Terugkeer naar begrotingsdiscipline is belangrijk voor de Nederlandse samenleving als geheel: het geraamde tekort is te hoog. De Nederlandse overheidsschuld is met 44% van het bruto binnenlands product (bbp) in internationaal perspectief weliswaar laag, maar het geraamde begrotingstekort vraagt om sturing. Dit kabinet wil een omslag maken in het denken over overheidsgeld: rekeningen doorschuiven naar volgende generaties is onwenselijk. Het is niet alleen belangrijk goede voorzieningen te realiseren voor de burgers en bedrijven van nu, maar ook die van de toekomst. Solide financieel beleid is een belangrijke voorwaarde om dat te waarborgen. Hoewel er recent door onderuitputting meevallers zijn geweest in het saldo, komen deze middelen vroeg of laat een keer tot besteding en dus tot uiting in de overheidsfinanciën. De langetermijnindicatoren van het Centraal Planbureau (CPB) wijzen op een oplopende schuld op de lange termijn: de schuldquote komt met circa 70% bbp in 2038 zonder aanvullende beleidsmaatregelen ruim boven de 60% op de middellangetermijn (zie paragraaf 1.4.2). Het is daarbij belangrijk dat de overheid financiële buffers behoudt, om de economie te stabiliseren als dit noodzakelijk is, zoals in tijden van crisis. Een goed voorbeeld hiervan is de ondersteuning die de overheid heeft geboden aan huishoudens en bedrijven, en daarmee aan de economie als geheel, tijdens de corona- en energiecrisis.
Het kabinet hecht aan begrotingsdiscipline en gezonde overheidsfinanciën. Het trendmatig begrotingsbeleid biedt houvast aan Nederlandse burgers en bedrijven. Stabiel beleid betekent dat mensen en bedrijven weten waar ze van op aan kunnen en de zekerheid voelen om beslissingen te kunnen nemen voor de langere termijn. Begrotingsbeleid werkt idealiter anticyclisch. Hiermee wordt in beginsel voorkomen dat bezuinigingen nodig zijn in economisch slechte tijden. Deze stabiliteit bereiken we door uitgaven en de ontwikkeling van de lasten voor de rest van de kabinetsperiode bij de start van een kabinet vast te stellen en deze vervolgens strak te handhaven. In deze Miljoenennota staan de inkomsten- en uitgavenkaders voor de komende kabinetsperiode. Wensen voor extra uitgaven zullen moeten worden ingepast onder het uitgavenkader. Hetzelfde geldt voor verzoeken tot beleidsmatige belastingverlaging: die moeten worden gedekt aan de inkomstenkant. Dit succesvolle raamwerk staat ook wel bekend als de Zalmnorm. Dit systeem zorgt sinds 1994 voor de voorspelbaarheid en beheersing van de overheidsfinanciën. Het kabinet wil de waarde van dit stelsel graag benadrukken. In het hoofdlijnenakkoord is daarnaast opgenomen dat het kabinet bij een dreigende overschrijding van de 3%-norm maatregelen neemt. Hierbij hecht het kabinet aan een ordentelijk besluitvormingsproces.
Dit kabinet zet een eerste stap in de beheersing van overheidsuitgaven door het uitgavenniveau structureel te beperken. De afgelopen jaren zijn de overheidsuitgaven sterk gestegen als percentage van het bbp-volume . De maatregelen uit het hoofdlijnenakkoord verminderen de overheidsuitgaven (raming in figuur 1). Het kabinet maakt structureel een begin met het beperken van het uitgavenniveau om zo te voorkomen dat rekeningen worden doorgeschoven. Deze structurele vermindering van de uitgaven – die nader wordt getoond in hoofdstuk 2 – is een eerste stap. In de daaropvolgende jaren is nog meer nodig om de schuldquote te stabiliseren bij een toenemende vergrijzing (zie 1.4).
Figuur 1 Verloop collectieve uitgaven en lasten (realisatie en raming)
Bron: CBS en CPB
Gezonde overheidsfinanciën leiden tot lagere rentes. Goed begrotingsbeleid bespaart ook daadwerkelijk geld, en draagt daarmee dus bij aan lagere belastingen voor Nederlandse burgers en bedrijven. De Nederlandse overheid heeft sinds 2015 de hoogste kredietwaardigheid met een AAA-beoordeling bij de grootste kredietbeoordelaars. Een hoge kredietwaardigheid zorgt voor lagere rentepercentages. Zo ligt het rentepercentage op 10-jaars staatsobligaties van Nederland circa 40 basispunten lager dan leningen met een iets minder goede kredietbeoordeling (figuur 2). Een lagere rente op Nederlandse leningen werkt uiteindelijk ook positief door naar de private sector: een lagere rente op staatsobligaties leidt doorgaans tot lagere financieringskosten voor Nederlandse banken, waardoor banken goedkopere leningen kunnen bieden aan bedrijven en consumenten.
Figuur 2 Lagere rente bij betere kredietbeoordeling
Bron: Bloomberg en ministerie van Financiën
De overheidsschuld is in veel EU-landen te hoog. Nederland dankt als open economie een groot deel van zijn welvaart aan handel. Van die handel vindt een groot deel plaats binnen de Europese Unie (EU) en met name binnen de eurozone. Een stabiele eurozone is dan ook goed voor ons land. Een instabiele eurozone zou Nederland daarentegen juist schaden. De Europese schulden van veel landen zijn momenteel boven de afgesproken norm van 60% bbp uit het Verdrag van Maastricht: de totale schuld in de EU ligt boven 80% bbp en is circa 90% bbp voor de eurozone (figuur 3). Dit kan uiteindelijk ook negatieve gevolgen hebben voor Nederland. Lagere Europese schulden dragen bij aan de stabiliteit van Europa en zijn daarmee ook goed voor de Nederlandse economie.
Figuur 3 Schuldquotes EU-landen in % bbp
Bron: Eurostat, bewerking ministerie van Financiën
Het trendmatig begrotingsbeleid functioneert binnen de Europese begrotingsregels. In de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet Hof) is dan ook expliciet opgenomen dat ons trendmatige begrotingsbeleid wordt gevoerd met inachtneming van de Europese grenswaarden: een begrotingstekort van 3% bbp en een schuldquote van 60% bbp. Voldoen aan de Europese normen betekent dat Nederland zonder sturing vanuit Brussel zelf gaat over de beslissingen die raken aan de overheidsfinanciën, waarmee ad-hocingrepen worden voorkomen. Dat maakt het mogelijk besluitvorming te voeren gericht op de lange termijn en op stabiliteit. Wel varen we momenteel met een begrotingstekort van nabij de 3% scherp aan de wind. Bij een begrotingstekort nabij de 3% of een schuld van 60% ontstaat per definitie spanning tussen trendmatig begrotingsbeleid enerzijds en de Europese grenswaarden anderzijds. In de Wet Hof is geformuleerd dat we trendmatig begrotingsbeleid voeren, mét in achtneming van de Europese normen. Daarom werkt het kabinet aan het geleidelijk reduceren van de groei van de overheidsuitgaven.
Het Nederlandse begrotingssysteem is uniek en wordt internationaal geprezen.1 De Europese Commissie en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) roemen vooral de reputatie en onafhankelijkheid van het CPB en het onafhankelijke advies van de Raad van State.2 De onafhankelijke positie van het CPB en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) zorgen voor betrouwbare en onafhankelijke informatie die als basis dient voor het begrotingsproces. Ook het meerjarige karakter van de begrotingsinformatie en de uitgavenkaders die voor de hele kabinetsperiode gelden, zijn best practices van het Nederlandse begrotingsbeleid. Het kabinet bestendigt graag deze werkwijze.
Het trendmatig begrotingsbeleid is gestoeld op drie principes: 1) efficiënte allocatie van publieke middelen, 2) beheersen van de overheidsfinanciën en 3) stabilisatie van de economie. Efficiënte allocatie van publieke middelen betekent dat het begrotingsbeleid eraan bijdraagt dat elke euro zo doelmatig mogelijk wordt uitgegeven. Daarbij weegt het kabinet verschillende beleidsmaatregelen zorgvuldig tegen elkaar af op één hoofdbesluitvormingsmoment. Het beheersen van de overheidsfinanciën houdt in dat het kabinet de overheidsfinanciën gedurende de rit beheerst en beleidskeuzes voorziet van dekking, om te voorkomen dat de rekening wordt doorgeschoven naar volgende generaties. Aan het begin van een kabinetsperiode worden duidelijke afspraken gemaakt over wat in één jaar maximaal mag worden uitgegeven (het uitgavenkader). Daarnaast wordt afgesproken hoe hoog de beleidsmatige aanpassing van de belastingen en premies per jaar is (het inkomstenkader). Stabilisatie van de economie is een essentieel onderdeel van trendmatig begrotingsbeleid (zie figuur 4). Om dit te bewerkstelligen kunnen de inkomsten meebewegen met de economie: inkomstenmeevallers komen ten gunste van het overheidssaldo, inkomstentegenvallers belasten het overheidssaldo. De conjunctuurgevoelige uitgaven zoals de WW, bijstand en rente zijn buiten de uitgavenkaders gezet. Daardoor hoeft er tijdens de kabinetsperiode niet te worden bezuinigd als die uitgaven onverhoopt zouden oplopen, bijvoorbeeld door een economische recessie of crisis.
Figuur 4 Trendmatig begrotingsbeleid en automatische stabilisatie
Bron: ministerie van Financiën
Het kabinet staat voor een stabiel en voorspelbaar begrotings- en besluitvormingsproces met duidelijke begrotingsregels. Het kabinet houdt vast aan het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar. In augustus volgt besluitvorming over koopkracht en afronding van de lastenbesluitvorming. Het kabinet hecht aan een ordentelijk begrotings- en besluitvormingsproces, wat ook goed is voor Nederlandse burgers en bedrijven. De set begrotingsregels waarin de spelregels zijn vastgelegd, is te vinden in bijlage 1 bij deze Miljoenennota. Met deze begrotingsregels en afspraken staat het kabinet de komende jaren voor een solide begrotingsbeleid.
Het kabinet werkt aan realistisch begroten als onderdeel van terugkeer naar begrotingsdiscipline. De afgelopen jaren hebben aangetoond dat geld alleen niet altijd voldoende is om beleidsdoelstellingen te realiseren. Het is niet altijd mogelijk gebleken om alle begrote middelen daadwerkelijk uit te geven; dit noemen we onderuitputting. In de afgelopen jaren is de onderuitputting toegenomen van circa 1% van de totale begroting naar bijna 4%. Dit houdt onder meer verband met de krappe arbeidsmarkt. Om te werken naar een meer realistische begroting zijn door middel van kasschuiven budgetten in een meer realistisch bestedingsritme geplaatst (zie nadere analyse in paragraaf 2.2.1). Hiermee komt de kabinetsraming meer in de buurt van de raming van het CPB (zie verschilanalyse in paragraaf 2.4) en wordt voorkomen dat meevallers leiden tot extra uitgaven.