Het toekomstige Nederlandse verdienvermogen is niet gegarandeerd. Het gaat op korte termijn op veel punten goed met de Nederlandse economie. De economie groeit verder, de werkgelegenheid is hoog en de overheidsfinanciën staan er goed voor. Dat is echter geen reden om achterover te leunen. Het Nederlandse verdienvermogen, oftewel de capaciteit om ook op de lange termijn welvaart te genereren, staat namelijk voor grote uitdagingen. En robuuste economische groei maakt het mogelijk om ook in de toekomst hoogwaardige publieke voorzieningen, zoals zorg en pensioen, te blijven betalen en tevens de huishoudportemonnee op peil te houden. Er komen de komende decennia ontwikkelingen op ons af zoals vergrijzing, nieuwe technologieën en decarbonisatie van bedrijven, en er is niet alleen wereldwijd maar ook in Nederland sprake van een lagere productiviteitsgroei. Daarbij is het niet gegeven dat economische beleidskeuzes uit het verleden ook in het komende decennium nog volledig volstaan. Deze ontwikkelingen vragen om bezinning en om een actieve inzet van het kabinet, zowel met het oog op beleid als op publieke investeringen. Niet met een blik op de korte termijn, maar juist gericht op het verdienvermogen op de zeer lange termijn: het Nederlandse verdienvermogen in 2050. Vanzelfsprekend moet de focus liggen op de economie van de toekomst, binnen de kaders van het klimaatakkoord van Parijs.
Arbeidsparticipatie zal de komende decennia minder bijdragen aan het Nederlandse verdienvermogen dan vroeger. De afgelopen decennia is het aantal Nederlanders dat werkt of werk zoekt spectaculair toegenomen, met name door de verdere toetreding van vrouwen tot de arbeidsmarkt. Maar de groei van het aantal werkenden zal de komende decennia teruglopen, vooral als gevolg van vergrijzing. Nu is ongeveer een op de drie Nederlanders ouder dan 65 jaar; in 2040 is dat ongeveer een op de twee. Hoewel de pensioenleeftijd ook zal toenemen, moet de Nederlandse welvaart door een steeds kleinere groep werkenden worden verdiend. Omdat vrouwen al veel meer werken dan vroeger is het onwaarschijnlijk dat het aantal werkende vrouwen net zo hard zal toenemen als in het verleden: die trend is de afgelopen tijd al afgevlakt.
De arbeidsproductiviteit in Nederland is hoog, maar de groei loopt terug. Tegen de achtergrond van vergrijzing is productiviteitsgroei de belangrijkste drijver van economische groei voor Nederland. Wereldwijd is er sprake van een vertraging van de productiviteitsgroei in ontwikkelde economieën, zo ook in Nederland. Sinds de financiële crisis is het groeitempo bescheiden: tussen 1970 en 2007 nam de productiviteit jaarlijks toe met gemiddeld 2,4 procent en tussen 2012 en 2018 maar met 0,6 procent (figuur 1.2.1 links). Een deel van de verklaring is dat Nederland vroeger kon profiteren van inhaalgroei, door bijvoorbeeld nieuwe technologie in te zetten die in andere landen al werd toegepast. Inmiddels behoort Nederland zelf tot de koplopers qua productiviteit (figuur 1.2.1 rechts). Hierdoor is het moeilijker om verder te groeien door innovatieve toepassingen van elders over te nemen.
Figuur 1.2.1 Productiviteitsgroei loopt terug (links), meer dan elders (rechts)
Bron: CPB, OESO
Productiviteitsgroei is nodig om een toename van de welvaart in brede zin te garanderen. Een vergrijzende bevolking zal de komende decennia een stijgend beroep doen op collectieve arrangementen, zoals de zorg. Daarnaast zijn er veel belangrijke wensen voor de toekomst, bijvoorbeeld ten aanzien van beter onderwijs en de aanpak van het klimaatprobleem. Productiviteitsgroei is ook een belangrijke pijler onder het toekomstig besteedbaar inkomen van huishoudens. Bij een lagere productiviteitsgroei wordt het lastiger om aan al deze wensen te voldoen.
Huidige succes is geen garantie voor de toekomst. Nederland scoort nu relatief goed op de drijvers van productiviteitsgroei. Zo kent Nederland een hoogwaardig onderwijsstelsel, een sterk innovatie-ecosysteem en een goed onderhouden infrastructuur. Juist om de relatief gunstige positie van Nederland te handhaven blijft inspanning nodig, zeker in het licht van de afname van productiviteitsgroei en andere uitdagingen.
Technologische veranderingen zullen doorwerken in de Nederlandse economie. Technologie is een belangrijke drijver van de economische groei, en dat geldt zeker voor doorbraaktechnologieën zoals in het verleden de stoommachine en ICT zijn geweest.6 Het effect van nieuwe technologieën op ons verdienvermogen is met onzekerheid omgeven, maar kan zowel disruptief zijn als kansen bieden. Denk aan ontwikkelingen op het gebied van robotica, kunstmatige intelligentie en big data. Niet voor niets is hier veel aandacht voor. Het werken aan het verdienvermogen betekent daarom dat moet worden bekeken welke veranderingen in overheidsinzet nodig zijn om deze ontwikkelingen te benutten.
De lage rente heeft gevolgen voor de Nederlandse overheidsfinanciën. Zoals in paragraaf 1.1 aangegeven, is de rente op Nederlandse staatsobligaties sterk gedaald. Hoewel de lage rente een internationaal fenomeen is, is de Nederlandse rente nog lager dan in veel andere landen, mede dankzij de relatief gunstige positie van de Nederlandse overheidsfinanciën. De toekomstige ontwikkeling van de rente is onzeker, maar een snelle terugkeer van de rente naar historische niveaus is onwaarschijnlijk. De rentelasten van de Nederlandse overheid zijn de afgelopen decennia sterk teruggelopen (zie figuur 1.2.2).
Figuur 1.2.2 Renteuitgaven als aandeel (%) van bruto-uitgaven overheid
Bron: CPB
Lage rente biedt kansen voor meer investeringen in het Nederlandse verdienvermogen, maar er is geen sprake van een «free lunch». Overheidsuitgaven die het verdienvermogen versterken zijn bij de huidige rentestanden eerder rendabel dan vroeger het geval was. Het kabinet kijkt nadrukkelijk ook naar opties om door middel van aanvullende investeringen het verdienvermogen van Nederland te vergroten. Het gaat hier dus niet om reguliere of structurele uitgaven. Investeren brengt altijd risico’s met zich mee, ongeacht de financieringskosten. Dat de rente lager ligt dan de groeivoet van de economie wil nog niet zeggen dat iedere investering ook het groeivermogen van Nederland vergroot. Het gaat hier natuurlijk steeds om de toegevoegde waarde: het effect dat de extra uitgegeven euro heeft op het verdienvermogen van Nederland. Als investeringen onvoldoende bijdragen aan het groeivermogen kunnen deze afbreuk doen aan de huidige sterke financiële positie van Nederland en daarmee een risico vormen voor de kredietwaardigheid van Nederland tijdens een volgende crisis. Bovendien schrijven de Europese begrotingsregels, onder andere om deze reden, een schuldnorm voor van 60 procent van het bbp. En er bestaat geen harde garantie dat rentes laag zullen blijven. Anderzijds zullen succesvolle investeringen in het verdienvermogen van Nederland de kredietwaardigheid van de Nederlandse staat juist verder versterken.
Kiezen voor de lange termijn: groeibrief en investeringsfonds
Het kabinet onderzoekt de mogelijkheden om het verdienvermogen van Nederland op de lange termijn te versterken en hoe een investeringsfonds kan worden opgericht. De minister van Economische Zaken en Klimaat komt dit jaar met een brede agenda om het duurzame verdienvermogen op de lange termijn te versterken. Daarvoor zullen zowel financiële als niet-financiële maatregelen worden overwogen, en zullen zowel publieke investeringen als het bevorderen van private investeringen worden bezien. Het kabinet onderzoekt ook hoe een investeringsfonds kan worden opgericht om het verdienvermogen te versterken, onder financiële verantwoording van het ministerie van Financiën en beleidsverantwoordelijkheid van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
Heldere randvoorwaarden en begrenzing zijn noodzakelijk voor het succes van het investeringsfonds. Vooropstaat dat publieke investeringen ten goede moeten komen aan het verdienvermogen van Nederland over twintig tot dertig jaar, oftewel duurzame economische groei, en dus aan toekomstige welvaart. Daarmee geldt niet de korte termijn, maar het belang van huidige én toekomstige generaties als belangrijk afwegingskader voor deze publieke investeringen. Kennisontwikkeling, research & development (R&D) en innovatie en infrastructuur lijken de terreinen die het meest kunnen bijdragen aan productiviteitsgroei. Dit zal verder worden onderzocht, omdat strenge selectie van projecten moet plaatsvinden op de toegevoegde waarde voor het verdienvermogen. Voor goede selectie is goede governance en betrokkenheid van externe experts nodig. Het is van belang dat publieke investeringen additioneel zijn aan private initiatieven, om te voorkomen dat publieke middelen private investeringen verdringen. Daarnaast moet een fonds toegevoegde waarde hebben ten opzichte van bestaande publieke initiatieven, zoals het Infrastructuurfonds en InvestNL, en kunnen lessen worden getrokken uit het verleden.
De minister van Economische Zaken en Klimaat zal in het vierde kwartaal van 2019 met een brede agenda komen om het duurzame verdienvermogen op de lange termijn te versterken. De ministers van Economische Zaken en Klimaat en van Financiën onderzoeken daarnaast hoe een investeringsfonds kan worden opgericht om het verdienvermogen te versterken en rapporteren hierover begin 2020 aan de Kamer.