Huidige mogelijkheden

Een belangrijke pijler van het regeerakkoord is dat bij de armoede- en schuldenaanpak gezorgd wordt voor een betere, verantwoorde overheidsincasso met oog voor de menselijke maat. Om dit maatwerk in de uitvoering en de wet- en regelgeving te verbeteren zijn reeds diverse trajecten ingezet. De invorderingsstrategie van de Belastingdienst en dienst Toeslagen is tegen het licht gehouden, in het bijzonder voor mensen die langdurig te maken hebben met hoge schulden.118 Daarnaast is onderzocht of in de Invorderingswet 1990 (IW 1990) voldoende ruimte wordt gelaten om maatwerk te kunnen bieden.119 Bij de invordering van rijksbelastingen120 is het immers van belang dat rekening kan worden gehouden met de omstandigheden van burgers. Naast de ingezette trajecten om maatwerk in de uitvoering en de wet- en regelgeving te verbeteren wordt er zo veel mogelijk proactief gehandeld bij signalen uit de maatschappij. Zo kan worden gedacht aan de recente maatregel gericht op de situatie waarin burgers met een inkomen rond het sociaal minimum de energietoeslag op de bankrekening bijgeschreven krijgen. Dit kon tot gevolg hebben dat de burger in verband met het overschrijden van de spaargeldnorm niet meer in aanmerking komt voor kwijtschelding of uitstel van betaling of dat de energietoeslag kan worden getroffen door een vordering of een beslag. Deze ongewenste situatie is proactief opgelost door het bedrag van de energietoeslag hiervoor uit te zonderen.121

De ontvanger is bij de uitvoering van zijn taken gehouden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen, waaronder het evenredigheidsbeginsel.122 Uit het onderzoek naar de IW 1990 is gebleken dat de wet zelf voldoende ruimte biedt om rekening te houden met de omstandigheden van belastingschuldigen.123 Er wordt invulling gegeven aan deze wettelijke ruimte met beleidsregels die zijn opgenomen in de Leidraad Invordering 2008 (LI 2008).124 Bij de invordering van rijksbelastingen speelt de LI 2008 een belangrijke rol. In de LI 2008 zijn diverse mogelijkheden opgenomen om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van belastingschuldigen. Voorts bestaat op grond van de LI 2008 de mogelijkheid om conform de Algemene wet bestuursrecht (Awb)125 af te wijken van de beleidsregels zoals die zijn opgenomen in de LI 2008. Deze afwijking is gerechtvaardigd als toepassing van een beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die vanwege bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die de beleidsregel dient.126 Omdat het afwijken van beleidsregels kan leiden tot schending van het gelijkheidsbeginsel, moet er sprake zijn van daadwerkelijk bijzondere omstandigheden op grond waarvan onverkorte toepassing van de LI 2008 onevenredig nadeel voor de betrokkene zou opleveren.127 Dergelijke bijzondere omstandigheden zijn tevens de onderbouwing waarom er geen sprake is van gelijke gevallen dan wel de onderbouwing dat sprake is van een redelijke en objectieve rechtvaardiging om af te kunnen wijken van de regel. Er is echter geen mogelijkheid om in bepaalde gevallen of groepen van gevallen tegemoet te komen wanneer zich onvoorziene onbillijkheden van overwegende aard voordoen bij de toepassing van de IW 1990. Hiervoor wordt voorgesteld een hardheidsclausule te introduceren.

Aanleiding tot wijziging

In de kabinetsreactie op het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag heeft het kabinet de wens kenbaar gemaakt om een hardheidsclausule toe te voegen aan de IW 1990.128 Daarnaast heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin wordt gevraagd om wetgeving als regel te voorzien van een hardheidsclausule.129 Tevens heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen om alle wet- en regelgeving te voorzien van waarborgen, zoals een hardheidsclausule met het oog op het voorkomen van schrijnende individuele effecten van wet- en regelgeving.130 In het regeerakkoord is ten slotte de ambitie uitgesproken om hardheidsclausules op te nemen in de wet om voor de uitvoering ruimte te creëren om af te wijken van de wet.

Voorgestelde regeling

De voorgestelde introductie van een hardheidsclausule in de IW 1990 geeft de Minister van Financiën de bevoegdheid om tegemoet te komen aan bepaalde gevallen of groepen van gevallen waarin de toepassing van de IW 1990 leidt tot onbillijkheden van overwegende aard.131 De voorgestelde hardheidsclausule geldt voor de bepalingen in de IW 1990 en werkt niet door naar bepalingen in andere wetten die specifieke bepalingen in de IW 1990 van overeenkomstige toepassing verklaren. Dit is bijvoorbeeld het geval bij toeslagen waarvoor de Awir geldt. Voor de bepalingen in de Awir geldt uitsluitend de hardheidsclausule die in de Awir is opgenomen, ook indien hierin bepalingen uit de IW 1990 van overeenkomstige toepassing zijn verklaard. Het gaat bij de voorgestelde hardheidsclausule om situaties waarin toepassing leidt tot een gevolg dat de wetgever had voorkomen als hij dat bij het maken van de wet had voorzien. In die gevallen kan worden afgeweken van de betreffende wettelijke bepaling, in voorkomende gevallen met inachtneming van de betrokken EU-regelgeving. De Douane int immers in- en uitvoerrechten op grond van de IW 1990 en is hierbij gebonden aan de EU-regelgeving.132

De voorwaarde van een onbillijkheid van overwegende aard brengt met zich dat niet aan elke onbillijkheid wordt tegemoetgekomen.133 Het opnemen van een hardheidsclausule in de IW 1990 moet worden beschouwd als een toevoeging op de reeds bestaande beleidsmatige mogelijkheden die de ontvanger al kent, zoals de mogelijkheid om af te wijken van beleidsregels en biedt de mogelijkheid om af te wijken van wettelijke bepalingen zoals opgenomen in de IW 1990.

Hardheidsclausule in de praktijk

Voorgesteld wordt dat voor de toepassing van de voorgestelde hardheidsclausule in de IW 1990 een vergelijkbare procedure zal gaan gelden als voor de al veel langer bestaande hardheidsclausule in de AWR.134 Een belastingschuldige die meent dat in zijn situatie bij de uitvoering van de wetgeving sprake is van een onvoorziene onbillijkheid van overwegende aard, kan een verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule richten aan de Minister van Financiën. In dit verzoek vraagt de belastingschuldige om af te wijken van de regels die in de wet staan. Tegen een afwijzing van een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule staat geen bestuursrechtelijke rechtsgang open.135

Tegen reguliere besluiten van de ontvanger bij de invordering is in beginsel bezwaar en beroep dan wel administratief beroep mogelijk. Een beslissing op een verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule maakt onderdeel uit van het procesdossier dat bij een eventueel beroep aan de rechter wordt gezonden. In bezwaar en beroep dan wel administratief beroep kan de vraag worden gesteld of binnen de bestaande wettelijke kaders en met in achtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot een juiste en passende beslissing is gekomen. De ontvanger zal een eventueel verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule dat in die procedures wordt gedaan alsmede in andere gevallen doorsturen naar het Ministerie van Financiën overeenkomstig de Awb.136 De bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op een verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule zal, net als bij een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule bij de belastingheffing, worden gemandateerd aan een (of meer) voor het uitvoeringsbeleid verantwoordelijke directie(s) van dit ministerie.

Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie

Er bestaat geen mogelijkheid om in bepaalde gevallen of groepen van gevallen tegemoet te komen wanneer zich onvoorziene onbillijkheden van overwegende aard voordoen bij de toepassing van de IW 1990. Hiervoor wordt voorgesteld een hardheidsclausule in de IW 1990 te introduceren. Door de mogelijkheid te introduceren is de maatregel doeltreffend. Dit is daarnaast de meest efficiënte manier is om het doel te bereiken, daarmee is de maatregel doelmatig. Evaluatie van deze specifieke maatregel uit dit wetsvoorstel wordt niet voorzien.

Uitvoeringsgevolgen Belastingdienst, Douane en Toeslagen

De hardheidsclausule is bedoeld voor onvoorziene en onbillijke situaties van overwegende aard, die individueel beoordeeld moeten worden. De verwachting is dat de hardheidsclausule in de meeste gevallen niet nodig is of geen toepassing kan vinden, maar dat er toch in bepaalde gevallen een beroep op de hardheidsclausule zal worden gedaan. Met name belastingschuldigen die in financiële problemen verkeren zullen de hardheidsclausule zien als een laatste kans om een beslissing over een belastingaanslag in hun voordeel te forceren. Hierbij zal de onbekendheid met het toepassingsbereik van de hardheidsclausule een rol spelen, evenals de te verwachte politieke en maatschappelijke aandacht voor de hardheidsclausule. Dit zal met name in het begin ervoor zorgen dat er meer (en niet perse terecht) een beroep zal worden gedaan op de hardheidsclausule. Voorts zal een beroep op de hardheidsclausule worden gedaan om feitelijk uitstel van betaling te realiseren. De introductie van de hardheidsclausule in de IW 1990 zorgt voor de Belastingdienst voor een nieuwe werkstroom waardoor het niet mogelijk is om een accurate inschatting te maken omtrent het aantal verzoeken om toepassing van de hardheidsclausule dat jaarlijks gedaan zal worden. Een grove inschatting gebaseerd op ervaringen met verzoeken om toepassing van de hardheidsclausule die worden gedaan op grond van de AWR en andere soorten brieven die de Belastingdienst thans behandelt, resulteert in een verwachting van tenminste 130 verzoeken op jaarbasis. Voor de behandeling van deze verzoeken is (beperkt) extra capaciteit nodig. De voorgestelde wijziging is uitvoerbaar.