Menselijk handelen, met name de uitstoot van broeikasgassen, beïnvloedt het klimaat. Er zijn sterke wetenschappelijke aanwijzingen dat als de huidige ontwikkelingen doorzetten, de gevolgen voor de biodiversiteit, de landbouwproductiviteit, de verspreidingspatronen van ziektedragers en voor de leefbaarheid in delen van de wereld groot zijn. In Nederland kan een toename van de zeespiegelstijging en van extreme neerslagpieken leiden tot overstromingsgevaar. Zonder aanvullende acties leiden de huidige trends in de mondiale welvaartstoename en bevolkingsgroei tot een sterke stijging van de uitstoot van broeikasgassen. De uitdaging is dus groot. Negatieve effecten van broeikasgasuitstoot op het klimaat worden door de markt niet vanzelf meegenomen in de heersende marktprijzen. Hiermee is sprake van een klassiek «marktfalen». Het beter laten functioneren van markten kan in zo’n situatie de maatschappelijke welvaart verhogen.

Wereldwijd spelen overheden een belangrijke rol bij het tegengaan van klimaatverandering door dit marktfalen tegen te gaan. Hierbij staat de overheid voor een aantal uitdagingen. Ten eerste is er bij klimaatbeleid sprake van intergenerationele verdelingseffecten. Huidige generaties moeten extra kosten maken om de gevolgen van klimaatverandering voor volgende generaties te beperken. Er moet een goede verdeling van de kosten over de generaties gevonden worden. Daarnaast geldt dat alleen reductie van totale mondiale emissies effectief is om klimaatverandering te beperken. Er zijn dus internationale afspraken nodig om «free-ridergedrag» te voorkomen. Een internationale aanpak leidt bovendien tot de efficiëntste aanpak van het probleem. Dan kan reductie van CO₂-uitstoot44 daar plaatsvinden waar deze de laagste kosten en het minste welvaartsverlies met zich meebrengt. De kosten zouden vervolgens wereldwijd eerlijk verdeeld kunnen worden.

Het klimaatakkoord dat in december 2015 in Parijs werd gesloten is een hoopgevende stap. Het akkoord legt internationaal de ambities vast en biedt een kader voor de komende jaren. De afspraken zijn gericht op beperking van de mondiale temperatuurstijging tot ruim onder 2 graden Celsius, waarbij wordt gestreefd naar een maximale stijging van 1,5 graden Celsius. Bovendien is afgesproken dat in de tweede helft van deze eeuw een balans wordt bereikt tussen de emissie en de opname van CO₂. Nagenoeg alle landen in de wereld hebben toezeggingen gedaan ten aanzien van de reductie van nationale emissies. De EU heeft zich in het klimaatakkoord gecommitteerd aan een reductie van de CO₂-uitstoot met ten minste 40 procent in 2030, ten opzichte van 1990. De Nederlandse inspanningen zullen de komende jaren in het teken van dit doel staan. De EC zal analyseren wat de afspraken van Parijs betekenen voor de ambitie van de EU. In het akkoord wordt bevestigd dat onder leiding van ontwikkelde landen financiering beschikbaar komt voor klimaatgerelateerde mitigatie- en adaptatieprojecten in ontwikkelingslanden. Inzet en (co-)financiering vanuit de private sector is cruciaal om de afgesproken doelstellingen te halen. Ook in het kader van de zogenoemde Global Goals van de Verenigde Naties, waarin doelen voor duurzame ontwikkeling zijn geformuleerd, is het beheersen van de mondiale klimaatproblematiek een belangrijk thema.

Een langetermijnstrategie om klimaatverandering tegen te gaan is in de kern gericht op de reductie van CO₂-uitstoot.45 CO₂-uitstoot is immers de grootste directe veroorzaker van klimaatverandering. Een focus op andere doelen, zoals een aandeel hernieuwbare energie of een percentage energiebesparing kan ertoe leiden dat niet de meest kostenefficiënte maatregelen worden getroffen. Het is dus het beste om maatregelen gericht op hernieuwbare energie of energiebesparing in te zetten in dienst van het CO₂-doel, voor zover deze kostenefficiënt zijn.

CO₂-reductie in Nederland vindt plaats binnen de context van het Europese klimaat- en energiebeleid, met tot 2023 het Energieakkoord als voornaamste (aanvullende) raamwerk. Voor reductie van CO₂ in de industrie en de energiesector is er het EU-Emissiehandelssysteem (ETS). Dit systeem stelt een maximum aan de CO₂-uitstoot in deze sectoren en maakt het recht om CO₂uit te stoten verhandelbaar. Hierdoor krijgt CO₂-uitstoot een prijs. Dit leidt in principe tot een zo kostenefficiënt mogelijke transitie richting het Europese CO₂-reductiedoel. Omdat de CO₂-prijs, onder andere vanwege de economische crisis en subsidiëring van duurzame energie, lager blijft dan verwacht, is de financiële prikkel die het ETS afgeeft echter beperkt. Op dit moment is het ETS niet de drijvende kracht achter innovatie en investeringen in CO₂-arme technologie in ETS-sectoren. Als blijkt dat het ETS ook op lange termijn onvoldoende prikkels geeft, moeten de mogelijkheden om hier verbetering in aan te brengen op Europees niveau worden onderzocht. Eventueel kan ook nationaal worden bijgestuurd. Buiten het ETS – in de gebouwde omgeving, landbouw- en transportsectoren – is Nederland zelf verantwoordelijk voor CO₂-reductie. Voor deze sectoren kan het op korte termijn al een strategie ontwikkelen voor de periode na het Energieakkoord.

Figuur 2.7.1 Uitstoot van broeikasgassen (CO₂ en equivalenten), Nederland en EU (1990=100%)

Wereldwijd moeten overheden op basis van een langetermijnvisie geloofwaardig beleid ontwikkelen om de transitie naar een CO₂-armere economie te maken. Heldere communicatie hierover is essentieel. Een duidelijke koers biedt investeringszekerheid aan de markt en beperkt de risico’s rond een mogelijke «koolstofzeepbel». Een koolstofzeepbel kan ontstaan als de verwachtingen van de markt rondom toekomstig klimaatbeleid niet overeenstemmen met de daadwerkelijk genomen beleidsmaatregelen. Wanneer marktpartijen niet weten waar ze aan toe zijn, of wanneer ze verrast worden door plotse beleidswijzigingen, kan dit leiden tot abrupte correcties in de waardering van CO₂-gerelateerde activa. Dat kan repercussies hebben voor de balansen van financiële instellingen en uiteindelijk voor de economie. In het najaar van 2016 presenteert het kabinet in een Energieagenda stappen om de energietransitie op de middellange en lange termijn verder vorm te geven.

Onderzoek en innovatie zijn van groot belang voor een betaalbare energietransitie. Wie mogelijkheden voor CO₂-reductie zoekt, doet er goed aan om zowel aandacht te hebben voor het bestaande, generieke onderzoeks- en innovatiebeleid, als voor specifiek, voor Nederland relevante onderzoek en voor specifieke innovaties, bijvoorbeeld op het gebied van wind op zee. Ook is het belangrijk om bij de aanleg van infrastructuur rekening te houden met de uitrol van CO₂-arme technieken, en te vermijden dat technieken met een hoge CO₂-uitstoot langer rendabel blijven dan noodzakelijk (lock-in). Bij zowel het innovatie- als het infrastructuurbeleid is het nuttig in te zetten op een afgebakende, maar brede portefeuille CO₂-reductietechnieken, die periodiek wordt geëvalueerd en zo nodig wordt herzien. Op deze manier wordt een optie genomen op zo veel mogelijk veelbelovende technieken. Tegelijk kan er meer aandacht uitgaan naar een techniek wanneer die zich onverwacht sneller ontwikkelt (zoals de afgelopen 10 jaar het geval was bij fotovoltaïsche zonnepanelen), of juist minder aandacht, als de beloften niet worden waargemaakt. Hiermee worden de kosten van de transitie op lange termijn zo laag mogelijk gehouden. In de Energieagenda zal een beeld worden gegeven van waar de focus voor energie-innovatie op zou kunnen liggen. Ook zal per functionaliteit gekeken worden naar de innovatiebehoefte en de mogelijkheden voor versnelling46.

Met een consistent, transparant langetermijnbeleid is een transitie naar een CO₂-arme Nederlandse economie binnen ongeveer 35 jaar haalbaar. Dit vergt dan wel een significante aanpassing van de Nederlandse energiemix. Op dit moment is nog een zeer groot deel van de energiemix gebaseerd op fossiele energiedragers. Er zullen gevolgen zijn voor de economie, in termen van veranderende activiteiten en veranderende aard van de werkgelegenheid. Hoe meer Nederland vooroploopt in de transitie, hoe groter de kans dat er bijvoorbeeld werkgelegenheid, innovatie of export ontstaat in groene sectoren. Het is echter zeker niet zo dat overheidsbeleid om voorop te lopen altijd optimaal is. Het is zeer waarschijnlijk dat Nederland als klein land kan profiteren van technologische vooruitgang ten aanzien van verschillende CO₂-reductietechnieken in het buitenland. Beleid dat gericht is op vooroplopen met deze technologieën kan dan vanuit het oogpunt van de samenleving een dure investering zijn, los van de vraag of het doel überhaupt bereikt zou worden. Hierbij is de uitdaging om energie- en klimaatbeleid zo vorm te geven dat het klimaatverandering op een effectieve manier tegengaat, en dat het tegelijkertijd het verdienvermogen van de Nederlandse economie versterkt.