Het kabinet heeft sinds zijn aantreden in 2012 omvangrijke beleidspakketten gepresenteerd om in lijn met het Regeerakkoord de overheidsfinanciën op orde te krijgen. Deze maatregelen hebben geleid tot een verwachte verbetering van het overheidstekort van 22 miljard euro in 2017.55
Figuur 3.5.1 Effect kabinetsbeleid op uitgavenontwikkeling (index, 2006=100)
Bron: CPB, Ministerie van Financiën
In de periode voor de crisis stegen de overheidsuitgaven mee met het bbp. De uitgaven van de overheid groeiden vanaf 2008 veel sneller dan de economie. Direct na het begin van de crisis besloot het toenmalige kabinet tot extra uitgaven om de economie te stimuleren, als onderdeel van de internationaal gecoördineerde beleidsreactie op de financiële crisis. In Nederland kwamen bijvoorbeeld de oplopende uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen buiten de uitgavenkaders te staan.
De economische crisis ijlde lang na in de overheidsuitgaven. De noodzaak voor de opeenvolgende kabinetten om in te grijpen in de ontwikkeling van de overheidsuitgaven blijkt uit figuur 3.5.1. Het bleek lastig om de uitgavenontwikkeling weer in lijn te brengen met de ontwikkeling van het bbp. Zonder kabinetsbeleid zouden de overheidsuitgaven structureel uit de pas zijn gaan lopen ten opzichte van de economie. Ombuiging van de overheidsuitgaven is niet pijnloos. Ze vergt offers van specifieke groepen burgers die de maatregelen voelen in de vorm van minder ruime voorzieningen of direct in hun portemonnee. Dankzij de ingrepen ontwikkelen de overheidsuitgaven zich vanaf 2016 weer in lijn met de economie, zoals ook grofweg het geval was voor 2008.
Figuur 3.5.2 Ontwikkeling netto-uitgavenquote en lastenquote (in procenten bbp)
Bron: CPB
De uitgaven als percentage van het bbp (de uitgavenquote) stegen na 2008 met bijna 4,5 procentpunt, terwijl de inkomsten van de overheid als percentage van het bbp (de lastenquote) met ruim 1 procentpunt daalden. Het gevolg was een overheidstekort van 5,4 procent van het bbp in 2009. De daling van de overheidsuitgaven vanaf 2010 is in figuur 3.5.2 zichtbaar in de daling van de uitgavenquote. De uitgavenquote daalt in 2017 verder tot naar verwachting 39,3 procent van het bbp. De lastenquote bedraagt in de raming voor 2017 38,7 procent van het bbp.
Box 3.3 Lessen uit het begrotingsbeleid
Het rapport van de 15e Studiegroep Begrotingsruimte verscheen in juli 2016. Het werk van de Studiegroep is een basis voor de verkiezingsprogramma’s van de verschillende politieke partijen en voor het beleid van het volgende kabinet.
Als bijlage bij het rapport is een beleidsdoorlichting verschenen die het begrotingsbeleid vanaf 2010 analyseert. De conclusie van deze doorlichting is dat het trendmatige karakter van het Nederlandse begrotingsbeleid, dat automatische stabilisatie mogelijk maakt, breed gewaardeerd wordt, zowel nationaal als internationaal. Het uitgavenkader helpt om tijdens de kabinetsperiode de uitgaven in de hand te houden. Ook kent Nederland sterke instituties die de begrotingssystematiek ondersteunen, zoals het Centraal Planbureau, het Centraal Bureau voor de Statistiek, de Raad van State en de Algemene Rekenkamer.
Uiteraard zijn er ook aandachtspunten in het begrotingsbeleid. De set begrotingsregels wordt als complex en te omvangrijk ervaren en Europese begrotingsregels zijn in praktijk te onvoorspelbaar. Ook sluit het nationale begrotingsproces niet goed aan bij de jaarlijkse Europese begrotingscyclus, het zogenoemde Europees semester.
De ruilvoet beoogt gedurende een kabinetsperiode de omvang van de overheid ten opzichte van de markt constant te houden, maar deze kan volatiel zijn. De scheiding tussen inkomsten en uitgaven zorgt nu en dan voor suboptimale uitkomsten; soms dwingt het de politiek tot een maatregel aan de inkomstenkant van de begroting, terwijl een uitgavenmaatregel logischer zou zijn, of vice versa.
Het gevoerde begrotingsbeleid van de afgelopen jaren, zo luidt de conclusie van de doorlichting, heeft de nadruk gelegd op gezonde overheidsfinanciën. Die focus heeft er mede voor gezorgd dat Nederland niet meer op het strafbankje van het Stabiliteits- en Groeipact zit vanwege het hoge tekort, en dat de overheidsschuld inmiddels weer daalt.
Door deze focus hebben de andere twee hoofddoelstellingen van het begrotingsbeleid – efficiënte verdeling van de financiële middelen en stabiele economische groei – minder aandacht gekregen. Het begrotingsbeleid zoals gevoerd, werd ingegeven door de crisis, strenge Europese begrotingsafspraken en versplintering in de nationale politieke arena. Dit beleid heeft vaak procyclisch uitgepakt, terwijl anticyclisch beleid het doel is, aldus de studiegroep.56
Overheidsfinanciën op lange termijn
Het CPB heeft ter voorbereiding op de komende verkiezingen voor de Tweede Kamer een raming gepubliceerd die vooruitkijkt tot en met 2021, de zogenoemde middellangetermijnverkenning (MLT).57 Het economisch beeld uit de MLT is technisch verwerkt in de begrotingen. Het budgettaire beeld dat hieruit volgt wordt in deze paragraaf toegelicht.
Uitgaande van een gemiddelde economische groei van 1,7 procent per jaar en de veronderstelling dat het huidige beleid ongewijzigd blijft, verbetert het overheidssaldo naar verwachting tot een overschot van 0,8 procent van het bbp in 2021. Ter vergelijking: in 2017 is naar verwachting nog sprake van een tekort op de overheidsbegroting van 0,5 procent van het bbp.
Figuur 3.5.3 Ontwikkeling EMU-saldo 2008–2021 (in procenten bbp)
Bron: CPB, Ministerie van Financiën
Bij ongewijzigd beleid verbetert het overheidssaldo elk jaar, voornamelijk door de stijging van de belasting- en premie-inkomsten. Een overschot op de begroting ontstaat naar verwachting in 2019, ondanks een stijging van de zorguitgaven. De uitgaven die in de huidige kabinetsperiode onder het Budgettair Kader Zorg vallen stijgen, bij ongewijzigd beleid, van 68,5 miljard in 2017 tot 81,1 miljard euro58 in 2021. Dat komt neer op een gemiddelde jaarlijkse groei van 4,3 procent. Volgens het CPB groeien de zorguitgaven tussen 2011 en 2017 met gemiddeld 1,7 procent per jaar, als gevolg van onder andere de zorgakkoorden die het kabinet met de sector afsloot. Het CPB gaat ervan uit dat de zorgkosten per persoon tot en met 2021 harder gaan groeien dan de afgelopen jaren, als gevolg van nieuwe behandelmethoden en een stijging van het individuele zorggebruik. Als het komende kabinet de zorgkosten wil verlagen, zijn nieuwe akkoorden nodig of andere maatregelen die de groei van de zorgkosten inperken.
De uitgaven die in de huidige kabinetsperiode onder het uitgavenkader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid vallen dalen naar verwachting als percentage van het bbp, doordat de uitgaven aan de AOW minder hard stijgen nu de AOW-leeftijd omhooggaat. En de dalende werkloosheid leidt tot minder lagere werkloosheidsuitkeringen.
De rentelasten dalen naar verwachting tot 5,1 miljard euro in 2021. In 2013 bedroeg dit nog 8,7 miljard euro. De daling wordt veroorzaakt door een combinatie van de langdurig lage rentevoeten die het CPB raamt en de overschotten op de begroting waardoor de overheid minder hoeft te lenen.
Het structurele overheidssaldo – relevant voor de eisen uit het SGP (zie paragraaf 3.3) – is in 2021 licht positief. Vanaf 2018 bevindt het structureel saldo zich boven de minimumgrens van -0,5 procent van het bbp, die het SGP voorschrijft. Een jaar later daalt de overheidsschuld tot onder de grens van 60 procent van het bbp, zoals figuur 3.5.4 weerspiegelt. Aan het einde van de komende kabinetsperiode komt de schuld dan naar verwachting uit op ongeveer 53 procent van het bbp.
Figuur 3.5.4 Ontwikkeling EMU-schuld 2008–2021 (in procenten bbp)
Bron: CPB, Ministerie van Financiën
Als de blik wordt verlegd naar de nog verdere toekomst is een houdbaarheidsstudie nodig om uitspraken te kunnen doen over de staat van de overheidsfinanciën. Een dergelijke doorkijk is ook opgenomen in de middellangetermijnraming. Met een positief saldo van 0,4 procent van het bbp is de begroting van de Nederlandse overheid houdbaar op lange termijn. Dat betekent dat het huidige niveau van de overheidsvoorzieningen betaalbaar blijft, zonder verdere aanpassingen aan de collectieve inkomsten en uitgaven, terwijl de schuldquote niet oploopt.
Bovendien heeft de overheid dan nog ruimte om onvoorziene uitgaven of tegenvallers aan de inkomstenkant op te vangen. Die ruimte in de houdbaarheid van de overheidsfinanciën is welkom, want als de levensverwachting met twee jaar extra stijgt, daalt de houdbaarheid van de overheidsfinanciën met 0,3 procent van het bbp. En als de uitgaven aan collectieve zorg tot 2060 jaarlijks 1 procent hoger liggen dan waar rekening mee is gehouden, dan valt de houdbaarheid zelfs 5,6 procent lager uit. Daar staat tegenover dat een hogere arbeidsparticipatie de houdbaarheid kan verbeteren.
Box 3.4 Actueel meerjarig begrotingsbeeld
De macro-economische en budgettaire gegevens in deze Miljoenennota zijn zoals altijd gebaseerd op de Macro Economische Verkenning (MEV) van het CPB. Normaal gesproken bevat een MEV-raming alleen cijfers voor het lopende jaar en het komende jaar, in dit geval dus voor 2016 en 2017. In 2016 publiceert het CPB ook een raming voor de middellange termijn (MLT) bij de MEV voor de periode 2018 – 2021. Die raming is technisch verwerkt in deze Miljoenennota.
Dat levert een Miljoenennota op die verder vooruitkijkt dan in eerdere jaren het geval was. Die aanpak sluit naadloos aan op het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte die voorstelt jaarlijks een meerjarenraming uit te voeren. De aanpak biedt meerdere voordelen.
Tot nu toe beschikte het kabinet alleen voor het lopende en het komende jaar over actuele cijfers. Voor latere jaren was het meerjarige pad van het begin van de kabinetsperiode beschikbaar. Naarmate de MLT-raming ouder was, werd de trendbreuk tussen de cijfers groter. Door de huidige actualisatie verbetert de interne consistentie van de begrotingscijfers en de kwaliteit van de budgettaire ramingen en daarmee ook van de budgettaire nota’s.
Zo kan het kabinet een meerjarig beeld presenteren in de ontwerpbegroting59 die aan de Europese Commissie moet worden overlegd. De Europese begrotingsregels vestigen ook de aandacht op de situatie na het begrotingsjaar. Zo focust bijvoorbeeld de schuldregel zich meerjarig op de ontwikkeling van de overheidsschuld richting de 60 procent van het bbp. Bij gebrek aan actuele meerjarige cijfers is het voor de Europese Commissie lastig om te toetsen of Nederland zich aan de regels houdt. Op deze anomalie wees ook de Raad van State vorig jaar in zijn advies bij de begroting.
Deze opzet zorgt er ook voor dat er in de komende kabinetsformatie een duidelijk basispad is voor het berekenen van de effecten van nieuw beleid. Ook komen de effecten van het gevoerde kabinetsbeleid op het overheidstekort en de overheidsschuld nu meerjarig in beeld.
Meerjarige inkomstenontwikkeling
Van 2008 tot en met 2012 bleef de ontwikkeling van de totale belasting- en premieontvangsten achter bij de ontwikkeling van de waarde van het bbp, maar vanaf 2013 is deze ontwikkeling omgedraaid.60 In 2012 is de collectieve lastendruk beduidend lager dan in 2008 (zie figuur 3.5.5). In 2013 en 2014 groeiden de totale ontvangsten beduidend harder dan het bbp en nam de collectieve lastendruk toe. Dit was het gevolg van met name beleidsmaatregelen die nodig waren om de overheidsfinanciën weer op orde te brengen. Ook in 2015 nam de collectieve lastendruk iets verder toe, ondanks dat in dat jaar sprake was van lagere ontvangsten als gevolg van beleidsmaatregelen. De endogene belastingontvangsten groeiden in 2015 echter flink harder dan het bbp. In 2016 en 2017 neemt de collectieve lastendruk naar verwachting verder toe. In 2016 gebeurt dat ondanks het pakket aan lastenverlichtende maatregelen.
Endogene ontwikkeling
Sinds 2007 bleef de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten, op 2010 na, steevast achter bij de economische groei. In 2015 groeiden de ontvangsten voor het eerst sinds jaren weer harder dan het bbp. Ook voor 2016 is de verwachting dat de belastingontvangsten fors harder groeien dan het bbp. De endogene ontwikkeling van belastingontvangsten is de ontwikkeling waarbij is gecorrigeerd voor het (directe) effect van beleidsmaatregelen. In figuur 3.5.5 zijn de totale en de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten weergegeven.
Figuur 3.5.5 Ontwikkeling belasting- en premieontvangsten en bbp (index 2006=100)
Bron: CPB, Ministerie van Financiën
Relatie belastingontvangsten en economische groei
Voor de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten is vooral van belang hoe de economische groei is samengesteld. Elke belastingsoort kent immers een eigen grondslag.
De economische groei is – bezien vanuit de bestedingenkant – de resultante van de groei van respectievelijk consumptieve bestedingen van huishoudens en overheid, investeringen en het saldo van uitvoer minus invoer. Als de economische groei vooral is gebaseerd op de groei van de uitvoer terwijl de consumptieve bestedingen nauwelijks groeien, dan stijgt het bbp dus harder dan de consumptieve bestedingen. In dat geval blijft de ontwikkeling van de btw-opbrengsten achter bij die van het bbp.
Bezien vanuit de productiekant is de economische groei de resultante van de beloning van arbeid en kapitaal (inclusief afschrijvingen). Als de economische groei gepaard gaat met relatief meer inzet van arbeid dan van kapitaal, nemen de opbrengsten uit de loonheffing harder toe dan het bbp en de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting minder hard. De verschillende belastinggrondslagen zijn dus niet een-op-een en op dezelfde manier gerelateerd aan de ontwikkeling van het totale bbp; per jaar kan de relatie tussen de ontwikkeling van het bbp en die van de belastingontvangsten verschillend uitpakken.
De ontwikkeling van de ontvangsten verschilt per belastingsoort. Daarom volgt hierna een toelichting op de ontwikkeling van de drie grootste belastingsoorten: de omzetbelasting, de loonheffing en de vennootschapsbelasting.
Ontwikkeling btw-ontvangsten
De endogene btw-ontvangsten groeien in 2016 en 2017 harder dan het bbp. Sinds 2007 bleef de endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten juist achter bij het bbp, met uitzondering van 2010. Vooral de negatieve ontwikkeling van investeringen in woningen heeft een forse impact gehad op deze endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten. Daarnaast bleef de ontwikkeling van de particuliere consumptie sinds 2007 steeds iets achter bij die van het bbp. De totale btw-ontvangsten – inclusief het effect van beleidsmaatregelen – nemen in 2013 harder toe dan de waarde van het bbp door de beleidsmatige verhoging van het algemene btw-tarief van 19 naar 21 procent. In 2016 en 2017 zorgt een sterke groei van de investeringen in woningen – net als in 2015 – ervoor dat de totale btw-ontvangsten harder groeien dan het bbp. Daarnaast is de waardeontwikkeling van de particuliere consumptie in 2017 – na jarenlang achterblijven – weer nagenoeg gelijk aan de ontwikkeling van de totale economische groei.
Figuur 3.5.6 Ontwikkeling btw-ontvangsten en bbp (index 2006=100)
Bron: CPB, Ministerie van Financiën
Ontwikkeling ontvangsten loonheffing
De ontvangsten uit de loonheffing nemen in 2016 in absolute zin af dankzij beleidsmaatregelen en in 2017 weer toe dankzij beleidsmaatregelen. De endogene ontvangsten uit de loonheffing groeien in 2016 harder dan het bbp. Lastenverlichtende maatregelen die in 2016 zijn doorgevoerd (het zogenoemde 5 miljard pakket) zorgen ervoor dat de ontvangsten uit de loonheffing in 2016 per saldo lager uitkomen dan in 2015. In 2017 zorgen beleidsmaatregelen er voor dat de ontvangsten uit de loonheffing zowel absoluut als relatief (als aandeel van het bbp) toenemen. Figuur 3.5.7 laat dit zien.
De endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing zijn gerelateerd aan de ontwikkeling van het arbeidsvolume en de lonen. In 2009 nam de werkloosheid weliswaar toe, maar bleef de werkgelegenheid nog op peil bij een dalende productie. Daarnaast stegen de contractuele lonen in 2009. Dit leverde per saldo een groei op van de ontvangsten uit de loonheffing bij een negatieve bbp-groei. Door de lagere productie sinds de crisis hebben bedrijven uiteindelijk wel moeten bezuinigen op personeel. De werkloosheid nam sinds halverwege 2011 flink toe. Vanaf 2012 blijft de endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing dan ook achter bij die van het bbp. Beleidsmaatregelen zorgden er in 2013 en 2014 voor dat de totale ontvangsten uit de loonheffing toch harder stegen dan het bbp. In 2015 liep de endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing gelijk op met het bbp en in 2016 zullen de ontvangsten uit de loonheffing naar verwachting harder groeien dan het bbp, dankzij de aantrekkende werkgelegenheid en stijgende reële lonen. Door de lastenverlichtende maatregelen die in 2016 zijn doorgevoerd, nemen de totale ontvangsten uit de loonheffing in absolute zin per saldo af. Het aandeel van de totale ontvangsten uit de loonheffing in het bbp is in 2016 dan ook lager dan in de jaren ervoor. In 2017 neemt het aandeel in het bbp weer toe dankzij beleidsmaatregelen. Met name het afschaffen en de afkoop van het pensioen in eigen beheer (PEB) voor directeuren-grootaandeelhouders (DGA’s) in 2017 zijn hier de oorzaak van. De endogene groei van de ontvangsten uit de loonheffing is in 2017 nagenoeg gelijk aan die van het bbp.
Figuur 3.5.7 Ontwikkeling ontvangsten loonheffing en bbp (index 2006=100)
Bron: CPB, Ministerie van Financiën
Ontwikkeling ontvangsten vennootschapsbelasting
De ontvangsten uit de vennootschapsbelasting (vpb) zijn na de crisis fors teruggelopen. Dit na een periode waarbij de ontwikkeling fors achterbleef bij die van het bbp. De economische crisis heeft direct in 2009 een fors effect op de winsten van bedrijven gehad en daarmee op de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting. De kapitaalinkomensquote nam in 2009 af met meer dan 10 procent. In 2010 en 2011 kenden de winsten op macroniveau een opleving, maar daarna liep de kapitaalinkomensquote weer terug en kwam hij in 2013 zelfs onder het lage niveau van 2009 uit. De vpb-ontvangsten zijn in 2009 nog harder gedaald dan de kapitaalinkomensquote, namelijk met meer dan 30 procent. Dit had verschillende oorzaken.
Vooral in het crisisjaar 2009 speelde het effect van fors neerwaarts bijgestelde winstverwachtingen over de jaren voor 2009 een grote rol. Voorlopige positieve aanslagen waarop bedrijven in 2008 en eerdere jaren al belasting hadden afgedragen, hebben in 2009 tot forse kasuitgaven geleid vanwege de verminderingen die in 2009 op de betreffende aanslagen zijn opgelegd.
Verder kent de vpb een verliesverrekening. Dat betekent dat verliezen kunnen worden verrekend met winsten uit het jaar daarvoor (carry back) of met toekomstige winsten in de negen jaren daarna (carry forward). De verliesverrekening heeft sinds 2009 een extra dempend effect op de vpb-ontvangsten en zorgt ervoor dat de vpb-ontvangsten sinds de forse daling in 2009 nog nauwelijks zijn toegenomen in de periode daarna tot aan 2013.
Tot slot hebben tijdelijke stimuleringsmaatregelen in 2009, 2010 en 2011 ervoor gezorgd dat de vpb-ontvangsten in deze jaren nog lager zijn uitgekomen. Deze stimuleringsmaatregelen gingen allereerst om een verruiming van de voornoemde verliesverrekening, waarbij het mogelijk was om verliezen te verrekenen met de winsten van de drie jaren daarvoor, in plaats van slechts met de winst in het jaar daarvoor. Daarnaast maakten de opeenvolgende maatregelen tot willekeurige afschrijving het mogelijk afschrijving van kapitaalgoederen op een zelfgekozen moment te boeken, waardoor de verschuldigde belasting in de tijd kon worden verplaatst. Dit verschafte bedrijven liquiditeit en rentewinst.
Vanaf 2014 is het effect zichtbaar van het aflopen van de tijdelijke stimuleringsmaatregelen. Vanaf 2014 is weer een positieve endogene ontwikkeling te zien bij de vpb-ontvangsten. In 2014 en 2015 groeiden de vpb-ontvangsten daarbij fors harder dan het bbp dankzij hogere kasontvangsten over voorgaande jaren als gevolg van positief bijgestelde voorlopige aanslagen voor die jaren. Ook in 2016 nemen de vpb-ontvangsten naar verwachting veel sterker toe dan het bbp. Daarbij speelt het aflopen van compensabele verliezen ook een belangrijke rol. Zoals de verliesverrekening na 2009 voor een dempend effect op de vpb-ontvangsten zorgde, zo zorgt het aflopen van deze voorraad juist weer voor een flinke toename van de ontvangsten. Vanaf 2015 wordt dit effect zichtbaar. Uiteraard zorgen ook toenemende winsten vanaf 2014 ervoor dat de vpb-ontvangsten weer flink toenemen. Het aandeel van de totale vpb-ontvangsten in het bbp neemt dus in de periode 2014–2016 weer toe. In 2017 stabiliseert dit aandeel zich op het niveau van 2016.
Figuur 3.5.8 Ontwikkeling vpb-ontvangsten en bbp (index 2006=100)
Bron: CPB, Ministerie van Financiën
Inkomsten in 2016 en 2017
In de vorige paragraaf is meer in het algemeen de relatie tussen de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten en de economie beschreven en welke macro-economische indicatoren ervoor zorgen dat de ontwikkeling per belastingsoort kan verschillen. Deze paragraaf gaat gedetailleerder in op de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten in 2016 en 2017. Tabel 3.5.1 toont de gerealiseerde belasting- en premieontvangsten in 2015 en de verwachte ontwikkeling van de ontvangsten in 2016 en 2017.
Inkomsten 2016
In 2016 nemen de belasting- en premieontvangsten met 9,0 miljard euro toe. Dit is een saldo van beleidsmaatregelen die zorgen voor lagere ontvangsten en de positieve endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten.
Beleidsmaatregelen zorgen voor 0,7 miljard euro lagere ontvangsten in 2016. Dit betreft voor – 0,5 miljard euro het saldo van veel maatregelen die eerder in de wetgeving zijn doorgevoerd, zoals in de Miljoenennota 2016 gepresenteerd. De lastenverlichtende maatregelen op arbeid waartoe het kabinet vorig jaar heeft besloten (het zogenoemde 5-miljard-pakket) zorgen voor fors lagere ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing. Daar staan hogere ontvangsten tegenover, onder meer als gevolg van hogere zorgpremies en premies werknemersverzekeringen. Daarnaast zorgen onder meer het afschaffen van de ouderentoeslag in box 3 per 2016, het aflopen van het tijdelijke verlaagde btw-tarief op onderhoud aan woningen halverwege 2015 en een hoger tarief van de verhuurderheffing in 2016 voor hogere ontvangsten in 2016 ten opzichte van het jaar daarvoor.
Beleidswijzigingen die na de Miljoenennota 2016 tot stand zijn gekomen zorgen voor per saldo 0,2 miljard euro lagere ontvangsten in 2016 op EMU-basis. Allereerst komt de gemiddelde nominale zorgpremie in 2016 lager uit dan bij Miljoenennota 2016 werd verwacht. Dit zorgt voor lagere ontvangsten uit de zorgpremies. Daarnaast leiden aanpassingen van het oorspronkelijke Belastingplan 2016 (opeenvolgende nota’s van wijzigingen en een novelle) tot een per saldo opwaartse bijstelling van de belastingontvangsten. Het gaat daarbij onder andere om maatregelen in de energiebelasting, de verbruiksbelasting, de accijns op rooktabak en verschillende schuiven binnen de loon- en inkomensheffing.
In 2016 komt de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten uit op 4,0 procent. De inkomsten groeien in 2016 daarmee harder dan de waardeontwikkeling van het bbp (2,2 procent). De ontvangsten uit de drie grote belastingsoorten groeien allemaal harder dan het bbp, waarbij de vpb-ontvangsten er uit springen met een groei van 14,9 procent. In 2016 is bij de vpb-ontvangsten sprake van een samenloop van verschillende effecten. Het aanslagniveau over het winstjaar 2016 ligt flink hoger dan vorig jaar over het winstjaar 2015 mede als gevolg van hogere verwachte winsten over 2016 dan over 2015. Het aflopen van compensabele verliezen uit het verleden is hierop ook van invloed. Daarnaast komen in 2016 de kasontvangsten over het winstjaar 2015 hoger uit dan eerder verwacht omdat de aangiften over 2015 fors hoger uitkomen dan de voorlopige aanslagen die vorig jaar zijn opgelegd. Ondernemingen vragen vaker dan vorig jaar om een (aangepaste) voorlopige aanslag over t-1 om op een later moment geen belastingrente te hoeven betalen. Ook zorgt het actiever opleggen van voorlopige aanslagen over 2016 door de Belastingdienst voor hogere kastontvangsten. Een deel van de meevaller over 2016 zal daardoor incidenteel zijn omdat een actueler aanslagniveau in jaar t belastingontvangsten die anders in latere jaren zouden worden ontvangen naar voren haalt. Ook de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing groeien met 3,9 procent harder dan het bbp dankzij de positieve reële ontwikkeling van de lonen en de gunstige groei van de werkgelegenheid in 2016. De endogene ontwikkeling van de btw ligt met 2,8 procent ook boven de ontwikkeling van het bbp, dankzij met name de sterke groei van de investering in woningen. Ten slotte zorgen een sterke stijging van het aantal verkochte bestaande woningen en stijgende verkoopprijzen in 2016 voor een relatief sterke stijging van de ontvangsten uit de overdrachtsbelasting met 27,9 procent.
| 2015 | 2016 | 2017 | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Belastingen en premies volksverzekeringen op EMU-basis | 188,7 | 194,2 | 201,9 | |||||||
| waarvan belastingen op EMU-basis | 147,9 | 152,1 | 160,9 | |||||||
| waarvan premies volksverzekeringen op EMU-basis | 40,8 | 42,1 | 41,0 | |||||||
| Premies werknemersverzekeringen | 53,6 | 57,1 | 58,7 | |||||||
| Totaal | 242,3 | 251,3 | 260,5 | |||||||
| Jaar-op-jaar mutatie | 9,0 | 9,2 | ||||||||
| waarvan endogene groei | 9,6 | 5,8 | ||||||||
| waarvan beleidsmaatregelen | – 0,7 | 3,4 | ||||||||
| Endogene mutatie (in %) | 4,0% | 2,3% | ||||||||
| Nominale groei BBP (in %) | 2,2% | 2,5% | ||||||||
Inkomsten 2017
In 2017 nemen de totale belasting- en premieontvangsten met 9,2 miljard euro toe. Dit betreft het saldo van een toename in de inkomsten met 3,4 miljard euro als gevolg van beleidsmaatregelen en een endogene toename van de inkomsten met 5,8 miljard euro.
Als gevolg van beleidsmaatregelen nemen de belasting- en premieontvangsten op EMU-basis met 3,4 miljard euro toe. Deze mutatie wordt voor een groot deel bepaald door het afschaffen en de mogelijkheid tot afkoop van het pensioen eigen beheer (PEB) voor DGA’s. Dit leidt in 2016 tot 2,1 miljard euro hogere ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing. Hogere premies werknemersverzekeringen en hogere zorgpremies zorgen voor respectievelijk 0,8 miljard euro 0,2 miljard euro hogere ontvangsten. Een hoger tarief van de verhuurderheffing van 0,491 procent in 2016 naar 0,543 procent zorgt in 2017 voor 0,2 miljard euro hogere ontvangsten. Ten slotte leiden veel andere maatregelen per saldo tot 0,1 miljard euro hogere ontvangsten.
De endogene groei van de belasting- en premieontvangsten bedraagt 5,8 miljard (2,3 procent) in 2017. Daarmee groeien de belasting- en premieontvangsten vrijwel even hard als het bbp dat met 2,5 procent groeit in 2017.
Ondanks een positieve winstontwikkeling in 2017 komen de vpb-ontvangsten volgend jaar – 0,5 procent lager uit dan in 2016. De vpb-ontvangsten in een bepaald jaar betreffen kasontvangsten van zowel het lopende transactiejaar als voorgaande transactiejaren. De hiervoor besproken forse ontwikkeling van de vpb-ontvangsten in 2016 is voor een deel incidenteel. Vanwege de positieve winstontwikkeling in 2017 zullen de kasontvangsten in 2017 met betrekking tot het transactiejaar 2017 toenemen, maar de kasontvangsten met betrekking tot de transactiejaren t-1 en t-2 afnemen.
De ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing groeien met 3,1 procent wel harder dan het bbp als gevolg van een positieve ontwikkeling van de werkgelegenheid en een positieve reële loonstijging. In vergelijking met 2016 (3,9 procent) is de ontwikkeling van deze ontvangsten in 2017 iets minder sterk, omdat de werkgelegenheid in 2017 zich minder sterk ontwikkelt dan in 2016.
Ook de endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten is met 3,4 procent hoger dan de ontwikkeling van het bbp. De groei van de btw-ontvangsten in 2017 is daarbij hoger dan in 2016. Dit komt door een sterkere groei van de particuliere consumptie in 2017, waarbij de consumptie belast met het hoge btw-tarief harder groeit dan het deel dat is belast met het lage tarief. Ten slotte groeien de ontvangsten uit de overdrachtsbelasting in 2017 met 13,5 procent fors harder dan het bbp als gevolg van een verdere toename van het aantal woningverkopen en verder stijgende verkoopprijzen.
Box 3.5 Belastinguitgaven, inkomstenbeperkende en overige fiscale regelingen
Bijlage 5 van de Miljoenennota is vernieuwd. De informatie over inkomstenbeperkende regelingen, bijvoorbeeld de hypotheekrenteaftrek, en belastinguitgaven, zoals de zelfstandigenaftrek, kent een nieuwe presentatie die de bruikbaarheid vergroot.
De bijlage in nieuwe vorm bevat ook ruim twintig regelingen meer dan vorig jaar. De bijlage geeft nu bijvoorbeeld ook inzicht in hoeveel de salderingsregeling de overheid kost, die het voor particulieren aantrekkelijk maakt zelf energie op te wekken. Ook kan de lezer nu uit de bijlage opmaken hoeveel euro de heffingskortingen in de loon- en inkomstenbelasting de schatkist kosten. Deze uitbreiding komt tegemoet aan de groeiende informatiebehoefte en vraag naar transparantie in het parlement en bij beleidsmakers.
Daarnaast besteedt bijlage 5 meer aandacht aan recente ontwikkelingen binnen de regelingen. Onverwachte ontwikkelingen komen beter tot uiting door de raming uit de vorige Miljoenennota te actualiseren en die twee uitkomsten met elkaar te vergelijken. De oorzaken van het verschil – gevolg van overheidsbeleid of van economische omstandigheden – komen ook terug in de tabellen.
Om de tabellen overzichtelijk te houden geldt het begrotingsjaar als laatste jaar, terwijl eerder vooruitgekeken werd tot en met vier jaar na het jaar waarop de Miljoenennota betrekking heeft.
Uitgavenontwikkeling
De grootste uitgavenposten61 van de rijksbegroting zijn in 2017 de sociale zekerheid en de zorg, waaraan het kabinet opgeteld bijna 60 procent van de uitgaven spendeert, zoals weergegeven in figuur 3.5.9. Uit deze som geld worden uitgaven aan ziekenhuizen, langdurige zorg, WW-uitkeringen en de AOW gefinancierd. De onderwijsuitgaven zijn met 34 miljard euro een goede derde. Gemeenten en provincies ontvangen van het kabinet via het Gemeentefonds, het Provinciefonds en het BTW-compensatiefonds 23 miljard euro om hun taken uit te voeren.
Figuur 3.5.9 Uitgaven centrale overheid in 2017 naar categorie (in miljarden euro)
Bron: Ministerie van Financiën
Voor de economische crisis groeiden de reële collectieve uitgaven mee met het bbp, zoals ook figuur 3.5.1 al liet zien.62 Daarna stegen de overheidsuitgaven harder dan de economie groeide. Figuur 3.5.10 splitst de groei van de overheidsuitgaven uit naar de verschillende uitgavencategorieën. De uitgaven aan zorg en sociale zekerheid kenden in alle crisisjaren een groei. De zorguitgaven groeiden sinds 2006 met ruim 27 procent in reële termen. Ook de uitgaven aan sociale zekerheid liggen met ruim 23 procent behoorlijk hoger dan in 2006. Onderwijsuitgaven zijn – ook na correctie voor prijsstijgingen – vanaf 2006 harder gestegen dan de groei van de economie. Het kabinet heeft vanaf de start van de financiële crisis in 2009 sterk gesneden in het openbaar bestuur, zodat de reële uitgaven aan het openbaar bestuur op hetzelfde niveau liggen als in 2006. Ten opzichte van de ontwikkeling van het bbp zijn de uitgaven aan openbaar bestuur ongeveer 10 procent lager.
Figuur 3.5.10 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven (index, 2006=100)
Bron: CPB, Ministerie van Financiën
Box 3.6 Apparaatsuitgaven en -kosten
De meerjarige ontwikkeling van de apparaatsuitgaven en -kosten voor kerndepartementen en agentschappen (waaronder shared services organisaties, SSO’s) op basis van de ontwerpbegrotingen staat in tabel 3.4.2. De taakstelling rijksdienst is budgettair verwerkt in de departementale begrotingen. Een overzicht per departement staat in een tabel in het centrale apparaatsartikel van het betreffende departement.
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | ||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Kerndepartementen | 13,6 | 12,7 | 12,3 | 12,2 | 12,1 | 12,1 | |
| Agentschappen1 | 6,9 | 6,9 | 6,6 | 6,6 | 6,6 | 6,6 | |
| waarvan SSO’s | 1,4 | 1,5 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | |