zorg en aan sociale zekerheid. In figuur 3.3.4 is voor een aantal uitgavencategorieën te zien hoe deze zich ontwikkeld hebben ten opzichte van het niveau in 2006. De reële uitgaven aan de zorg zijn in deze periode met een stijging met 28,5 procent het hardst gestegen, ook in de jaren na de crisis. Daarna volgen de uitgaven aan sociale zekerheid met een stijging van ruim 22 procent ten opzichte van het niveau in 2006. De twee grootste uitgavencategorieën zijn dus ook het meest gegroeid. De uitgaven aan onderwijs stegen in de periode 2006 tot en met 2015.

Figuur 3.3.4 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven (index, 2006=100)

Bron: CPB (Macro Economische Verkenning 2015), bewerking van het Ministerie van Financiën

Uit de figuur blijkt ook dat de overheid in eigen vlees heeft gesneden. De uitgaven voor openbaar bestuur in reële termen liggen lager dan in 2006 en zijn – na een forse stijging tot en met 2009 – sterker teruggebracht dan het bbp.

De zorguitgaven zijn de afgelopen jaren toegenomen, maar de groei van de uitgaven is afgevlakt. Met de maatregelen uit het Regeerakkoord zijn flinke stappen gezet om te komen tot een meer houdbare ontwikkeling van de zorguitgaven. Dit geldt voor zowel de curatieve zorg als de langdurige zorg en maatschappelijke ondersteuning. De groei van de reële bruto-zorguitgaven is verlaagd door de maatregelen uit het Regeerakkoord en de Hoofdlijnenakkoorden met de verschillende sectoren in de curatieve zorg. Het is zaak om dit beleid door te zetten. De zorgvraag blijft immers ook de komende jaren toenemen. Voor een deel is de demografische ontwikkeling verantwoordelijk voor de groei. De vraag naar zorg neemt toe onder andere door een veranderende bevolkingssamenstelling en bevolkingstoename. Daarnaast zijn kwalitatief betere behandelingen en technische vooruitgang van invloed op de groei, met name in de curatieve zorg.

De uitgaven aan de sociale zekerheid zijn gestegen met circa 22 procent. Deze uitgaven groeien doordat de AOW-uitgaven stijgen. Het aantal mensen met recht op een AOW-uitkering is namelijk toegenomen. Doordat de levensverwachting is gestegen, wordt meer gebruik gemaakt van de AOW. Daarnaast zijn de uitgaven binnen de sociale zekerheid sterk afhankelijk van economische ontwikkelingen. Sinds het begin van de crisis is de werkloosheid fors toegenomen. De uitgaven in verband met de werkloosheid, zowel de WW als de bijstand, zijn daardoor toegenomen. Er is reeds een aantal structurele maatregelen in gang gezet, zoals maatregelen op het gebied van de Wet werk en zekerheid en de Participatiewet. Een deel van deze beleidsmaatregelen bereikt het volledige effect na 2015. Zo zal de verhoging van de AOW-leeftijd pas in latere jaren een sterk beperkend effect hebben op de uitgavengroei.

Een groot deel van de collectieve uitgaven beweegt mee met de loonontwikkeling. Dat geldt voor salarissen bij overheid en zorg, maar ook voor sociale uitkeringen, waaronder de AOW- en WW-uitkering. In beginsel zijn deze collectieve uitgaven (mede) gekoppeld aan de loonontwikkeling van de bedrijvensector. Deze koppeling stuwt de (reële) collectieve uitgaven. De loonstijging van de bedrijvensector valt namelijk in de regel hoger uit dan de nominale groei van het bbp. In de jaren 2010 tot en met 2014 is gekozen voor een nullijn voor ambtenaren; hierbij is de contractloonstijging van bedrijven dus niet gevolgd. De lonen in de zorgsector zijn op basis van het OVA-convenant125 geïndexeerd met de loonontwikkeling, en ook de koppeling voor de sociale uitkeringen is gehandhaafd. De nullijn voor ambtenaren heeft bijgedragen aan de afvlakking van de reële collectieve uitgavengroei, die vanaf 2009 is terug te zien in figuur 3.3.4.