Inleiding
Een heldere begrotingssystematiek, -regels en -proces zijn behulpzaam aan politieke besluitvorming en leiden tot het maken van goed en voorspelbaar beleid voor burgers en bedrijven. Om dit te verankeren voert Nederland sinds 1994 het trendmatig begrotingsbeleid. Bij trendmatig begrotingsbeleid wordt bij de start van het kabinet de uitgaven en het niveau van belasting en premies vastgesteld voor de kabinetsperiode. Dit vergt dus scherpe keuzes. Welke doelen wil het kabinet graag bereiken, om zo de brede welvaart voor nu, later en elders te vergroten? Om bij te dragen aan brede welvaart kunnen bredewelvaartsafwegingen integraal onderdeel zijn van de sturing op het bereiken van de doelen in het coalitieakkoord. De begroting is een belangrijk middel dat politici hebben om deze doelen te bereiken. Voorwaarde om trendmatig begrotingsbeleid te voeren is voldoende afstand tot de Europese grenswaarden zoals ook vastgelegd in de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet Hof). Het begrotingsbeleid is gestoeld op drie basisprincipes:
1. Efficiënte allocatie van publieke middelen;
2. Beheersing van de overheidsfinanciën en
3. Macro-economische stabilisatie.
1. Efficiënte allocatie van publieke middelen
Het begrotingsbeleid draagt bij aan een doeltreffende en doelmatige besteding van publieke middelen en belastingheffingen. De begrotingsregels creëren de voorwaarden waardoor de politiek – gegeven de doelen die zij nastreeft – elke euro zo doelmatig mogelijk kan besteden. Daarbij weegt een kabinet verschillende keuzemogelijkheden zorgvuldig tegen elkaar af. Om tot een goede integrale afweging te komen tussen de verschillende beleidsdoelstellingen is een gestructureerd en voorspelbaar besluitvormingsproces van groot belang voor politieke rust, goed voorspelbaar beleid en effectieve besteding van belastinggeld.
2. Beheersing van de overheidsfinanciën
Beheersing van de overheidsfinanciën betekent in de eerste plaats dat een kabinet de ontwikkeling van inkomsten en uitgaven zelf in de hand heeft en zich aan de gemaakte (budgettaire) afspraken houdt. Door de overheidsfinanciën gedurende de rit te beheersen wordt voorkomen dat volgende generaties te maken krijgen met een te grote schuld. Of dat zij gedwongen worden hun collectieve voorzieningen te versoberen of hun belastingen te verhogen, alleen omdat de huidige generatie op te grote voet heeft geleefd. Om gedurende de rit geen rekeningen door te schuiven naar volgende generaties maakt het kabinet aan het begin van een kabinetsperiode duidelijke afspraken over wat in één jaar maximaal mag worden uitgegeven (het uitgavenkader) en hoe hoog de beleidsmatige aanpassing van de belastingen en premies per jaar moeten zijn (het inkomstenkader). De afspraken over inkomsten en uitgaven geven duidelijkheid over de grenzen waarbinnen het begrotingsbeleid kan plaatsvinden.
3. Macro-economische stabilisatie
De overheidsbegroting heeft een belangrijke rol in het stabiliseren van de economie. Aan de uitgavenkant van de begroting geeft het kabinet, als het economische tij meezit, niet meer uit dan het afgesproken uitgavenkader. Aan de andere kant hoeft er ook niet te worden bezuinigd als het tijdelijk tegen zit. Aan de inkomstenkant van de begroting nemen in goede tijden de belastinginkomsten automatisch toe. Die extra inkomsten geeft het kabinet niet uit. De extra inkomsten worden in plaats daarvan gebruikt om de schuld af te bouwen voor minder goede tijden. Het kabinet laat de begroting dus meebewegen met de economische ontwikkeling, als onderdeel van trendmatig begrotingsbeleid. Hierdoor wordt het effect van een economische neergang of stijging automatisch op het juiste moment gedempt. Dit heeft positieve gevolgen voor het inkomen en welbevinden van mensen: burgers en bedrijven voelen minder de negatieve effecten van een periode waarin het economisch minder goed gaat.
Leeswijzer
Om de drie basisprincipes in de praktijk te ondersteunen is een set begrotingsregels opgesteld.
Bijlagen bij de begrotingsregels
– Bijlage 1 Afbakening uitgavenkader en generale mutaties
– Bijlage 2 Afbakening en regels inkomstenkader
– Bijlage 3 Eindejaarsmarge en opbouw van meerjarencijfers en extrapolatie
– Bijlage 4 Beheersing fiscale regelingen
– Bijlage 5 Beleidskader risicoregelingen