Het beeld van de overheidsfinanciën is niet compleet zonder te kijken naar risico’s.21 Het Rijk heeft niet één integraal systeem om met risico’s om te gaan, maar een breed pallet aan instrumenten om risico’s op te vangen en te mitigeren. Deze paragraaf licht hieruit een aantal elementen toe, zoals het trendmatig begrotingsbeleid en budgetdiscipline voor de uitgaven onder het uitgavenplafond.
De overheidsfinanciën kunnen een economische schok opvangen. Het positieve saldo en de lagere schuld maken Nederland schokbestendiger dan een aantal jaar geleden. Maar de begroting blijft gevoelig voor externe risico’s. Nederland is zelfs een van de Europese landen waar het begrotingssaldo het sterkste meebeweegt met de economie.22 De risico’s die in paragraaf 1.1 zijn geschetst, zoals krimp van de wereldhandel of afname van het consumentenvertrouwen, kunnen doorwerken in de Nederlandse economie en vooral via lagere belastinginkomsten een effect hebben op de overheidsfinanciën. Dit onderstreept het belang van trendmatig begrotingsbeleid. Als de overheid in de huidige goede tijden spaart en de schuld afbouwt, kan ze inkomstentegenvallers bij economische tegenwind opvangen door de schuld op te laten lopen (zie figuur 1.4.1).
Figuur 1.4.1 Economische risico’s opvangen door lage schuld
De ontwikkeling van de staatsschuld is zeer gevoelig voor economische schokken. Om een beeld te krijgen van de impact van een aantal verschillende schokken op de overheidsfinanciën, heeft het kabinet het CPB verzocht om een schokproef overheidsfinanciën uit te voeren. In 2011 en 2015 heeft het CPB deze risicoanalyse al eerder uitgevoerd. Bij het onderzoek heeft het CPB van enkele economische scenario’s in kaart gebracht, welk effect deze hebben op de Nederlandse economie en overheidsfinanciën. Daarbij heeft het CPB gewerkt met drie scenario’s: een financiële crisis, een Europese schuldencrisis en een wereldwijde economische crisis. Uit de schokproef blijkt dat een economische schok kan leiden tot een sterk stijgende staatsschuld (zie figuur 1.4.2). In het scenario van de Europese schuldencrisis blijft de schuld ongeveer op het huidige niveau, maar bij een financiële crisis komt de schuld al snel boven de Europese grenswaarde van 60 procent bbp. In het extreme scenario van een wereldwijde crisis loopt de schuld in een paar jaar tijd op met 20 procentpunten van het bbp. Dat een dergelijke stijging in de praktijk kan optreden, hebben we gezien tijdens de financiële crisis, toen de Nederlandse staatsschuld met 25 procentpunt bbp toenam. Een te hoge schuld heeft negatieve effecten en gaat gepaard met onzekerheid. Als de staatsschuld boven de 60 procent bbp komt (en niet snel genoeg daalt), zijn er bijvoorbeeld maatregelen nodig om weer te voldoen aan de Europese vereisten en heeft de overheid minder ruimte voor stabiliserend begrotingsbeleid.23 Ook leidt een hogere schuld tot meer rentelasten voor de overheid. Om ervoor te zorgen dat de begroting bestand is tegen economische tegenwind, is het dus wenselijk dat de staatsschuld verder daalt.
Figuur 1.4.2 Schuld kan sterk stijgen in geval van extreme schokken
Bron: CPB, bewerking Ministerie van Financiën.
Het kabinet beheerst risico’s voor de overheidsuitgaven via het uitgavenplafond. Het grootste deel van de uitgaven van het Rijk valt onder het uitgavenplafond. Dat betekent dat tegenvallende uitgaven moeten worden gecompenseerd door meevallers bij andere uitgaven onder het uitgavenplafond of door maatregelen waardoor het kabinet het uitgavenplafond niet overschrijdt. Het Rijk heeft bijvoorbeeld de afgelopen jaren geprofiteerd van de lage rente. Als de rente stijgt, zal de overheid meer rentelasten moeten betalen over de staatsschuld, wat weer moet worden gecompenseerd met andere uitgaven. De begrotingssystematiek draagt langs verschillende wegen bij aan een beheersing van de risico’s. In de eerste plaats zijn vakministers zelf verantwoordelijk voor de risico’s op hun begroting. Daarom is er hen veel aan gelegen om de risico’s op hun begroting te beheersen. In de tweede plaats vallen veel uitgaven onder het uitgavenplafond. Door de wet van de grote aantallen vallen daardoor plussen en minnen deels tegen elkaar weg.
Figuur 1.4.3 Risico’s onder uitgavenplafond worden ingepast
Ook garanties kunnen de overheidsfinanciën schaden. Een garantie is een toezegging van het Rijk om de kosten van een derde partij voor zijn rekening te nemen als een bepaald risico werkelijkheid wordt. Garanties worden vaak gezien als een vorm van gratis beleid, omdat hier niet automatisch ruimte op de begroting voor hoeft worden vrijgemaakt. Ze kunnen echter wel de overheidsfinanciën danig uit het lood laten slaan. Daarom wordt hier door het kabinet terughoudend mee omgegaan via het «nee, tenzij»-beleid. Om buffers op te bouwen voor het geval er toch schade uit deze regelingen voortkomt, moeten ontvangers van een garantie risicopremies betalen, waarmee het kabinet risicovoorzieningen vult. Als het kabinet in zulke gevallen risicopremies vraagt, heeft dat een bijkomend voordeel: ontvangers van een garantie zien deze niet langer als gratis.
De omvang van de garanties blijft stabiel, maar de achterborgstellingen blijven stijgen. Dit wordt weergegeven in figuur 1.4.4. De stijging van het uitstaande risico waar de overheid achtervang voor is, de zogenoemde achterborgstellingen, wordt volledig veroorzaakt door de groei van het Waarborgfonds Eigen Woning (WEW), dat de Nationale Hypotheek Garantie (NHG) uitvoert. De aantrekkende huizenmarkt zorgt ervoor dat meer hypotheken met NHG worden verstrekt. Sinds de crisis heeft het WEW ingezet op betere risicobeheersing en met name de verbetering van de kapitaalratio van het WEW (de verhouding tussen het eigen vermogen en de gegarandeerde hypotheken). Daardoor heeft het WEW meer financiële buffers, zodat het minder snel een beroep moet doen op het Rijk als achtervang van het fonds. De garanties aan het ESM en EFSF worden toegelicht in bijlage 19, de overige garanties in bijlage 12.
Figuur 1.4.4 Totaalbedrag aan garanties en achterborgstellingen per jaar (in miljarden euro)
Bron: Ministerie van Financiën.
De zorguitgaven en vergrijzing vormen op de langere termijn een risico. Het houdbaarheidssaldo is omgeslagen van een overschot naar een beperkt tekort. Nederland had tijdens het begin van de financiële crisis een groter houdbaarheidstekort, maar vorige kabinetten hebben dit omgebogen tot een klein overschot met een aantal hervormingen, zoals het verhogen van de AOW-leeftijd en de koppeling aan de levensverwachting na 2021, en de hervorming van de langdurige zorg. Zeker nu het houdbaarheidsoverschot is omgeslagen in een beperkt tekort, is voorzichtigheid geboden. Ook als de overheidsuitgaven «houdbaar» zijn, kunnen op termijn nog altijd ombuigingen noodzakelijk zijn. In de houdbaarheidssommen geldt namelijk de aanname van constante arrangementen en wordt er geen rekening gehouden met de stijging van de zorguitgaven als gevolg van hogere zorgconsumptie zoals we die in de praktijk kennen (zie paragraaf 2.2). Als Nederlanders de kwaliteit van zorg blijvend willen laten stijgen in het huidige tempo, zullen keuzes gemaakt moeten worden, bijvoorbeeld door te kijken hoe de zorg anders en goedkoper georganiseerd kan worden. Als dat niet lukt, is er minder ruimte voor andere uitgavenposten en komt Nederland voor de keus te staan om andere uitgaven te verminderen of de lasten te verhogen.