17de rapport Studiegroep Begrotingsruimte: Specifieke aanbevelingen

Vaste besluitvormingsmomenten en een vooraf vastgestelde meerjarige financiële paragraaf dragen bij aan rust en voorspelbaarheid voor burgers en bedrijven. De studiegroep adviseert daarom om ongeacht het type regeerakkoord trendmatig begrotingsbeleid te voeren met een meerjarige financiële paragraaf. Daarbij kan uitgegaan worden van een vast hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar over uitgaven en bijbehorende lastenbesluitvorming indien dit van belang is voor de integraliteit van besluitvorming (zoals bij klimaat), het structuurwijzigingen in de fiscaliteit betreft en/of beleidsbesluiten ten aanzien van evaluaties van fiscale regelingen. In augustus kan op basis van de meest recente CPB-cijfers de koopkrachtbesluitvorming plaatsvinden en kan het inkomstenkader definitief worden gesloten. Goed begrotingsbeleid is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle departementen. In aanloop naar de besluitvorming is het belangrijk om tijdig informatie te delen. Daarbij geeft de studiegroep aan dat een extra mogelijkheid bij Prinsjesdag voor het indienen van aanpassingen in de begroting (bekend als suppletoire begrotingen), kan bijdragen aan rust in het besluitvormingsproces. Voorts past bij rust in het besluitvormingsproces ook rust in de financiële verhouding met de medeoverheden. Tot slot geeft de studiegroep ter overweging mee dat een begrotingsenveloppe zou kunnen bijdragen aan rust in de besluitvorming, gegeven een aantal randvoorwaarden.

De studiegroep adviseert om brede welvaart onderdeel te laten zijn van de sturing op het bereiken van de doelen van het coalitieakkoord. In de afgelopen jaren zijn er al grote stappen gezet in de invulling en toepassing van brede welvaart in het begrotingsproces, maar de potentiële waarde van brede welvaart kan volgens de studiegroep nog meer worden benut. In eerste instantie adviseert de studiegroep een volgend kabinet daarom om bij de formatie bredewelvaartsprioriteiten te formuleren en te motiveren. Dit draagt bij aan een integrale weging en inhoudelijk gedreven beleid. Het biedt ook ruimte voor een duidelijk meerjarenperspectief op overkoepelende beleidsterreinen en maakt afruilen tussen beleidsprioriteiten en -doelen inzichtelijk. Ook adviseert de studiegroep om de prioriteiten aan te vullen met een gericht aantal beleidsdoelen, zowel kwalitatief als kwantitatief. Om concreet te illustreren hoe de prioriteiten en doelen kunnen worden geformuleerd bij de start van een formatie, zijn twee voorbeelden uitgewerkt (figuur 13). Tot slot adviseert de studiegroep om de ontwikkeling van brede welvaart te monitoren en daarover te rapporten in begrotingsstukken. Daarbij hoort ook een onafhankelijke reflectie op de ontwikkeling van brede welvaart op Prinsjesdag door de planbureaus.

De systematiek met de uitgavenkaders per begroting draagt bij aan een doelmatige besteding van belastinggeld van burgers en bedrijven. De studiegroep adviseert een verdere versterking en vereenvoudiging hiervan via de volgende aanbevelingen:

• Nadere uitleg en presentatie van de uitgavenkaders kan sterker met het standaard in beeld brengen van het verloop van het uitgavenniveau over de jaren heen (horizontale ontwikkeling).
• Maak bij start van het volgende kabinet nieuwe ramingen van de kasritmes en leg die vast in de Startnota. Op die manier kan de onderuitputting worden beperkt.
• Beperk het gebruik van begrotingsfondsen door toetsing aan een aantal randvoorwaarden.
• Start een onderzoek om klimaat-, zorg en- en vergrijzingsgerelateerde uitgaven nader inzichtelijk te maken, om zo zicht te krijgen op het verloop van de begroting op de middellange termijn.
• Schaf de deelplafonds af. Ze leiden niet tot extra beheersing, maar wel tot meer administratieve lasten. Blijf wel de ontwikkeling van zorg-, investerings- en socialezekerheidsuitgaven apart tonen in stukken zoals de Miljoenennota.
• Plaats de rente buiten het uitgavenkader. Dit draagt bij aan vereenvoudiging van de systematiek en draagt naar verwachting ook meer bij aan rust in het besluitvormingsproces. Gasbaten kunnen wel onder het uitgavenkader blijven.
• Zorg voor inzicht in de totale uitgaven en investeringen op het gebied van klimaat door de belangrijkste uitgaven en investeringen bij elkaar te presenteren en door de klimaatuitgaven en -inkomsten die niet op de begroting staan daarbij in beeld te brengen.

Het inkomstenkader draagt bij aan budgettaire beheersing en automatische stabilisatie doordat de inkomsten gedurende de kabinetsperiode mee ademen met de conjunctuur. Dat is van grote waarde. Om het inkomstenkader simpel en consistent te houden dienen regels transparant en uitlegbaar te zijn voor iedereen. Hiervoor doet de studiegroep een aantal specifieke aanbevelingen.

Aan de inkomstenkant van de begroting adviseert de studiegroep om de regels rondom fiscale regelingen te verduidelijken en aan te scherpen. Fiscale regelingen zijn regelingen die belastingopbrengsten verminderen. Daarnaast zijn ze vaak ook budgettair lastig beheersbaar. Heldere afspraken rondom monitoring, evaluatie en toezicht op fiscale regelingen leiden uiteindelijk tot de meest doelmatige besteding van belastinggeld. Daarbij adviseert de studiegroep onder andere om negatief geëvalueerde fiscale regelingen af te schaffen of aan te passen. Naast
fiscale regelingen aan de inkomstenkant bestaan er een groot aantal subsidies aan de uitgavenkant van de begroting. De vele subsidies verschillen in aard, omvang en doel en zijn zeer divers. Bij het vergroten van het zicht op de effectiviteit van subsidies kan mogelijk ook worden geleerd van de ervaringen die zijn opgedaan bij evaluaties van fiscale regelingen.

Ten aanzien van grondslagerosie adviseert de studiegroep om zo goed als mogelijk de effecten van grondslagerosie in beeld te hebben en regels voor het inkomstenkader vast te leggen. Grondslagerosie betekent dat de basis van een belastingsoort – de ‘grondslag’ – afneemt. Dit ontstaat met name als belastingen een duaal doel hebben: enerzijds geld ophalen voor collectieve uitgaven en anderzijds het gedrag van burgers en bedrijven beïnvloeden. Op termijn kan grondslagerosie de belastinginkomsten uithollen. Om de effecten van grondslagerosie in beeld te hebben, kan het waardevol zijn om bij de formatie een t+8 raming van het CPB te betrekken, zodat grondslagerosie op langere termijn zichtbaar wordt. Ook kan tijdens besluitvorming gebruik worden gemaakt van partiële analyses van belastingen. Daarnaast is het advies om grondslagerosie van nieuw beleid voor een periode t+5 jaar te dekken in het inkomstenkader vanaf het moment van invoering van een maatregel. Op deze manier wordt recht gedaan aan budgettaire beheersing en wordt tegelijkertijd ook rekenschap gegeven aan het duale doel van bepaalde belastingen.