De CO2-heffing industrie is in 2021 in werking getreden. Het instrument heeft als doel om een CO2-reductie in de industrie te borgen en daarbij tegelijkertijd Nederland aantrekkelijk te houden voor nieuwe en bestaande duurzame bedrijvigheid. De CO2-heffing industrie belast CO2-uitstoot zodat het onaantrekkelijker wordt om uit te stoten en aantrekkelijker om emissies te reduceren. Afvalverbrandingsinstallaties zijn onderdeel van de grondslag van de CO2-heffing industrie.
Bij de uitwerking van de regels van de CO2-heffing industrie is op verschillende manieren nauw aangesloten bij het Europese systeem van handel in broeikasgasemissierechten (hierna: het EU ETS). Het grootste gedeelte van de belastingplichtigen valt onder beide systemen. Met de recente intredingwerking van de wijzigingsrichtlijn ETS134 vallen de monitoring-, rapportage- en verificatieverplichtingen (MRV-verplichtingen) van afvalverbrandingsinstallaties onder het EU ETS. Hierdoor worden afvalverbrandingsinstallaties vanaf 1 januari 2024 aangeduid als «broeikasgasinstallaties voor de verbranding van stedelijk afval» (AVI’s). AVI’s zijn echter, behalve voor de MRV-verplichtingen, uitgesloten van het EU ETS. Zij ontvangen geen gratis ETS-rechten en hoeven ook geen ETS-rechten in te leveren. EU ETS kent wel een generieke unilaterale opt-in clausule (artikel 24), waar bijvoorbeeld Denemarken en Zweden gebruik van maken voor AVI’s. Nederland maakt geen gebruik van de opt-in voor AVI’s.
Voor het bepalen van de hoeveelheid uitstoot die vrijgesteld is van de CO2-heffing (zogenaamde dispensatierechten), wordt in beginsel aangesloten bij de Europese benchmarks. Dat zijn waarden die de Europese top 10% van best presterende bedrijven met betrekking tot de CO2-emissie per eenheid geproduceerde hoeveelheid product weergeven. Benchmarks vormen de basis voor het bepalen van de toewijzing van gratis ETS-rechten. De grondslag en rekenregels voor de toewijzing van ETS-rechten en dispensatierechten zijn zeer vergelijkbaar.
Specifiek voor de toewijzing van dispensatierechten bij AVI’s wijkt de CO2-heffing industrie af van EU ETS. AVI’s kennen overigens in het EU ETS geen eigen benchmark. Gratis allocatie van ETS-rechten aan AVI’s zou van zeer bescheiden omvang zijn, indien AVI’s onder ETS zouden vallen.135
De afwijkende systematiek heeft geleid tot een relatief ruime toewijzing van dispensatierechten voor AVI’s ten opzichte van andere bedrijven binnen de CO2-heffing industrie (zie tabel 6). De oorzaak is dat de Wet CO2-heffing industrie de procesemissiebenadering toepast op deze emissies. Via de procesemissiebenadering is het aantal dispensatierechten voor AVI’s gerelateerd aan een aandeel van historische fossiele broeikasgasemissies. Het aandeel wordt aangeduid als de procesemissiefactor en ligt tot en met 31 december 2027 op het niveau van 0,97, en vanaf 1 januari 2028 op het niveau van 0,91.136 De procesemissiefactor wordt vermenigvuldigd met de in het betreffende jaar geldende nationale reductiefactor. De verschillen met andere bedrijven in de CO2-heffing industrie zijn verder vergroot door de doorwerking van de geactualiseerde Europese benchmarks in het Belastingplan 2023 (BP 2023). Dat komt omdat de andere benchmarks sterker zijn gedaald dan de procesemissiefactor.
| Fossiele CO2-uitstoot 2023 | Allocatie dispensatierechten 2023 | Verschil fossiele uitstoot en dispensatierechten 2023 | |
|---|---|---|---|
| AVI’s in Nederland | 2,51 Mton | 3,02 Mton | + 0,51 Mton (20% overschot) |
| Overige bedrijven binnen CO2-heffing industrie | 37,58 Mton | 38,8 Mton | + 1,22 Mton (3% overschot) |
Via dit wetsvoorstel stelt het kabinet voor de reductieopgave voor AVI’s te vergroten door de hoeveelheid beschikbare dispensatierechten voor het jaar 2030 te verminderen met 1 Mton. Op deze manier blijft het generieke karakter van de CO2-heffing industrie in stand en wordt de prikkel voor AVI’s om emissies te reduceren versterkt.
Deze beoogde aanscherping wordt bereikt met het voorstel tot introductie van een correctiefactor voor AVI’s (hierna: AVI-correctiefactor). Onderstaande figuur geeft dit schematisch weer. Dat voorstel zal gepaard gaan met aanpassing van de in de Regeling CO2-heffing industrie opgenomen rekenwijze voor AVI’s op basis van deze AVI-correctiefactor, waarmee het aantal ter beschikking gestelde dispensatierechten voor AVI’s wordt bepaald door uit te gaan van het historische activiteitsniveau vermenigvuldigd met de procesemissiefactor, de nationale reductiefactor en de AVI-correctiefactor.
Figuur 1: Visuele weergave van de werking van de AVI-correctiefactor (uitsluitend ter illustratie)
De benodigde AVI-correctiefactor is op verzoek van het kabinet berekend door de Nederlandse Emissieautoriteit. De NEa heeft daarbij de volgende uitgangspunten meegekregen:
-
• De verwachte hoeveelheid dispensatierechten in 2030 wordt berekend exclusief eventuele gedragseffecten voortkomend uit de CO2-heffing.
-
• Met overige gedragseffecten wordt rekening gehouden via een bandbreedte van mogelijke 2030-emissies, zoals aangeleverd door PBL (zie tabel 6), zoals verondersteld in haar studie naar mogelijke tariefniveaus voor de CO2-heffing industrie.
-
• Het rekenwerk moet gebaseerd zijn op basis van de situatie ten tijde van besluitvorming (voorjaar 2023). Dit betreft specifiek de hoogte van de procesemissiefactor indertijd, namelijk 0,97. Van die verwachte hoeveelheid dispensatierechten in 2030 wordt 1 Mton afgetrokken om te komen tot de beoogde hoeveelheid dispensatierechten in 2030.
-
• Bij het bepalen van de AVI-correctiefactor moet rekening worden gehouden met de nieuwe procesemissiefactor van 0,91. Dit voorkomt een additionele impliciete aanscherping bij de AVI’s die niet was voorzien tijdens besluitvorming in voorjaar 2023 over de aanscherping met 1 Mton.
Het kabinet stelt een AVI-correctiefactor voor van 0,4 in 2030. Dit moet leiden tot een verwachte hoeveelheid resterende dispensatierechten voor AVI’s in 2030 van 0,6 Mton. Dat betekent dat AVI’s 1,9 Mton aan fossiele emissies moeten reduceren om de CO2-heffing industrie volledig te vermijden.
De voorgestelde maatvoering veronderstelt dat de emissies van AVI’s exclusief het effect van de CO2-heffing liggen op 2,4 Mton. Dit niveau komt overeen met de verwachte restemissies ten tijde van besluitvorming, en ligt dicht bij de bovenkant van de bandbreedte van ramingen van PBL en TNO (zie tabel 7). De huidige AVI-emissies liggen op 2,5 Mton. De voorgestelde maatvoering houdt dus rekening met emissiereductie door overig circulaire economie beleid van 0,1 Mton. Als aanvullend doelbereik wordt gerealiseerd, dan kan dit zorgen voor een meevaller voor de emissiereductieopgave van AVI’s. Echter, ook bij volledig doelbereik van circulaire doelen (ordegrootte 0,4 Mton) blijft de opgave voor AVI’s ambitieus en verwacht het kabinet dat richting 2030 een belaste grondslag resteert. Emissiereductie in het basispad en de doeltreffendheid van het wetsvoorstel worden in meer detail besproken onder «Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie».
| Fossiele CO2-uitstoot AVI’s (bron: NEa) | Ramingen fossiele CO2-uitstoot AVI’s in 2030, excl. effect CCS en excl. veranderingen in import | Restemissiedoel AVI’s in CO2-heffing industrie | ||
|---|---|---|---|---|
| 2021 | 2023 | Raming PBL1 | Raming o.b.v. studie TNO2. TNO verwacht een 15% tot 30% afname t.o.v. 2021. | |
| 2,79 Mton | 2,51 Mton | 2,05 tot 2,5 Mton | 2 tot 2,4 Mton | 0,6 Mton |
Het kabinet stelt voor om de AVI-correctiefactor vanaf 2026 lineair in te faseren. Infasering stelt de markt ertoe in staat om zich geleidelijk aan te passen aan de aanpassingen aan de CO2-heffing industrie.
De Europese Commissie zal de EU ETS benchmarks actualiseren voor de periode 2026–2030. Na die actualisatie moeten zowel de nationale reductiefactor als de AVI-correctiefactor worden geactualiseerd. Het kabinet stelt voor om bij die actualisatie wat betreft de maatvoering van de AVI-correctiefactor aan te sturen op verwachte restemissies in 2030 van 0,6 Mton. Op deze manier wordt duidelijkheid geboden aan de sector voor hun reductiedoel.
Naast AVI’s geldt de procesemissiefactor in de CO2-heffing industrie ook voor twee emittenten van lachgas die niet onder EU ETS vallen en voor diverse sub-installaties bij ETS bedrijven. Het kabinet stelt voor om de correctiefactor te beperken tot de AVI’s. Deze aanscherping is onderdeel van een breder pakket voor AVI’s, waarbij rekening is gehouden met een balans van normerende of beprijzende maatregelen enerzijds en stimulerende maatregelen anderzijds. Een dergelijk pakket is niet opgesteld voor de overige installaties. Daarnaast worden met de twee lachgasemittenten reeds afspraken gemaakt in maatwerktrajecten om emissiereductie te realiseren. Voor de overige sub-installaties geldt dat deze zeer beperkt handelingsperspectief hebben waardoor er geen sprake is van aanvullend doelbereik bij een aanscherping van de hoeveelheid dispensatierechten.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
Bij afvalverbranding is het vrijkomen van CO2 inherent aan het «productieproces». Bij afvalverbranding komt onder andere koolstof, die eerst in afval was opgeslagen, vrij als CO2. CO2-emissies kunnen worden gereduceerd door het minder verbranden van afval, bijvoorbeeld door meer inzet op hergebruik en recycling, of door het afvangen en opslaan van CO2. Afvalverbranding is een essentieel onderdeel van het nationale afvalbeheer. Niet al het afval kan op dit moment al (dan wel technisch, dan wel economisch) gerecycled worden en ook bij recycling blijven er recyclingresiduen over die nog verbrand worden. Het is daarom van belang dat er in Nederland een goed functionerende afvalverbrandingsinfrastructuur aanwezig is.
Richting de toekomst zal de hoeveelheid te verbranden materialen geleidelijk afnemen door de inzet op vermindering van grondstoffengebruik, levensduurverlenging, betere inzameling en meer hoogwaardige recycling. Op dit moment wordt echter ook nog veel materiaal verbrand bij AVI’s dat technisch recyclebaar is. Er wordt in Nederland bijvoorbeeld nog meer dan 700 kiloton kunststofafval verbrand bij AVI’s als sorteerresidu of via het restafval.137 In een circulaire economie wordt dit materiaal idealiter zo lang mogelijk ingezet als grondstof voor de productie van nieuwe materialen.
Het handelingsperspectief voor het reduceren van de fossiele emissies van afvalverbranding bestaat uit:
-
1. Verminderen van de hoeveelheid nationaal geproduceerd afval (1a) en geïmporteerd fossiel afval (1b);
-
2. Uitsorteren van fossiele afvalstromen, waaronder kunststoffen, via bronscheiding. In gemeenten met gedifferentieerde tarieven (diftar), waarbij burgers en bedrijven op individuele basis betalen voor het aanbieden van hun restafval, is het aanbod gemengd afval dat nog verbrand moet worden bij een AVI naar verhouding minder dan in gemeenten zonder diftar;
-
3. Uitsorteren van fossiele afvalstromen, via nascheiding. Uitgesorteerde afvalstromen kunnen worden hergebruikt of met (innovatieve) recyclingtechnieken opnieuw worden ingezet in productieprocessen. De resulterende afname van fossiele afvalverbranding verlaagt emissies;
-
4. Afvang en opslag van CO2 (carbon capture and storage, CCS). Dat houdt in dat CO2 wordt afgevangen van rookgassen van de AVI, en vervolgens worden opgeslagen.
De CO2-heffing industrie heeft geen direct effect op het verminderen van de hoeveelheid geproduceerd afval (1a). Afvalreductie in het basispad is echter wel van belang, omdat het de opgave van de CO2-heffing industrie vermindert. Relevant beleid met invloed op de productie van fossiel afval betreft:
-
• Regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV’s). Bepaalde afvalstromen worden hierdoor weggehouden van de AVI. Nederland heeft een UPV voor bijvoorbeeld textiel, verpakkingen, elektrische en elektronische apparatuur, batterijen en accu’s, autobanden, autowrakken en bepaalde plastic wegwerpproducten. Er wordt daarnaast gewerkt aan een UPV voor luiers en incontinentiemateriaal, meubels en matrassen.
-
• EU-Verordening inzake duurzaam ontwerp (de oude Ecodesign-richtlijn). Deze verplicht het toepassen van recyclaat in een breed scala aan producten en verbiedt het vernietigen (vaak door verbranding) van onverkochte goederen. De verordening introduceert o.a. eisen en minimumnormen voor duurzaamheid, repareerbaarheid en recycling. Eisen voor ecologisch ontwerp van bepaalde producten met een grote impact op het milieu, waaronder ijzer, staal, aluminium, textiel, meubilair, banden, wasmiddelen, verf en chemicaliën, moeten met prioriteit worden ingevoerd.
-
• EU-richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval. Deze richtlijn verplicht producenten van verpakkingen tot minimumaandelen recyclaat in plastic verpakkingsmateriaal. Ook verplicht het lidstaten om maatregelen te nemen om de productie en milieu-impact van verpakkingsafval te verminderen. en recyclingdoelen te halen op het gebied van plastics, hout, metalen, glas, papier en karton.
-
• EU-richtlijn betreffende de vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu (wegwerpplastics). Deze richtlijn verbiedt het gebruik van diverse wegwerkplastics, verplicht lidstaten tot het halen van doelen voor inzameling en recycling van plastic producten voor eenmalig gebruik en verplicht het gebruik van recyclaat in plastic drinkflessen (30% in 2030).
De potentiële emissiereductie in het basispad door vermindering van de hoeveelheid geproduceerd afval (1a) in 2030 raamt het kabinet op 0 tot 0,5 Mton fossiele CO2 (zie tabel 6). PBL verwacht een fossiele CO2-uitstoot van AVI’s in 2030 van 2 tot 2,5 Mton, exclusief het effect van CCS of de bestaande CO2-heffing industrie. De bovenkant van de bandbreedte komt overeen met de huidige fossiele CO2-emissies van AVI’s, en de onderkant van de bandbreedte de uitstoot bij succesvol nationaal en Europees circulaire economie beleid. Een recente studie van TNO138 geeft een vergelijkbaar beeld. TNO raamt voor 2030 t.o.v. 2021 een autonome afname van nationaal aanbod van te verbranden afval van circa 15%. Dit loopt potentieel op tot een kleine 30% als wordt aangenomen dat alle doelen worden gehaald van EU richtlijnen voor verpakkingen en wegwerpplastics en van de circulaire plastics norm die momenteel wordt uitgewerkt door het kabinet. Met de 2021-emissies conform de emissieregistratie als startpunt komt dit uit op indicatieve emissies in 2030 van 2,4 Mton door autonome afname en 2 Mton bij doelbereik van circulaire economie beleid. Aandachtspunt is dat de nationale CO2-emissies mogelijk niet evenredig dalen met afnemende nationale afvalvolumes, omdat vrijkomende verbrandingscapaciteit kan worden ingevuld met meer import van afval.
De studies suggereren dat de vermindering van nationaal geproduceerd afval richting 2030 niet genoeg zal zijn om de tot doel gestelde restemissies te bereiken.
Het kabinet beoordeelt het wetsvoorstel als overwegend doeltreffend. Zie de tabel voor een uitgebreidere bespreking.
| Handelingsperspectief emissiereductie afvalverbranding | Doeltreffendheid CO2-heffing industrie |
|---|---|
| 1a) Verminderen van de hoeveelheid nationaal geproduceerd afval. | Geen wezenlijk effect. |
| 1b) Verminderen van de hoeveelheid geïmporteerd afval. | Afvalverwerking in het land van oorsprong wordt aantrekkelijker door hogere verbrandingskosten in Nederland. De huidige hoeveelheid afvalimport bestemd voor Nederlandse AVI’s ligt rond de 1,1 megaton.1 Net als voor het Nederlandse afval geldt dat alleen over de fossiele component van het buitenlandse afval CO2-heffing wordt afgedragen. Het is aannemelijk dat bovenop de € 39,23/ton afval aan afvalstoffenbelasting (prijspeil 2024) de CO2-heffing industrie met een 2030-tarief van omgerekend € 78/ton geïmporteerd afval2 tot aanvullende vermindering van afvalimport leidt. Het effect hoeft niet per direct op te treden, omdat AVI’s bij voorkeur op vollast draaien en langlopende contractuele verplichtingen hebben wat betreft warmtelevering. |
| 2) Uitsorteren van fossiele afvalstromen, via bronscheiding. | Indirect effect: aanbieders van afval worden geconfronteerd met hogere kosten voor afvalverbranding, en worden daardoor geprikkeld om het afvalaanbod te verminderen met bronscheiding. Ecorys en CE Delft3 stellen dat de prijsprikkel van de afvalstoffenbelasting in enige mate heeft bijgedragen aan preventie van afvalproductie door bedrijven en burgers. Ze verwachten dat na verloop van tijd de prikkel beter zal worden doorgegeven, en de doeltreffendheid m.b.t. milieudoelstellingen zal toenemen. De aanvullende marginale prijsprikkel bovenop € 39,23/ton afvalstoffenbelasting van de CO2-heffing industrie in 2030 van omgerekend ca € 45/ton gemengd gemeentelijk restafval kan effect hebben bij huidige DifTar-gemeenten (momenteel ca 50% van de gemeenten) en als prikkel voor nieuwe gemeenten om over te stappen op DifTar. Het uiteindelijke indirecte effect is afhankelijk van kostendoorgifte en toepasbaarheid van DifTar. |
| 3) Uitsorteren van fossiele afvalstromen, via nascheiding. | Uitsortering vermindert de fossiele uitstoot doordat de emissiefactor van verbrand afval vermindert. Nascheiding kan worden opgevoerd als «reductiemaatregel»4, waardoor nascheiding niet hoeft te leiden tot een afname in allocatie van dispensatierechten. Het effect van nascheiding hoeft niet altijd één-op-één gelijk te zijn aan de koolstofinhoud van nagescheiden afval, bijvoorbeeld wanneer de vrijkomende verbrandingscapaciteit wordt ingevuld met geïmporteerd afval dat niet is nagescheiden. De grootste effecten van beprijzing van afval zijn volgens Ecorys en CE Delft te verwachten bij grof afval en bouw- en sloopafval. De combinatie van afvalstoffenbelasting en CO2-heffing industrie zal voor bepaalde soorten kunststofafval en PMD minder effect hebben, omdat de recyclingkosten hoger liggen dan de verbrandingskosten incl. afvalstoffenbelasting en CO2-heffing industrie. |
| 4) Afvang en opslag van CO2 (CCS). | CCS vermindert CO2-uitstoot. Het 2030-tarief van de CO2-heffing industrie is vergelijkbaar met de onrendabele top van CCS, die PBL raamt op € 109 tot € 266/ton CO2.5 De doeltreffendheid van de maatregel kan wel verder worden verbeterd, omdat de prikkel voor CCS wordt gedempt. De CO2-heffing industrie geldt alleen voor CO2 van fossiele oorsprong, e/n afgevangen CO2van AVI’s is van zowel fossiele als biogene oorsprong. CCS van biogene CO2 leidt niet tot vermeden kosten van de CO2-heffing industrie. Voor afgevangen CO2 geldt een pro-rata benadering van de oorsprong van de CO2.6 Dat betekent dat voor elke ton afgevangen en opgeslagen CO2 een AVI alleen CO2-kosten vermijdt voor het aandeel fossiele CO2. In 2023 was 36,4% van de totale uitstoot van AVI’s van fossiele oorsprong. Indien een individuele installatie dat percentage fossiele uitstoot heeft, dan zorgt CCS voor vermeden heffingskosten van dat percentage vermenigvuldigd met het in dat jaar geldende tarief. De prikkel van de CO2-heffing industrie voor CCS wordt daarom gedempt met circa 63%. Dat wil zeggen dat bij een tarief van € 150/ton CO2 de toepassing van CCS leidt tot vermeden heffingskosten van € 55/ton CO2. Separaat subsidiërend beleid, inkomsten van bioCCS en/of een hogere prijsprikkel kunnen de resterende onrendabele top van CCS bij AVI’s overbruggen. De beschikbare SDE++-subsidies voor CCS voorzien hierin, waardoor evengoed een wezenlijke toename van CCS te verwachten is. |
Het kabinet beoordeelt het wetsvoorstel als doelmatig. Van eventuele niet-gereduceerde emissies kunnen AVI’s de kosten afwentelen (of absorberen) via onder andere de poorttarieven. Het risico op weglek is hierdoor beperkt.
Het kabinet verwacht geen sterke toename van export van brandbaar afval naar andere landen. De export van brandbaar afval naar buitenlandse cementovens lag de afgelopen jaren tussen de 120 en 180 kiloton afval per jaar, en betrof met name RDF en zuiveringsslib. Dergelijke installaties vallen onder het EU ETS, en moeten daarom daar ook een wezenlijke CO2-prijs betalen. De export van afval naar buitenlandse afvalverbrandingsinstallaties lag de afgelopen jaren rond de 300 kiloton afval per jaar.139 Voor overbrengen van afval naar andere lidstaten zijn tevens formaliteiten in het kader van de Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen (EVOA) van toepassing. Dit limiteert de mogelijkheden om een stijgende CO2-heffing te vermijden via export.
De voorgestelde maatregel leidt daarom eerder tot een lastenstijging bij gemeenten en bedrijven dan tot weglek.
Het kabinet beperkt eventuele weglekrisico’s en lastenstijgingen door emissiereductie te faciliteren door middel van stimulerend instrumentarium. Deze maatregelen dekken een deel van de kosten van emissiereductie en moeten tevens leiden tot kostenreductie en bredere toepasbaarheid van emissiereductie-opties. Zo wordt meer CO2-heffing vermeden, en de ondersteuning beperkt of dekt meerkosten. Dit beperkt de kostenafwenteling. De volgende stimulering is beschikbaar:
-
• Bedrijven met AVI’s kunnen via de SDE++ subsidie krijgen voor CCS.
-
• De DEI+ kan worden gebruikt om subsidie aan te vragen voor het gescheiden inzamelen en sorteren van afval als voorbereiding op hergebruik of recycling.
-
• De VEKI-regeling biedt investeringssubsidies voor projecten die CO2 reduceren maar nog een te lange terugverdientijd hebben. Eén van de thema’s binnen de VEKI is recycling en hergebruik van afval.
-
• Het Circular Plastics NL programma van het Nationaal Groeifonds moet knelpunten adresseren in verschillende waardeketens om de kringlopen voor bestaande plastics te sluiten. Het bevat programmalijnen gericht op de ondersteuning van o.a. pilot- en demonstratieprojecten voor sortering en mechanische, chemische en thermochemische recycling.
-
• In het Klimaatfonds zijn diverse middelen gereserveerd die direct gebruikt kunnen worden voor hoogwaardige circulaire afvalverwerking (zie tabel). Ook zijn er middelen toegekend voor de opschaling van specifieke innovatieve thermochemische conversietechnologie (vergassing en pyrolyse).
| Bestemming middelen Klimaatfonds | Toekenning 2024 | Toekenning 2025 | Reservering |
|---|---|---|---|
| Continuering DEI+CE1 | € 52,2 mln | ||
| Ondersteuning van o.a. ketenvorming en recyclingtechnieken circulaire plastics: een mkb-kennisloket en investeringssubsidies voor sorteer- en recyclingprocessen (via de VEKI en de DEI+) | € 69,1 mln | € 197,9 mln | |
| Maatwerksubsidies AVI’s | € 222 mln |
De regeldruk voor AVI’s kan licht toenemen. AVI’s kunnen heffingskosten vermijden met uitsortering van afval, maar moeten daarvoor wel overstappen op geïndividualiseerde emissiemonitoring. EU ETS monitoringsregels bieden hier mogelijkheden voor, maar in de praktijk worden vooralsnog alleen landelijke kengetallen voor de CO2-inhoud van afvalstromen toegepast. Naarmate de heffingskosten toenemen zullen AVI’s naar verwachting meer gebruik gaan maken van geïndividualiseerde monitoring. Geïndividualiseerde monitoring zal echter ook zonder wetsvoorstel nodig zijn om beloond te worden voor een lagere CO2-intensiteit van het verbrande afval.
Op de lange termijn kan de doelmatigheid afnemen door het risico op verzonken investeringen in CCS. Vanuit het perspectief van de circulaire economie gezien draagt de optie CCS niet bij aan het doel om tot minder afvalverbranding te komen. Als dit richting 2050 in potentie het meeste perspectief biedt voor AVI’s is dat een risico voor de ontwikkeling van de circulaire economie op de (middel-) lange termijn. Het kabinet stelt daarom voor om de hoeveelheid investeringen in CCS bij AVI’s te monitoren.
De CO2-heffing industrie wordt periodiek geëvalueerd. Dit wetsvoorstel zal in de volgende evaluatie worden meegenomen.
Uitvoerbaarheid Belastingdienst, Toeslagen en Douane
De uitvoering van de CO2-heffing industrie is belegd bij de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). Het bestuur van de NEa heeft de voorliggende wetswijziging getoetst, en acht deze handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig.