In deze paragraaf wordt verslag gedaan van de voltooide evaluaties naar doelmatigheid en doeltreffendheid van regelingen in het fiscale domein sinds de Miljoenennota 2017. Op hoofdlijnen wordt aandacht geschonken aan de conclusies en eventuele beleidsconsequenties die het kabinet heeft getrokken op basis van de uitgevoerde evaluaties. Verder komt de evaluatieprogrammering voor de periode 2017–2021 aan bod.

Gerealiseerde evaluaties sinds de Miljoenennota 2017

In juli 2016 is een evaluatie van het CPB verschenen over de fiscale aftrek van scholingsuitgaven.14 Uit deze evaluatie blijkt dat hoogopgeleiden, werknemers en ambtenaren vaker gebruikmaken van de scholingsaftrek dan lageropgeleiden. Daarnaast blijkt dat iedere euro die wordt geïnvesteerd in een hogere fiscale scholingsaftrek, slechts leidt tot tussen de 0 en 27 cent extra scholing (afhankelijk van de groepafbakening). Met andere woorden, voor 73 tot 100% van de gevallen waarin scholingsuitgaven fiscaal in aftrek worden gebracht, geldt dat de begunstigden deze scholing ook hadden gevolgd zonder de fiscale tegemoetkoming. Hiermee lijkt de toegevoegde scholingsimpuls als gevolg van de regeling beperkt. Deze twee bevindingen, dat vooral hogeropgeleiden gebruikmaken van de regeling en dat de regeling slechts in beperkte mate leidt tot een vergroting van de totale scholingsdeelname, hangen met elkaar samen. Het CPB wijst op de literatuur die laat zien dat scholingsregelingen die vooral ten goede komen aan hogeropgeleiden over het algemeen leiden tot minder additionele scholing. De resultaten van deze evaluatie door het CPB zijn mede aanleiding geweest om vorig jaar een wetsvoorstel in te dienen om de aftrek van scholingsuitgaven om te zetten in een (niet-fiscale) subsidie. Dit wetsvoorstel is op verzoek van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in november 2016 door de Tweede Kamer aangehouden. Na de verkiezingen van 15 maart 2017 heeft de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling het wetsvoorstel controversieel verklaard. Verdere besluitvorming wordt aan het volgende kabinet overgelaten.

In september 2016 is de evaluatie van het verlaagde tarief in de energiebelasting voor de glastuinbouw naar de Tweede Kamer gestuurd.15 Uit de evaluatie blijkt dat het verlaagde energiebelastingtarief voor de glastuinbouw nog steeds bijdraagt aan het doel waarvoor het verlaagde tarief indertijd is ingesteld, namelijk het voorkomen van een onbedoelde lastenverzwaring voor de glastuinbouwsector doordat deze relatief kleinschalige sector, anders dan de overige energie-intensieve sectoren, onvoldoende profiteert van de degressieve tariefstructuur. Uit de evaluatie blijkt dat de doelmatigheid in voldoende mate wordt bereikt. Het kabinet heeft naar aanleiding van de evaluatie besloten tot voortzetting van de regeling.

Ook in september 2016 is de evaluatie van de wet Belastingheffing excessieve beloningsbestanddelen naar de Tweede Kamer gestuurd.16 In de evaluatie is met name aandacht besteed aan de nog bestaande regelingen: de pseudo-eindheffing over excessieve vertrekvergoedingen en de belastingheffing over lucratieve belangen. Het aantal werkgevers dat met de eerste regeling te maken heeft is beperkt en stabiel, evenals de opbrengst. De regeling is echter arbeidsintensief en leidt door het generieke karakter, dat niet goed aansluit bij de beleving van werkgevers, tot relatief veel bezwaarschriften en beroepsprocedures. Met de belastingheffing over lucratieve belangen is, gelet op het feit dat sinds de invoering de aard van het voordeel en de grondslag van de heffing wettelijk is vastgelegd, de beoogde transparantie bereikt. De regeling heeft een belangrijke functie bij het belasten van carriedinterestregelingen, ook omdat economisch vergelijkbare situaties eronder vallen. Door het complexe karakter van private equity vindt veel overleg plaats met de Belastingdienst. Uit de evaluatie blijkt dat de wet Belastingheffing excessieve beloningsbestanddelen in de praktijk naar verwachting werkt, en tegelijkertijd wisselend wordt beoordeeld. Sommigen vinden de fiscale maatregelen om excessieve beloningen tegen te gaan te streng, anderen willen juist strengere regels. Om die redenen is er – mede gezien de demissionaire status van dit kabinet – op dit moment geen aanleiding voor aanpassingen van deze regelingen.

In september 2016 is tevens het onderzoek naar het gebruik van de aftrek van uitgaven voor specifieke zorgkosten naar de Tweede Kamer gestuurd.17 Het Ministerie van Financiën heeft dit onderzoek uitgevoerd op basis van beschikbare gegevens bij de Belastingdienst. Voor een objectivering van de uitkomsten van het onderzoek is het onderzoeksrapport met de daarin opgenomen conclusies voor een onafhankelijke beoordeling voorgelegd aan het CPB. De uitkomsten van het onderzoek bevestigen het beeld van de ongerichtheid van de regeling. Zo laat het onderzoek zien dat de regeling ondanks de complexe vormgeving – met drempels, vermenigvuldigingsfactoren en een niet-fiscale verzilveringsregeling – geen doelmatig instrument is om de doelgroep van chronisch zieken en gehandicapten te compenseren voor hun meerkosten aan zorg. De Belastingdienst beschikt niet over contra-informatie en voorinvullen van de aangifte voor deze aftrekpost is niet mogelijk. De regeling is derhalve arbeidsintensief en de opgevraagde stukken moeten handmatig gecontroleerd worden, hetgeen in schril contrast staat met de massaliteit van het gebruik van deze regeling (circa 1 miljoen huishoudens). Belastingplichtigen hebben veel vragen over de regeling en ervaren de regeling als complex. Er is zowel sprake van onbedoeld verkeerd gebruik van de regeling door onwetendheid of ervaren complexiteit, als bewust verkeerd gebruik (fraude). Op basis van de uitkomsten van het onderzoek is geconcludeerd dat de aftrek van uitgaven voor specifieke zorgkosten een op termijn niet houdbare regeling is en is, samen met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een verkenning gestart naar een alternatief voor deze regeling. Vanwege de complexiteit van de materie is de verwachting dat deze verkenning in ieder geval niet eerder dan in het najaar van 2017 wordt afgerond.

In oktober 2016 is de kabinetsreactie op de beleidsevaluatie Natuurschoonwet 1928 naar de Tweede Kamer gestuurd.18 Deze wet biedt fiscale voordelen aan eigenaren van bepaalde landgoederen. Uit de evaluatie blijkt dat de Natuurschoonwet 1928 van groot belang is voor de instandhouding van krachtens die wet gerangschikte landgoederen en daarmee voor het behoud van het op deze landgoederen voorkomende natuurschoon. Het is een nuttig instrument, maar tegelijkertijd oordelen de onderzoekers dat op onderdelen een actualisering wenselijk is. In de evaluatie wordt om die reden een aantal aanbevelingen gedaan, waarvan een groot deel door het kabinet is overgenomen. Daartoe zal, waar nodig, het Rangschikkingsbesluit Natuurschoonwet 1928 worden aangepast.

In januari 2017 is de evaluatie van de salderingsregeling naar de Tweede Kamer gestuurd.19 De onderzoekers stellen in het evaluatierapport vast dat mede door de salderingsregeling het geïnstalleerde vermogen zonnepanelen (zon-PV) bij kleinverbruikers sinds 2011 sterk is toegenomen. Tegelijkertijd blijkt salderen in termen van euro’s per ton vermeden CO₂-uitstoot een relatief dure regeling. Bovendien is de salderingsregeling individueel beperkt stuurbaar voor de overheid, omdat de stimulans mede afhankelijk is van de hoogte van de energiebelasting. De salderingsregeling werkt daarnaast verstorend voor de elektriciteitsmarkt en ontwikkelingen op het gebied van flexibiliteit en opslag. Naar aanleiding van de evaluatie heeft het kabinet een onderzoek aangekondigd naar een verantwoorde wijze van stimulering van lokale hernieuwbare energie vanaf 2020, die in de plaats kan komen van de salderingsregeling. De uitkomsten van dit onderzoek, bestaande uit een aantal varianten, zijn in juli naar de Tweede Kamer gestuurd.20

Ook in januari 2017 zijn drie evaluatierapporten in het kader van de giftenaftrek aan de Kamer gestuurd: het extern uitgevoerde evaluatieonderzoek door Dialogic van de giftenaftrek en twee intern uitgevoerde evaluatieonderzoeken door het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst naar de uitvoeringsaspecten van de giftenaftrek en naar de praktijk rondom Algemeen Nut Beogende Instellingen (ANBI’s) en Sociaal Belang Behartigende Instellingen (SBBI’s).21 De onderzoekers van Dialogic concluderen dat de giftenaftrek doeltreffend is, maar budgettair niet doelmatig. De regeling kent echter wel een aantal indirecte gewenste effecten, zoals het stimuleren van maatschappelijke betrokkenheid, waarvan de waarde lastig te kwantificeren is. Het onderzoek naar de ANBI’s en SBBI’s geeft een overzicht van de ontwikkelingen sinds 2008. Het beantwoorden van de vraag of en zo ja welke beleidsconclusies aan de uitkomsten van deze onderzoeksrapporten worden verbonden, is aan het volgende kabinet.

In maart 2017 is de tweede evaluatie van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) verstuurd naar de Tweede Kamer.22 Deze evaluatie beperkt zich tot de huur-, kinderopvang- en zorgtoeslag en het kindgebonden budget. De drie hoofddoelstellingen van de Awir die in deze evaluatie zijn geëvalueerd zijn: a) transparantere regelgeving b) een klantvriendelijkere en meer doelmatige uitvoering en c) betere aansluiting op draagkracht door gebruik van het actuele inkomen in plaats van het vastgestelde inkomen uit het verleden.

De evaluatie concludeert dat de Awir bij invoering in 2005 harmonisatie heeft gebracht tussen een aantal inkomensafhankelijke regelingen. In de evaluatieperiode zijn een aantal vereenvoudigingen doorgevoerd: het nieuwe partnerbegrip en vereenvoudigingen binnen de huurtoeslag. Dit droeg echter niet bij aan verdere harmonisering tussen inkomensafhankelijke regelingen – het bracht geen nieuwe regelingen onder de Awir en verminderde geen onderlinge afwijkingen. Verder stellen de onderzoekers dat het laten uitvoeren van alle toeslagen door één uitvoeringsorganisatie de klantvriendelijkheid heeft bevorderd, met name dankzij significante verbeteringen in het toeslagenproces, die tussen 2009 en 2016 zijn doorgevoerd. Wat betreft het gebruik van het actuele inkomen in plaats van het vastgestelde inkomen uit het verleden, concluderen de onderzoekers dat de tijd tussen het voorschot en de definitieve vaststelling over de evaluatieperiode is verminderd. Hierdoor is een belangrijk nadeel van het werken met het actuele inkomen gemitigeerd. Het percentage toeslaggebruikers dat een terugvordering moet doen is voor alle toeslagen verminderd en het percentage nabetalingen gestegen. De inzet van de Belastingdienst/Toeslagen om inkomensschattingen te verbeteren en burgers te motiveren inkomens- en andere wijzigingen door te geven lijkt wel effect te hebben gehad op lage terugvorderingen (<500). Voor hoge terugvorderingen is er echter nog geen verbetering opgetreden. Het beantwoorden van de vraag of en zo ja welke beleidsconclusies aan de uitkomsten van dit onderzoeksrapport worden verbonden, is aan het volgende kabinet.

In april 2017 is de evaluatie van de WOM-regeling naar de Tweede Kamer gestuurd.23 Dit betreft wijkontwikkelingsmaatschappijen en heeft betrekking op de vrijstelling voor stedelijke herstructurering in de overdrachtsbelasting. In het evaluatierapport wordt geconcludeerd dat de WOM-regeling op zichzelf beschouwd geen prominente rol speelt in het stimuleren van de samenwerking tussen diverse betrokken partijen in het geval van herstructureringsprojecten. Ook blijkt de vrijstelling van overdrachtsbelasting een horde weg te nemen, maar is het geen doorslaggevende factor geweest bij de keuze om een WOM op te richten. Na het intreden van de economische crisis in 2008 is er jaarlijks hooguit één nieuwe WOM opgericht. De crisis, de verlaging van de overdrachtsbelasting en de afname van het belang van een grootschalige wijkaanpak zijn hiervoor belangrijke oorzaken. Deze ontwikkelingen hebben ertoe bijgedragen dat de vrijstelling van overdrachtsbelasting voor een WOM fiscaal gezien op dit moment nauwelijks doelmatig en doeltreffend is. Met het beperkte budgettaire belang en gebruik van deze regeling ligt het dan ook voor de hand om deze vrijstelling in haar huidige vorm af te schaffen. Het beantwoorden van de vraag of en zo ja welke beleidsconclusies aan de uitkomsten van dit onderzoeksrapport worden verbonden, is aan het volgende kabinet.

In mei 2017 is het onderzoeksrapport evaluatie van de fiscale ondernemerschapsregelingen naar de Tweede Kamer gestuurd.24 Het onderzoek betrof de zelfstandigenaftrek, de MKB-winstvrijstelling, de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek en vijf andere regelingen met een verhoudingsgewijs gering budgettair belang. De belangrijkste doelen van deze regelingen zijn het stimuleren van ondernemerschap, het bewaken van de fiscale neutraliteit met andere rechtsvormen, het stimuleren van investeringen en het starten van een onderneming.

Het onderzoek, gebaseerd op microdata van het CBS, laat zien dat Nederland relatief veel ondernemers kent en dat een groot deel van de populatie bestaat uit zelfstandigen zonder personeel (ZZP’ers) of bedrijven met minder dan tien werknemers. Op basis van een internationale vergelijking kent Nederland relatief weinig bedrijven die doorgroeien of als snel groeiende, innovatieve bedrijven aangemerkt kunnen worden. Uit de analyses in het rapport blijkt dat Nederlandse IB-ondernemers nauwelijks doorgroeien, maar een grote kans hebben te overleven en dat een deel jaar in jaar uit relatief lage winsten maakt, waardoor het twijfelachtig is of zij bijdragen aan het verhogen van economische groei, dynamiek en werkgelegenheid. In de data over de periode 2007–2014 bestaat geen positieve correlatie tussen investeringen in innovatie en het aantal IB-ondernemers in een sector. Ook wordt geen positieve correlatie gevonden tussen innovatie en het aantal succesvolle IB-ondernemers, gemeten naar winsthoogte. Het gebruik van de fiscale regelingen voor starters leidt tot een 1% hogere overlevingskans voor startende ondernemers die winst maken. Over het algemeen zijn de regelingen doelmatig qua administratieve lasten en uitvoeringskosten. Uit het onderzoek blijkt dat ondernemers vaak gebruik maken van meerdere fiscale regelingen die allemaal als hoofddoel hebben ondernemerschap te stimuleren. Het generieke karakter van veel van de regelingen zorgt ervoor dat de belastingvoordelen ook gelden voor ondernemers die deze niet nodig hebben voor het succesvol starten of continueren van hun bedrijf. Het beantwoorden van de vraag of en zo ja welke beleidsconclusies aan de uitkomsten van dit onderzoeksrapport worden verbonden, is aan het volgende kabinet.

In juni 2017 is de evaluatie van de fiscale vrijstellingen voor bos en natuur naar de Tweede Kamer gestuurd.25 De evaluatie ziet op de zes fiscale vrijstellingen voor bos en natuur, te weten de bosbouwvrijstelling, de vrijstelling vergoeding bos- en natuurbeheer, de vrijstelling bos- en natuurterreinen box 3, de vrijstelling overdrachtsbelasting natuurgrond, de vrijstelling overdrachtsbelasting Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG) en de vrijstelling overdrachtsbelasting Bureau Beheer Landbouwgronden. Er wordt geconcludeerd dat deze regelingen bijdragen aan het bereiken van de doelen van het overheidsbeleid. Zij brengen geen hoge administratieve lasten en uitvoeringskosten met zich mee. Het budgettair belang is beperkt. De fiscale vrijstellingen zijn over het algemeen goed bekend bij en ook aantrekkelijk voor de betreffende doelgroepen. Een aantal aanbevelingen uit het rapport worden overgenomen.

Ook in juni 2017 is de evaluatie van de 30%-regeling naar de Tweede Kamer gestuurd.26 Het aantal gebruikers van de 30%-regeling is in de periode 2009–2015 gestegen met gemiddeld 7% per jaar. De onderzoekers concluderen dat de regeling naar hun inschatting doeltreffend en doelmatig is. Daarnaast bevat het rapport overwegingen om de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de regeling te verbeteren. Het beantwoorden van de vraag of en zo ja welke beleidsconclusies aan de uitkomsten van dit onderzoeksrapport worden verbonden, is aan het volgende kabinet.

In juli 2017 heeft de Staatssecretaris van Financiën, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de evaluatie effecten administratieve lasten bedrijven Wet uniformering loonbegrip aangeboden aan de Tweede Kamer.27 De onderzoekers concluderen dat sprake is van een vereenvoudiging met het wegnemen van de vier discoördinatiepunten in het loonbegrip, maar dat de vereenvoudiging als beperkt wordt ervaren. Ook wordt geconstateerd dat nog niet uitsluitend met het nieuwe loonbegrip wordt gewerkt en dat, onder meer door nieuwe afspraken en regelveranderingen in het loondomein, de beoogde verdere vereenvoudiging niet tot stand is gebracht. Het behalen van de met die verdere vereenvoudiging samenhangende administratieve lastenverlichting zou dan ook nadere stappen vergen. Het beantwoorden van de vraag of en zo ja welke beleidsconclusies aan de uitkomsten van dit onderzoeksrapport worden verbonden, is aan het volgende kabinet.

Evaluatieprogrammering 2017–2021

Hieronder wordt een overzicht gegeven van de evaluaties van fiscale regelingen die gepland staan voor de periode 2017–2021. Deze programmering is erop gericht om relevante evaluaties af te leveren, met een gerichte inzet van de beschikbare capaciteit op de informatiebehoefte van het parlement. Qua planning is er afgestemd op de planning van de beleidsdoorlichtingen, zodat het beleid aan uitgaven- en inkomstenkant in de doorlichtingen integraal kan worden behandeld.

Voor evaluaties van fiscale regelingen zijn het Ministerie van Financiën en het betreffende vakdepartement beide verantwoordelijk. Het departement waarbij de evaluatie in onderstaand overzicht is geplaatst, is het departement dat het voortouw neemt bij de evaluatie. Als de invalshoek het (bredere) beleidsterrein van het departement is, ligt het voor de hand dat het vakdepartement het voortouw neemt. Als de invalshoek de fiscale wetgeving is, ligt het voor de hand dat Financiën het voortouw neemt. Beide hebben een eigen verantwoordelijkheid en dus inbreng in de evaluatie. Bij een aantal evaluaties waar het gezamenlijk optrekken van departementen een grote rol speelt, is specifiek het departement genoemd dat ook betrokken is.

Naast evaluaties van specifieke fiscale regelingen, is een aantal overkoepelende evaluaties gepland van de fiscale regelingen binnen een bepaalde belastingsoort. Deze evaluaties worden door Financiën geïnitieerd en in samenwerking met betrokken departementen uitgevoerd.

In de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen» bij deze Miljoenennota is per regeling aangegeven wanneer de volgende evaluatie gepland staat.