De interne beheersmaatregelen van departementen, de departementale auditfunctie en de Algemene Rekenkamer als externe controleur vormen samen het controlebestel van de rijksoverheid.
3.3.1 Weeffouten in het huidige controlebestel
De huidige inrichting van het controlebestel van het Rijk en de daaraan verbonden organen kent doublures en sluit niet goed aan op internationale standaarden. Nu geven bijvoorbeeld zowel de auditdiensten van de ministeries als de Algemene Rekenkamer een verklaring af bij de financiële informatie die in de departementale jaarverslagen staat. Gelet op hun interne positie zouden de departementale auditdiensten geen verklaringen bij de jaarverslagen moeten afgeven, maar zich moeten concentreren op de toetsing van en advisering over de kwaliteit van de interne beheersing van de bedrijfsvoerings- en beleidsprocessen van de ministeries en het geven van assurance (verschaffen van zekerheid) en advies hierover aan de ambtelijke en politieke leiding van het departement.
Interne auditdiensten hebben op dit moment zowel een vraaggerichte taak (adviseren) als een certificerende taak (controleren). Deze situatie is problematisch in het licht van opvattingen die in Europees en in breder internationaal verband de afgelopen jaren zijn ontwikkeld. Een strikte scheiding tussen beide activiteiten is in toenemende mate de norm. 8
3.3.2 Verbeteringen van het controlebestel
Nieuwe rolverdeling
De plannen van het kabinet voor de centralisatie van de auditfunctie vormen een goede gelegenheid om het controlebestel van het Rijk opnieuw vorm te geven waarin de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op een heldere wijze zijn verdeeld over de betrokken partijen.
In het controlebestel dat wij voor ogen hebben ziet de rolverdeling er als volgt uit:
• De minister en de departementale leiding zijn verantwoordelijk voor de interne beheersing van de bedrijfsvoerings- en beleidsprocessen van de ministeries en leggen daarover verantwoording af aan de Staten-Generaal.
• De auditfunctie is verantwoordelijk voor de onafhankelijke beoordeling van de opzet en werking van die interne beheersing vanuit een brede, geïntegreerde optiek (financial, non-financial, operational en IT), en geeft assurance (zekerheid) en advies dienaangaande aan het management.
• De Algemene Rekenkamer is verantwoordelijk voor de onafhankelijke externe oordelen bij de jaarverslagen; zij verricht haar werk in overeenstemming met relevante internationale auditstandaarden en maakt daarbij zoveel mogelijk gebruik van het interne auditwerk en de overige beheersingsmaatregelen.
Wanneer het controlebestel zich ontwikkelt in de hierboven aangegeven richting, betekent dit een verbetering op vier punten:
1. De onderdelen van het bestel sluiten beter aan op de verschillende verantwoordelijkheden van de betrokken organisaties. In het bovenstaande model richten de departementale auditdiensten zich primair op het geven van assurance en advies aan de ambtelijke en politieke leiding en is de Algemene Rekenkamer de externe controleur die een verklaring geeft over de verantwoording van het kabinet aan de Staten-Generaal.
2. Er ontstaat een stimulans om de interne beheersing van de bedrijfsvoerings- en beleidsprocessen te versterken. Ministers gaan op basis van algemeen aanvaarde eisen een bedrijfsvoeringsverklaring opnemen in hun jaarverslag en de departementale auditdiensten gaan zich vooral richten op het beoordelen van de kwaliteit van de interne beheersing. Hierdoor zal de kwaliteit van de interne beheersingsmaatregelen van departementen naar verwachting toenemen.
3. Er ontstaan door de verbeterde kwaliteit van de interne beheersing meer mogelijkheden om systeemgericht te gaan controleren. Dit is efficiënt en zorgt voor meer synergie tussen de werkzaamheden van de actoren in het controlebestel. Bovendien dragen systeemgerichte controles bij aan het lerend vermogen van het Rijk. Systeemgericht werken heeft meer toegevoegde waarde dan uitsluitend gegevensgericht werken, omdat systeemgericht werken inzicht biedt in de oorzaken van de gesignaleerde fouten.
4. Er ontstaat een situatie waarin auditdiensten niet langer zowel controleur als adviseur zijn. Nu is dat nog wel zo (zie § 3.3.1 hiervoor). Gelet op hun interne positie zouden de departementale auditdiensten geen verklaringen meer moeten afgeven, maar zich moeten concentreren op de toetsing van en advisering over kwaliteit van de interne beheersing en het geven van assurance hierover aan de ambtelijke en politieke leiding van een departement.
Normstelling Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer is gehouden de standaarden van de internationale gemeenschap voor rekenkamers na te leven. Het betreft de «International Standards for Supreme Audit Institutions (ISSAI)». Standaard ISSAI 1610 stelt eisen aan de situatie waarin een externe controleur gebruikmaakt van de werkzaamheden van een interne auditdienst.
Op basis van deze standaarden kan de minister van Financiën kwaliteitsnormen stellen waaraan de verantwoordingen van de ministers moeten voldoen. De Algemene Rekenkamer dient echter als externe controleur de normen te stellen waaraan de controle van de jaarverantwoordingen moeten voldoen.
De normen die wij hanteren moeten voldoen aan internationale en specifiek voor de Nederlandse situatie geldende standaarden. Wanneer deze normen afwijken van de normen van de departementale auditdiensten, dan zorgt dit voor doublures in het controlebestel en voor extra controlelasten.
Ministeriële verantwoordelijkheid en onafhankelijkheid auditfunctie
Voor het goed functioneren van de auditfunctie en het controlebestel is een adequate governancestructuur nodig. Behalve om de positionering van de auditfunctie gaat het daarbij onder andere om de samenstelling en werkwijze van de audit committees van de departementen.
Bij een eventuele samenvoeging van de departementale auditdiensten is het van belang dat de verantwoordelijkheid van het management, de departementsleiding en de minister voor de departementale jaarverslagen en voor de interne beheersing intact blijft. Dit impliceert onder meer dat het management en de ambtelijke en politieke leiding van een departement snel en flexibel moeten kunnen beschikken over deskundige auditcapaciteit. 9
Bij een algehele centralisatie van de auditfunctie is het van belang een scheiding aan te brengen tussen verschillende taken van het ministerie waar een eventuele rijksbrede auditdienst wordt ondergebracht. Er kan in dit verband alleen sprake zijn van een beheersmatige relatie met dit ministerie. De inhoudelijke aansturing geschiedt door de leiding van de departementen waar (vraaggestuurde) audits worden uitgevoerd en moet vakinhoudelijk worden genormeerd door professionele auditstandaarden.