Gezonde overheidsfinanciën zijn noodzakelijk voor duurzame welvaart. Ten eerste zorgt een gezonde begroting ervoor dat de overheid ruimte heeft om de uitgaven in slechte tijden op peil te houden. Zo voorkomt de overheid dat er in economische mindere tijden bezuinigingen of lastenverzwaringen nodig zijn. Dat is verstandig, want met zulk beleid is de economie stabieler en hebben huishoudens en bedrijven minder last van een recessie. Een gezonde begroting draagt ook bij aan de welvaart in de verdere toekomst. Hierdoor kunnen namelijk ook toekomstige generaties profiteren van goede publieke voorzieningen, zonder dat de belastingen daarvoor hoeven te worden verhoogd.

Figuur 1.4.1 EMU-saldo overheid (procent bbp)15

Bron: CBS en ministerie van Financiën

De Nederlandse overheidsfinanciën staan er de komende jaren goed voor. Nederland verwacht voor 2019 voor het vierde jaar op rij een begrotingsoverschot. Dit bedraagt naar verwachting 1,3 procent bbp. Zo’n lange periode van overschotten is niet meer voorgekomen sinds de eerste helft van de jaren ’50. Het overschot wordt de komende jaren echter kleiner, zoals figuur 1.4.2 laat zien. In 2020 wordt nog een overschot van 0,2 procent bbp verwacht, maar vanaf 2021 wordt er een begrotingstekort geraamd. In de Startnota van het kabinet werd er nog een klein overschot verwacht. Het saldo valt minder gunstig uit dan de eerdere raming. Dat komt doordat de belasting- en premie-inkomsten lager zijn dan verwacht en (in mindere mate) door het Klimaatakkoord en Pensioenakkoord.

Figuur 1.4.2 Ontwikkeling overheidssaldo sinds Startnota (procent bbp)

De overheidsuitgaven en belastingopbrengsten zijn toegenomen. Zoals figuur 1.4.3 laat zien, zijn de inkomsten van de overheid momenteel groter dan de uitgaven. Dat betekent dat er een begrotingsoverschot is. In de crisis is de uitgavenquote flink toegenomen, en daarna weer gedaald door zowel de aantrekkende economie als door bezuinigingen. Tijdens de huidige kabinetsperiode nemen de uitgaven met ongeveer 1 procentpunt van het bbp toe, onder meer als gevolg van de intensiveringen van het kabinet. De collectieve lasten zijn sinds de crisisjaren toegenomen, en bereiken in 2019 een piek van 39 procent van het bbp. Daarna zal deze lastenquote, mede als gevolg van maatregelen van het kabinet, weer wat afnemen. De uitgaven en lasten zijn in 2021 weer ongeveer in evenwicht.

Figuur 1.4.3 Ontwikkeling uitgaven- en lastenquote (procent bbp)

Bron: CPB

De overheidsschuld daalt tot onder de 50 procent van het bbp. De Nederlandse overheidsschuld is de afgelopen jaren steeds gedaald. Dit is het gevolg van de goed draaiende economie, maatregelen die tijdens de crisis zijn genomen en het gevoerde begrotingsbeleid. De komende jaren daalt de Nederlandse schuld verder en in 2020 komt de schuld naar verwachting uit op 47,7 procent van het bbp, zoals figuur 1.4.4 laat zien. In paragraaf 1.2 wordt gesproken over extra investeringen ten behoeve van het verdienvermogen. Als hiervoor extra schuld wordt aangegaan, neemt de overheidsschuld toe ten opzichte van de gepresenteerde cijfers.

Figuur 1.4.4 EMU-schuld overheid

Bron: CBS en ministerie van Financiën

Het is verstandig om inkomstenmeevallers niet uit te geven en voldoende afstand te houden tot de Europese begrotingsregels. In het Regeerakkoord en de begrotingsregels is afgesproken om binnen de ruimte van de begrotingsnormen van het Stabiliteits- en Groeipact trendmatig begrotingsbeleid te voeren. Deze ruimte is nodig voor als de economie verslechtert. Dan ontvangt de overheid namelijk minder belastingen dan eerder verwacht, én geeft zij meer geld uit aan de WW en bijstand. Daarvoor hoeft het kabinet dan niet te bezuinigen of de belastingen te verhogen. Vice versa betekent dit in beginsel dat extra belastinginkomsten als gevolg van een sneller groeiende economie niet kunnen worden gebruikt voor lastenverlichting of extra uitgaven. Dat is vanuit macro-economisch oogpunt verstandig, want het zorgt voor kortere en minder diepe recessies.

Het begrotingssaldo kan snel omslaan bij een economische verslechtering. Wel kent de begroting momenteel een behoorlijke marge ten opzichte van de Europese norm van een tekort van maximaal 3 procent. De Schokproef overheidsfinanciën uit de vorige Miljoenennota liet zien dat de schuld bij een crisis fors kan stijgen. Bovendien is de Nederlandse begroting relatief gevoelig voor de conjunctuur. Daarom is het verstandig om, zowel voor de schuld als het begrotingssaldo, voldoende afstand tot de Europese begrotingsregels te houden. Tot slot loopt de begroting naast de conjunctuur ook risico via de uitstaande risicoregelingen. In bijlage 12 staat een overzicht van deze risicoregelingen.

Onze publieke voorzieningen moeten ook voor jongere en toekomstige generaties toegankelijk zijn. De begroting is gevoelig voor de economische ontwikkeling, maar ook voor de bevolkingsopbouw. Nederlanders worden gemiddeld steeds ouder, mede doordat de (gezonde) levensverwachting is toegenomen. Dat is vooral goed nieuws, maar de vergrijzing heeft ook gevolgen voor de begroting; een oudere bevolking vraagt immers om meer uitgaven aan vooral pensioen (AOW) en zorg. Gezonde overheidsfinanciën zijn een randvoorwaarde voor duurzame welvaart. Het is daarom belangrijk om goed inzicht te hebben in de financiële gezondheid van de overheid nu en in de toekomst.

Nederland beschikt over goede indicatoren voor de staat van de overheidsfinanciën. Om de staat van de overheidsfinanciën inzichtelijk te maken, is het erg belangrijk dat deze goed gepresenteerd worden. In Nederland wordt veel belang gehecht aan het EMU-saldo, de EMU-schuld en het houdbaarheidssaldo. Ook wordt in deze Miljoenennota als pilot, naast de jaarlijkse overheidsbalans, een staatsbalans opgesteld. Het EMU-saldo is het verschil van inkomsten en uitgaven van de overheid en zegt iets over de financiën in een specifiek jaar. De EMU-schuld is de geconsolideerde overheidsschuld en komt voort uit het saldo van alle tekorten en overschotten uit het verleden. De EMU-schuld zegt dus iets over de financiële positie van de overheid op een specifiek moment als gevolg van ontwikkelingen in het verleden. De overheidsbalans heeft toegevoegde waarde, omdat deze het huidige vermogen van de Nederlandse overheid inzichtelijk maakt. Ook laat deze balans zien hoe het vermogen is opgebouwd. Daarnaast maakt de overheidsbalans (in tegenstelling tot het EMU-saldo) duidelijk dat er een verschil is tussen consumptie en investeringen. Bij de balansbenadering nemen in het geval van consumptie de bezittingen namelijk niet toe, bij investeringen in principe wel. Zo wordt beter, maar niet volledig, inzichtelijk in hoeverre een negatief EMU-saldo in de toekomst een probleem gaat worden. De staatsbalans is een deelverzameling van de overheidsbalans en schetst daarmee een minder volledig beeld. De staatsbalans beschrijft de bezittingen, schulden en het vermogen van de Nederlandse Staat. De staatsbalans geeft echter een onvolledig beeld van de financiële positie van de overheid. De rijksoverheid gaat bijvoorbeeld vaak schulden aan, maar de daaruit volgende bezittingen zijn voor een groot deel elders in de collectieve sector ondergebracht, zoals bij decentrale overheden, zelfstandige bestuursorganen en scholen. In bijlage 8 staat een diepere analyse van de voor- en nadelen van deze verschillende indicatoren (inclusief pilot staatsbalans). Het kabinet werkt daarnaast komend jaar verder aan het verbeteren van het verslaggevingsstelsel, via onder andere pilots waarbij de Tweede Kamer wordt geïnformeerd over aanvullende baten-lasteninformatie. Bijlage 14 geeft hierover meer informatie.

Het houdbaarheidssaldo geeft weer hoe toekomstbestendig het huidige beleid is. Wat de overheids- en staatsbalans, en het EMU-saldo en de EMU-schuld gemeen hebben, is dat ze allemaal vrijwel niets zeggen over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in de toekomst. Om de verdeling over generaties op lange termijn te bepalen, berekent het CPB het houdbaarheidssaldo. Beleid is houdbaar wanneer toekomstige generaties net zoveel profijt van de overheid hebben als huidige generaties. Een (groot) houdbaarheidstekort is riskant voor de toekomstige welvaart, want dat betekent dat er op termijn maatregelen nodig zijn (lagere uitgaven of hogere lasten) om de begroting te stabiliseren. In de laatste schatting van dit houdbaarheidssaldo, bij doorrekening van het Regeerakkoord, had Nederland een houdbaarheidstekort van ongeveer 0,4 procent bbp (3 miljard). Die inschatting is echter niet meer actueel. Het CPB heeft recent aangegeven dat de arbeidsparticipatie hoger is dan eerder verwacht, wat een positief effect heeft op de houdbaarheid. Deze ruimte wordt voor een groot deel gebruikt om de AOW-leeftijd minder snel te laten stijgen, zoals afgesproken in het Pensioenakkoord (zie hoofdstuk 2). Het CPB geeft aan dat er ook andere mee- en tegenvallers voor de houdbaarheid kunnen zijn.16 Eind 2019 verschijnt een actuele inschatting van het houdbaarheidssaldo.

Het kabinet past eenmalig het inkomstenkader en uitgavenplafond aan voor het Klimaatakkoord, het Pensioenakkoord, het woningmarktpakket en de investeringen. Dit voorjaar heeft het kabinet een Klimaatakkoord en een Pensioenakkoord gesloten (zie hoofdstuk 2). Daarvoor heeft het kabinet aan de uitgaven- en inkomstenkant aanpassingen gedaan. Het kabinet neemt met deze akkoorden namelijk op de korte en middellange termijn meer financiële ruimte, dan bij het opstellen van het Regeerakkoord was voorzien. Ook verschuift het kabinet voor deze akkoorden uitgaven en inkomsten.17 De aanpassingen zijn een weloverwogen keuze. Hoewel ze op korte termijn leiden tot extra uitgaven en minder lasten, is dit tijdelijk en staan er op langere termijn hogere inkomsten en lagere uitgaven tegenover. Bovendien zijn de akkoorden vanuit maatschappelijk oogpunt belangrijke stappen om Nederland duurzaam te maken en te zorgen voor een toekomstbestendig pensioenstelsel. Daarnaast zet het kabinet ook de ruimte die in 2019 ontstaat, in latere jaren in voor de woningbouw. Tot slot worden de uitgavenplafonds ook aangepast vanwege de ambitieuze investeringsagenda van het kabinet en de hoogconjunctuur. Bij zowel woningbouw als de investeringsuitgaven worden er uitgaven naar latere jaren verplaatst. De rest van de uitgaven (inclusief pensioentaakstelling) worden ingepast onder het plafond waardoor er verder geen onder- of overschrijding is. De aanpassingen in het uitgavenplafond staat in tabel 1.4.1 (zie ook bijlage 1). Een uitgebreidere uitleg over het Pensioen- en Klimaatakkoord en de investeringsagenda is te vinden in hoofdstuk 2.

Hier bovenop past het kabinet het inkomstenkader aan voor extra lastenverlichting. In het inkomstenkader is het pad van de beleidsmatige lastenontwikkeling tijdens de kabinetsperiode afgesproken. Sindsdien hebben nieuw beleid, herijkingen en nieuwe zorgpremieramingen geleid tot een tekort in het inkomstenkader (tabel 1.4.2). Dit tekort is gedekt met compenserende maatregelen. Naast de aanpassingen voor het Pensioen- en Klimaatakkoord, leidt ook het lastenverlichtingspakket huishoudens tot lagere beleidsmatige lasten. Er is bewust gekozen om voor de resulterende beleidsmatige lastenverlichting een kadercorrectie toe te passen.18 De beleidsmatige lastenontwikkeling komt daarmee lager uit dan bij de start van de kabinetsperiode is beoogd. De uitgebreidere uitleg over het inkomstenkader is te vinden in bijlage 3.

Nederland voldoet aan de Europese begrotingsregels. In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) hebben lidstaten van de Europese Unie vastgelegd aan welke eisen hun overheidsfinanciën moeten voldoen. Deze afspraken moeten zorgen voor gezonde overheidsfinanciën van de lidstaten, op zowel korte als lange termijn. De afspraken kennen een zogenoemde correctieve en preventieve arm. De regels in de correctieve arm zijn een overheidsschuld van maximaal 60 procent bbp en een feitelijk begrotingstekort (EMU-saldo) van maximaal 3 procent van het bbp. Zoals eerder gezegd voldoet Nederland hieraan. Voor lidstaten in de preventieve arm van het SGP, waaronder Nederland, zijn daarnaast de middellangetermijndoelstelling (medium term objective, MTO) en de uitgavenregel van belang. Nederland heeft de komende jaren een MTO van een structureel saldo van maximaal ‒ 0,5 procent bbp. Het structurele EMU-saldo is het feitelijke overheidssaldo, gecorrigeerd voor de economische conjunctuur en eenmalige inkomsten en uitgaven. Het structurele EMU-saldo is in 2020 naar verwachting een tekort van 0,4 procent. Nederland heeft in 2020 en 2021 dus een beperkte marge tot de norm van ‒ 0,5 procent. Nederland voldoet ook aan de uitgavenregel, die een maximum aangeeft voor de groei van de overheidsuitgaven. In november van dit jaar geeft de Europese Commissie haar oordeel over de Nederlandse begroting. Omdat Nederland momenteel in een gunstige economische situatie zit, is het structurele overschot kleiner dan het «normale» begrotingsoverschot (het feitelijke EMU-saldo); zie tabel 1.4.3. De verslechtering van het structurele saldo laat zien dat het Nederlands begrotingsbeleid momenteel procyclisch uitpakt, oftewel in goede tijden geeft de overheid extra geld uit. Dit is het gevolg van de keuze van het kabinet om te investeren en de lasten te beperken.