Voor het overgrote deel van de rijksuitgaven geldt een uitgavenplafond. Het totale uitgavenkader wordt onderverdeeld in drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). De verwachte uitgaven (het uitgavenniveau) worden «getoetst» aan het uitgavenkader – de zogenoemde kadertoets. Als het uitgavenniveau hoger ligt dan het uitgavenkader, is er sprake van een overschrijding van het kader. Andersom is er sprake van een onderschrijding van het kader wanneer het uitgavenniveau lager ligt dan het uitgavenplafond. Het uitgavenkader geeft de maximale ruimte voor uitgaven binnen de kabinetsperiode weer, en hoeft derhalve niet uitgegeven te worden. In tabel 3.5.1 is dit per deelkader en voor het totaalkader weergegeven. In de daaropvolgende tabellen worden per deelkader de mutaties die zich hebben voorgedaan tussen Begrotingsafspraken 2014 en deze Miljoenennota toegelicht.

Er is sprake van een onderschrijding op het totaalkader. De onzekere situatie in de wereld brengt macro-economische risico’s met zich mee. Dat gegeven, gecombineerd met de Europese begrotingsafspraken waarbinnen het begrotingsbeleid wordt gevoerd, maakt dat deze onderschrijding niet wordt benut. Daarmee wordt het risico van bezuinigingen bij eventuele tegenslagen komende jaren verkleind.

De werking van het trendmatig begrotingsbeleid, en daarmee de systematiek van de het uitgavenkader, wordt immers begrensd door de Europese begrotingsafspraken die als het ware de vangrail vormen. De afstand tot deze vangrail is zeer beperkt (zie paragraaf 3.4).

Macromutaties

De ruilvoet laat ten opzichte van de stand van de Begrotingsafspraken 2014 een tegenvaller zien onder het kader RBG-eng. De ruilvoet is de verhouding tussen de nominale ontwikkeling van de uitgaven onder het kader en de nominale bijstelling van de hoogte van het uitgavenkader. De nominale bijstelling van de hoogte van het uitgavenkader gebeurt aan de hand van de prijs nationale bestedingen (pNB). Aangezien de pNB lager wordt geraamd dan eerder werd verondersteld, resulteert een neerwaartse aanpassing van het uitgavenkader. Ook de voor nominale ontwikkeling van de uitgaven onder het kader is lager dan ten tijde van de Begrotingsafspraken 2014 werd verwacht. Zodoende wordt de nominale ontwikkeling van de uitgaven onder het kader eveneens neerwaarts bijgesteld. Aangezien de neerwaartse kaderaanpassing groter is dan de neerwaartse nominale bijstelling onder het kader, resteert per saldo een ruilvoetverlies en dus een tegenvaller voor het uitgavenkader.

Bij de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie doet zich een aantal mutaties voor. In 2014 stijgt de Nederlandse afdracht aan de Europese Unie per saldo. De hogere afdracht is met name het gevolg van vertraging van de ratificering van het Eigen Middelen Besluit (EMB), waardoor Nederland de bedongen korting van 1 miljard euro voor 2014 naar verwachting pas in 2015 ontvangt. Deze vertraging leidt tot een meevaller van dezelfde omvang in 2015. Daarnaast is een meerjarig neerwaartse bijstelling van de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie verwerkt. Dit omdat de Nederlandse economie minder sterk groeit dan het gemiddelde in Europa. Tot slot betreft het een beperkte neerwaartse bijstelling als gevolg van de vierde aanvullende begroting voor 2014. Deze aanvullende begroting betreft onder andere een aangepaste raming voor boetes en boeterentes en leidt tot een per saldo lagere Nederlandse afdracht aan de Europese Unie.

Onderdeel van het EMB van de Europese Commissie is de aanpassing van de definitie van het BNI aan de recente EU-standaard (ESA 2010). Op dit moment is nog niet bekend wat het BNI van de andere lidstaten is, maar er wordt rekening gehouden met een opwaartse bijstelling van het BNI die voor Nederland groter uitvalt dan voor andere EU-lidstaten, hetgeen zorgt voor hogere EU-afdrachten. Hiervoor is een reservering getroffen.

De mutatie GF/PF vloeit voort uit de toepassing van de normeringssystematiek van het Gemeente- en Provinciefonds. De neerwaartse bijstelling van het accres in 2015 is het gevolg van een lagere groei van de lonen en prijzen en lagere uitgaven aan kinderopvangtoeslag. In latere jaren is sprake van een opwaartse bijstelling door meer leningen uit hoofde van studiefinanciering dan eerder geraamd.

Op basis van realisaties is in 2014 een kader-relevante meevaller ontstaan bij de winstafdracht DNB. In 2015 valt de winstafdracht mee door een wijziging in de kostentoerekening. Vanaf de begroting 2015 worden de kosten pro rato aan de reguliere en crisisgerelateerde activiteiten toegerekend waardoor de kaderelevante kosten lager uitvallen.

Beleidsmatige mutaties

Het kabinet stelt aanvullend 100 miljoen euro structureel beschikbaar voor defensie. Met het oog op de geopolitieke ontwikkelingen en recente internationale en nationale veiligheidsanalyses, is een aanpassing van het ambitieniveau van de krijgsmacht aan de orde. Deze trendbreuk heeft gevolgen voor de samenstelling en toerusting van het materieel en personeel van de krijgsmacht, en zo ook voor het bijbehorende niveau van de defensiebestedingen. Goed werkgeverschap blijft daarbij centraal staan. De intentie is om deze trendbreuk de komende jaren, waar dat mogelijk en nodig is, voort te zetten. De richting die met de nota In het belang van Nederland is ingeslagen, geldt daarbij onverminderd als uitgangspunt. Internationale samenwerking is nadrukkelijk een kernbegrip in die nota evenals toekomstbestendigheid.

Om vermogen te investeren in innovatie en tegelijkertijd te behouden voor toekomstige generaties richt het kabinet een toekomstfonds op. Het startkapitaal is 200 miljoen euro (te verdelen over meerdere jaren). Deze middelen worden ingezet voor de financiering van innovatieve en snelgroeiende mkb-bedrijven en voor fundamenteel en toepassingsgericht onderzoek, onder de voorwaarde dat deze investeringen volledig revolverend zijn zodat het vermogen in tact blijft. Van de 200 miljoen euro aan middelen is in het kader van het aanvullend actieplan mkb financiering reeds 100 miljoen euro in 2014 beschikbaar gesteld aan het innovatieve mkb via het investeringsfonds Dutch Venture Initiative (DVI).

Het reguliere budget voor noodhulp (circa 200 miljoen euro) is dit jaar al bijna volledig uitgegeven. Om te borgen dat Nederland, wanneer een situatie daarom vraagt, kan bijdragen in noodsituaties, komt in 2014 570 miljoen euro extra beschikbaar voor noodhulp, flexibel inzetbaar gedurende de kabinetsperiode.

De instroom van asielzoekers uit ontwikkelingslanden loopt in 2014 naar verwachting op. Om de kosten die gepaard gaan met de hoge toestroom op te vangen, stelt het kabinet in 2014 375 miljoen euro extra beschikbaar voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers.

De begroting van OCW laat per saldo een meevaller zien in de jaren 2014, 2016 en 2017. Een tegenvaller in de referentieraming als gevolg van hogere leerlingen- en studentenaantallen wordt meer dan gecompenseerd door een meevaller in de raming voor de studiefinanciering.

De uitgaven aan de huurtoeslag vallen tegen. De tegenvallers worden ingepast onder het kader.

De in=uit-taakstelling op kader RBG-eng en SZA – de tegenhanger van de uitgekeerde eindejaarsmarges – is volledig ingevuld.

In 2014 doet zich onderuitputting voor bij het specifieke beeld. Deze onderuitputting wordt met name veroorzaakt door meevallers bij de exportkredietverzekering.

Er zijn verschillende kasschuiven verwerkt. Het betreft onder andere kasschuiven op de begrotingen van Economische zaken, Onderwijs Cultuur en Wetenschap, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking en het Infrastructuurfonds.

De post overig betreft een aantal mutaties kleinere generale mutaties die kleiner zijn dan 50 miljoen euro.

Technische mutaties

De kaderaanpassing is de tegenboeking van de kadercorrectie op het uitgavenkader SZA. Hierdoor wijzigt het totaalkader niet. Zie ook de toelichting bij de kadertoets SZA.

Om de werkgelegenheid en de economische groei te stimuleren, heeft het kabinet ervoor gekozen een deel van de beschikbare ruimte aan de uitgavenkant in te zetten voor lastenverlichting. Het kabinet trekt 1 miljard uit voor verlichting van de lasten op arbeid. Er wordt 500 miljoen euro besteed aan het later beginnen met afbouwen van de arbeidskorting. Voor verlaging van het tarief eerste schijf, wordt 475 miljoen euro gebruikt. Daarnaast wordt het verlaagde btw-tarief in de bouw met een half jaar verlengd. De lastenverlichting wordt gefinancierd uit ruimte onder het uitgavenkader en leidt daarom tot aanpassing van het uitgavenkader.

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

De verbeterde economische omstandigheden ten opzichte van de Begrotingsafspraken 2014 zorgen voor lagere werkloosheidsuitgaven. Hiertegenover staat een ruilvoettegenvaller: de neerwaartse bijstelling van het kader zelf naar aanleiding van de lagere prijs nationale besteding is groter dan de neerwaartse bijstelling van de uitgaven onder het SZA-kader als gevolg van lagere contractloonontwikkeling.

Op basis van uitvoeringsinformatie van de belastingdienst zijn de uitgaven aan de kinderopvangtoeslag naar beneden bijgesteld. Dit komt doordat het aantal kinderen in de kinderopvang en het aantal opvanguren per kind is afgenomen. De raming van de uitgaven aan de AOW zijn neerwaarts bijgesteld naar aanleiding van de volumeprognose 2014 van de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Daarnaast is de raming voor de gemiddelde hoogte van de partnertoeslag naar beneden bijgesteld. Aangezien er vanaf 2015 geen nieuwe mensen meer instromen in deze regeling loopt de meevaller af naar latere jaren. De uitgaven aan het kindgebonden budget zijn neerwaarts bijgesteld op basis van nieuwe inkomensgegevens van het CPB. Door de hogere economische groei en hogere inkomens hebben minder mensen recht op een (hoger) kindgebonden budget. De raming van de uitgaven aan arbeidsongeschiktheidsuitkering is naar beneden bijgesteld. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door een lagere gemiddelde uitkering dan eerder werd gedacht. Bij de overbruggingsregeling is sprake van een kleine meevaller. Het aantal mensen dat gebruik maakt van de overbruggingsregeling is lager dan eerder verondersteld, evenals de gemiddelde hoogte van de overbruggingsregeling.

Ter ondersteuning van de koopkracht van gezinnen met kinderen wordt 160 miljoen euro geïntensiveerd in het kindgebonden budget. De maatregel WWB alimentatie uit de Begrotingsafspraken 2014 bleek geen besparing op te kunnen leveren. Daarnaast worden diverse kasschuiven gedaan om het kasritme van de uitgaven binnen het kader SZA te ondersteunen. De grootste hiervan betreft een schuif van 2014 naar 2015 in verband met het in mei genomen besluit om de huishoudentoeslag niet per 2015 in te voeren. De post overig bevat met name bijstellingen van de opbrengst van eerder getroffen maatregelen en mutaties als gevolg van nieuwe uitvoeringsinformatie.

Vorig jaar zijn alle kaders herijkt naar aanleiding van het bezuinigingspakket in de Begrotingsafspraken 2014. Het kader SZA is toen aangepast voor de maatregelen uit het aanvullend pakket en de daarmee samenhangende correctie als gevolg van de overheveling van de ouderenkorting. Daarnaast zijn macro-economische mutaties, vooral als gevolg van de oplopende werkloosheid, en een aantal overige mutaties (zoals kasschuiven) verwerkt in de nieuwe stand van het kader SZA. In het debat over de Voorjaarsnota 2014 is toegezegd om het kader SZA weer te verlagen. Middels deze kaderaanpassing wordt het uitgavenkader verlaagd met het bedrag waarvoor het na de Begrotingsafspraken 2014 is verhoogd, gecorrigeerd voor het omzetten van de ouderenkorting, het SZA-deel van het sociaal akkoord en het SZA-deel van de bezuinigingen bij de Begrotingsafspraken 2014. Door het afstel van de huishoudentoeslag is de overheveling van de ouderenkorting naar de SZW-begroting komen te vervallen.

Budgettair Kader Zorg

Ten opzichte van de Begrotingsafspraken 2014 kent het BKZ een onderschrijding van 0,7 miljard euro in 2014 oplopend tot 1,1 miljard euro in 2017. De totale kaderonderschrijding is het saldo van een ruilvoettegenvaller, diverse uitvoeringsmutaties en beleidsmatige mutaties. Het jaar 2015 laat incidenteel een afwijkend beeld zien door een aantal verzachtingen bij de te decentraliseren budgetten, waardoor er een beperktere onderschrijding van 0,1 miljard euro is.

De totale ruilvoettegenvaller gedurende het miljoenennotajaar komt uit op 0,1 miljard euro in 2014 en 2015 en is in de daaropvolgende jaren van een beperkte omvang. De uitvoeringsmutaties betreffen actualisering van de zorguitgaven op basis van nieuwe gegevens van het Zorginstituut Nederland (ZIN) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). Zo is bij de curatieve zorg per saldo sprake van forse ruimte van bijna 0,9 miljard euro Deze wordt hoofdzakelijk gevormd door succesvol (preferentie)beleid op het terrein van de geneesmiddelen (0,6 miljard euro). Daarnaast is sprake van een meevaller van ruim 0,1 miljard euro bij de eerstelijnszorg die zich met name voordoet bij de tandheelkundige zorg in de Zvw, de paramedische zorg, de verloskunde en de kraamzorg. Voor de curatieve ggz en de medisch-specialistische zorg zijn vooralsnog geen volledige en betrouwbare realisatiecijfers over 2013 beschikbaar. Deze sectoren zijn derhalve niet meegenomen in de actualisering. Bij de langdurige zorg is sprake van een netto incidentele tegenvaller van 0,1 miljard euro (met name bij de AWBZ, zorg in natura).

Daarnaast heeft zich een groot aantal beleidsmatige mutaties voorgedaan, met name via de Decemberbrief (verzachting en overgangsproblematiek van de Hervorming Langdurige Zorg) en het Aprilpakket (zorgakkoord C5 over de verzachting van maatregelen langdurige zorg inclusief jeugd). Zo is in december overeengekomen dat voor het mogelijk maken van een zorgvuldige overgang van cliënten middelen vrij worden gemaakt: incidenteel in 2015 voor cliënten vanuit de huidige AWBZ naar de Zvw en de WMO en meerjarig voor cliënten vanuit de huidige AWBZ naar de Wlz.

Daarnaast wordt vanaf 2016 structureel geld aan het budget voor de Wmo toegevoegd, zodat gemeenten vernieuwende vormen van maatschappelijke ondersteuning kunnen ontwikkelen. De dekking voor deze verzachtingen komt voornamelijk uit de volumegroeimiddelen in de AWBZ die worden verlaagd tot het niveau van de demografische groei (1,4 procent).

In het kader van het Aprilpakket zijn ten eerste extra middelen beschikbaar gemaakt voor het mogelijk maken van goede en toegankelijke vormen van ondersteuning thuis (begeleiding en dagbesteding). Daarnaast zijn er structureel extra middelen bestemd voor begeleiding en dagbesteding via zorginstellingen en voor extra plaatsen in een instelling. Voor de Jeugdwet komen in 2015 ten behoeve van soepele overgang aanvullende middelen beschikbaar die deels aan het macrobudget Jeugdwet voor gemeenten worden toegevoegd en deels naar instellingen voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering met een bovenregionaal of landelijk werkgebied gaan. Tot slot worden in 2015 ook incidenteel extra middelen beschikbaar gesteld, zodat mensen die nu AWBZ-zorg ontvangen en vanaf 1 januari 2015 onder de verantwoordelijkheid van gemeenten komen te vallen, erop kunnen rekenen dat ze in het overgangsjaar ondersteuning blijven ontvangen die ze nodig hebben. De aanvullende financiële middelen stellen gemeenten in staat deze mensen op zorgvuldige wijze te voorzien van een nieuw en passend ondersteuningsaanbod. Deze verzachtingen worden onder andere gedekt uit het structureel lager veronderstelde volumegroeiniveau van de uitgaven in de jeugdzorg en de Wlz en een bijstelling van de geneesmiddelenraming.

Buiten de hierboven genoemde akkoorden om heeft het kabinet in 2015 en 2016 extra middelen beschikbaar gesteld aan gemeenten voor een huishoudelijke hulptoelage, waarmee gemeenten de mogelijkheid krijgen om arbeidsplaatsen in de huishoudelijke hulp te behouden. Dit betreft een kasschuif vanuit 2017–2019 binnen de regeerakkoordmaatregel Intensivering arbeidsmarkt zorg (E54). Daarnaast effectueert Voorwaardelijke Toelating geneeskundige zorg (intramuraal) dat een (beperkt) aantal potentieel waardevolle interventies, waarvan de effectiviteit nog niet helemaal vaststaat, via voorwaardelijke toelating de patiënt bereikt, warbij tegelijkertijd nader onderzoek naar de effectiviteit is geborgd. Verder is bij de werelddekking een besparingsverlies voor zowel 2015 als 2016 ingeboekt vanwege het in de Eerste Kamer aanhouden van een samenhangend wetsvoorstel van SZW over stopzetting kinderbijslag buiten de EU. Tot slot is er een extra stijging van de geraamde opbrengsten van het eigen risico. De oorzaak zit in het grondslageffect, omdat de overheveling van zorguitgaven van AWBZ naar Zvw in 2015 hoger is dan in het Regeerakkoord Rutte-Asscher was voorzien.

In het Financieel Beeld Zorg in de begroting van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is een nadere toelichting op alle genomen maatregelen opgenomen.