Een goed functionerende financiële sector is een voorwaarde voor duurzame groei van de reële economie. Solide banken zijn nodig om de economie van krediet te voorzien, en leveren diensten die alle huishoudens en bedrijven nodig hebben. Een zwakke financiële sector werkt juist als een rem op de reële economie, en wanneer risico’s in de financiële sector niet goed worden beheerst, kan dit verstrekkende negatieve maatschappelijke gevolgen hebben. Tijdens de financiële crisis is bovendien duidelijk geworden dat de sterke internationale verwevenheid van de financiële sector kan leiden tot snelle besmetting van banken en overheden onderling en over grenzen heen. De internationale verwevenheid van de financiële sector heeft positieve effecten: ze draagt eraan bij dat kapitaal vloeit naar projecten met de hoogste toegevoegde waarde en is gunstig voor de concurrentie en diversiteit van het (nationale) bankenlandschap, zeker in landen met een relatief geconcentreerde bancaire sector zoals Nederland. De financiële crisis laat echter ook zien dat in Europees en internationaal verband ongewenste prikkels in het financiële systeem als geheel aangepakt moeten worden, om te voorkomen dat risico’s zich opbouwen. Als er onverhoopt toch problemen ontstaan, moeten regels ervoor zorgen dat deze opgelost kunnen worden met zo beperkt mogelijke gevolgen voor de belastingbetaler.

Om de bankensector in Europa te versterken, moet de Europese bankenunie worden voltooid. Op dit terrein zijn belangrijke stappen gezet met de introductie van Europees toezicht door de ECB, geharmoniseerde stresstests voor individuele instellingen en invoering van strengere kapitaaleisen voor de grootste Europese banken. Een aantal Europese banken kampt nog met forse risico's uit het verleden die op de balansen drukken. Deze moeten nu versneld worden aangepakt. Ook zijn regels overeengekomen waarmee de rekening van het onverhoopte falen van een bank zo veel mogelijk wordt neergelegd bij de aandeelhouders en andere kapitaalverschaffers van banken (onder andere via de zogenoemde bail-in). Maar hiermee is de bankenunie nog niet af. Onder het Nederlands EU-voorzitterschap hebben de Europese ministers van Financiën in juni 2016 afgesproken hoe zij de komende jaren de bankenunie willen vervolmaken. Daarbij is een balans gevonden tussen het verder verminderen van risico’s in de bankensector aan de ene kant, en het delen van risico’s binnen de bankenunie aan de andere kant.

Verdere verlaging van de risico’s is de eerste stap; pas daarna kunnen risico’s worden gedeeld, waardoor de stabiliteit van de Europese bankensector verder zou worden versterkt. Hiertoe wordt een aantal maatregelen uitgewerkt, waaronder beperking van de mogelijkheden die nationale toezichthouders en lidstaten nu nog hebben om de Europese spelregels naar eigen inzicht vorm te geven. Ook wordt in Europa een extra kapitaaleis voor banken ingevoerd, de zogeheten leverage ratio. Deze eis beperkt de mate van schuldfinanciering door banken, en is niet afhankelijk van risico-inschattingen die banken zelf maken. Nederland zet in op een leverage ratio van minimaal 4 procent voor ten minste alle systeemrelevante Europese banken. Dat is hoger dan de voorlopige internationale norm van 3 procent. Daarnaast worden aanvullende eisen voor het vermogen dat banken moeten aanhouden om bij eventuele afwikkeling verliezen op te vangen verder uitgewerkt. Dit is nodig om een effectieve afwikkeling van een bank mogelijk te maken als dat nodig is, ook in grensoverschrijdende gevallen, zonder dat belastingbetalers daaraan moeten bijdragen. Een adequate behandeling van de risico’s van staatsobligaties op bankbalansen is eveneens een onderdeel van risicoreductie. Volgens de huidige kapitaalregels worden deze als risicoloos gezien, en zijn er geen beperkingen aan hoeveel staatsobligaties banken om hun balans mogen aanhouden. Nederland is van mening dat kapitaalvereisten moeten passen bij het onderliggende risico van een activasoort. Er bestaan echter verschillen van inzicht tussen lidstaten over de wenselijke behandeling van staatsobligaties. Voordat op dit gebied stappen in overweging worden genomen, zullen de uitkomsten van het Bazelse Comité worden afgewacht. Nadat de risico’s voldoende zijn verminderd, is het mogelijk om meer risico’s te delen tussen Europese banken, bijvoorbeeld door de introductie van een Europees depositoverzekeringsstelsel. Door het pakket van maatregelen zal de stabiliteit van de Europese bankensector verder worden versterkt.

Behalve de voltooiing van de bankenunie is een prioriteit ook om een Europese kapitaalmarktunie tot stand te brengen. Hiermee zijn verschillende doelen gediend. Ten eerste moet de kapitaalmarktunie de afhankelijkheid van bedrijven van bankfinanciering verminderen. Momenteel zijn bedrijven in de meeste Europese landen nog relatief sterk afhankelijk van bancaire financiering. Zij financieren zich in veel mindere mate dan Amerikaanse bedrijven via de kapitaalmarkt (figuur 2.3.1). Die afhankelijkheid van bancaire financiering maakt bedrijven kwetsbaar voor schokken in het financiële stelsel. Ten tweede kan de kapitaalmarktunie leiden tot een betere integratie van kapitaalmarkten in de EU. Dit zou bevorderen dat kapitaal terechtkomt bij bedrijven en projecten met een hoge toegevoegde waarde, zodat kapitaal op een efficiëntere manier wordt ingezet. Ten derde kan de kapitaalmarktunie bijdragen aan een betere risicospreiding door investeerders. Aandelenmarkten worden momenteel nog gekenmerkt door een significante home bias. Dat betekent dat beursaandelen vooral in handen zijn van binnenlandse aandeelhouders. Bij een echt geïntegreerde markt zouden investeerders hun risico’s beter spreiden, waardoor zij minder gevoelig zouden zijn voor landenspecifieke schokken. Binnen een muntunie is dit een belangrijke manier om de economische stabiliteit te verbeteren.

Figuur 2.3.1 Marktkapitalisatie in de Verenigde Staten en in verschillende EU-landen, in % bbp

Bron: Europese Commissie (2015), Building a Capital Markets Union

In het kader van de kapitaalmarktunie wordt gekeken naar maatregelen om de financieringsmogelijkheden voor bedrijven te vergroten. Een onderdeel hiervan is de herziening van de prospectusrichtlijn. Die moet ervoor zorgen dat ondernemingen eenvoudiger geld kunnen ophalen op de kapitaalmarkt. Tijdens het Nederlandse voorzitterschap heeft de Raad een akkoord bereikt over de herziening van het Europese prospectusregime. Om het aanbod van kapitaal van institutionele beleggers en retailbeleggers (niet-professionele beleggers) te vergroten, wordt gekeken naar vermindering van obstakels voor het aanbieden van beleggingsfondsen. Ook heeft de Europese Commissie (EC) een groenboek gepubliceerd over financiële diensten aan de consument. Bancaire leningen blijven een belangrijke financieringsbron voor bedrijven. Om banken meer ruimte te geven om nieuwe kredieten te verstrekken heeft de Commissie een voorstel gedaan om de markt voor simpele, transparante en gestandaardiseerde securitisaties (gebundelde leningen) te bevorderen. Bij minder complexe securitisaties zijn de risico’s voor investeerders beter inzichtelijk en is het voor banken makkelijker om leningen te bundelen en door te verkopen. Dit neemt niet weg dat prudent risicomanagement voor deze activasoort van belang blijft. Om barrières voor grensoverschrijdende investeringen te verlagen, en risicospreiding voor investeerders te bevorderen, ontwikkelt de EC een wetgevend voorstel over insolventieprocedures. Nederland is daarvan een duidelijk voorstander. Verschillen tussen nationale insolventieprocedures leiden tot hogere kosten en onzekerheid. Door deze verschillen te verkleinen, kan de bereidheid tot (grensoverschrijdende) kapitaal- en kredietverstrekking in Europa toenemen. Het actieplan van de EC kondigt ook aan dat wordt gekeken naar een gedragscode voor bronbelasting. Momenteel is het vaak lastig en tijdrovend om ingehouden dividendbelasting terug te vragen, vooral doordat de procedures in de verschillende EU-lidstaten sterk uiteenlopen. Door dit proces te vereenvoudigen en te standaardiseren, kan grensoverschrijdend de investeringsbereidheid toenemen.