De financiële crisis heeft sinds 2008 niet alleen de EMU-schuld fors doen oplopen (zie figuur 3.4.3), maar ook het totale risico voor de overheid vanuit de verschillende risicoregelingen. Zo steeg bijvoorbeeld het risico op uitstaande garanties van 64 miljard euro in 2008 tot 258 miljard euro in 2012 en het totaal aan achterborgstellingen van 178 miljard euro tot ruim 250 miljard euro.
De overheid was de enige partij die de grote economische risico’s kon opvangen. De overheid functioneerde feitelijk als insurer of last resort. Vanuit die overheidsrol is een aantal garanties na het uitbreken van de financiële crisis opgericht of tijdelijk uitgebreid. Garanties kunnen als instrument effectief zijn om bepaalde beleidsdoeleinden te halen. Vaak worden overheidsgaranties ingezet om de toegang tot krediet te bevorderen. Aan garanties zijn echter ook altijd risico’s verbonden. Garanties en achterborgstellingen zijn mogelijk populair, omdat het voorwaardelijke karakter ervan in eerste instantie niet tot uitgaven leidt, in tegenstelling tot bijvoorbeeld subsidies.
Een risicoregeling lijkt op het eerste gezicht gratis geld, maar de overheid zegt wel toe kosten te dragen in situaties, waarop ze zelf geen invloed heeft. Daarmee vormen dergelijke regelingen een risico van vele miljarden voor de overheidsfinanciën, dat zich waarschijnlijk juist in slechte economische tijden zou kunnen voordoen. Financiële partijen kijken om de kredietwaardigheid van een land te bepalen niet alleen naar het begrotingssaldo en de overheidsschuld, maar ook naar «voorwaardelijke verplichtingen» van de overheid. Om deze reden hanteerde het kabinet voorafgaand aan de crisis al een nee, tenzij-beleid voor nieuwe garanties en leningen. Tegen deze achtergrond heeft de CRR bestaande garanties, leningen en achterborgstellingen doorgelicht.
Box 4.2.1 Garanties, achterborgstelling en leningen
Een garantie is een toezegging van het Rijk om de kosten van een derde partij voor zijn rekening te nemen als een bepaald risico werkelijkheid wordt. Bij de Borgstelling MKB-kredieten bijvoorbeeld staat de overheid garant voor een deel van een krediet aan een ondernemer. Financiële partijen zijn daardoor geneigd sneller een krediet te verstrekken. Mocht de ondernemer niet aan zijn verplichtingen voldoen, dan neemt de overheid een deel van de verplichtingen over.
Bij een achterborgstelling staat het Rijk via een waarborgfonds indirect garant. Pas als het waarborgfonds niet aan zijn verplichtingen kan voldoen en eventueel onderpand, bufferkapitaal of obligo139 van deelnemers ontoereikend blijken te zijn, kan er een beroep op het Rijk worden gedaan.
Een lening wordt in principe met rente terugbetaald. Het risico dat de overheid loopt over leningen is de mogelijkheid dat de lenende partij de hoofdsom en/of de renteverplichtingen niet, slechts deels of pas op een later moment kan (terug)betalen.
| Totalen | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Garanties | 63,5 | 152,7 | 152,2 | 238,2 | 258,0 | 211,7 | 203,1 | 199,9 |
| Leningen | 45,6 | 9,2 | 7,2 | 8,0 | 7,7 | 8,8 | 8,0 | 7,8 |
| Achterborgstellingen | 177,7 | 192,7 | 220,2 | 231,2 | 250,3 | 258,9 | 265,1 | 268,8 |
Het kabinet heeft besloten tot een garantiekader, in lijn met de aanbevelingen van de CRR.140 Alle nieuwe garanties of aanpassingen aan bestaande garanties staan – als mogelijke bron van een verborgen overheidsschuld – onder voorafgaand toezicht van de Minister van Financiën, en zij zijn onderdeel van het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar. De besluitvorming vindt plaats met het garantiekader in de hand en wordt gedeeld met het parlement. Het kabinet bindt zich op deze wijze aan een integrale en betere weging van risico’s die volgen uit voorwaardelijke verplichtingen. Deze aanpak draagt ertoe bij risico’s van het garantie-instrumentarium beheersbaar te houden en de publieke verantwoording over deze risico’s te versterken.
Het garantiekader stoelt op «nee, tenzij», zoals neergelegd in de begrotingsregels.141 Mocht het kabinet besluiten een voorwaardelijke verplichting te verstrekken of een bestaande regeling aan te passen dan gelden duidelijke spelregels. Er wordt een kostendekkende premie gevraagd voor het risico dat het Rijk loopt, net zoals er tegenover een verzekering in de markt een vergoeding staat voor de partij die risico’s afdekt. De premieopbrengst moet gestort worden in een begrotingsreserve waaruit schades gedekt worden. Er geldt een standaardtermijn van vijf jaar voor de evaluatie van een risicoregeling, op basis waarvan het kabinet besluit over het voortbestaan van de regeling. Bij nieuwe regelingen en aanpassingen aan bestaande regelingen moeten andere risicoregelingen versoberd worden. Alleen met een gemotiveerd Ministerraadbesluit kan afgeweken worden van de bepalingen uit het garantiekader.
Het garantiekader heeft een preventieve en signalerende werking. Plafonds verlagen en begrotingsreserves vormen zijn zichtbare en aanwijsbare maatregelen. Maar ook de minder in het oog springende onderdelen van het garantiekader hebben effect op de risico’s voor de overheid. Verbeterde transparantie en betere besluitvorming over voorwaardelijke verplichtingen van de overheid, dwingen het kabinet – vooraf – om scherper te oordelen over nut en noodzaak van regelingen en de daarbij behorende risicomitigerende maatregelen en – achteraf – om de risicoregeling te evalueren en te besluiten over eventuele voortzetting. Daar hoort ook besluitvorming bij over alternatieve vormen van risicomanagement. Die vaste momenten van introspectie houden de risico’s beheersbaar van ogenschijnlijk gratis beleid, dat de staat van de overheidsfinanciën danig uit het lood kan slaan.