Het Stabiliteits- en Groeipact

In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) hebben de lidstaten van de Europese Unie vastgelegd aan welke eisen hun overheidsfinanciën moeten voldoen. Deze afspraken moeten zorgen voor gezonde overheidsfinanciën van de lidstaten, op zowel korte als lange termijn. Deze afspraken gelden dus ook voor Nederland. De afspraken kennen een zogenoemde correctieve en preventieve arm. De correctieve arm omvat de bekendste grenswaarden van het SGP: een staatsschuld van maximaal 60 procent van het bbp en een feitelijk begrotingstekort (EMU-saldo) van maximaal 3 procent van het bbp. Ook heeft Nederland heeft een overheidsschuld van minder dan 60 procent bbp, en een begrotingsoverschot. Het saldo komt eind 2019 naar verwachting uit op 1,3 procent van het bbp, de schuld daalt tot 49,2 procent van het bbp.

In vergelijking met veel andere lidstaten in de eurozone kent Nederland – met een verwachte schuld van 47,7 procent van het bbp in 2020 – een relatief lage overheidsschuld. Ook het verwachte overschot op de Nederlandse overheidsbegroting voor 2020 van 0,2 procent van het bbp steekt gunstig af bij het gemiddelde overheidssaldo in de eurozone. Nederland behoort tot de groep landen waarvan zowel het saldo als de schuld voldoet aan de normen uit het Stabiliteits- en Groeipact.

Met die normen biedt het Stabiliteits- en Groeipact handvatten om de overheidsfinanciën van de lidstaten op een gezond spoor te krijgen. De staat van de overheidsfinanciën is gevoelig voor veel verschillende factoren, zoals de economische groei in een lidstaat maar ook specifiek gevoerd begrotingsbeleid of politieke keuzes over hervormingen en gewenste belastingniveaus.

Sinds het ontslag uit de buitensporigtekortprocedure in 2014 zit Nederland in de preventieve arm. Voor een lidstaat in de preventieve arm van het SGP zijn middellangetermijndoelstelling (medium term objective, MTO) en de uitgavenregel relevant. De middellangetermijndoelstelling heeft de vorm van een minimaal structureel saldo, en wordt voor elke lidstaat afzonderlijk vastgesteld, op basis van onder andere de volatiliteit en houdbaarheid van de begroting. Nederland heeft momenteel een MTO van ‒ 0,5 procent bbp. De Europese Commissie hanteert hierbij een marge van 0,25 procent. Het structurele EMU-saldo is het feitelijke overheidstekort, gecorrigeerd voor de economische conjunctuur en eenmalige inkomsten en uitgaven. Als een lidstaat niet voldoet aan zijn MTO, schrijven de regels van het SGP voor dat het structureel saldo jaarlijks een verbetering moet laten zien. Omdat de MTO rekening houdt met conjunctuur, biedt de preventieve arm ruimte voor stabiliserend begrotingsbeleid in laagconjunctuur, maar vraagt de preventieve arm ook om prudent begrotingsbeleid in hoogconjunctuur.

Tabel 15.1 laat zien dat Nederland in 2019 en 2020 een structureel saldo kent van naar verwachting 0,5 en ‒ 0,4 procent van het bbp. Met de vooruitzichten uit deze Miljoenennota blijft Nederland dus ook binnen de MTO.

Uitgavenregel

Tenzij het structureel saldo van een lidstaat positiever is dan de MTO, moeten lidstaten voldoen aan de uitgavenregel. Die regel schrijft voor dat de gecorrigeerde overheidsuitgaven niet harder mogen groeien dan de gemiddelde potentiële economische groei, waarbij ook rekening gehouden wordt met de afstand tot de MTO.37 De gedachte achter deze uitgavenregel is dat inkomsten meebewegen met de economische ontwikkeling. Als de uitgaven dan meestijgen met het potentiële bbp, blijft het structurele saldo in theorie gelijk. De uitgavenregel kan worden gezien als een concretere en minder volatiele manier om de ontwikkeling van het structurele saldo te verbeteren.

De uitgaven mogen sneller stijgen dan de norm die volgt uit de uitgavenregel, indien dit gecompenseerd wordt met discretionary revenue measures (DRM’s). Dit zijn beleidsmaatregelen om de inkomsten te verhogen, inkomstenmeevallers tellen niet mee. De gedachte is dat de Europese begrotingsregels geen invloed moeten uitoefenen op de omvang van de overheid. Belastingen verhogen om extra uitgaven te financieren is in tegenstelling tot de nationale begrotingsregels dus toegestaan. Belastingverlagingen mogen gefinancierd worden met een lagere uitgavengroei.

Verder corrigeert de uitgavenregel voor one-offs, zowel aan de uitgaven als inkomstenkant. Dit staat niet in de verordeningen, maar is een correctie die de Commissie toepast in de overall assessment als gevolg van

Voor 2019 en 2020 voldoet Nederland naar verwachting aan de uitgavenregel. Die geeft aan dat de overheidsuitgaven niet harder mogen groeien dan de potentiële groei van het bbp.

Wet houdbare overheidsfinanciën

Het CPB en de raad van State informeren en adviseren de overheid gevraagd en ongevraagd over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Het CPB levert het kabinet onafhankelijke economische ramingen als basis voor het begrotingsbeleid. De Raad van State geeft een advies bij de Miljoenennota vanaf de eerste Miljoenennota in 1906. Daarnaast controleert de Afdeling Advisering van de Raad van State sinds 2015 ook of de overheid de Europese begrotingsregels naleeft.38

De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) heeft de essentiële uitgangspunten van het Nederlandse begrotingsbeleid en de Europese begrotingsregels vastgelegd. Ook voor de decentrale overheden is de de Wet hof relevant omdat zij een aandeel hebben in het EMU-saldo. De Europese Commissie heeft geoordeeld dat Nederland hiermee voldoet aan de eisen van het Fiscal Compact, de verankering van de Europese begrotingsregels.