Het kabinet voert een trendmatig begrotingsbeleid, waarbij het stuurt op vaste uitgavenplafonds die aan het begin van de kabinetsperiode worden vastgesteld. Het uitgavenplafond geeft de maximale ruimte weer voor uitgaven binnen de kabinetsperiode en hoeft niet maximaal benut te worden. Voor het overgrote deel van de rijksuitgaven geldt een uitgavenplafond. Het totale uitgavenplafond is onderverdeeld in drie deelplafonds: Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg. Het kabinet toetst tijdens de kabinetsperiode het verwachte uitgavenniveau aan het vooraf afgesproken uitgavenplafond. Dit is de zogenoemde plafondtoets.

Het uitgavenplafond wordt bijgesteld voor loon- en prijsontwikkeling, statistische correcties en mutaties in de WW en bijstand die niet het gevolg zijn van beleidsmatige keuzes. De bij Najaarsnota geraamde uitgaven voor 2018 zijn lager dan het voor 2018 vastgestelde plafond. De onderschrijdingen bij de drie deelplafonds tellen op tot een onderschrijding van het totaalplafond met 3,7 miljard euro. Dit is weergegeven in tabel 2.1.

Deze onderuitputting wordt deels verklaard door de ambitieuze investeringsagenda voor het eerste kabinetsjaar in combinatie met de positieve economische situatie. Hierdoor kwamen bepaalde middelen niet tot besteding in het daarvoor bestemde jaar. Het grootste deel van deze middelen blijft beschikbaar voor latere jaren, middels de eindejaarsmarge en kasschuiven.

Departementen mogen een deel van de niet bestede middelen meenemen naar het volgende jaar, de zogenoemde eindejaarsmarge. De eindejaarsmarge bedraagt maximaal 1 procent van de begroting. Voor een aantal grote investeringsuitgaven op de begroting (infrastructuurfonds, deltafonds, investeringsartikel defensie) geldt echter een uitzondering, onderuitputting op deze middelen mag volledig worden meegenomen naar het volgende jaar. Het zijn vooral deze investeringsuitgaven waarop onderuitputting optreedt bij Najaarsnota. 2,2 miljard euro van de onderuitputting in 2018 wordt hierdoor meegenomen naar latere jaren. Daarnaast zijn er niet bestede RA-middelen meegenomen naar 2019 middels kasschuiven.

Daarnaast is een groot deel van de overige 1,5 miljard onderuitputting incidenteel, zoals de schikking met ING die leidde tot een verdere onderschrijding van 624 miljoen. Het is dan ook onverstandig de overgebleven onderuitputting aan te wenden voor nieuwe beleidswensen. De begroting kent de nodige neerwaartse risico’s zoals de huidige onzekerheden rondom brexit, een dreigende handelsoorlog en een tegenvallende economische conjunctuur. Door de onderuitputting te gebruiken voor aflossing van de staatsschuld nemen de buffers toe die nodig zijn wanneer dergelijke risico’s zich materialiseren.

Tevens is bij Najaarsnota besloten tot oprichting van de begrotingsreserve Maatregelen voor CO₂-reductie.

De plafondtoetsing en uitgavenmutaties voor de drie deelplafonds Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg, worden hieronder verder toegelicht.

Deelplafond Rijksbegroting

Bij Najaarsnota 2018 is er een verwachte onderschrijding van het uitgavenplafond Rijksbegroting van 1,8 miljard euro in 2018.

Plafondaanpassingen

Het uitgavenplafond Rijksbegroting wordt bij Najaarsnota naar boven bijgesteld als gevolg van een statistische correctie en het saldo van overboekingen met de uitgavenplafonds Sociale Zekerheid en Zorg.

HGIS

De daling van de HGIS wordt voornamelijk veroorzaakt door een overboeking van BHOS naar JenV voor de kosten van eerstejaars asielopvang.

EU-afdrachten

De Europese Commissie heeft de raming voor de invoerrechten en de bijbehorende perceptiekostenvergoeding voor 2018 geactualiseerd op basis van recente realisatiecijfers. Dit leidt tot een per saldo verlaging van de Nederlandse afdracht aan de EU met 41 miljoen euro.

Rente

De raming van de rentelaten wijzigt als gevolg van bijstellingen van de rentetarieven en de financieringsbehoefte.

Dividend staatsdeelnemingen

De dividendontvangsten staatsdeelnemingen worden met 40 miljoen euro naar boven bijgesteld.

Tegenvaller afpakken, boeten en transacties JenV

Bij de opbrengsten afpakken is sprake van een tegenvaller op de zogenaamde «kleine afpakopbrengsten» (zaken waarbij minder dan 10 miljoen euro wordt afgepakt), wat leidt tot een tegenvaller van ca. 50 miljoen euro. Er zijn daarnaast minder ontvangsten uit boeten en transacties, voornamelijk door acties in aanloop naar het sluiten van de nieuwe CAO politie.

Begrotingsreserve Maatregelen voor CO₂-reductie

Het kabinet zal mogelijk additionele maatregelen nemen om aanvullende CO₂-reductie te realiseren. Omdat de aard en timing van de eventuele aanvullende maatregelen nog onzeker is, heeft het kabinet besloten deze eventuele maatregelen via een tijdelijke begrotingsreserve mogelijk te maken. De reserve loopt tot en met 2020, wordt gekoppeld aan artikel 4 (Een doelmatige energievoorziening en beperking van de klimaatverandering) van de EZK-begroting en staat onder voorafgaand toezicht van het Ministerie van Financiën. De reserve wordt eenmalig gevuld met 500 miljoen euro. Als de uitgaven hoger uitvallen dan de beschikbare middelen uit de begrotingsreserve, dan gelden de reguliere begrotingsregels. Als de uitgaven lager uitvallen dan vloeit het restant terug naar de schatkist. Onttrekking van middelen uit de reserve moet vooraf door het Ministerie van Financiën goedgekeurd worden. Daarbij wordt getoetst op het zo kostenefficiënt mogelijk verminderen van CO₂. Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat coördineert de set aan maatregelen om CO₂ te reduceren. Andere departementen zoals LNV, IenW en BZK kunnen ook een beroep doen op deze middelen voor CO₂-reducerende maatregelen.

Onderuitputting

Op diverse begrotingen is er sprake van onderuitputting in 2018. Tabel 2.3 geeft inzicht in de verdeling hiervan over de verschillende departementale begrotingen onder het deelplafond Rijksbegroting. De meeste onderuitputting doet zich voor op het Infrastructuurfonds. De onderuitputting op het Infrastructuurfonds is hoofdzakelijk het gevolg van autonome vertragingen bij infrastructurele projecten waardoor de middelen niet in 2018 maar in latere jaren tot besteding zullen komen. Zoals eerder aangegeven mogen middelen op het Infrastructuurfonds onbeperkt worden meegenomen naar volgende jaren, waardoor zij beschikbaar blijven voor investeringen. De Verticale Toelichting in bijlage 3 geeft per begrotingshoofdstuk meer gedetailleerde informatie over de mutaties die hebben plaatsgevonden.

Onderuitputting heeft tevens een effect op het accres; de groei van het Gemeente- en Provinciefonds. De uitgaven van het Rijk worden hierdoor immers lager. Door de trap-op-trap-af-systematiek leiden deze lagere rijksuitgaven tot een neerwaartse bijstelling van het accres. Dit aspect van de systematiek is in het laatste Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen (BOFv) aan de orde geweest. Daarin was overeenstemming dat de neerwaartse accresbijstelling het gevolg is van de systematiek en dat er geen aanleiding is voor een wijziging of een aangepaste toepassing van de systematiek. De neerwaartse accresbijstelling als gevolg van de onderuitputting bij Najaarsnota wordt – in tegenstelling tot de neerwaartse aanpassing bij Miljoenennota – bij Voorjaarsnota verwerkt.

Kasschuiven

Voor het realiseren van het regeerakkoord worden kasschuiven voorgesteld op de begrotingen van VWS (33 miljoen euro op diverse beleidsartikelen) en LNV (10 miljoen euro klimaatmiddelen). Deze middelen worden meegenomen naar 2019 en blijven daardoor beschikbaar. Daarnaast is een kleine kasschuif (0,75 miljoen euro) voor de Algemene Rekenkamer naar 2019 opgenomen. Hiertegenover staan tegengestelde kasschuiven naar 2018 op de begrotingen van OCW (15 miljoen euro algemene mediareserve) en op de Aanvullende Post (8,4 miljoen euro regionale knelpunten).

Overig

De post «Overig» bevat het saldo van een aantal overige mutaties, zoals extra uitgaven voor de OV-chipkaart, hoger dan geraamde opbrengsten van een recente veiling van een aantal locaties van benzinestations langs Rijkswegen en de tegenboeking van de HGIS-post in de plafondtoets.

Deelplafond Sociale Zekerheid

Bij Najaarsnota 2018 is er een verwachte onderschrijding van het uitgavenplafond Sociale Zekerheid van 0,4 miljard euro in 2018.

Plafondaanpassingen

In de begrotingsregels van dit kabinet is afgesproken uitgavenplafond Sociale Zekerheid aan te passen voor het conjuncturele effect van de WW en bijstand. De uitkeringslasten als gevolg van het conjuncturele effect in de WW en bijstand zijn voor 2018 naar boven bijgesteld. Dit komt grotendeels door een tegenvaller op de WW-uitgaven ten opzichte van eerdere ramingen. Het aantal uitkeringen komt hoger uit dan eerder geraamd. Tevens wordt het uitgavenplafond gecorrigeerd voor enkele kleine statistische correcties en overboekingen met het uitgavenplafond Rijksbegroting.

Uitgavenbijstellingen

Bij Najaarsnota 2018 hebben zich geen grote veranderingen voorgedaan op uitgavenplafond Sociale Zekerheid ten opzichte van Miljoenennota 2019. Wel zijn er enkele kleinere mee- en tegenvallers met een saldo van – 22 miljoen euro. Deze vallen onder de post overig. Zo zijn er meevallers op de AOW, de Toeslagenwet en het kindgebonden budget. Er zijn ook enkele tegenvallers op onder andere de kinderopvangtoeslag, de Toeslagenwet en de aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO).

Deelplafond Zorg

Bij Najaarsnota 2018 is er een verwachte onderschrijding van het uitgavenplafond Zorg van 1,5 miljard euro in 2018.

Plafondaanpassingen

Het uitgavenplafond Zorg wordt met 13 miljoen euro naar beneden bijgesteld door overboekingen met het uitgavenplafond Rijkbegroting. Hoofdzakelijk werd dit veroorzaakt door een overboeking van 7,2 miljoen euro naar plafond Rijksbegroting voor het Pensioenfonds Caribisch Nederland vanwege een te lage dekkingsgraad.

Uitgavenbijstellingen

Op basis van voorlopige gegevens van het Zorginstituut Nederland en de Nederlandse Zorgautoriteit over het eerste half jaar van 2018 zijn de ramingen van de zorguitgaven 2018 geactualiseerd. Deze cijfers hebben hierdoor een voorlopig karakter. Het beeld dat hieruit naar voren komt, leidt tot een neerwaartse bijstelling van uitgaven onder de Zorgverzekeringswet (Zvw) van 600 miljoen euro en een neerwaartse bijstelling van de uitgaven onder de Wet langdurige zorg (Wlz) van 120 miljoen euro. De belangrijkste sectoren in de Zvw waarin naar verwachting sprake is van een onderschrijding zijn de wijkverpleging, de eerstelijnszorg, de geestelijke gezondheidszorg en de genees- en hulpmiddelen. Deze geraamde onderschrijding kan nog wijzigen op grond van de realisatiecijfers over geheel 2018. Daarover wordt in het jaarverslag 2018 nader gerapporteerd.

Verder waren bij Najaarsnota enkele kleinere overige mutaties, waaronder een budgetverhoging voor het ziekenhuis op Bonaire (5 miljoen euro) en vrijval van prijsbijstelling (2 miljoen euro).