De zorg, de sociale zekerheid en het onderwijs zijn de grootste uitgavencategorieën. Het kabinet geeft in 2020 302,1 miljard euro uit, zoals figuur 2.2.1 laat zien. Daarvan gaat iets meer dan de helft naar zorg en sociale zekerheid, gevolgd door onderwijs en middelen voor gemeenten en provincies. De meeste rijksuitgaven gaan dus naar uitkeringen en salarissen van beroepsgroepen zoals leraren, dokters en verpleegkundigen. Deze uitgaven zorgen ervoor dat we in Nederland goede zorg, goed onderwijs, en een robuuste sociale zekerheid hebben. Bovendien kennen we een veilige omgeving en een hoogwaardige infrastructuur. Dit draagt bij aan de brede welvaart in Nederland. Ten opzichte van 2019 nemen de uitgaven toe van 289,4 miljard naar 302,1 miljard euro.

Figuur 2.2.1 Uitgaven 2020

De uitgaven aan zorg en sociale zekerheid zijn gestegen, de rentelasten en gasbaten zijn gedaald. In figuur 2.2.2 is te zien hoe de belangrijkste uitgavencategorieën tussen 2008 en 2018 zich hebben ontwikkeld, als aandeel van het Nederlandse bbp. Dat laat zien dat de overheidsuitgaven zijn gestegen ten opzichte van ons nationaal inkomen. De netto collectieve uitgaven zijn met ongeveer 1,5 procent bbp gestegen. Dat komt deels doordat de overheid ongeveer 2 procent minder inkomsten heeft, los van belastingen en premies. Deze niet-belastinginkomsten worden afgetrokken van de feitelijke uitgaven die de overheid doet (de bruto collectieve uitgaven) om tot de netto collectieve uitgaven te komen. Zo zijn de gasbaten met meer dan 1 procent bbp afgenomen, mede doordat de gaswinning wordt afgebouwd. Daarnaast zijn ook andere niet-belastinginkomsten gedaald. De bruto uitgaven zijn gedaald, vooral vanwege een sterke daling van de rente die de overheid jaarlijks betaalt. Daar tegenover staat een grotere stijging van de uitgaven aan de zorg en sociale zekerheid. Dat komt deels doordat de Nederlandse bevolking vergrijst. Dit leidt tot meer vraag naar zorg en meer AOW-uitkeringen, maar is ook het gevolg van bewuste keuzes om bijvoorbeeld extra middelen beschikbaar te stellen voor de kwaliteit binnen de verpleeghuiszorg. Keerzijde is dat stijgende uitgaven aan zorg en sociale zekerheid de ruimte voor andere uitgaven beperken, of leiden tot de noodzaak om de lasten te verhogen, zoals sinds de crisis ook is gebeurd.

Figuur 2.2.2 Ontwikkeling uitgaven 2008 tot en met 2018, verandering in procentpunt bbp22

Bron: CPB (eigen bewerking)

De zorguitgaven nemen toe, maar zijn lager dan verwacht bij Regeerakkoord. Bij de meeste budgetten wordt aan de hand van een zogeheten p*q-raming (prijs x aantal) bepaald hoeveel uitgaven er met het huidige beleid nodig zijn.23 Bij zorg is een eenvoudige p*q-raming echter niet mogelijk, omdat er in de zorg sprake is van door de overheid bepaalde aanspraken op zorg in combinatie met een open pakket en kwaliteitsstandaarden. Verzekeraars en zorgkantoren moeten de zorg betalen die valt binnen het pakket, waarbij zij met aanbieders van zorg onderhandelen over de te betalen prijs. Hoeveel zorg er betaald wordt, is afhankelijk van de zorgbehoefte van patiënten en de diagnoses die zorgverleners stellen. De groei daarvan wordt bepaald door de ontwikkeling van de bevolking, maar ook door technologische ontwikkelingen in de zorg. Hierdoor kan er op rijksniveau niet bottom-up worden bepaald en/of ingeschat wat de toekomstige zorguitgaven zijn. Daarom wordt er gebruik gemaakt van de macroramingen van het CPB. Aan het begin van de kabinetsperiode wordt er voor de middellange termijn geraamd hoeveel de zorguitgaven in de komende jaren zullen groeien. De macroraming wordt berekend door enerzijds de gevolgen van demografie, inkomensontwikkeling, loon- en prijsontwikkeling en beleidswijzigingen te verwerken. Daarnaast wordt het deel van de groei in het verleden -dat met deze factoren niet viel te verklaren- doorgetrokken naar de komende jaren (hierbij gaat het onder andere om groei vanwege technologische ontwikkelingen).24 Door de omvang van de zorguitgaven is een mee- of tegenvaller van grote invloed op het budgettaire beeld. Daarom heeft ook de Raad van State recent gevraagd om beter en eerder inzicht in de zorguitgaven.25 In deze Miljoenennota blijkt dat de zorguitgaven lager zijn uitgevallen dan waar eerder rekening mee was gehouden. De ruimte die hierdoor ontstaat, is samen met een meevaller door lager dan verwachte rentelasten gebruikt voor uitgaven aan andere maatschappelijke prioriteiten (zie kader in paragraaf 2.1).

In de afgelopen jaren heeft het Rijk te maken gehad met relatief grote onderuitputting op de begroting. Dit betekent dat het Rijk in een jaar minder uitgeeft dan in het vorige jaar werd verwacht. Dit valt deels te verklaren door de ambitieuze investeringsagenda voor de eerste kabinetsjaren. Het kost immers tijd om extra mensen aan te nemen of materieel aan te schaffen. De hoogconjunctuur van de afgelopen jaren versterkt dit, want op een krappe arbeidsmarkt is het moeilijker om personeel te vinden. Het grootste deel van de middelen blijft beschikbaar voor latere jaren, zodat de plannen van het kabinet uitgevoerd kunnen worden. Zo is in 2018 2,2 miljard euro en in 2019 1,8 miljard euro van de onderuitputting bij investeringsuitgaven meegenomen naar latere jaren. Deze middelen hebben dan al een bestemming. Op dit moment is al twee derde van de Regeerakkoordmiddelen voor infrastructuur omgezet in concrete lopende projecten voor de periode tot en met 2025. Nu projecten concreet worden, blijkt echter dat de middelen in andere jaren worden uitgegeven dan bij Regeerakkoord gepland. Verder kunnen departementen via de eindejaarsmarge niet bestede middelen tot maximaal 1 procent van hun begrotingstotaal meenemen naar het volgende jaar en blijven investeringsmiddelen bij de ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie volledig beschikbaar. Tot slot wordt onderuitputting betrokken bij de besluitvorming over de departementale begrotingen.

De SDE zorgt voor een efficiënte financiering van hernieuwbare energie en CO2-reductie. De Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie (SDE+) vergoedt het verschil in kosten tussen hernieuwbare energie en de marktwaarde van de geproduceerde energie. Hierdoor komen projecten van de grond, die zonder overheidsingrijpen niet rendabel zouden zijn. Doordat de SDE+ begint met het openstellen van de subsidie voor projecten met een lage kostprijs, hebben ondernemers een prikkel om het project tegen de laagste kosten aan te bieden. Wanneer ze namelijk wachten op een hogere kostprijs, is er het risico dat de subsidiepot leeg is. Dit gecombineerd met het gegeven dat de SDE+ op voorhand niet aan één sector wordt toebedeeld, zorgt ervoor dat er op zoveel mogelijk hernieuwbare energie wordt gefinancierd met zo weinig mogelijk overheidsgeld. Vanaf volgend jaar verbreedt de regering de SDE+26. Naast hernieuwbare energie zullen dan ook andere technieken die leiden tot minder uitstoot van broeikasgassen, voor subsidie in aanmerking komen. In de nieuwe regeling, de SDE++, zullen technieken gerangschikt gaan worden op subsidiebehoefte per ton CO2-reductie. 

Figuur 2.2.3 De SDE-middelen en de klimaatuitgaven bij Regeerakkoord en in de begroting 2020

De klimaatdoelen zijn niet mogelijk zonder de SDE-uitgaven. Zoals te zien is in figuur 2.2.3, vormen de middelen uit de SDE+ en SDE++ de grootste klimaatrelevante uitgavenposten. Het budget voor de SDE, de SDE+ en SDE++ loopt op tot bijna 4 miljard euro in 2024. De SDE middelen werken niet op kasbasis, maar op verplichtingenbasis. Dit betekent dat het Rijk verplichtingen kan aangaan voor zover hiervoor naar verwachting kasruimte beschikbaar is. Daarnaast blijven niet bestede middelen via de begrotingsreserve beschikbaar voor latere jaren. Vanuit de begrotingsreserve die in de afgelopen jaren is opgebouwd, wordt ook een deel van de toekomstige SDE-uitgaven gefinancierd.

Naast het SDE++-budget zijn er bij Regeerakkoord en in deze Miljoenennota extra middelen beschikbaar gesteld. Bij Regeerakkoord is er een klimaatenvelop van 300 miljoen euro per jaar vrijgemaakt. Dit budget wordt verdeeld over maatregelen voor de sectoren gebouwde omgeving, mobiliteit, landbouw, industrie en elektriciteit. Hier bovenop heeft het kabinet in deze begroting extra middelen beschikbaar gesteld voor onder andere het warmtefonds, het noodfonds, mobiliteit, landbouw en gemeenten. De uitgaven lopen tot en met 2030 en vervallen daarna. Zie tabel 2.2.1 voor de verdeling van de uitgaven uit de Klimaatenvelop van het Regeerakkoord en de begroting 2020.

De aanpassing van de AOW-leeftijd heeft grote gevolgen voor de begroting. De komende jaren stijgt de AOW-leeftijd minder snel. Daardoor komt de AOW-leeftijd niet in 2021 op 67 jaar uit, maar pas in 2024. Daarnaast wordt vanaf 2025 de ontwikkeling van de AOW-leeftijd minder sterk gekoppeld aan de ontwikkeling van de resterende levensverwachting (acht in plaats van twaalf maanden per extra jaar levensverwachting). Dit zorgt ervoor dat mensen in de toekomst eerder van hun pensioen kunnen genieten. Deze maatregel heeft op termijn grote effecten op de rijksbegroting, omdat een grotere groep mensen niet meer werkt maar een AOW-uitkering krijgt. Hierdoor verslechtert de houdbaarheid van de overheidsfinanciën naar verwachting met 0,4 procent bbp (circa 3,2 miljard euro per jaar). Dit wordt deels gefinancierd doordat het CPB op basis van een partiële analyse inschat dat de stijgende arbeidsparticipatie zich ook in de toekomst doorzet, wat leidt tot een gunstigere inschatting van het houdbaarheidssaldo. Voor het aanpassen van de koppeling naar acht maanden heeft het kabinet besloten om een deel van deze meevaller bij de houdbaarheid nu alvast in te zetten. Het gaat daarbij om 0,3 procent van het bbp. Het restant, circa 800 miljoen euro in houdbaarheidstermen, past het kabinet binnen de bestaande budgettaire kaders in.

Figuur 2.2.4 AOW-leeftijd na Pensioenakkoord (linker as) en indicatieve budgettaire effecten (rechter as)27

Bron: CBS en ministerie van Financiën

Behalve dat de AOW-leeftijd minder snel stijgt, zijn er nog aanvullende maatregelen afgesproken in het Pensioenakkoord. Voor alle maatregelen in het Pensioenakkoord trekt het kabinet flink wat geld uit. Zo kost de verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar in 2024 in plaats van in 2021, de aankomende jaren cumulatief ongeveer vijf miljard euro. Ook wordt de fiscale facilitering om individueel te sparen voor het pensioen (de derde pijler) gelijkgetrokken met de fiscale facilitering die mensen die via hun werkgever sparen. Zo krijgen zelfstandigen meer mogelijkheden om pensioen op te bouwen. Dit kost structureel 100 miljoen euro per jaar. Ook wordt het mogelijk gemaakt om een gedeelte van de pensioenuitkering als bedrag ineens op te nemen, wat weer 20 miljoen euro per jaar oplevert. Daarnaast stelt het kabinet incidenteel 800 miljoen euro beschikbaar. Dit bedrag wordt in overleg met de sociale partners ingezet voor maatwerk op sectoraal of cao-niveau. Deze middelen worden onder andere gebruikt om werknemers duurzaam inzetbaar te houden, langer doorwerken te faciliteren en knelpunten te verminderen bij het realiseren van regelingen die vrijgesteld zijn van RVU-heffing. De kosten voor de gedeeltelijke vrijstelling van de Regeling voor Vervroegde Uittreding (RVU)-heffing bedragen incidenteel 225 miljoen euro. Met de gedeeltelijke vrijstelling in de RVU kunnen werknemers eerderstoppen met werken doordat de werkgevers de periode tot aan de AOW-leeftijd kunnen helpen overbruggen. Tot slot is er een structureel budget van 10 miljoen euro per jaar voor duurzame inzetbaarheid.

Om te voorkomen dat er forse incidentele bijstellingen nodig zijn, komt de dekking uit latere jaren. Als bovengenoemde maatregelen binnen het betreffende uitgavenplafond en/of jaar zouden worden gedekt, zou hiervoor in de periode 2020 ‒ 2024 fors incidenteel moeten worden omgebogen. Dit vindt het kabinet niet wenselijk. Daarom heeft het kabinet besloten om de maatregelen in te passen in de rijksbegroting (behalve die voor het aanpassen van de een-op-een koppeling) en een periode van vijftien jaar te hanteren. Hiertegenover staan ook een aantal dekkingsmaatregelen voorhet (jeugd-)lage-inkomensvoordeel, lasten voor burgers en bedrijven en algemene middelen.28 Dit alles betekent dat de uitgavenplafonds voor 2020 en 2021 worden aangepast.

Het kabinet heeft met het Regeerakkoord geïnvesteerd in defensie en maakt in deze begroting nog eens extra middelen vrij. Veiligheid is een noodzakelijke randvoorwaarde voor onze vrijheid en welvaart. De steeds groter wordende geopolitieke spanningen kunnen effect hebben onze economische ontwikkeling. Onze veiligheid is aan verandering onderhevig en is tevens verknoopt met de veiligheid van de buitenwereld. De bescherming van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied wordt daarmee steeds belangrijker. In 2020 is het ook 75 jaar dat Nederland in vrijheid leeft. De mensen van Defensie zetten zich in binnen- en buitenland in voor veiligheid, vaak in zware of gevaarlijke omstandigheden. Investeren in vrede en veiligheid met onze bondgenoten is daartoe noodzakelijk. Met het extra budget investeert het kabinet in mensen, middelen en manieren. In de Defensienota heeft het kabinet hiervoor een reeks maatregelen gepresenteerd.29 Op basis van het Nationale Plan ten behoeve van de NAVO heeft het kabinet besloten om met deze begroting hier bovenop extra te investeren in Defensie. Het kabinet investeert in het personeel, de aanschaf van negen F-35’s30, ondersteuning van de special forces en in versterking van het cyber- en informatiedomein. Ook wordt de capaciteit van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD) en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) uitgebreid met 29 miljoen euro structureel. Bovendien is er voor grensbewaking in het kader van de brexit extra budget van structureel 3 miljoen euro beschikbaar. Ook is besloten tot het oprichten van het Defensie Materieel Begrotingsfonds. Het wetsvoorstel hiervoor zal binnenkort aan de Kamer worden gestuurd.

De krijgsmacht blijft veelzijdig inzetbaar en het kabinet werkt samen binnen het NAVO-bondgenootschap. Dit is belangrijk om het hoofd te bieden aan dreigingen die verschillend van aard en intensiteit zijn, en in te spelen op de continu veranderende veiligheidssituatie. De wapensystemen worden gemoderniseerd, om te kunnen reageren op dreigingen die steeds meer gepaard gaan met meer wapens die van technologisch hoogwaardige kwaliteit zijn. Behalve aan de modernisering van de krijgsmacht geeft het kabinet prioriteit aan de gereedheid en versterking van de operationele ondersteuning. Het kabinet werkt er hard aan de balans te herstellen tussen de ondersteuning van gevechtseenheden en de vervanging van wapensystemen. Nederland is inmiddels al 70 jaar onderdeel van het NAVO-bondgenootschap. In 2014 hebben de regeringsleiders en staatshoofden in Wales met elkaar vastgesteld dat er meer mensen en middelen nodig zijn voor onze collectieve veiligheid. Hierbij is afgesproken om de defensie-uitgaven in tien jaar tijd (van 2014 tot 2024) te bewegen richting de NAVO-norm van 2 procent van het bbp. In figuur 2.2.5 zijn de defensie-uitgaven in percentage bbp zichtbaar.

Figuur 2.2.5 Nederlandse defensie-uitgaven in procent bbp

Bron: CBS en CPB (eigen bewerking)

Met ontwikkelingssamenwerking draagt het kabinet bij aan een betere, duurzamere, rechtvaardiger en veiligere wereld. Een op regels gebaseerde wereldorde is van fundamenteel belang voor de uitdagingen waarvoor deze wereld staat. Daarvoor is een functionerende internationale rechtsorde een groot en onontkoombaar goed. Nederland werkt samen met partners aan de ontwikkeling van normen hiertoe. Minstens zo belangrijk is de implementatie van internationaal overeengekomen verdragen en afspraken. Nederland draagt hieraan bij door de inzet van ons diplomatiek netwerk en ontwikkelingssamenwerking. Vertrekpunt voor een betere, duurzamere, rechtvaardiger en veiligere wereld daarbij zijn de Sustainable Development Goals (SDG’s). Hierbij wordt het accent gelegd op verschillende zaken, namelijk het terugdringen van armoede en maatschappelijke ongelijkheid en bieden van perspectief (met name aan jongeren en vrouwen), het bevorderen van duurzame inclusieve groei en klimaatactie en het voorkomen van conflict en instabiliteit. Het geografische zwaartepunt van dit beleid verschuift naar de regio's Sahel, Hoorn, Midden-Oosten en Noord-Afrika, waar op een aantal plaatsen armoede, ongelijkheid, bevolkingsgroei, klimaatverandering, irreguliere migratie en conflict ernstige en soms elkaar versterkende uitdagingen vormen. Met intensiveringen op het gebied van onder meer onderwijs en werkgelegenheid werkt Nederland aan een verbeterd lokaal perspectief voor de snelgroeiende groep jongeren in deze regio's.

Het Nederlands openbaar bestuur staat de komende tijd voor een aantal uitdagingen. Alle overheidslagen zijn betrokken bij de transitie naar duurzame energie en ontwikkelingen in het sociaal domein. Oplossingen voor deze maatschappelijke opgaven komen immers pas binnen bereik wanneer gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk samenwerken. Passende financiële verhoudingen zijn hierbij belangrijk. Bij het Regeerakkoord heeft het kabinet extra middelen vrijgemaakt voor gemeenten en provincies. Decentrale overheden zijn in deze kabinetsperiode gezamenlijk aan de slag gegaan met verschillende programma’s, regio- en woondeals. Tegen de achtergrond van een aantal decentralisaties en de vervlechting tussen maatschappelijke opgaven zijn het Gemeentefonds en Provinciefonds in de afgelopen jaren in omvang toegenomen (zie figuur 2.2.6).

Het Gemeentefonds, Provinciefonds en Btw-compensatiefonds lopen mee in de trap-op-trap-af systematiek. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen voor decentrale overheden is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en Provinciefonds. De uitgaven aan gemeenten en provincies groeien en dalen mee met de rijksuitgaven. Doel van de huidige normeringssystematiek is dat de budgettaire lusten of lasten op rijksniveau via het accres nu worden doorvertaald naar de ontwikkeling van de fondsen voor decentrale overheden. Het jaarlijkse accres is deze kabinetsperiode beduidend hoger dan in de periode ervoor. Door de afgesproken systematiek wordt het accres gedurende een lopend begrotingsjaar bijgesteld (o.a. door over- of onderbesteding bij het Rijk). Dit zorgt ervoor dat decentrale overheden pas na het opstellen van hun begroting worden geconfronteerd met bijstellingen. Tegelijkertijd is het accres voor 2018 lager geweest dan eerder geraamd door de onderuitputting bij het Rijk. Vanuit inhoudelijk perspectief is het de vraag of het logisch is dat gemeenten en provincies profiteren of de dupe zijn van uitgavenmutaties van het Rijk aan specifieke dossiers, zoals het Pensioenakkoord of de infrastructuur. Hierdoor worden decentrale overheden pas geconfronteerd met bijstellingen nadat ze hun begroting hebben opgesteld. De komende periode wordt de normeringssystematiek in aanloop naar de Studiegroep Begrotingsruimte opnieuw geëvalueerd. Doel van de evaluatie is om te komen tot een variant van indexatie die voor alle betrokken partijen (Rijk, gemeenten en provincies) zo werkbaar mogelijk is. In bijlage 11 staat een gedetailleerde beschrijving van de werking van de normeringssystematiek.

Figuur 2.2.6 Omvang in procent bbp (links) en jaarlijkse toename in miljoenen euro’s als gevolg accres (rechts) van Gemeentefonds en Provinciefonds

In de afgelopen jaren is de kwaliteit van uitvoeringsorganisaties veel aan de orde geweest. Het kabinet benadrukt dat de uitvoering en dienstverlening door de (Rijks)overheid de plek is waar de burger de overheid ontmoet. Hierdoor is het werk van de uitvoeringsorganisaties van grote waarde voor het vertrouwen van de burger in de overheid en van essentieel belang voor het functioneren van de overheid. Veel uitvoeringsorganisaties staan momenteel voor een forse uitdaging: ze moeten fundamenteel vernieuwen om de dienstverlening toekomstbestendig te maken, maar moeten ook blijven zorgen voor de continuïteit van dienstverlening en tegelijkertijd nieuw beleid binnen redelijke termijnen doorvoeren. Daarbij heeft het kabinet veel waardering voor de mensen die zich in onze uitvoeringspraktijk iedere dag weer inzetten voor hun maatschappelijke taak, en zoekt daarbij naar nieuwe manieren om hen daartoe maximaal in staat te stellen. Mede hierom is extra aandacht nodig om zeker te stellen dat de uitvoering goede randvoorwaarden heeft en blijft houden om haar werk te doen.

In het voorjaar van 2019 is afgesproken om te starten met een probleemanalyse van vier grote uitvoeringsorganisaties (UWV, SVB, Belastingdienst en DUO). Aan de hand hiervan worden verschillende scenario’s opgesteld voor het fundamenteel verbeteren en toekomstbestendig en wendbaar maken van de uitvoering. Deze analyse dient in het voorjaar van 2020 gereed te zijn. Met de analyse en scenario’s zal het kabinet bezien hoe de uitvoering (naast de vier uitvoeringsorganisaties) ook breder en op een innovatieve manier kan worden versterkt zodat burgers en bedrijven daadwerkelijk ervaren dat de overheid er voor hen is. Daarbij heeft het kabinet ook oog voor de professional op de werkvloer die ruimte nodig heeft om maatwerk aan burgers en bedrijven te kunnen leveren. Over de ruimte voor, en maatwerk door de professional zal de Kamer nog nader worden geïnformeerd.

De uitvoering staat voor grote uitdagingen. Het kabinet is zich ervan bewust dat dit een langdurend traject is. Er zijn geen quick fixes. De uitdagingen vragen een aanpak die de afzonderlijke domeinen overstijgt en waarbij uitvoering, de departementen en de politiek gezamenlijk optrekken.