De schokproef overheidsfinanciën bestond in 2011 uit drie scenario’s, waarbij een herhaling van de financiële crisis werd doorgerekend, evenals een Europese schuldencrisis en een mondiale crisis. Dat laatste scenario is de wereldeconomie tot nu toe gelukkig bespaard gebleven, maar dat geldt niet voor de andere twee scenario’s. Ten tijde van de eerste schokproef stoelde de inspiratie voor het scenario «Financiële crisis» al op ervaring uit het nabije verleden. Het scenario dat uitging van onrust in de eurozone, het scenario «Europese schuldencrisis», is deels werkelijkheid geworden. Op moment van publicatie van de schokproef bonkte dat scenario op de deur. In 2012 moest Cyprus, in navolging van Griekenland, Ierland en Portugal, steun vragen om de staatsschuld te financieren. In datzelfde jaar gingen private schuldhouders akkoord met een afschrijving op Grieks schuldpapier. Spanje kreeg een noodlening om de financiële sector te kunnen herkapitaliseren. En ten slotte voorzag de Europese Centrale Bank (ECB) financiële instellingen in de eurozone van een kleine 1.000 miljard euro aan liquiditeit.148
De ontwikkelingen na 2011 bieden een goede mogelijkheid om te analyseren of de vorige schokproef op realistische inschattingen gestoeld was. In de schokproef van 2011 werd aangenomen dat de Europese schuldencrisis gepaard zou gaan met een forse daling van de wereldhandel en een daling van de eurokoers van 20 procent. Dit resulteerde onder andere in een lager consumentenvertrouwen, een lagere groei van de consumptie, een woningprijsdaling van 20 procent, een aandelenkoersdaling van 40 procent en een fors oplopende werkloosheid. Figuren 4.3.1, 4.3.2 en 4.3.3 vergelijken de uitkomsten van dit scenario voor de eerste drie jaar met de realisaties in de jaren 2011 tot en met 2013. Er wordt onderscheid gemaakt tussen variabelen waarvan de ontwikkeling extern gedreven is (wereldhandel en lange rente) en variabelen waarvan de ontwikkeling ook samenhangt met het beleid dat is gevoerd in reactie op de crisis.
Figuur 4.3.1 Europese schuldencrisis, ontwikkeling van de wereldhandel, in procentuele afwijking van het basispad, en de lange rente als afwijking in procentpunten
Figuur 4.3.2 Europese schuldencrisis, onwikkeling endogene variabelen in procentuele afwijkingen van het basispad en werkloosheid gemeten in procentpunten
Figuur 4.3.3 Europese schuldencrisis, EMU-saldo en -schuld in afwijkingen van het basispad in procentpunten
De uitkomsten van de schokproef zijn vergelijkbaar met de werkelijke ontwikkeling van de schok. De verwachte daling van de consumptie, de export en het bbp komen in grote lijnen overeen met de werkelijke ontwikkelingen. Hetzelfde geldt voor de oploop van de werkloosheid, maar bij het saldo en de schuld doen zich grote verschillen voor. In de eerste plaats is dit te verklaren doordat in de schokproef is aangenomen dat de overheid zowel voor de financiële sector als voor de eurolidstaten met steun over de brug zou moeten komen. Beide ingrepen zouden de schuld laten stijgen, met respectievelijk 3 procent en 2 procent bbp. Deze ingrepen hebben niet plaatsgevonden. Bovendien heeft de overheid verschillende ombuigingspakketten samengesteld om het tekort terug te brengen. Daarnaast is de schuld beleidsmatig teruggelopen door invoering van verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden (additionele schuldvermindering van ruim 1,5 procentpunt), de verkoop van de IABF-portefeuille149 (ongeveer 1 procentpunt) en een lagere schuld van decentrale overheden (1 procentpunt) dan waar in de schokproef rekening mee gehouden was. Opmerkelijk is tegelijkertijd dat het bbp ondanks alle maatregelen niet veel lager uitgevallen is dan berekend in de schokproef.
Al met al was het scenario «Europese schuldencrisis» een tamelijk realistisch scenario. Dat maakt het een bruikbaar scenario om de overheidsfinanciën nogmaals aan te onderwerpen. De uitkomsten tonen dan in hoeverre het absorptievermogen van de overheidsfinanciën voldoende is opgewassen tegen een herhaling van een dergelijke Europese schuldencrisis. Een vergelijking van dit scenario en de scenario’s «Financiële crisis» en «Mondiale crisis» met de stresstesten voor financiële instellingen leidt tot eenzelfde conclusie (zie box 4.3.1).
Box 4.3.1 Vergelijking schokproef met stresstesten financiële instellingen
Het bepalen van stresstestscenario’s is complex. Scenario’s moeten tegelijkertijd streng en realistisch zijn. Anders boet een schokproef in aan informatieve waarde. Zo waren de stressscenario’s die financiële instellingen gebruikten voor hun interne risicobeheersing in aanloop naar de crisis niet zwaar genoeg volgens het Basel Committee on Banking Supervision. In dat geval biedt een stresstest geen of in het beste geval onvoldoende inzicht in de risico’s die gelopen worden. De European Banking Authority (EBA) stelt alle banken die vanaf november dit jaar onder toezicht van de ECB komen te staan bloot aan een stressscenario. Een vergelijking van dat scenario met de scenario’s uit de vorige schokproef levert een indicatie op in hoeverre die scenario’s streng genoeg en voldoende realistisch waren.
De ontwikkeling van het bbp in de scenario’s «Europese schuldencrisis» en «Financiële crisis» komt in grote lijnen overeen met het scenario dat de EBA hanteert (zie figuur 4.3.4). Het scenario «Mondiale crisis» is, als het gaat om aannames over de bbp-ontwikkeling, zwaarder dan de EBA-stresstest. Maar dat hoeft niet direct te betekenen dat deze schok onrealistisch is, want de stresstest die de Federal Reserve (FED) in 2012 uitvoerde op Amerikaanse banken is op enkele onderdelen zwaarder dan het EBA-scenario.150 Zo ging de FED uit van een daling van het bbp met 4,75 procent over een periode van vijftien maanden. Dat sluit redelijk aan op het scenario «Mondiale crisis», dat uitgaat van een bbp-daling van 5,4 procent binnen twaalf maanden.
Figuur 4.3.4 Ontwikkeling bbp in scenario’s schokproef overheidsfinanciën en de EBA-stresstest
Een vergelijking van de ontwikkeling van de werkloosheid leidt tot een soortgelijke conclusie. Volgens de schok die de EBA hanteert neemt de werkloosheid na drie jaar met 2,8 procentpunt toe ten opzichte van het basispad. In het scenario «Financiële crisis» wordt een toename van 2,9 procentpunt ten opzichte van het basispad geraamd. In het scenario «Europese schuldencrisis» is dit 2,5 procentpunt. Wederom is de klap in het scenario «Mondiale crisis» groter; daarin wordt een toename van 5,0 procentpunt geraamd.